Approvato con deliberazione del Consiglio Regionale 20 dicembre 1999, n. 759
REGIONE DELL’UMBRIA
Assessorato alle Politiche Sociali
Piano
sociale
regionale
2000-2002
In copertina:
Henri Matisse, La Danse, 1910
Olio su tela, cm. 260 x 391
Hermitage, San Pietroburgo approvato con deliberazione del Consiglio Regionale
20 dicembre 1999, n. 759
Organigramma dei coinvolgimenti
(Delibera di Giunta Regionale n. 535 del 21-4-99)
a) Comitato di redazione
Il comitato di redazione ha definito le linee generali del Piano, strutturato l’indice del documento,
individuato specifiche aree tematiche di approfondimento che costituiscono allegati al Piano sociale.
– IVANO
ALUNNI ....................dirigente, Comune Città di Castello, designato per l’ANCI
– UGO
ASCOLI .....................sociologo, Preside Facoltà di Economia – Università di Ancona
– RITA
BARTOLONI ..............ricercatrice, dirigente ISTAT regionale
– MAURIZIA
BONANNI ..................dirigente, Assessorato Politiche Sociali
– ALDO
BRUNI ......................dirigente, Assessorato Formazione Professionale
– LUCA
CALZOLA..................ricercatore, ISTAT regionale
– RITA
CECCHETTI ...............sociologa, coordinatore sociale Azienda USL n. 1
– LAURA
CIPOLLONE ...............dirigente, Assessorato Politiche Sociali
– STEFANO
FEDERICI ..................geriatra, Azienda USL n. 4
– GIANNI
GIOVANNINI .............dirigente, Assessorato Sanità
– ADRIANA
LOMBARDI................assistente sociale, Assessorato Politiche Sociali
– MARINELLA MARCONI .................assistente sociale, Azienda USL n. 3
– PAOLO
MONTESPERELLI .......sociologo, dirigente IRRES
– A. MARIA
PACI .........................medico, coordinatore sociale Azienda USL n. 3;
– TERESA
PECE.........................dirigente, Assessorato Politiche Sociali
– ADRIANA
SCALABRINI..............dirigente, Assessorato Sanità
– ROBERTO
SEGATORI .................sociologo, direttore Diploma Univers. servizio sociale (DUSS);
– SIMONETTA SILVESTRI.................assistente sociale, Assessorato Politiche Sociali
– CARLA
TRAMPINI .................assistente sociale, Azienda USL n. 2.
b) Coordinamento del Piano sociale
L’Assessore alle Politiche Sociali, Marina Sereni, ha coordinato l’organizzazione del comitato, curato
i coinvolgimenti di carattere partecipativo effettuati nel corso dei lavori di preparazione del Piano.
Il Prof. Ugo Ascoli ha rivestito il ruolo di coordinatore scientifico del Piano.
– MARINA SERENI .................. Assessore alle Politiche Sociali;
– UGO ASCOLI ........................ Docente, Università di Ancona.
c) Comitato per la direzione e la redazione del Piano
Il comitato costituisce l’organismo di sintesi dell’attività istruttoria che ha curato la redazione
del documento di programmazione
coordinatori:
– MARINA SERENI
– UGO ASCOLI
componenti:
– RITA CECCHETTI
– LAURA CIPOLLONE
– ADRIANA LOMBARDI
– MARINELLA MARCONI
– PAOLO MONTESPERELLI
– ROBERTO SEGATORI
– SIMONETTA SILVESTRI
d) Redazione dei capitoli del Piano a cura di:
– UGO ASCOLI .............................. ha redatto il capitolo 1, Breve riflessione sull’organizzazione sociale umbra e priorità del piano; il capitolo 2, Gli assi portanti e le azioni strategiche del piano ad esclusione del paragrafo 2.2.2, I percorsi formativi nel quadro del riordino nazionale dei profili professionali curato da Roberto Segatori.
– MARINA SERENI ......................... ha redatto il capitolo 3, L’individuazione dell’assetto territoriale
per la pianificazione sociale: gli ‘ambiti territoriali’; il capitolo 5,
La programmazione “dal basso”: i Piani di Zona; il capitolo 6, Il
sistema delle responsabilità condivise; il capitolo 12, Il finanziamento: le risorse pubbliche, le risorse private; il capitolo 13, Le
scelte operative del primo triennio.
– ADRIANA LOMBARDI .................. ha redatto il capitolo 4, La “rete dei servizi essenziali” per ogni
ambito territoriale con la collaborazione di Marinella Marconi; il
capitolo 8, Il sistema di regolazione sociale; il capitolo 10, Le regole per l’accesso ai servizi sociali, il capitolo 14, I rapporti con gli
altri ambiti di governo della Regione. Ha curato il coordinamento
redazionale del Piano.
– RITA CECCHETTI ........................ ha redatto il capitolo 7, L’integrazione socio-sanitaria.
– SIMONETTA SILVESTRI E CINZIA ERCOLANI hanno redatto il capitolo 9, Il sistema informativo-socioassistenziale, (rispettivamente § 9.1 - 9.2 e § 9. - 9.3 - 9.4).
– LAURA CIPOLLONE .................... ha redatto il capitolo 11, I progetti innovativi da sperimentare con
la collaborazione di Alessandro Vestrelli e Raffaele Goretti.
e) Seminari di preparazione al Piano
– “Mutamenti e integrazione sociale in Umbria”,
9-10-1997, a cura di Paolo Leon, Studio CLES-Roma;
– “Il disagio dei normali”,
21-11-997, a cura di Duccio Demetrio (Università di Torino) e Paola Falteri (Università di Perugia);
– “La regolazione sociale”,
28-01-1998, a cura di Paola Piva, consulente Dipartimento Affari Sociali del Ministero per la Solidarietà sociale.
Impaginazione e copertina
Giuseppina Isidori
Stampa
Centro Stampa Regionale
Perugia, Marzo 2000
INDICE GENERALE
Indice generale
Presentazione........................................................................................................................ 10
1. Breve riflessione sull’organizzazione sociale umbra e priorità del piano ....... 13
2. Gli assi portanti e le azioni strategiche del piano .................................................. 17
2.1
2.2
Gli assi portanti ........................................................................................................ 17
Le azioni strategiche................................................................................................. 20
2.2.1 Promozione e sostegno del terzo settore...................................................... 20
2.2.2 I percorsi formativi nel quadro del riordino nazionale
dei profili professionali ............................................................................... 23
3. L’individuazione dell’assetto territoriale per la pianificazione sociale:
gli ‘ambiti territoriali’ .................................................................................................. 29
3.1
3.2
Il contesto: potenzialità e punti critici....................................................................... 29
Gli ambiti territoriali ................................................................................................ 30
4. La “rete dei servizi essenziali” per ogni ambito territoriale................................ 35
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
Gli obiettivi del sistema dei servizi sociali ............................................................... 35
L’organizzazione di territorio................................................................................... 37
Aree di Welfare, tipologie e standard di servizi........................................................ 38
La rete dei servizi essenziali per ambito territoriale ................................................. 61
L’assetto organizzativo dei servizi sociali ................................................................ 63
5. La programmazione “dal basso”: i Piani di Zona .................................................. 65
6
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
INDICE GENERALE
6. Il sistema delle responsabilità condivise: istituzioni pubbliche,
soggetti privati, sistema delle famiglie e reti parentali......................................... 67
6.1
Il sistema delle responsabilità condivise................................................................... 67
6.1.1 La programmazione e la progettazione della nuova rete dei servizi ............ 67
6.1.2 Le politiche per lo sviluppo locale e l’occupazione..................................... 70
7. L’integrazione socio-sanitaria .................................................................................... 73
7.1
7.2
7.3
Aree ad elevata integrazione socio-sanitaria............................................................. 73
Definizione convenzionale degli interventi .............................................................. 75
Interventi socio-assistenziali .................................................................................... 75
Interventi sanitari ..................................................................................................... 75
Interventi sociali a rilievo sanitario ......................................................................... 75
Modalità dell’integrazione........................................................................................ 76
8. Il sistema di regolazione sociale ................................................................................ 79
8.1
8.2
8.3
Il circuito regolativo della programmazione ............................................................. 80
8.1.1 Le modalità di verifica e di valutazione....................................................... 81
8.1.2 Le modalità della partecipazione................................................................. 82
Il circuito regolativo della gestione .......................................................................... 83
8.2.1 Il Comune titolare e gestore ........................................................................ 84
8.2.2 Le modalità di gestione ............................................................................... 85
– La gestione delegata................................................................................. 86
– Il coordinamento fra Enti Locali: Comuni e Provincia ............................ 87
8.2.3 I meccanismi di selezione dei soggetti fornitori .......................................... 88
– L’autorizzazione ....................................................................................... 90
– Gli standard di servizio ............................................................................ 91
– Il convenzionamento................................................................................. 93
– L’accreditamento ..................................................................................... 96
– Il ruolo della comunità ............................................................................. 97
– Il controllo e la vigilanza ......................................................................... 98
Il circuito regolativo della produzione.................................................................... 100
8.3.1 La valutazione di qualità ........................................................................... 101
8.3.2 Criteri guida dell’attività di valutazione .................................................... 102
9. Il sistema informativo socio-assistenziale ............................................................. 103
9.1
9.2
9.3
9.4
Finalità del sistema informativo regionale.............................................................. 103
Organizzazione del sistema informativo regionale ................................................. 104
Fasi di costruzione del sistema informativo regionale ............................................ 105
Osservatorio sociale regionale................................................................................ 106
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
7
INDICE GENERALE
10. Le regole per l’accesso ai servizi sociali ............................................................... 107
10.1
10.2
10.3
10.4
Il modello universalistico selettivo......................................................................... 107
La determinazione dello stato di bisogno ............................................................... 107
La partecipazione dei cittadini alla spesa sociale.................................................... 110
Il governo pubblico dell’accesso ai servizi sociali.................................................. 112
10.4.1 L’ufficio della cittadinanza: porta di accesso alla rete
dei servizi sociali....................................................................................... 112
11. I progetti innovativi da sperimentare...................................................................... 115
11.1
11.2
11.3
11.4
L’innovazione ........................................................................................................ 115
La sostenibilità e la valorizzazione sociale del lavoro di cura ............................... 117
L’accoglienza e l’inserimento sociale degli immigrati ........................................... 121
L’occupabilità dei soggetti svantaggiati ................................................................. 124
12. Il finanziamento: le risorse pubbliche, le risorse private ................................... 129
12.1 La situazione di partenza ........................................................................................ 129
12.2 Gli obiettivi e la prospettiva ................................................................................... 130
12.2a Le risorse regionali....................................................................................... 130
12.2b Le risorse nazionali ...................................................................................... 131
12.2c Le risorse dell’Unione europea .................................................................... 131
13. Le scelte operative del primo triennio .................................................................... 137
13.1 Attivazione della tecno-struttura regionale entro il settembre 2000........................ 137
13.2 Creazione del Sistema Informativo e avvio dell’Osservatorio Sociale
entro il mese di dicembre 2000............................................................................... 138
13.3 Costituzione dell’Organismo di Coordinamento delle attività di formazione,
aggiornamento, riqualificazione entro il giugno 2000 ............................................ 139
13.4 Definizione di un primo pacchetto di misure a sostegno dello sviluppo
del Terzo settore entro il giugno 2000 .................................................................... 139
13.5 Elaborazione di tutti i Piani di Zona entro il dicembre 2001 .................................. 139
13.6 Individuazione di misure specifiche rivolte alle aree maggiormente colpite
dal sisma del settembre ’97 .................................................................................... 140
14. I rapporti con gli altri ambiti di governo della Regione..................................... 143
ALLEGATO: Carta ambiti territoriali .................................................................................... 146
8
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
PRESENTAZIONE
Presentazione
Il Piano sociale regionale, approvato dal Consiglio Regionale il 20 dicembre 1999, è
l’esito di un impegno politico assunto, nell’ambito della legislatura, che ha inteso
rimettere al centro dell’attenzione del governo regionale le questioni della protezione sociale e della promozione umana come fattori strategici dello sviluppo della comunità locale.
Un’azione di programmazione regionale in materia di politiche sociali ha senso se
riesce a farci arrivare preparati al futuro e, dunque, se riesce a raccogliere la sfida
che proviene dalle modificazioni del tessuto sociale, dalla vita quotidiana delle persone e delle famiglie che vivono nelle nostre città e territori, dalle domande sociali,
non tradizionali, che emergono dalla società regionale.
Il Piano assume questa sfida e la traduce in proposte di innovazione sociale, concrete e di medio periodo; non propone semplicemente una riorganizzazione dell’esistente ma reinterpreta le politiche sociali, il welfare locale, come parte integrante e inscindibile di una strategia complessiva di sviluppo territoriale. Una strategia che intende coniugare qualità sociale e qualità dello sviluppo nella consapevolezza che un
ambiente è favorevole allo sviluppo se è caratterizzato da una forte coesione e dall’assenza o dalla riduzione dei rischi di marginalità ed esclusione. Per questo l’attenzione viene portata alla dimensione comunitaria, ai legami sociali, alle differenze
che possono costituire, rispettivamente, fattori di propulsione e vantaggio competitivo. Ciò è tanto più importante nell’epoca della globalizzazione in cui la competizione
si gioca in termini di sistemi territoriali.
Il percorso che ha portato alla elaborazione del Piano è stato caratterizzato da un
ampio coinvolgimento della società regionale, delle istituzioni, dei soggetti sociali e
delle competenze professionali, che si sono misurati con la complessità e la peculiarità del mutamento sociale che ha segnato l’Umbria degli ultimi anni e con l’individuazione dei caratteri da conferire al nuovo welfare locale, a partire dai punti di
forza e di debolezza del sistema regionale.
Così è stato possibile interloquire con molteplici e diversi soggetti, sia in sedi di confronto formale che in momenti di incontro e occasioni riguardanti singoli aspetti. Di
questo scambio e flusso di informazioni, di punti di vista e valutazioni fra i moltissimi
attori che operano nel sociale – nei Comuni, nelle Aziende USL nella cooperazione
sociale, nell’associazionismo – si trova un’evidente traccia nel documento di programmazione. Altresì questa esperienza di crescita collettiva costituisce una risorsa
che resterà a disposizione della Regione e degli altri Enti umbri.
Dal punto di vista degli assetti istituzionali il Piano si muove lungo le direttrici indicate dalla L.R. 3/97; dà attuazione alle leggi cosiddette Bassanini ed anticipa per alcuni aspetti la Riforma nazionale sull’assistenza in discussione in Parlamento. C’è in
esso la riaffermazione della centralità del Comune, insieme all’indicazione di un livello, di una dimensione di collaborazione, programmazione e gestione condivisa tra
più Comuni. Il Piano indica infatti gli Ambiti Territoriali e prevede lo strumento dei
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
9
PRESENTAZIONE
Piani di Zona. Questa scelta costituisce una precondizione per raggiungere l’obiettivo del riequilibrio e dell’equità territoriale nell’offerta. La presenza di molti Comuni di piccole e piccolissime dimensioni pur consentendo di avvantaggiarsi di una rete
di relazioni e legami comunitari, impedisce la realizzazione di servizi ed interventi
che, per complessità gestionale, richiedono un bacino di utenza e una dimensione di
riferimento più ampi.
La scelta degli Ambiti Territoriali, dunque, non è una scelta di ingegneria istituzionale; essa discende dalla necessità di conferire nuova centralità al territorio inteso
come luogo di organizzazione della rete di servizi ma soprattutto inteso come comunità: un insieme di soggetti che producono e intrattengono relazioni significative a
vantaggio del benessere dei cittadini e delle cittadine. Il ruolo dell’Ente pubblico disegnato dal Piano diventa più complesso; esso è chiamato a garantire l’esistenza, il
funzionamento, l’accessibilità della rete dei servizi essenziali, a pianificare e coordinare l’intero sistema, a gestirne direttamente l’impalcatura fondamentale, a regolare, a promuovere e valutare la qualità, a controllare e verificare il rispetto delle regole. Il Comune, è innanzitutto garante dell’equità sostanziale tra i cittadini e, in
questo senso, svolge una pluralità di funzioni: è gestore, regolatore, promotore di azioni di qualità.
Se da un lato viene meno una esclusività del pubblico sul terreno gestionale, si rafforza la sua funzione di regia in un quadro che vede presenti soggettività non pubbliche, di privato sociale così come di privato profit, protagoniste della costruzione della rete dei servizi essenziali.
Questo impianto rimanda alla capacità di mettere in moto un processo, di sviluppare
la programmazione e la progettualità con il più ampio coinvolgimento degli attori
dei territori interessati, come di fatto sta già accadendo oggi nella fase di avvio dei
Piani di Zona che rappresentano il primo e più importante passaggio nell’attuazione
concreta delle innovazioni indicate dal Piano sociale regionale.
L’Assessore alle Politiche sociali
Marina Sereni
Si ringraziano:
Il Prof. Ugo Ascoli, per l’apporto essenziale che ha espresso, per la pazienza e l’attenzione con la
quale ha seguito e diretto il gruppo redazionale; tutti i componenti del comitato di redazione che hanno contribuito all’ideazione e all’elaborazione del documento e tutte le persone che hanno collaborato
al lavoro del Piano.
Un particolare ringraziamento va alla Dott.ssa Rita Bartoloni, dirigente dell’ISTAT regionale, senza
la cui collaborazione non sarebbe stato possibile avere un quadro puntuale degli interventi socioassistenziali realizzati in Umbria, e al Prof. Roberto Segatori, direttore del Diploma Universitario di
Servizio Sociale, per il suo qualificato contributo.
Un riconoscimento particolare va ad Adriana Lombardi che ha curato le parti centrali del Piano e coordinato l’attività redazionale dell’intero documento offrendo la disponibilità e la competenza indispensabile ad affrontare l’impegno di questo importante atto.
10
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
PRESENTAZIONE
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
11
BREVE RIFLESSIONE SULL’ORGANIZZAZIONE SOCIALE UMBRA E PRIORITÀ DEL PIANO
CAPITOLO 1
1. Breve riflessione sull’organizzazione
sociale umbra e priorità del piano
“L’Umbria è riuscita sotto molti aspetti a raggiungere in breve tempo un alto livello di modernizzazione con costi sociali relativamente bassi”: a queste conclusioni è
giunto il gruppo di lavoro coordinato da Paolo Montesperelli nel suo studio su
“L’integrazione sociale in Umbria” (primo allegato al piano).
Emergono tuttavia con grande nettezza alcune aree-problema che impongono
una riflessione nuova ed una riorganizzazione del sistema dei servizi, qualora ci
si ponga l’obiettivo di un allargamento dei confini della cittadinanza e, quindi,
dei processi di inclusione sociale.
a) L’invecchiamento assai rilevante della popolazione umbra, unitamente ai segni di un crescente disagio giovanile pongono al centro dell’attenzione la necessità di un robusto ripensamento riguardo alle politiche per le famiglie.
Appare assolutamente prioritario far ruotare una parte considerevole del sistema pubblico-privato dei servizi su uno specifico progetto sociale: sostenere e rendere possibile il lavoro di cura, senza che questo abbia a penalizzare
i soggetti femminili della famiglia e in modo tale da ridurre solo a casi estremi le pratiche di istituzionalizzazione dei componenti deboli e non autosufficienti del nucleo di convivenza.
Non bisogna poi dimenticare come spesso il benessere delle quote ‘deboli’
del nucleo famigliare venga a dipendere anche dallo ‘stare bene’ degli adulti
‘normali’.
Tale progetto presuppone la realizzazione di un’organizzazione sociale che
riesca a far dialogare continuamente i circuiti famigliari-parentali con i servizi pubblici e i soggetti del privato, con particolare attenzione al terzo settore;
in tale prospettiva appare allora di assoluta importanza far coincidere la realizzazione del piano con una profonda messa in discussione delle culture ma-
12
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 1
BREVE RIFLESSIONE SULL’ORGANIZZAZIONE SOCIALE UMBRA E PRIORITÀ DEL PIANO
schiliste tradizionali, così come delle chiusure familistiche. Anche le pratiche
professionali e le culture specifiche degli operatori dovranno confrontarsi con
la necessità di dar vita a ‘nuove generazioni di servizi’ che dovranno superare
la logica dello ‘sportello’.
Alla base di tutto ciò occorrerà andare alla ricerca e rendere possibili ‘modalità collaborative profonde’ fra tutti i soggetti superando logiche strettamente
contrattualistiche.
b) La ricognizione sulle caratteristiche della società umbra hanno anche reso evidente, tramite un tentativo di misurazione, il profondo squilibrio territoriale: ciò induce a sostenere la necessità di politiche redistributive nel momento
in cui si andranno a disegnare sul territorio le reti di servizi essenziali.
Un altro grande progetto sociale si delinea: garantire l’omogeneità di trattamento e le pari opportunità ai cittadini umbri, indipendentemente dal luogo
di residenza e di lavoro. Ciò presuppone il graduale superamento dei tradizionali dualismi sociali fra zone di montagna e zone di pianura o collinari, tra
comuni piccoli e città medio-grandi; si impone l’avvio di un processo che allenti la forza delle rivalità campanilistiche e che abitui i comuni a lavorare insieme, nella consapevolezza che le risposte ai bisogni dei propri cittadini non
possano spesso essere rintracciate all’interno dei confini, talvolta veramente
angusti, del municipio.
La necessità di una politica di riequilibrio non deve, tuttavia, far passare sotto
silenzio come le singole specificità territoriali costituiscano allo stesso tempo
una risorsa da valorizzare, tutelare, promuovere: la differenziazione spiccata
di un territorio a certe condizioni può fare problema, ma, altrimenti, può costituire elemento di successo.
c) La società umbra sta ormai affrontando un altro cambiamento epocale: la fine
dell’omogeneità ‘etnica’. In aggiunta agli stranieri che continuano ad affollare l’Università per Stranieri di Perugia, entrano in Umbria, vi stabiliscono la
propria abitazione e lavorano nei vari rami dell’economia locale quantità crescenti di immigrati, per lo più provenienti da paesi poveri dell’Est e del Sud, i
cosiddetti ‘extracomunitari’: ciò pone problemi nuovi e pressanti di integrazione sociale.
Occorrerà dotarsi di una rilevante progettualità sociale per alzare nella regione il livello di accettazione delle diversità: ciò significa un’azione pubblica che non si limiti a trasferire risorse al terzo settore, ma che, invece, individui precise sfere di intervento, dalla casa alla sanità, dall’istruzione al lavoro,
dalla formazione alla partecipazione politica, volte a dinamicizzare al massimo i processi di inserimento degli stranieri nel tessuto sociale regionale, evi-
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
13
BREVE RIFLESSIONE SULL’ORGANIZZAZIONE SOCIALE UMBRA E PRIORITÀ DEL PIANO
CAPITOLO 1
tando gli errori dei ghetti e della criminalizzazione così frequenti nelle grandi
metropoli, anche del nostro paese.
d) Le ricerche hanno definitivamente evidenziato l’esistenza di quote non irrilevanti della popolazione regionale in condizione di povertà economica e di indigenza; occorrerà quindi che se ne tenga conto nella configurazione dei servizi: il piano può contribuire a contrastare la deprivazione materiale tramite
una serie di misure volte a favorire e rendere possibili fenomeni di partecipazione e di accesso al sistema dei servizi, anche tramite l’adozione di azioni ad
hoc.
Ciò presuppone la conoscenza completa e il monitoraggio continuo del territorio, tramite l’azione degli Osservatori e del Sistema Informativo a essi sottostante, nonché il radicamento ‘comunitario’ della rete dei servizi essenziali.
e) Occorre ampliare l’area dei bisogni presi in considerazione, oltre le ‘patologie’
conclamate verso le forme del disagio dei ‘normali’: le trasformazioni socioeconomiche, demografiche e culturali in atto hanno ormai ampliato notevolmente, anche in Umbria, l’area del disagio, di giovani, adulti e anziani, al di là
delle forme note e conclamate sulle quali si sono, fino ad oggi, modellati l’offerta dei servizi e la formazione degli operatori. È necessario allora riorganizzare la rete immettendovi nuove capacità volte all’ascolto, al dialogo, all’informazione, al consiglio, all’orientamento, all’accompagnamento: centri promotori di
cittadinanza agili, snelli, diffusi capillarmente sul territorio.
Da tutto ciò consegue il grande obiettivo del piano: progettare e realizzare un
sistema di servizi per tutti coloro che abitano nella regione, laddove, evidentemente l’universalismo dell’offerta si concilia perfettamente con una partecipazione differenziata al sostegno economico delle prestazioni.
f) Sarà infine obiettivo prioritario del Piano quello di mirare a un arricchimento
e a un’ulteriore qualificazione/innovazione del sistema collettivo di protezione sociale, adottando un’ottica di sussidiarietà.
Sussidiarietà significa integrazione dei diversi soggetti, con ruoli distinti e
non sovrapponibili, in un quadro di regole definite dal pubblico che esaltino
il livello comunitario, potenziando le capacità dei singoli attori sociali. La
Regione opererà per rafforzare le capacità e il raggio di azione degli Enti Locali e degli altri enti pubblici territoriali così da avviare a funzionamento una
vera rete dei servizi, nella consapevolezza che i ‘nodi’ della rete non sono tutti uguali, e che quindi i compiti assolti dal circuito famigliare-parentale o dai
soggetti del terzo settore non possano coincidere con quelli perseguibili dal
pubblico (e viceversa).
14
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 1
BREVE RIFLESSIONE SULL’ORGANIZZAZIONE SOCIALE UMBRA E PRIORITÀ DEL PIANO
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
15
GLI ASSI PORTANTI E LE AZIONI STRATEGICHE DEL PIANO
CAPITOLO 2
2. Gli assi portanti e le azioni
strategiche del piano
2.1 Gli assi portanti
Il nuovo sistema di servizi dell’Umbria deve essere progettato e realizzato ponendo al centro della scena i bisogni e i diritti di tutte le persone che vivono e lavorano nella regione; si vuol quindi respingere con grande nettezza ogni impostazione ‘minimalista’ o ‘assistenzialista’, secondo cui i servizi socio-assistenziali vanno organizzati esclusivamente per fornire una risposta alle ‘patologie’ sociali più evidenti o alle situazioni di non autosufficienza.
L’area del malessere o del disagio si estende ormai ben al di là delle aree tradizionali; nella società attuale anche i ‘normali’ sono sottoposti a rischio di disagio, più che nei precedenti assetti economici e sociali: ciò va collegato sia a fattori connessi con la sfera dei bisogni (aumento della complessità dei corsi di vita
e diminuzione della loro prevedibilità), che alla crescita delle aspettative sulla
qualità della vita del ‘cittadino medio’ (riconoscimento dell’essenzialità di alcuni
diritti di cittadinanza e del livello di benessere socialmente e individualmente accettabile a essi connesso).
Alcune possibili aree del disagio dei normali possono essere facilmente delineate:
le problematiche connesse con la condizione anziana (o tardo-adulta) caratterizzata dalla normalità, allorché i ritmi e i modi del cambiamento impongono la necessità di riformulare radicalmente il proprio progetto di vita; la dilatazione del
lavoro di cura, in conseguenza dell’adolescenza prolungata, dell’inserimento ritardato dei giovani nel mercato del lavoro e dell’aumentata longevità dei propri
genitori che, tuttavia, richiedono sempre più sostegno e aiuto; l’allungamento dei
tempi di attesa per trovare il primo lavoro (i giovani) o per reinserirsi (soprattutto i quarantenni-cinquantenni); la necessità di una formazione permanente e di
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 2
GLI ASSI PORTANTI E LE AZIONI STRATEGICHE DEL PIANO
un aggiornamento continuo difronte agli incessanti cambiamenti tecnologici e alle trasformazioni delle pratiche della vita quotidiana; la crescente incertezza dei
punti etici e scientifici di riferimento difronte ai processi di mondializzazione e
alle grandi questioni sollevate dal progresso scientifico e dallo sviluppo tecnologico;
l’essere vittime del disagio altrui, aver cioè subito offesa per mano di persone ritenute in condizioni di disagio conclamato, dalle vittime delle grandi criminalità
alle vittime del terrorismo, dalle vittime della differenza di genere alle vittime
della microcriminalità.
La sfida della ‘normalità’ costringe quindi il sistema dei servizi ad andare ben al
di là delle tradizionali aree di intervento, pensate per affrontare le molte forme
del disagio conclamato, e a riorganizzare la propria rete potenziando le funzioni
di ascolto, consulenza, orientamento, accompagnamento, mediazione, supporto e
attivazione/promozione delle risorse comunitarie.
Ciò costituisce indubbiamente uno degli assi portanti del piano.
La seconda sfida che sta difronte al nuovo sistema dei servizi ha a che fare con lo
squilibrio territoriale: essa caratterizza la regione, un po’ a tutti i livelli, e impone un’attenzione particolare nella programmazione e nella realizzazione della rete dei servizi. A partire da un’attenta mappatura del territorio per quanto riguarda
domanda sociale, presenza di servizi, pubblici/privati e risorse comunitarie, occorrerà allora che il piano preveda un progressivo riequilibrio nell’organizzazione dei sistemi locali di welfare, allo scopo di garantire pari opportunità a tutti coloro che vivono e lavorano in Umbria.
Ciò naturalmente non va nella logica dell’annullamento delle specificità locali,
quanto piuttosto del giusto riconoscimento delle caratteristiche sociali e culturali
storicamente sedimentate e della promozione, allo stesso tempo, ovunque di un
quadro omogeneo di servizi: non un lavoro di tipo ingegneristico, quanto, piuttosto, un disegno volto innanzitutto a valorizzare e mobilitare le specifiche risorse
delle comunità locali, e quindi a favorire azioni di tipo associativo e collaborativo fra i soggetti pubblici, così come fra pubblico e privato (soprattutto ‘terzo settore’).
Obiettivo del piano diventerà allora promuovere e realizzare in ogni unità territorialmente significativa (‘ambito territoriale’) un determinato livello di welfare
di pari efficacia e qualità: la rete dei servizi essenziali.
Tale opera di riequilibrio e di infrastrutturazione costituisce un ulteriore asse
portante del piano.
Tutti gli interventi, da qualsiasi punto del sistema essi abbiano a prendere le
mosse, debbono attivare un processo volto a garantire all’individuo la massima
autonomia possibile: ogni servizio, quindi, ed ogni pratica sociale dovranno mi-
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
17
GLI ASSI PORTANTI E LE AZIONI STRATEGICHE DEL PIANO
CAPITOLO 2
rare a ridurre il disagio senza attivare circuiti di dipendenza assistenzialistica.
Occorrerà privilegiare i servizi rispetto ai trasferimenti monetari; quando sia indispensabile ricorrere ai secondi, sarà bene inquadrare il provvedimento in un
programma volto al pieno inserimento del soggetto.
Per favorire autonomia, indipendenza e inserimento occorre, tuttavia, promuovere un’organizzazione sociale che ‘si prenda cura’ dei suoi membri; pensare allora a servizi che promuovano la piena cittadinanza di tutti, attivando uno scambio intenso e continuo fra reti informali e reti formali, fra le risorse famigliariparentali, quelle della comunità e quelle dei soggetti pubblici. Solo in presenza di
un tessuto di welfare a maglie molto strette, con una forte attenzione agli aspetti
relazionali, è possibile contrastare efficacemente i molteplici percorsi che conducono all’esclusione sociale e ridurre le aree del disagio.
Solo all’interno di una comunità solidale è ipotizzabile nella società attuale una
piena cittadinanza per ogni persona.
Promuovere un quadro di welfare che miri alla realizzazione di una comunità
solidale basata su cittadini autonomi e responsabili: ecco sicuramente un asse
portante del piano.
La ‘rete dei servizi essenziali’ da costruire in ogni ambito territoriale dovrà consentire di affrontare l’intera complessità dei bisogni del territorio: dovrà quindi
prevedere innanzitutto una ‘famiglia’ di interventi volti a comprendere le ragioni
del disagio e a promuovere un vero ‘ascolto’ delle persone, per poter consigliare
percorsi o anche semplicemente per favorire l’orientamento nel sistema del welfare, così come nel mercato, con équipe capillarmente diffuse e mobili nel territorio; allo stesso tempo, però, occorrerà prevedere un altro gruppo di interventi
volti ad affrontare l’emergenza che si presenta puntualmente ormai in ogni regione, e che può assumere di volta in volta l’aspetto di un minore vittima di abusi, la richiesta di aiuto di una giovane costretta a prostituirsi, la disperazione di
una famiglia sfrattata, l’estrema indigenza di immigrati clandestini o di persone
senza fissa dimora.
Nella rete poi non potranno non esserci servizi e interventi volti a rafforzare per
tutti la possibilità di restare nel proprio spazio abitativo e quindi a sostenere/supportare un efficace funzionamento delle cosiddette ‘reti corte’, ovvero le competenze e le responsabilità della famiglia senza mai sostituirsi a essa.
Il lavoro sociale deve tuttavia mirare a favorire azioni sociali diffuse volte a creare e rendere funzionante una solidarietà più ampia, a base comunitaria: di qui la
necessità di un’altra ‘famiglia’ di servizi e interventi aventi come obiettivo l’attivazione di percorsi di ‘socializzazione’ comunitaria del lavoro di cura e delle
pratiche connesse con l’inserimento.
Rimangono ancora servizi e interventi di tipo residenziale e semiresidenziale volti a tutelare determinate categorie di cittadini, particolarmente deboli.
18
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 2
GLI ASSI PORTANTI E LE AZIONI STRATEGICHE DEL PIANO
Il piano mira a promuovere in ogni ambito territoriale la compresenza di questi
cinque tipi di welfare, innovando così profondamente nelle pratiche e nella tradizione del ‘sociale’: un asse portante del piano sarà quindi la realizzazione di
un alto livello di innovazione rispetto alla ‘logica dello sportello’ o alla logica
riparatoria attivata solo nel caso di disagio conclamato e manifesto.
2.2 Le azioni strategiche
Gli assi portanti del Piano lasciano intravedere complicati processi di riorganizzazione dei servizi presenti sul territorio, attivazione di interventi nuovi, mai allestiti (e progettati), così come innovazioni profonde nell’ambito delle professionalità del sociale.
Al fondo la consapevolezza che solo la messa in rete di tutte le risorse della comunità locale (famiglia-parentela, terzo settore, privato commerciale e soggetti
pubblici) può consentire di affrontare con successo le sfide poste dall’avvento
della società post-industriale.
La ricerca ha dimostrato, infatti, come anche in Umbria tali problematiche si
stiano manifestando, pure in un quadro non drammatico e meno evidente rispetto
alle grandi aree metropolitane del Nord e del Sud o alle zone meridionali a più
lento processo di sviluppo: si tratta quindi di intervenire in un tessuto sociale ancora sufficientemente coeso, prima che le crepe già manifestatesi abbiano a produrre strappi gravi, socialmente costosi, che richiederebbero interventi ancora
più complessi.
Due sembrano essere le azioni strategiche principali da attivare:
1) la promozione e il sostegno del terzo settore;
2) la riforma dei profili professionali e dei percorsi formativi.
2.2.1 Promozione e sostegno del terzo settore
Anche in Umbria gli ultimi dieci-quindici anni hanno conosciuto una decisa crescita quantitativa e qualitativa dei soggetti del terzo settore: associazioni, organizzazioni di volontariato e cooperative sociali rappresentano ormai un punto di
riferimento obbligato nel disegno del nuovo sistema dei servizi.
Lo sviluppo del terzo settore e le scelte del pubblico di ridurre il proprio ruolo
gestionale diretto nei servizi pongono in primo piano la necessità della collaborazione, così come il problema della regolazione dei rapporti: il Piano fornirà una
cornice entro la quale tale collaborazione possa crescere garantendo ai cittadini
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
19
GLI ASSI PORTANTI E LE AZIONI STRATEGICHE DEL PIANO
CAPITOLO 2
prestazioni di qualità elevata, basate sulla professionalità degli operatori, sull’attenzione alla persona nella sua globalità e quindi agli aspetti relazionali, e migliorando le capacità del sistema umbro di affrontare le nuove sfide sociali.
Compito della Regione, degli Enti Locali e degli altri soggetti pubblici è allora
quello di favorire un rafforzamento del terzo settore in tutto il territorio regionale
utilizzando i molti strumenti a propria disposizione, favorendo altresì una relativa ‘specializzazione’ dei diversi soggetti, così da scoraggiare la ‘competizione’
fra le aree del volontariato e quelle dell’impresa sociale. Obiettivo ottimale dell’azione pubblica sarà quello di costruire un nuovo quadro collaborativo in cui
volontariato e impresa sociale possano esaltare insieme le proprie specificità. In
questo quadro l’attività dei Centri di Servizio per il Volontariato, istituiti e finanziati nell’ambito della L. 266/91, assume una particolare rilevanza in direzione
della qualificazione del rapporto tra le organizzazioni di volontariato e gli Enti
Locali.
Occorrerà rivedere la normativa regionale su organizzazioni di volontariato e
cooperative sociali al fine di introdurre elementi che facilitino modalità collaborative finalizzate alla massimizzazione della qualità delle prestazioni, e tali da
scongiurare in tutti i modi il prevalere di criteri puramente economicistici (quali,
ad esempio, l’appalto al massimo ribasso).
Sarà inoltre utile incentivare negli ambiti territoriali la formazione di ‘tavoli di
concertazione’ che possano concorrere alla programmazione della rete (tramite i
cosiddetti ‘Piani di zona’): questi tavoli dovrebbero vedere la partecipazione di
tutti i soggetti del terzo settore presenti in quel territorio, favorire un’attenta lettura della domanda sociale, così come l’allocazione più efficace delle risorse della comunità locale. Una volta stabiliti i termini e i soggetti della collaborazione,
occorrerà inoltre incentivare ‘tavoli per la valutazione’ della qualità (attuata insieme fra soggetti pubblici e sociali) dei servizi che vengono erogati dal Terzo
Settore a fronte di un finanziamento pubblico.
Al fine di incentivare queste forme di collaborazione la Regione organizzerà in
ogni ambito territoriale momenti seminariali e formativi che vedano coinvolti la
gran parte degli attori, con l’obiettivo di favorire, innanzitutto, processi di omogeneizzazione fra le culture del pubblico e del privato, rivolti ad amministratori
pubblici e dirigenti di organizzazioni, così come ad amministrativi e operatori
sociali.
In aggiunta sarà compito della Regione attivare, con la collaborazione delle Province e degli Enti locali, ‘gruppi misti di lavoro su qualità, valutazione e accreditamento nei servizi sociali’ chiamando a farne parte anche dirigenti ed opera-
20
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 2
GLI ASSI PORTANTI E LE AZIONI STRATEGICHE DEL PIANO
tori del terzo settore allo scopo di promuovere la sperimentazione di nuove forme collaborative, nella trasparenza e nella condivisione delle regole.
In questo ambito sarà indispensabile tenere presente quanto già sperimentato (o
in via di sperimentazione) in occasione dei progetti promossi dalla L. 285/1997:
si tratta di un patrimonio ricco di esperienze da assumere e valorizzare.
Sarà invece affidata all’‘Organismo regionale di coordinamento, armonizzazione, progettazione e interventi formativi per il sociale’, la cui costituzione viene di
seguito proposta, la elaborazione di percorsi formativi specifici, che riguardino
sia il pubblico che il privato.
Sarà infine obiettivo della Regione quello di facilitare in tutto il territorio regionale la massima circolazione delle informazioni su convenzioni, appalti, gare e
altre possibili modalità di affidamento dei servizi, allo scopo di favorire le forme
più efficaci di collaborazione: sarà necessario a tal senso prevedere una strumentazione idonea, molto agile (quale potrebbe essere, ad esempio, un bollettino regionale in cui obbligatoriamente pubblicare tali quadri informativi).
Un ulteriore tassello di una politica volta a favorire il rafforzamento dei soggetti
del terzo settore dovrebbe essere previsto sul fronte del credito: andrebbero sperimentati progetti innovativi che, tramite il coinvolgimento di Banca Etica, possano favorire processi di capitalizzazione delle cooperative sociali (specialmente
quelle di tipo B), così come andrebbe esaltato il ruolo di agenzie a partecipazione
mista (pubblica e privata) quali, ad esempio, ‘Sviluppumbria’ e ‘Gepafin’, per favorire la concessione di servizi a soggetti del terzo settore che abbiano difficoltà
ad attingere al circuito bancario ordinario.
Su questi temi la Regione dovrà costituire un gruppo di lavoro misto che coinvolga anche le Province e i Comuni di maggiori dimensioni, oltre ai dirigenti del
terzo settore e di Banca Etica.
Un altro tavolo di lavoro deve essere aperto con le Fondazioni allo scopo di favorire la progettazione e la realizzazione di attività che vadano incontro ai bisogni della comunità, anche in collaborazione con altri soggetti del terzo settore: un
primo passo sarà l’organizzazione di una Conferenza regionale sul “Ruolo delle
Fondazioni in Umbria”.
Il Piano, in attesa della revisione della disciplina delle IPAB, come previsto nel
disegno di legge nazionale sulla riforma dell’assistenza, indica l’esigenza di una
puntuale ricognizione sulle attività svolte in ambito regionale dalle IPAB ai fini
di un loro inserimento nella rete dei servizi territoriali, mediante procedure autorizzative e di valutazione da realizzare d’intesa con gli Enti Locali.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
21
GLI ASSI PORTANTI E LE AZIONI STRATEGICHE DEL PIANO
CAPITOLO 2
Sarà infine obiettivo della Regione avvalersi delle proprie agenzie di promozione, come Sviluppumbria, con lo scopo di facilitare la progettazione di interventi
che possano rientrare in piani di finanziamento dell’Unione Europea: tali progetti potranno essere a cura di Enti Locali (Comuni, Province e Comunità Montane), così come a cura di Organizzazioni del terzo settore, o misti: la tecno-struttura pubblica dovrà fornire soprattutto assistenza tecnica ‘a tutto campo’ dall’accesso alle informazioni iniziali al supporto per la stesura dei progetti.
2.2.2 I percorsi formativi nel quadro del riordino nazionale
dei profili professionali
A. Un quadro di riferimento dinamico ed eterogeneo
La definizione dei profili professionali e dei percorsi formativi nell’area del sociale deve tenere conto della forte dinamicità e della grande complessità delle tre
macro variabili che fanno da sfondo alla questione.
La prima macro variabile è costituita dal trend dei bisogni sociali. Tale trend è in
impetuosa crescita sia dal punto di vista quantitativo (si pensi solo all’aumento
dei soggetti non autosufficienti, come gli anziani), sia dal punto di vista qualitativo, ovvero della differenziazione delle esigenze che di volta in volta si rinnovano. Si pensi, solo per stare agli esempi oggi più evidenti, ai bisogni correlati ai
portatori di patologie che conducono alla marginalizzazione, a membri di famiglie multiproblematiche, a immigrati lasciati a se stessi, a soggetti deboli in cerca
di inserimento lavorativo.
L’andamento di questa variabile è tale da invitare a pianificare non solo le specifiche modalità di risposta professionale alle necessità odierne, ma soprattutto un
impianto metodologico, dato da un “sistema di profili e di percorsi formativi”,
che sappia fronteggiare in maniera duttile e snella la stessa natura dinamica del
fenomeno, costituito dalla ricorrente trasformazione dei vecchi bisogni e dall’emersione di bisogni sempre nuovi.
Strettamente correlata alla prima, c’è la seconda macro variabile relativa all’individuazione dei profili professionali nell’area del sociale in una prospettiva non
statica. Storicamente, tale processo definitorio si è andato evolvendo in forme via
via meno soddisfacenti. Dopo una stagione iniziale di preminenza del Ministero
del Lavoro, di concerto con il Ministero della Pubblica Istruzione, nel riconoscimento dei titoli e delle “qualifiche”, la materia è stata successivamente alimentata da previsioni legislative di vario genere, di livello nazionale prima e regionale
poi. Oggi è lo stesso quadro della formazione professionale ad aggiungere con
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 2
GLI ASSI PORTANTI E LE AZIONI STRATEGICHE DEL PIANO
grande prolificità nuove etichette, con risultati spesso precari. Il campo dei profili professionali è dunque segnato da grande confusione, con la complicazione, in
parte a fondamento funzionale e in parte di tipo corporativo, prodotta dalla spinta
a rinchiudere in recinti istituzionali protetti (possibilmente con il riconoscimento
di ordini professionali e di tutele esclusive) ogni minimo nucleo di professionalità in qualche modo differenziato dagli altri.
La terza macro variabile riguarda infine l’inquadramento, la progettazione e la
gestione dei percorsi formativi per il conferimento dei titoli professionali.
A fronte di esigenze sociali sempre nuove, Stato, Regioni e Privati, e quindi
Scuola superiore, Università e Formazione professionale, stanno proponendo itinerari formativi in continuo mutamento, non sempre caratterizzati da requisiti
minimi di confrontabilità.
Per adeguarsi ad elementari criteri di omogeneizzazione con i sistemi degli altri
paesi della UE, l’Università italiana sta avviando un periodo di trasformazione
che, se rispetterà la sollecitazione della Seconda Nota di indirizzo del MURST
del 1998, postulerà l’articolazione dei titoli universitari sui tre livelli di laurea di
base (triennale), master (biennale) e dottorato (tri-quadriennale). Alla luce di tale
processo non è al momento dato di prevedere l’eventuale evoluzione di titoli professionali dell’area sociale, al momento peraltro ben definiti in sede universitaria
(Lauree per sociologi, psicologi ed educatori professionali, DU per assistenti sociali), soprattutto verso specializzazioni superiori.
Per gli altri profili, sono le stesse Regioni, con i corsi di formazione professionale, ad aver elaborato finora percorsi sicuramente interessanti, ma spesso eterogenei e soprattutto non consolidati. A titolo di esempio si può accennare al profilo
dell’Animatore sociale che la Regione Lombardia ha fatto oggetto di una DG del
20 aprile 1995, prevedendo un itinerario formativo di 2 anni dopo la secondaria
superiore e a quello dell’Animatore Professionale, assai simile nei contenuti al
primo che per il Consiglio Regionale del Piemonte merita 3 anni di formazione.
Anche per ovviare a tante discrasie, il Ministero della Pubblica Istruzione,
d’intesa con il Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica, e con quello del Lavoro e della Previdenza Sociale, nel giugno 1998 ha predisposto insieme alle Regioni un Documento finalizzato alla promozione e alla realizzazione di un “sistema plurale e policentrico” di Formazione Tecnico-Professionale Superiore Integrata (FIS) per favorire l’incontro e le necessarie sinergie
tra tutti i diversi soggetti che intervengono in tale formazione (scuola, università,
formazione professionale, mondo del lavoro e delle professioni). In particolare,
secondo il Documento, “alle Regioni spetta, sulla base di indirizzi nazionali, la
funzione di programmazione e coordinamento delle esperienze presenti sul territorio, anche ricorrendo ad accordi di programma”.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
23
GLI ASSI PORTANTI E LE AZIONI STRATEGICHE DEL PIANO
CAPITOLO 2
In conclusione, l’attuale stato dell’arte in progress delle tre macro variabili sopra
riportate suggerisce di adottare un doppio criterio per trattare adeguatamente il
tema delle professionalità e della formazione nel presente Piano Sociale. Il primo
criterio invita a dotarsi di uno strumento organizzativo inter-enti, che sia in condizione di fronteggiare sistematicamente e di rispondere con la duttilità necessaria agli stimoli, alle proposte e alle esigenze dinamiche – provenienti dal basso e
dall’alto – di aggiornamento del sistema formativo. Il secondo criterio concerne
la messa a punto, già per l’oggi, di una classificazione chiaramente individuata e
decisamente semplificata per una definizione, da perseguire nel periodo di attuazione del Piano, dei percorsi formativi nell’area del sociale.
B. Costituzione di un organismo regionale di coordinamento,
armonizzazione, progettazione e interventi formativi
per il sociale
La concretizzazione del primo criterio non può che essere quella di attivare un
organismo operativo che, in maniera non rigida, rifletta, progetti, coordini, armonizzi e, se del caso, gestisca la formazione delle figure professionali occorrenti nel sociale.
La costituzione di tale organismo va effettuata sulla base di accordi di programma o di apposite convenzioni inter-enti prevedendo, accanto alla Regione, rappresentata dalle due aree delle Politiche Sociali e della Formazione Professionale, la presenza delle due Province, dei due Provveditorati agli Studi, dell’Università di Perugia con rappresentanti della Facoltà di Scienze della Formazione e del
diploma in Servizio Sociale, e degli Ordini delle professioni sociali.
Tale composizione potrebbe eventualmente essere integrata, magari in un secondo momento, dalla partecipazione di altri attori sociali (Comuni maggiori, Associazioni o Consorzi di Onlus).
L’organismo ha compiti di elaborazione, armonizzazione e proposta degli standard dei profili e della formazione.
Per il suo funzionamento deve essere predisposta un’articolazione su un doppio
livello; comitato di rappresentanza e di gestione amministrativa da un lato, e comitato tecnico-scientifico per la progettazione didattica dall’altro.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 2
GLI ASSI PORTANTI E LE AZIONI STRATEGICHE DEL PIANO
C. Classificazione di riferimento per la formazione
e la riqualificazione delle figure professionali nel sociale
Il secondo criterio, che coniuga la necessità di una grande flessibilità con il richiamo ad alcuni profili professionali storicamente consolidati e identificabili
con immediatezza dal punto di vista della formazione, fornisce i parametri essenziali circa i percorsi formativi e di riqualificazione da confermare o da perseguire nel periodo di attuazione del Piano.
In particolare, la filosofia cui ci ispira postula che non si debbano rincorrere all’infinito le nuove esigenze di ridefinizione dei profili professionali, moltiplicando in maniera rigida e pesante le strutture formative tradizionali come i corsi di
Laurea o i DU, ma che si debbano piuttosto attivare, in maniera snella e puntuale, nuovi moduli formativi di durata differenziata e flessibile da “appoggiare” sugli stessi titoli consolidati.
Alla luce di quanto sopra, si ritiene che per il prossimo triennio si debba confermare e/o attuare la seguente classificazione:
AREE (1)
DIRIGENZA
E ALTA
SPECIALIZZAZIONE
FIGURE PROFESSIONALI (2)
Manager sociale
(Imprenditore/Dirigente
di servizio o di comunità)
Mediatore specializzato
(familiare, interculturale,
per inserimento lavorativo)
FORMAZIONE RICHIESTA
Corso universitario di durata
triennale o superiore
+
Master o Corso/Scuola
di Specializzazione
Altri eventuali Specialisti
QUADRI
E OPERATORI
SPECIALIZZATI
OPERATORI
TECNICI
DI MEDIO LIVELLO
OPERATORI
DI BASE
Sociologo, Psicologo,
Educatore professionale,
Assistente sociale
Operatore sociale
(di vario tipo)
Animatore
Assistenti domiciliari
Ausiliari (di vario tipo)
Corso universitario di durata
triennale o superiore
Diploma di Suola
Media Superiore
+ Corso di Formazione
(non necessario per i Diplomi
pertinenti e abilitanti)
Scuola dell’obbligo
+ Corso di Formazione
(1) Questa classificazione non fa in alcun modo riferimento agli aspetti di inquadramento che attengono alla contrattazione.
(2) L’iscrizione ad ordini professionali è necessaria quando è prevista dalla legge.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
25
GLI ASSI PORTANTI E LE AZIONI STRATEGICHE DEL PIANO
CAPITOLO 2
D. Prima applicazione della classificazione e lavoratori in servizio
Fermo restando la competenza statale per la definizione dei profili professionali
e il ruolo dei contratti collettivi di lavoro in materia di inquadramento professionale, al momento dell’entrata in vigore del presente Piano è necessario aprire una
fase di verifica sui lavoratori in servizio nell’area sociale, sia come dipendenti
pubblici che come addetti Onlus o di imprese private che usufruiscono di committenze o di contributi da parte di enti pubblici.
Tale verifica riguarda la corrispondenza tra le mansioni svolte e i titoli formativi
con i parametri delle aree di cui al precedente punto C.
In caso di corrispondenza puntuale tra i titoli posseduti e quelli previsti dalla
classificazione, essi devono considerarsi senz’altro confermati nella qualifica.
Per i lavoratori che non possiedano i titoli formativi previsti nella classificazione
o che abbiano attestati ottenuti con corsi professionali di vario tipo, l’Assessorato
alle Politiche Sociali, con proprio atto amministrativo, attiverà una procedura affinché l’organismo previsto al precedente punto B, o altra commissione, proceda
all’esame dei titoli effettivamente posseduti per determinare, nel caso di documentazione sufficiente, un riconoscimento convalidante la qualifica dichiarata, o,
negli altri casi, l’obbligo di messa in regola con la frequenza di corsi già previsti
o appositamente organizzati.
Lo stesso organismo regionale di coordinamento provvede a progettare e a promuovere corsi di sensibilizzazione e di aggiornamento per il personale amministrativo che opera nel sociale.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 2
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
GLI ASSI PORTANTI E LE AZIONI STRATEGICHE DEL PIANO
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L’INDIVIDUAZIONE DELL’ASSETTO TERRITORIALE PER LA PIANIFICAZIONE SOCIALE…
CAPITOLO 3
3. L’individuazione dell’assetto territoriale
per la pianificazione sociale:
gli ‘ambiti territoriali’
3.1 Il contesto: potenzialità e punti critici
La riforma del sistema sanitario avviata con i decreti legislativi n. 502 e 517 nel
1992-93 ha prodotto, insieme alla L. 142/90 e alle recenti normative che vanno
sotto il nome di provvedimenti “Bassanini” (L. 59/97, D.lgs. 112/98), una fase di
transizione complessa anche per quanto riguarda l’organizzazione e la gestione
dei servizi sociali.
L’intenzione del legislatore nazionale, volta a definire una netta separazione nella titolarità politico-istituzionale degli interventi sociali rispetto a quelli sanitari,
e conseguentemente a ottenere una chiara distinzione delle fonti finanziarie, si è
calata in maniera specifica in Umbria. La nostra regione si è caratterizzata in passato per una gestione dei servizi sociali fortemente integrata con quella dei servizi sanitari (fatto questo in larga misura positivo da mantenere nel nuovo contesto) e per un’assunzione diretta di responsabilità da parte delle USL anche in
campo sociale, con un conseguente sottodimensionamento del ruolo e delle attività dei Comuni e con un parziale schiacciamento degli interventi sociali sul
comparto più squisitamente sanitario. Sul versante della programmazione regionale lo strumento unico del Piano Socio-Sanitario, seppure affermando importanti contenuti anche rispetto ai servizi sociali, risultava in qualche misura “sbilanciato” e poco incisivo.
Nel nuovo contesto istituzionale e a fronte della L.R. 3/97, che indica la necessità di potenziare e valorizzare il ruolo del Comune come soggetto fondamentale di
progettazione e di regia della rete dei servizi, occorre dunque tenere conto del pa28
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 3
L’INDIVIDUAZIONE DELL’ASSETTO TERRITORIALE PER LA PIANIFICAZIONE SOCIALE…
trimonio positivo ma anche dei punti critici che ereditiamo dalla situazione precedente.
D’altro canto in Umbria – come in gran parte d’Italia – le differenti dimensioni
dei comuni consigliano di affermare con nettezza alcuni principi di carattere istituzionale (nel nostro caso la centralità del Comune) differenziando semmai il
ventaglio delle modalità organizzative e gestionali.
Dei 92 Comuni dell’Umbria, 64 sono sotto i 5.000 abitanti. Solo 3 le città con
più di 50.000 e appena 10 quelle con più di 15.000.
Questi dati tuttavia non possono essere letti soltanto come un limite: l’esistenza
di tanti piccoli centri ha favorito un discreto livello di coesione sociale (vedi allegato “L’integrazione sociale in Umbria”) e ha fatto sì che, pur in un quadro progettuale e organizzativo spesso fragile, il Comune sia effettivamente l’istituzione
dalla quale il cittadino in condizione di bisogno ottiene alcune risposte.
Altro dato da tenere in considerazione è che, nel nuovo regime imposto dai D.lgs.
502 e 517, la maggior parte dei comuni umbri continua ad avvalersi delle Aziende
Sanitarie Locali per la gestione dei servizi socio-assistenziali. Residuali appaiono
le due scelte “estreme” – gestione totalmente diretta e delega completa alla ASL –
mentre risulta prevalente l’opzione per una delega parziale di servizi alle ASL.
È bene infine ricordare che in molte realtà è aperta una riflessione critica sulle
modalità di delega alle Asl, più in generale sulle forme del confronto e della cooperazione tra Aziende e Enti Locali, e che anche a livello nazionale esiste un
dibattito dal quale sono scaturite proposte di modifica della normativa vigente.
3.2 Gli ambiti territoriali
La definizione degli Ambiti Territoriali ai fini del Piano Sociale deve rispondere,
per il versante istituzionale ed organizzativo, a obiettivi generali indicati dal Piano:
• favorire l’integrazione tra la rete dei servizi e degli interventi sociali (socioassistenziali e socio-educativi) e altri ambiti del welfare (in primo luogo
l’ambito sanitario ma anche quelli dell’istruzione, della formazione, della
cultura e del tempo libero, delle politiche dell’inserimento lavorativo, delle
politiche abitative, ecc.);
• garantire una soddisfacente equità ed omogeneità di trattamento e di prestazioni ai cittadini e alle cittadine che vivono in territori diversi della Regione
indicando i livelli essenziali di servizi da erogare in ogni A.T. e le eventuali
misure di riequilibrio necessarie;
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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L’INDIVIDUAZIONE DELL’ASSETTO TERRITORIALE PER LA PIANIFICAZIONE SOCIALE…
CAPITOLO 3
• creare le condizioni (di elaborazione, di progettazione, di organizzazione) per
attuare su tutto il territorio gli indirizzi della programmazione nazionale e regionale.
Tali obiettivi presuppongono l’avvio e la promozione di processi di medio periodo:
1. sostenere e supportare i Comuni nell’assumere pienamente, al di là delle diverse dimensioni e opzioni gestionali, la titolarità politica del sistema dei servizi sociali;
2. promuovere forme di raccordo e di collaborazione tra i Comuni di ciascun
Ambito Territoriale al fine di ottimizzare le risorse, umane e finanziarie, disponibili;
3. sostenere l’innovazione della rete dei servizi, sia attraverso la ridefinizione
degli interventi consolidati, sia attraverso la sperimentazione di nuove tipologie di servizi.
Vari elementi spingono per identificare Ambiti Territoriali di dimensione non
troppo vasta e in particolare:
– il fatto che essi riguardano la programmazione e la progettazione di servizi e
interventi che, per le domande a cui debbono rispondere, abbisognano di un
notevole grado di diffusione sul territorio;
– il fatto che l’elevato numero di Comuni in cui è articolato il territorio non
consente un’efficace cooperazione se non in aree relativamente limitate ed
omogenee.
Pur considerando il diverso livello di standardizzazione organizzativa che caratterizza i servizi sociali rispetto a quelli sanitari, tale da suggerire una scala territoriale multidimensionale per bacini di utenza e tipologia di servizio, altri fattori
consigliano di far coincidere gli Ambiti Territoriali delle politiche sociali con i
nuovi Distretti sanitari (o con loro multipli): la necessità di rafforzare gli elementi di integrazione tra “sociale” e “sanitario”; il ruolo gestionale molto significativo che a tutt’oggi svolgono le Asl per delega dei Comuni; l’istituzione con la
L.R. 3/98 dell’Assemblea Distrettuale dei Sindaci.
Per quanto possibile è importante che le scelte regionali non moltiplichino i livelli e le sedi territoriali di riferimento per i Comuni, tenendo ovviamente presente la specificità delle politiche oggetto di programmazione. È inoltre significativo che la modalità di decisione dei confini dei nuovi Distretti abbia già visto
la partecipazione diretta dei Comuni attraverso l’intesa della Conferenza dei Sindaci alla proposta avanzata dalla Asl.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 3
L’INDIVIDUAZIONE DELL’ASSETTO TERRITORIALE PER LA PIANIFICAZIONE SOCIALE…
Va infine ricordato che la legge di riforma nazionale “Disposizioni per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”, nel testo in discussione in Parlamento, indica obbligatoriamente la determinazione da parte della
Regione di ambiti territoriali e la previsione di incentivi finanziari affinché tali
ambiti coincidano con quelli già operanti per le prestazioni sanitarie.
Di fatto possono presentarsi diverse situazioni:
I ) ambiti distrettuali in cui sono presenti più comuni di dimensioni non omogenee;
II ) comuni di grandi dimensioni in cui sono presenti più distretti.
Nel primo caso, l’‘Ambito Territoriale’ per la pianificazione sociale coincide con
quello distrettuale e i Comuni in esso ricompresi dovranno attivare forme di raccordo per la gestione dei servizi, avvalendosi delle modalità previste dalle normative vigenti, finalizzate alla razionalizzazione, funzionalità ed economicità dei
servizi nonché all’equità dell’offerta.
Il raccordo fra i Comuni può trovare una soluzione efficace in una programmazione di territorio condivisa e mediante l’attivazione di strumenti di supporto
tecnico-professionali.
A tal fine il Piano individua nella figura del Promotore sociale il referente dei
Comuni, previsto dall’art. 39, comma 4, della L.R. 3/97. Il Promotore sociale è
un primo strumento-risorsa per funzioni di raccordo e di collaborazione fra i
Comuni dello stesso ‘Ambito Territoriale’ per la programmazione. Questi non ha
funzioni gestionali dirette ma si configura come interlocutore tecnico per i Comuni nei confronti degli altri comparti dell’amministrazione pubblica che hanno
rilevanza per il sociale.
Per incentivare le forme di gestione associata fra i Comuni, oltre quanto già previsto dall’art. 46, comma 1, lett. b/ll, della L.R. 3/97 come modificato della L.R. 3
marzo 1999, n. 3, art. 88, la Regione può mettere a disposizione di ogni ‘Ambito
Territoriale’ un Promotore sociale, individuato dagli stessi Comuni, assumendone
parzialmente o totalmente i costi per il periodo di validità del Piano (tre anni).
Nel secondo caso, l’‘Ambito Territoriale’, ai fini di garantire l’unitarietà delle politiche, coincide con più distretti. Il Comune o i Comuni in esso ricompresi devono,
comunque, individuare una figura di “coordinamento” di valenza tecnica responsabile dell’attuazione delle politiche sociali in quel territorio.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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L’INDIVIDUAZIONE DELL’ASSETTO TERRITORIALE PER LA PIANIFICAZIONE SOCIALE…
CAPITOLO 3
Elenco degli ambiti territoriali
AMBITI COMUNI
1
Citerna, Città di Castello, Costacciaro, Fossato di Vico, Gubbio,
Lisciano Niccone, Monte S. Maria Tiberina, Montone, Pietralunga,
S. Giustino, Scheggia e Pascelupo, Sigillo, Umbertide
2
Corciano, Perugia, Torgiano
3
Assisi, Bastia Umbra, Bettona, Cannara, Valfabbrica
4
Collazzone, Deruta, Fratta Todina, Marsciano, Massa Martana,
Monte Castello Vibio, S. Venanzo, Todi
5
Castiglion del Lago, Città della Pieve, Magione, Paciano, Panicale,
Passignano sul Trasimeno, Piegaro, Tuoro sul Trasimeno
6
Cascia, Cerreto di Spoleto, Monteleone di Spoleto, Norcia, Poggiodomo,
Preci, Sant’Anatolia di Narco, Scheggino, Vallo di Nera
7
Gualdo Tadino
8
Foligno, Sellano, Bevagna, Gualdo Cattaneo, Montefalco, Spello,
Trevi, Nocera Umbra, Valtopina
9
Spoleto, Campello sul Clitunno, Castel Ritaldi, Giano dell’Umbria
10
Acquasparta, Arrone, Ferentillo, Montefranco, Polino, Sangemini,
Stroncone, Terni
11
Alviano, Amelia, Attigliano, Avigliano Umbro, Calvi dell’Umbria, Giove,
Guardea, Lugnano in Teverina, Montecastrilli, Narni, Otricoli,
Penna in Teverina
12
Allerona, Baschi, Castel Giorgio, Castel Viscardo, Fabro, Ficulle,
Montecchio, Montegabbione, Monteleone di Orvieto,
Orvieto, Parrano, Porano
Le funzioni degli Ambiti Territoriali
Gli Ambiti Territoriali sono:
♦ la sede permanente di partecipazione, raccordo e concertazione tra Regione
e Comuni per la programmazione degli interventi sociali.
I commi 2 e 5 dell’art.3 del D.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, prevedono che le
Regioni promuovano modalità di collaborazione e azioni coordinate con gli
Enti Locali, adottando strumenti e procedure di raccordo e concertazione, an-
32
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 3
L’INDIVIDUAZIONE DELL’ASSETTO TERRITORIALE PER LA PIANIFICAZIONE SOCIALE…
che permanenti. La recente L.R. n. 34/98 prevede d’altro canto che la Regione organizzi Conferenze partecipative territoriali sui principali atti di programmazione e rinvia al Consiglio delle Autonomie Locali la definizione dei
livelli territoriali ai quali dette Conferenze debbono tenersi per le diverse
problematiche. Sembra opportuno che gli Ambiti Territoriali (o comunque
plurimi degli stessi) siano presi in considerazione per concretizzare le previsioni sia della legge nazionale che di quella regionale sopra richiamate;
♦ il livello di attuazione e di verifica degli indirizzi della programmazione regionale sul territorio: a tale fine i Comuni, in attuazione degli indirizzi del
Piano Sociale Regionale, adottano un Piano di Zona attraverso il quale coordinare le attività dei singoli Enti e prevedere le forme di collaborazione per i
servizi che abbiano dimensione sovracomunale. Tali Piani vengono inviati alla Regione che li esamina e li assume per gli adempimenti del punto successivo. La durata temporale dei Piani di Zona coincide con la durata del Piano
(triennale) con “aggiornamenti” annuali: ciò sia in relazione alla ripartizione
dei Fondi che avviene sulla base di Bilanci annuali sia per consentire una gradualità nell’attuazione degli indirizzi regionali;
♦ il livello rispetto al quale ripartire una parte del Fondo Sociale Regionale: una
quota del 60% del Fondo è erogata ai Comuni singoli sulla base del pro-capite.
Il 20% del Fondo viene ripartita tra i Comuni di ciascun Ambito come incentivo all’elaborazione del Piano di Zona e alla gestione associata dei servizi, il
15% per i progetti di innovazione previsti dal Piano Sociale Regionale. (Resta
una quota del 5% per interventi diretti della Regione);
♦ il livello rispetto al quale mettere a disposizione dei Comuni la figura del
“promotore sociale”: questa ipotesi parte dal presupposto che la dotazione di
figure professionali specifiche impegnate nella programmazione e progettazione della nuova rete dei servizi sociali sia un elemento strategico per la Regione e per i Comuni. Questi ultimi, escludendo i maggiori, non hanno probabilmente la possibilità di far fronte con i propri organici e le proprie risorse
a questa esigenza. Si può prevedere dunque che la Regione finanzi totalmente
o parzialmente – per un periodo di tempo non inferiore alla durata del Piano
Sociale – per ciascun Ambito il lavoro di una professionalità specifica (una
sorta di program manager del sociale) indicata e scelta ovviamente dai Comuni stessi sulla base di criteri decisi congiuntamente circa il tipo di competenze richieste. Il finanziamento della figura del Promotore sociale non graverà sulla quota del Fondo da ripartire tra i Comuni;
♦ il livello dell’integrazione fra il sistema dei servizi sociali e dei servizi sanitari sul territorio come descritto nel successivo capitolo 7.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
33
LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
CAPITOLO 4
4. La “rete dei servizi essenziali”
per ogni ambito territoriale
4.1 Gli obiettivi del sistema dei servizi sociali
Il Piano Sociale costituisce lo strumento di governo dei servizi socio-assistenziali; in particolare, unitamente ad altri provvedimenti amministrativi costituisce
il riferimento operativo per la riorganizzazione della rete dei servizi in ambito locale secondo criteri di omogeneizzazione dello standard di protezione sociale.
Pertanto, coerentemente a un criterio della qualità riconducibile alla valutazione
di efficacia, gli obiettivi selezionati in questa sede che, per il loro carattere generale connoteranno l’azione strategica degli Enti Locali anche oltre il tempo di validità del Piano, vengono indicati congiuntamente ai risultati attesi nel triennio di
validità dello stesso.
Obiettivo 1: costruire un sistema territoriale di servizi a rete
Risultato atteso:
• articolare l’organizzazione dei servizi e le competenze tecnico-professionali
nell’‘Ambito Territoriale’ di riferimento;
• costituire équipe interprofessionali quale unico referente tecnico per i bisogni
della popolazione dell’‘Ambito Territoriale’;
• individuare la figura del promotore/responsabile sociale dell’‘Ambito Territoriale’.
Obiettivo 2: realizzare per ogni ambito territoriale la rete
dei servizi essenziali
Risultato atteso:
• attivare gli Uffici della cittadinanza e dotarsi di personale tecnico-professionale proprio, secondo lo standard;
34
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 4
LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
• attivare servizi domiciliari e di supporto familiare;
• attivare servizi comunitari;
• attivare servizi di residenzialità, di accoglienza e di pronta accoglienza dotandosi di risorse residenziali stabili.
Obiettivo 3: qualificare la spesa sociale
Risultato atteso:
• conoscere i bisogni e definire le priorità di intervento;
• riconvertire e mobilitare nuove risorse a sostegno della “normalità” della vita
quotidiana delle persone;
• introdurre forme di controllo di gestione.
Obiettivo 4: sviluppare una nuova cultura gestionale
Risultato atteso:
• utilizzare l’approccio progettuale a ogni livello;
• valutare i risultati delle azioni come modalità ordinaria di lavoro;
• fare azione di formazione e aggiornamento dei responsabili e degli operatori
dei servizi con particolare riferimento alle funzioni innovative individuate;
• fare azioni di informazione e coinvolgimento dei cittadini.
Obiettivo 5: realizzare l’integrazione a livello territoriale
fra interventi sociali, sanitari ed educativi
Risultato atteso:
• stipulare protocolli d’intesa fra Enti Locali e altri servizi del comparto assistenziale che stabiliscano modalità di coordinamento e di integrazione;
• definire progetti integrati, sia riferiti alla singola persona o a gruppi di persone, e individuare il Responsabile di progetto;
• redigere protocolli assistenziali, contenenti modalità operative e di collaborazione fra i singoli servizi, nei confronti dell’utenza;
• stipulare Accordi di Programma fra Comuni e Aziende USL per la gestione
delegata dei servizi nelle aree di intervento di cui all’art. 31, comma 1, della
L.R. 3/97.
Obiettivo 6: promuovere forme di autoproduzione sociale
Risultato atteso:
• coinvolgere le famiglie nella realizzazione di servizi comunitari;
• rafforzare le reti sociali informali (di vicinato, comunitarie, di volontariato).
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
CAPITOLO 4
La Regione costruisce un sistema di indicatori per la verifica dei “risultati attesi”
riferiti a ogni singolo “obiettivo”, anche come elemento di valutazione concorrente nell’assegnazione del Fondo sociale, di cui all’art. 46 della L.R. 3/97.
4.2 L’organizzazione di territorio
La transizione da un modello di assistenza incentrato sull’asse individuo-domanda-emergenza, che storicamente è stato supportato sotto il profilo organizzativo
da strutture centralizzate di erogazione su domanda, a un modello promozionale
che poggia sull’asse comunità-bisogni-sviluppo comporta insieme al riorientamento dell’intervento sociale, una riprogettazione organizzativa coerente alla filosofia della “rete”, ovvero di un sistema di servizi tra loro comunicanti, e a quella di una comunità “attore sociale”, non semplicemente pluralità di soggetti attivi,
capace di farsi carico dei problemi che si aprono al suo interno.
In questa prospettiva la riorganizzazione dei servizi delineata dal Piano mette al
centro del sistema il territorio-comunità come il luogo e il livello che assume il
soggetto nella sua dimensione storico-sociale concreta e con esso i luoghi, i tempi, le relazioni del vivere quotidiano dove prendono forma, in modo relazionale, i
problemi e i bisogni delle persone e dove questi possono essere più naturalmente
solvibili.
L’organizzazione di territorio costituisce il modello più confacente allo sviluppo
di un sistema locale di servizi sociali orientati alla comunità, considerata al contempo destinataria e produttrice, che si propone di includere nelle risorse di servizio il capitale sociale prodotto dal complesso delle relazioni che si sviluppano
nei luoghi di vita delle persone, laddove si formano le competenze naturali dello
star bene. Per questo il Piano pone a riferimento della riorganizzazione amministrativa dei servizi sociali, in attuazione dell’art. 39 della L.R. 3/97, il criterio di
una più ampia responsabilità dei servizi pubblici nel favorire la costruzione della
risorsa umana, e non il criterio di una semplice equidistribuzione territoriale.
In tal senso la territorializzazione va intesa come collegamento dei servizi alla
comunità locale e come radicamento di azioni volte a sviluppare legami sociali e
di reciprocità.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 4
LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
4.3 Aree di Welfare, tipologie e standard di servizi
Il Piano coniuga universalità e differenza proponendo un sistema unico di servizi,
alternativo a percorsi “speciali”, in grado di accogliere le diversità qualitative che
contraddistinguono le soggettività, il ciclo di vita, le transizioni esistenziali delle
persone e delle famiglie; un sistema che, come suggerisce lo scenario sociale regionale descritto, sappia garantire ascolto e riconoscimento a bisogni normali e
quotidiani, complessi o straordinari, senza per questo essere “etichettati” e sappia, di conseguenza, offrire supporti appropriati a intensità assistenziale diversificata.
La diversità qualitativa e l’intensità del supporto disegnano le diverse aree di
welfare che il Piano individua, graduandole su cinque livelli e affiancando a esse
le relative tipologie di intervento o di servizio che vanno a costituire la dotazione
dei servizi essenziali per area di welfare e per Ambito territoriale.
Aree di Welfare
• welfare leggero
• welfare domiciliare e di supporto familiare
• welfare comunitario
• welfare residenziale e semiresidenziale
• welfare del sostegno all’emergenza
Metodologicamente il Piano procede alla definizione delle singole aree di welfare
e all’individuazione delle tipologie di servizio innovative, afferenti a ciascuna di
esse. Altresì, procede alla ricollocazione nelle medesime aree, dell’insieme dei
servizi attivati esistenti selezionandone i punti di criticità su cui si intende intervenire attraverso processi di adeguamento e/o di modificazione, sulla base delle
indicazioni che lo stesso Piano fornisce.
In tal senso la scelta di seguito operata non è quella di descrivere tutto l’esistente
del comparto socio-assistenziale bensì di declinare soltanto quei servizi consolidati ed essenziali che necessitano di una rivisitazione alla luce dei nuovi bisogni.
Inoltre per gli interventi rivolti all’infanzia e all’adolescenza, ricompresi nella rete dei servizi essenziali ma non descritti in questa sede, il Piano fa rinvio all’apposito Atto di programmazione regionale adottato con delibera del Consiglio regionale n. 559 del 24/6/1998, in attuazione della L. 285/97 recante “Disposizioni
per la promozione di diritti e di opportunità per l’infanzia e l’adolescenza”.
Servizi innovativi:
Sono considerati servizi innovativi le nuove progettualità di servizio. Sono servizi a elevato contenuto relazionale il cui funzionamento richiede modalità di tipo
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LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
CAPITOLO 4
adattivo in quanto sono dentro un percorso sperimentale non ancora riconducibile
a standard omogenei.
Servizi consolidati:
Sono considerati servizi consolidati i servizi che possono essere definiti in modo
sufficientemente standardizzato, i servizi già operanti per i quali si propone il
cambiamento. Essi sono i servizi storici strutturati sulle forme conclamate di disagio.
Welfare leggero
È uno “spazio pubblico” a disposizione di tutti i cittadini di un dato territorio dove possono essere mobilitate risorse aggiuntive, secondo necessità, attraverso azioni di ascolto, orientamento, accompagnamento e mediazione per rispondere a
bisogni e problemi delle persone e delle famiglie.
Infatti, è nella dimensione del “normale quotidiano” che prende forma la diversa
qualità del vivere ed è lì che si registrano le difficoltà, i fallimenti, le impossibilità
che possono aprire percorsi di emarginazione e di disagio, a volte senza ritorno.
I servizi del Welfare leggero sono attivatori di risorse, incardinati sulla “normalità” e non sul disagio conclamato, che vuol dire fare leva su ciò che si ha e non su
ciò che si è perso e mettere in rete le persone e le famiglie nei momenti di difficoltà del loro corso di vita affinché, in autonomia, possano gestirsi segmenti della
propria realtà sociale.
Servizi innovativi del welfare leggero:
L’Ufficio della cittadinanza:
L’Ufficio della cittadinanza, afferente al Welfare leggero, è il servizio novità/necessità del Piano sociale: la novità sta nel prendere in considerazione il disagio
della vita quotidiana; la necessità sta nell’offrire reale e concreta vicinanza, sostegno alle persone e alle famiglie.
Oggi le persone e le famiglie si devono misurare con:
– la grande velocità dei cambiamenti sociali e culturali;
– il moltiplicarsi degli stimoli a volte in contraddizione tra loro;
– gli effetti del mercato del lavoro e delle innovazioni tecnologiche;
– la crescita di aspettative e le conseguenti frustrazioni;
– la fragilità dei punti di riferimento familiari e parentali.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 4
LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
Tutto ciò può produrre disorientamento, difficoltà, condizioni di solitudine delle
persone adulte con un conseguente forte bisogno di ascolto, orientamento e supporto.
L’Ufficio della cittadinanza si pone al servizio di questi bisogni che attraversano
ogni comunità-territorio con il compito di costruire le necessarie connessioni sociali con tutto ciò che esiste sulla rete dei servizi, pubblici e privati, e nel contesto
comunitario.
L’Ufficio della cittadinanza è, dunque, un servizio sociale locale di primo livello, pubblico e universale ovvero rivolto a tutta la popolazione, che produce risposte flessibili per soddisfare domande di orientamento, di sostegno, di mediazione,
di affettività, di comunicazione intergenerazionale, di partecipazione sociale.
Tali funzioni trovano una radice nella storia del servizio sociale in particolare nel
segretariato sociale, nato più di venti anni fa, come servizio di informazione/orientamento rivolto a tutta la popolazione. Ma solo l’affermarsi nella coscienza collettiva del modello universalistico, introdotto nel nostro paese con la riforma dell’obbligo scolastico (1962) e con la riforma sanitaria (1978), ha indicato ai
servizi sociali l’obiettivo di andare oltre l’intervento ex-post per mirare alla prevenzione prima e puntare, oggi, allo sviluppo umano e alla promozione del benessere dei cittadini a partire da un riorientamento e da una riorganizzazione del
servizio sociale di base.
In continuità con questi principi ispiratori l’Ufficio della cittadinanza deve rappresentare un significativo punto di riferimento per le persone e le famiglie della
comunità dove poter conoscere e attingere risorse, trovare accompagnamento nel
corso dell’intero ciclo di vita.
Questo servizio realizza anche un utile osservatorio sulle risorse e sui problemi
del territorio.
In sintesi si fa riferimento a un Servizio che:
• organizza risorse comunitarie;
• collega in modo rapido e pertinente risorse territoriali e persone in stato di bisogno;
• risponde a esigenze conoscitive provenienti da soggetti diversi con un’attenzione ai soggetti deboli sui quali pesa maggiormente lo svantaggio della disinformazione;
• propone al contesto di riferimento, le informazioni/conoscenze che individua
come utili a quella determinata popolazione o a fasce di essa;
• eroga alcune prestazioni assistenziali.
Sotto il profilo organizzativo l’operatività sociale dell’Ufficio della cittadinanza
richiede un team di professionalità diverse e integrabili, in grado di fornire letture
adeguate dei problemi e orientamenti congrui alle esigenze delle persone; altresì
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
CAPITOLO 4
richiede di superare la logica che prevede all’interno del servizio la sola professionalità dell’assistente sociale, a cui va il compito di coordinare i diversi interventi che si diramano dall’Ufficio della cittadinanza.
Nell’ambito dell’Ufficio della cittadinanza alla figura dell’assistente sociale si richiede il compito di rilevare i bisogni e individuare le risorse della comunità locale; fornire input alla programmazione di servizio, agire sui problemi costruendo
reti istituzionali e sociali, formali e informali; fornire metodologie per attivare
processi di autopromozione e autosviluppo; farsi garante dei progetti individuali
dei cittadini.
L’équipe professionale dell’Ufficio della cittadinanza deve ricomprendere:
• assistenti sociali;
• educatori;
• operatori del comparto sociale con competenze nell’ambito della comunicazione pubblica.
Il fabbisogno di personale per l’organizzazione e la gestione degli Uffici della
cittadinanza è individuato in base al rapporto operatore/abitanti secondo la funzione professionale come di seguito riportato nello standard del servizio.
A tale personale è richiesta preparazione in aree quali il sistema dei servizi, la legislazione sociale e fiscale, il linguaggio informatico, le tecniche della comunicazione, la capacità di avvicinare culture diverse (mediazione culturale).
Per le attività di consulenza l’Ufficio della cittadinanza si può avvalere anche di
risorse esterne a vario titolo attivabili nella comunità locale. È indispensabile che
il nuovo sistema di welfare recepisca le spinte che provengono dalla società civile, dalle forze del volontariato spesso testimoni e interpreti del disagio sociale a
vari livelli e di nuovi bisogni della comunità.
Per il funzionamento dell’Ufficio della cittadinanza occorre individuare un luogo
pubblico accessibile, dotato delle nuove tecnologie della comunicazione, facilmente identificabile e raggiungibile, con orari di funzionamento adeguati alla diverse
necessità e stili di vita delle persone. Si possono anche prevedere a seconda dei
contesti, operatori itineranti che, se necessario, possano svolgere le funzioni descritte fin presso il domicilio delle persone per rendere effettiva la cittadinanza.
Vanno anche effettuate opzioni strategiche in relazione alle esigenze della comunità da tradurre in specifiche azioni sociali: l’attività del servizio, ad esempio, potrebbe essere collegata a problemi specifici o a fasce di età. Oppure potrebbe supportare chi non è in grado di usare da solo le informazioni accompagnando la
persona attraverso i percorsi burocratici (es. compilazione di moduli, predisposizione di domande, ecc.) che condizionano l’accesso alle prestazioni socio-assistenziali.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 4
LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
L’UFFICIO DELLA CITTADINANZA:
Definizione:
spazio pubblico della cittadinanza incentrato sul diritto all’informazione e all’autodeterminazione. Configura un servizio sociale locale,
popolare e civico orientato al sistema delle famiglie, non a una tipologia di utenza, che riconosce e assume bisogni normali di tutte le
persone di un dato territorio.
Destinatari:
tutte le persone e le famiglie che costituiscono una comunità intesa
come sedimentazione storica di relazioni significative (quartiere, borgo o frazione, piccolo comune).
Finalità:
supportare le persone e le famiglie per le proprie strategie di vita
mettendole in rete, durante l’intero ciclo di vita.
Funzioni:
Caratteristiche:
ascolto (accerta qual’è il vero problema);
organizzazione di risorse della comunità locale;
collegamento fra risorse territoriali e stati di bisogno;
informazione-comunicazione (un’informazione guidata
e integrata che non rinvia a ulteriori passaggi);
consulenza sociale (offre la conoscenza dei percorsi possibili
appropriati rispetto al problema);
orientamento (fornisce e seleziona indicazioni congrue);
accompagnamento (costruisce le connessioni necessarie);
erogazione di alcune prestazioni assistenziali (proprie del servizio
sociale di base).
la qualità del rapporto interpersonale (operatore-cittadino-contesto);
la capacità interpretativa delle domande e dei bisogni;
la costruzione di connessioni con altri servizi cittadini;
l’offerta di informazioni personalizzate;
l’attenzione ai soggetti deboli sui quali incide di più lo svantaggio
della disinformazione.
Organizzazione: n.1 Ufficio della cittadinanza ogni 10.000 abitanti; per realtà amministrative al di sotto dei 10.000 abitanti devono essere garantite
le funzioni dell’Ufficio della cittadinanza mediante un servizio parttime. Alcune delle funzioni dell’Ufficio della cittadinanza sono proprie del servizio sociale professionale e riconducibili esclusivamente a operatori qualificati in tal senso. Per le funzioni di informazione-comunicazione si richiede, a regime, un personale a elevata
professionalità appositamente formato (con diploma di assistente
sociale o con apposito D.U. in scienze della comunicazione o
scienze giuridico-sociali). Nella fase transitoria si ipotizza l’utilizzazione di operatori sociali forniti di diploma di scuola media superiore
con competenze attestabili nell’ambito della comunicazione pubblica.
Per ogni Ufficio della cittadinanza sono previsti i seguenti operatori:
2 assistenti sociali (di cui uno referente dell’Ufficio della cittadinanza);
1 educatore;
1 operatore sociale/comunicatore.
Per le attività di consulenza l’Ufficio della cittadinanza si può avvalere anche di risorse esterne a vario titolo attivabili nella comunità.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
CAPITOLO 4
Servizi consolidati del welfare leggero:
Ufficio Protezione Minori
Segretariato sociale
Le innovazioni da apportare:
Per l’Ufficio Minori:
considerata l’esperienza storica di questo servizio che pur mantenendo valide le
sue finalità ha perso nel tempo di efficacia strumentale si reputa opportuno ricondurre le funzioni dell’U.M. nell’ambito delle politiche sociali per l’infanzia che
hanno trovato sistemazione nella recente normativa nazionale (L. 285/97) e nei
corrispondenti progetti territoriali di promozione e tutela dell’infanzia.
Per il segretariato sociale:
Il segretariato sociale rappresenta, come già detto, un intervento storico connesso
al servizio sociale professionale, con funzione di informazione, che può essere
collocato nell’area del welfare leggero.
Pur presentando un connotato universalistico, il segretariato sociale ha, di fatto,
interessato quell’area di cittadini che per varie ragioni hanno avuto un contatto o
un’esperienza con i servizi sociali, in conseguenza della logica organizzativa che
ha governato i servizi sociali pubblici configurandoli come sistema di erogazione
che si attiva difronte alla domanda o difronte all’emergenza. Il passaggio a un sistema di protezione sociale che intende sostenere le competenze e le responsabilità delle persone e delle famiglie offrendo opportunità richiede di mettere in campo risorse comunicative, non solo semplici informazioni, e scambi per favorire
processi di autodeterminazione laddove le persone vivono.
In questo approccio le funzioni del segretariato sociale trovano naturale collocazione ed una naturale implementazione nell’Ufficio della cittadinanza la cui attivazione configura una complessiva riorganizzazione del servizio sociale di base
sul territorio, incentrata sulla cittadinanza e sulla dimensione comunitaria.
Welfare domiciliare e di supporto familiare
È l’area costituita dall’insieme delle azioni sociali (interventi e servizi) rivolte all’ambito primario della vita delle persone, inteso come trama di relazioni significative che si sviluppano nel vissuto con altre persone che, proprio per questo, assumono il significato di figure di riferimento fattuale e simbolico.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 4
LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
Sono ascrivibili a questo ambito tutte quelle relazioni familiari, parentali e di vicinanza che presentano queste valenze, denominate “reti corte”.
Per welfare domiciliare non si intende, dunque, un decentramento delle prestazioni fino al domicilio, bensì si intende l’attenzione ai luoghi e ai soggetti protagonisti della “cura”: una pratica fondata sullo scambio emozionale e strumentale
fra persone che mette insieme la protezione con l’accompagnamento di cui hanno
bisogno le persone che, in un contesto dato, per condizione o vicende di vita sono
divenute fragili o limitate nelle proprie capacità di vivere o di crescere in modo
indipendente.
Dall’esistenza e dalla qualità di questo sistema di scambi è largamente dipendente
lo star bene delle persone e la possibilità di costruire o recuperare indipendenza.
Per questo il Piano nel riconoscere la portata sociale che ha il “prendersi cura”
dell’Altro, indica nella domiciliarità il fulcro del sistema assistenziale che si va
ridefinendo.
Servizi innovativi del welfare domiciliare
e di supporto familiare
Servizi consulenziali alle famiglie
Ricomprendono interventi sociali diversi, già esistenti o da attivare, tutti diretti a
supportare il sistema delle relazioni familiari (fra adulti, siano essi genitori o altre
figure familiari e parentali; fra adulti e soggetti in età minore).
Sono servizi che si propongono di realizzare una gestione unitaria degli interventi
diretti alle famiglie, previsti nell’ambito dei “progetti innovativi da sperimentare”
di cui al cap. 11 del Piano, a partire da un approccio relazionale e globale che
considera le relazioni familiari un sistema aperto al più ampio sovrasistema sociale, e non una sommatoria di più individui.
La famiglia, nella pluralità dei modelli esistenti, costituisce un luogo di relazioni
significative in grado di produrre il benessere, quando i rapporti fra i suoi componenti funzionano, o il malessere, quando la stessa non riesce a trovare in sé le
risorse necessarie per fronteggiare situazioni di squilibrio. Questi interventi hanno l’obiettivo primario di valorizzare gli aspetti di relazione presenti nella famiglia, quale comunità di soggetti in rapporto solidale, attraverso azioni positive di
affiancamento, accompagnamento, di integrazione temporanea di funzioni.
L’approccio consulenziale tende a combinare vincoli e risorse delle persone e
delle famiglie offrendo un “di più” necessario ad orientare e supportare nei momenti di difficoltà che possono interessare il ciclo di vita. In particolare sposta
l’azione dei servizi sugli adulti e lavora, nell’ambito di relazioni “dispari” dove
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
CAPITOLO 4
un soggetto è dipendente dall’altro, sui soggetti in posizione di responsabilità, sul
rapporto di responsabilità.
In questo quadro i terzi coinvolti (gli operatori) devono essere di sostegno alle attività attinenti lo sviluppo della relazione presa in considerazione.
I servizi consulenziali alla famiglia non sono sostitutivi delle attività consultoriali
che afferiscono al comparto socio-sanitario, bensì sono servizi che richiedono un
collegamento sistematico con le stesse, con particolare riferimento agli aspetti
psico-sociali dell’assistenza.
Rientrano nei servizi consulenziali alle famiglie, oltre alla mediazione familiare
descritta nella deliberazione del Consiglio regionale n. 559 del 24/6/1998, l’istituto dell’affidamento familiare.
L’affidamento familiare
L’affidamento familiare pur essendo un intervento consolidato necessita di qualche correttivo gestionale.
L’affidamento è una pratica adottata nei servizi per la tutela dell’infanzia, in attuazione della L. 184/83, che consente di costruire risposte socio-educative e/o
assistenziali a situazioni problematiche che interessano soggetti in età minore privati, anche temporaneamente, di un ambiente familiare idoneo.
Essa consiste nell’individuare un’altra famiglia, od anche una persona singola, a
cui affidare la “cura” del bambino/a in stato di bisogno.
Con l’affidamento si vuole offrire a soggetti in età minore con problemi familiari
la possibilità di vivere relazioni socio-affettive in un ambiente più confacente; al
contempo, assicurare alla famiglia di origine tutti i supporti educativo-assistenziali, o terapeutici, che possono contribuire a modificare una situazione di equilibrio compromesso, restituendogli la capacità di prendersi cura, in modo responsabile, dei suoi componenti più deboli.
L’affidamento, infatti, prevede il rientro del bambino/a nella sua famiglia d’origine, oppure, se effettuato in adolescenza, può contemplare l’obiettivo di una sua
piena autonomia.
Per il buon esito di questo intervento è determinante mantenere alto il livello della consensualità della famiglia di origine, nonché il livello della cooperazione e
della comunicazione fra le due famiglie coinvolte (famiglia di origine e famiglia
affidataria) attraverso una costante azione dei servizi.
In particolare è opportuno non proporre l’affido esclusivamente in quelle situazioni di completa “inadeguatezza” della famiglia di origine, ma che sia preso in
considerazione per sostenere la relazione del bambino/a con il suo “gruppo significativo” laddove la funzione di protezione dell’adulto sia, per varie ragioni, indebolita o venuta meno. Questa opportunità potrebbe essere offerta mediante una
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 4
LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
maggiore diffusione dell’affido a tempo parziale, modulato in relazione alle diverse esigenze della famiglia in difficoltà.
L’affidamento di soggetti in età minore è un intervento di elevata complessità
educativa e psico-sociale che richiede qualificate competenze professionali, una
forte interdisciplinarietà e integrazione fra servizi diversi con riferimento a quelli
educativi, sociali e sanitari.
Ogni affidamento deve poggiare su un progetto personalizzato che assuma i bisogni del bambino/ragazzo, della famiglia di origine e della famiglia affidataria.
Un modello operativo ed organizzativo coerente a questi criteri, da prendere a riferimento, è riscontrabile in Umbria nell’ambito dell’esperienza realizzata dall’Amministrazione provinciale di Perugia in tema di affido.
Alla luce dell’esperienza fin qui realizzata si indica la necessità di sviluppare i
servizi pre e post-affido, ritenuti strategici per l’efficacia dell’intervento. Si tratta
di accompagnare e sostenere le famiglie durante e dopo l’affidamento affinché
l’intervento si trasformi in un’esperienza favorevole per tutti, secondo progetti
flessibili che sappiano mettere in circolo anche le risorse del contesto comunitario (altre famiglie o persone-risorsa). In tal senso l’azione pubblica deve mettere
in campo adeguati input culturali per promuovere e far crescere nella comunità
una genitorialità diffusa come condizione per togliere i bambini dalla strada o
dagli istituti e considerarli un valore per tutti.
Servizi consolidati del welfare domiciliare
e di supporto familiare
Interventi di sostegno economico
Le innovazioni da apportare:
L’assistenza economica costituisce, nella storia dei servizi sociali, l’intervento
più antico e praticato dalle Amministrazioni locali, a fronte di stati di deprivazione materiale, attraverso una molteplicità di provvedimenti che hanno in comune
l’erogazione diretta di contributi economici o benefits di servizi.
Questa modalità di aiuto ha mostrato, nel tempo, un deficit di efficacia da ricercare nella logica delle soluzioni separate e puntiformi, magari dettate dall’emergenza ma estranee a qualsivoglia visione progettuale; la sola che può, adeguatamente convogliare più risorse (finanziarie e di servizio) e diverse risorse (interne
ed esterne alle persone interessate) verso la ricostruzione di percorsi di vita, individuali e familiari, messi in crisi.
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LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
CAPITOLO 4
Il Piano intende riconsiderare questo intervento individuando i principi, le finalità
e i criteri a cui dovranno attenersi i Comuni dell’‘Ambito territoriale’ in sede di
regolamentazione, onde garantire uniformità di gestione ed equità di trattamento
dei cittadini umbri.
Gli interventi di sostegno economico trovano un riferimento normativo nella carta costituzionale (art. 3, 30, 31, 32, 38); nelle leggi nazionali (DPR. 616/77, art.
23; D.lgs. 112/98, art. 128); nelle leggi finanziarie (L. 449/97, art. 59) e nella legge regionale di riordino dei servizi sociali (L.R. 3/97, art. 15).
Essi sono una componente del sistema dei servizi sociali e vanno considerati strumento concorrente a realizzare i livelli di protezione sociale essenziali diretti alla
persona, alle famiglie, ai nuclei di convivenza.
Principi ispiratori:
• universalità, diretti a persone, famiglie e nuclei di convivenza che per qualsiasi motivo siano esposti a deprivazione materiale anche temporanea;
• equità, come eguaglianza di opportunità a condizioni sociali e stati di bisogno differenti;
• qualità, come garanzia di accessibilità, umanizzazione, personalizzazione, informazione;
• dovere di solidarietà sociale e familiare sancito dalla Costituzione e dal codice civile.
Criteri:
• progettualità: l’intervento di sostegno economico va sempre collegato a un
progetto di aiuto definito con le persone interessate; esso deve essere disposto
dall’operatore sociale referente in modo coordinato e integrato con gli altri interventi costitutivi del progetto di aiuto, a seguito di un’attenta analisi integrata dei bisogni e delle problematiche presenti nell’ambito familiare e nel contesto di riferimento;
• temporalità: il sostegno economico deve essere temporalmente definito in relazione al progetto di aiuto e comunque non eccedere la durata di validità del
progetto;
• valutazione: il sostegno economico è suscettibile di verifica in ordine alle
condizioni reddituali dei soggetti interessati e di valutazione in ordine all’esito del progetto di aiuto, relativamente ai percorsi di cambiamento attivati.
Finalità:
• garantire alla persona, alle famiglie, ai nuclei di convivenza in stato di bisogno, come definito nel § 10.2 del Cap. 10 del Piano, le risorse sufficienti a
soddisfare i fondamentali bisogni della vita quotidiana;
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 4
LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
• prevenire processi di disgregazione familiare o di marginalità sociale per transitorie difficoltà di ordine materiale;
• sollecitare e sostenere processi di autonomia sociale e di autodeterminazione
messi in crisi dalla mancanza di risorse.
Le prestazioni economiche attivabili, in attuazione dell’art. 15 della L.R. 3/97,
comprendono i contributi economici continuativi, una tantum per situazioni di
emergenza, piccole anticipazioni a titolo di prestito. Per emergenza si deve intendere una condizione in cui ricorra: il verificarsi di un evento atipico entro il
corso di vita individuale o familiare; il carattere improvviso dell’accadimento; la
compromissione dell’equilibrio del sistema familiare.
Il prestito d’onore
L’efficacia di un aiuto economico è spesso collegata alla possibilità di fornire “un
aiuto giusto al momento giusto” laddove insorga una necessità non ordinaria dentro il normale corso di vita.
Il Piano individua nel prestito d’onore un’innovazione dell’intervento di sostegno economico che può meglio corrispondere alle nuove esigenze mettendo in
campo un’altra opportunità.
PRESTITO D’ONORE:
Definizione:
consiste nella concessione, attraverso apposite convenzioni tra Ente erogatore e Istituti di credito, di prestiti a tasso zero secondo un piano di
restituzione concordata. L’onere degli interessi è carico dell’Ente erogatore;
Destinatari:
famiglie che presentano difficoltà economiche contingenti legati a momenti particolari del ciclo di vita familiare (cambio di alloggio, separazione dal coniuge, ecc.);
Finalità:
offrire l’aiuto giusto al momento giusto a persone e famiglie per fronteggiare una sopraggiunta necessità non ordinaria;
Funzioni:
fornire un aiuto economico, per varie motivazioni che possono andare
dalle spese mediche o scolastiche, alle spese per la casa o alle spese
legali, che consenta a chi ne fruisce di mobilitare le proprie risorse e di
assumere responsabilità dirette in ordine alla soluzione dei propri problemi;
Modalità d’intervento: Vanno definite dai Comuni a livello di ‘Ambito territoriale’ con
apposito regolamento.
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LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
CAPITOLO 4
Assistenza domiciliare
Le innovazioni da apportare:
L’assistenza domiciliare ha avuto un’espansione significativa, nell’ultimo decennio, in connessione con le attività di assistenza sanitaria territoriale in favore di
persone non autosufficienti, totalmente o parzialmente, in particolare in favore di
soggetti anziani e disabili.
Essa ha assunto il prevalente connotato di aiuto presso il domicilio per la gestione
delle attività fondamentali e quotidiane della vita della persona, con o senza famiglia, non in condizione di provvedervi.
Il Piano nell’affermare un punto prospettico proprio, non mutuato dalla cultura
sanitaria, declina il significato di assistenza domiciliare dalla parte dei bisogni
socio-educativo-relazionali. Ne fa discendere l’esigenza di sviluppare ed estendere l’intervento di assistenza domiciliare alle famiglie laddove i soggetti che le costituiscono vivono, per ragioni di salute, di carico familiare, di esclusione, di debolezza culturale, una difficoltà nei rapporti interpersonali che gli impedisce di
assolvere agli impegni di cura per sé e per chi da loro dipende.
L’assistenza domiciliare è un intervento composito: di supporto strumentale (organizzazione e governo della casa); di sostegno educativo e relazionale alle figure adulte (sostegno alle competenze e alle responsabilità genitoriali e parentali);
di accompagnamento e di tutela dei soggetti più deboli o dipendenti (assistenza
socio-educativa individuale).
L’assistenza domiciliare così intesa è particolarmente idonea ad affrontare condizioni di fragilità vissute da soggetti in età minore sottoposti a provvedimento giudiziario (DPR. 448/88), da adulti ex detenuti e detenuti sottoposti a misure alternative o a benefici di legge, da soggetti a rischio di tossicodipendenza. Un aspetto da valorizzare nella pratica della domiciliarità sta nell’azione di integrazione
fra contesto familiare e contesto comunitario al fine di produrre le sinergie possibili e riattivare circuiti comunicativi interrotti.
Welfare comunitario
Il welfare comunitario mette al centro dell’azione sociale il territorio-comunità
come luogo dove si possono costruire relazioni significative fra persone, fra culture diverse, fra generazioni, fra viventi. Un welfare che valorizza i legami di
condivisione e di responsabilità fra coloro che appartengono allo stesso territoriocomunità.
In tal senso il welfare comunitario include fra le risorse necessarie ad affrontare
la complessità esistenziale delle persone (che è data dalla condizione sociale, dal
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CAPITOLO 4
LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
sesso, dall’età, dalla cultura) la ricostruzione dei vincoli di reciprocità attraverso
azioni sociali diffuse volte a creare un ambiente territoriale solidale e a sostenere
le competenze e le responsabilità delle persone in ordine ai problemi che si aprono all’interno della comunità dove agiscono la propria vita. La dimensione comunitaria è una dimensione che va promossa, come suggerisce il deficit di socialità oggi riscontrabile, creando luoghi ed opportunità di relazione dove il radicamento soggettivo si esprima per rispondere ad esigenze quotidiane e minute attraverso forme di autoproduzione sociale. Per questo i servizi del welfare comunitario sono pensati all’interno di un intreccio tra pubblico, privato e sistema delle famiglie che crea reciproche interazioni, pur mantenendo ciascuno identità e
ruoli distinti, a sostegno di una diffusa capacità autoimprenditiva.
I Servizi innovativi del welfare comunitario:
I servizi di prossimità
Sono servizi di qualità: altamente personalizzati, che si caratterizzano per la diversità qualitativa in funzione delle specificità locali, geografiche, culturali, sociali. Possono essere diretti alla tutela di particolari gruppi di persone o alla soluzione di problematiche specifiche.
Come testimonia l’esperienza dei paesi europei dove già si sono sviluppati, essi
prendono configurazioni diverse nelle diverse realtà territoriali in relazione ai
problemi che li hanno generati. Sono orientati a soddisfare i nuovi bisogni che
derivano, in misura prevalente, dall’invecchiamento della popolazione e dalla trasformazione della famiglia tradizionale e si consumano laddove si producono.
Il luogo di produzione e di gestione dei servizi di prossimità è infatti la comunità,
fatta di famiglie, associazioni, volontariato e anche di risorse di servizio pubbliche;
la scala territoriale di riferimento è il quartiere, il piccolo centro, il centro cittadino,
comunque l’ambito dove si svolge la vita di tutti i giorni.
I servizi di prossimità si articolano in tre grandi aree:
• servizi alle persone anziane ( trasporto, cura e manutenzione della casa, accompagnamento, case per l’accoglienza di giorno, spesa a domicilio, vacanze
in città ecc.);
• servizi atti a semplificare la vita quotidiana delle famiglie (nursery di grandi
magazzini, doposcuola, aiuto nei compiti scolastici, organizzazione di feste,
ludoteche, scuole estive, cura e custodia degli animali, custodia dei giardini,
aiuto nei lavori domestici, ascolto telefonico ecc.);
• servizi a struttura comunitaria (centri all’aperto per giovani, vacanze per
portatori di handicap, aiuti amministrativi, attività culturali - attività sportive,
centri di accoglienza diurna per disabili, ecc.).
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LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
CAPITOLO 4
Essi costituiscono un’area di offerta di servizi necessari che va a collocarsi fra
l’offerta pubblica, interamente protetta, e l’offerta privata, interamente concorrenziale, in un continuum di possibilità che aggrega ed orienta risorse private e
non, a fini socialmente produttivi: risponde a bisogni reali e crea nuove opportunità di lavoro.
Le case di quartiere
Le case di quartiere sono un esempio, fra i servizi di prossimità, di servizio-sollievo giornaliero di cui possono avvalersi le famiglie secondo le loro esigenze.
L’invecchiamento della popolazione con il conseguente dilatarsi delle attività di
cura motiva, anche nel nostro contesto, l’attivazione di progettualità di servizio
che rispondano all’esigenza di mantenere le persone che invecchiano nella propria casa, considerato il luogo più appropriato al loro star bene, e che consentano
alle famiglie che si prendono cura dei loro anziani, anche se non conviventi come
accade in Umbria, di continuare a farlo senza essere “schiacciate” dall’eccessivo
carico assistenziale.
Nell’età anziana, infatti, anche quando c’è autosufficienza c’è, comunque, una
fragilità che va accompagnata e non sempre la rete familiare riesce a farlo.
Le case di quartiere sono un servizio di accoglienza di giorno che intende offrire
questo sostegno favorendo il rispetto delle “radici” e degli affetti delle persone e ostacolando le migrazioni da invecchiamento verso le macro-strutture residenziali.
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CAPITOLO 4
LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
LA CASA DI QUARTIERE:
Definizione:
servizio di accoglienza di giorno a supporto della vita quotidiana degli
anziani e delle loro famiglie.
Destinatari:
gli anziani che vivono soli o con familiari che non possono occuparsi di
loro durante il giorno.
Finalità:
rispettare le radici e i legami affettivi delle persone;
offrire alla persona anziana i supporti strumentali che per motivi diversi
la famiglia non può garantire (accompagnamento, cura della persona, ecc.);
fornire un servizio-sollievo alle famiglie.
Funzioni:
accoglienza giornaliera a orari flessibili;
cura della persona (igiene, pasti e aiuto nell’alimentazione,
Somministrazioni farmaci, attività motoria);
accompagnamento e trasporto (visite mediche, relazioni parentali/amicali, attività culturali e di tempo libero);
rafforzamento della relazioni familiari;
promozione della vita di relazione.
Caratteristiche e organizzazione:
offre risorse e opportunità di tipo sociale a facilissimo accesso in modo integrato con gli altri servizi territoriali, pubblici e privati (servizi sanitari, servizi educativi, servizi culturali);
garantisce uno spazio quotidiano personalizzato (comune casa di abitazione); accogliente (fa sentire a suo agio chi vi entra); aperto (dove chi lo desidera può inserirsi);
si avvale di risorse strutturali (casa, attrezzature, arredamento, mezzo
di trasporto) e di risorse umane (pubbliche, di privato sociale e comunitarie). La titolarità gestionale spetta al Comune.
I Centri di accoglienza diurna per disabili
I centri di accoglienza di giorno si configurano come servizi territoriali aperti destinati ad accogliere in modo flessibile, per alcune ore al giorno e per alcuni giorni alla settimana, persone disabili adulte.
Essi si propongono di supportare le famiglie con disabili e gli adulti disabili che
vivono da soli attraverso prestazioni assistenziali di carattere strumentale e prestazioni sociali volte a rafforzare i legami di relazione con l’ambiente di riferimento. I centri rappresentano un punto della rete funzionalmente collegato ai servizi sanitari, educativi, assistenziali e alle organizzazioni del terzo settore presenti sul territorio.
I centri di accoglienza di giorno non sono sostitutivi dei centri a carattere formativo e riabilitativo afferenti al comparto socio-sanitario, ai sensi dell’art. 26 della
L. 833/78 e del comma 1, lett. e) dell’art. 8 della L. 104/92.
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LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
CAPITOLO 4
CENTRO DI ACCOGLIENZA DIURNA PER DISABILI:
Definizione:
servizio di accoglienza di giorno a supporto della vita quotidiana dei disabili adulti e delle loro famiglie;
Destinatari:
disabili adulti che vivono in famiglia o da soli;
Finalità:
fornire un servizio di sollievo alle famiglie;
offrire alla persona disabile adulta supporti assistenziali connessi ad esigenze di vita quotidiana;
sostenere le relazioni familiari.
Funzioni:
accoglienza giornaliera a orari flessibili;
cura della persona (igiene, pasti, somministrazione farmaci, attività
ludiche ed educative);
accompagnamento e trasporto;
promozione della vita di relazione.
Caratteristiche e organizzazione:
garantisce prestazioni di carattere assistenziale personalizzate per alcuni giorni alla settimana e per alcune ore al giorno;
offre uno spazio di vita quotidiana accogliente, aperto, integrato con
i servizi sanitari del distretto e con gli altri servizi del territorio. La titolarità gestionale spetta al Comune.
I servizi di mutualità
Ispirati alla stessa impostazione teorica dei servizi di prossimità sono i servizi di
mutualità che differiscono dai primi in quanto servizi di autoproduzione e di autoconsumo, non diretti a terzi esterni.
Essi, infatti, sono luogo di scambio fra gruppi di famiglie, o gruppi di persone
adulte, disposte ad aiutarsi reciprocamente attraverso la messa a disposizione delle risorse soggettive di cui dispongono: tempo, competenze, abilità.
Forme di mutualità già attivate in Umbria sono ad esempio le Banche del tempo,
i centri di mutuo soccorso dove anziani in buona salute aiutano altri anziani in
difficoltà nella gestione delle attività quotidiane.
I servizi per la occupabilità
Sono servizi di inserimento e reinserimento lavorativo diretti alle ‘fasce deboli’
incentrati su progetti individuali di accompagnamento al lavoro e modulati sui
diversi bisogni. Hanno lo scopo di promuovere e rafforzare le competenze dei
soggetti destinatari favorendone l’emancipazione e l’autonomia affinché possano
assumersi, adeguatamente, i compiti necessari ad accedere al mondo del lavoro.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 4
LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
Sono destinatari di questi servizi:
• le persone con disabilità;
• i giovani con problemi a rischio elevato di patologia psichiatrica;
• gli ex tossicodipendenti/alcoolisti;
• i giovani e gli adulti in difficoltà (soggetti cognitivamente deprivati, ex detenuti).
Operativamente si prefigurano due modelli di intervento, ovviamente integrabili:
un servizio di accompagnamento-lavoro (SAL) di tipo specialistico che si innesta
su progetti di riabilitazione e di risocializzazione definiti; un servizio di accompagnamento-lavoro orientato ad aree di disagio sociale per favorire l’incontro fra
domanda e offerta di lavoro.
La micro-residenzialità sociale
La micro-residenzialità sociale consiste nella disponibilità di un’offerta residenziale, pubblica o privata, mirata ai bisogni di riorganizzazione a cui sono soggette
le persone nel corso della vita, nei luoghi dove abitualmente risiedono.
Oggi, l’invecchiamento esponenziale della popolazione e la sua femminilizzazione (donne anziane sole), la scomposizione delle famiglie (donne separate con o
senza figli; giovani che abbandonano la famiglia; adulti disabili rimasti soli),
fanno emergere nuovi e insoluti bisogni abitativi accompagnati da una condizione di fragilità sociale che sollecita un’attenzione collettiva. La visione di un welfare comunitario affronta i bisogni di una residenzialità sociale nell’ottica di:
• salvaguardare l’autonomia soggetti;
• valorizzare le risorse comunitarie;
• sviluppare i legami sociali.
In generale si tratta di ripensare da parte degli EE.LL. la politica abitativa e
l’organizzazione degli spazi urbani in relazione ai soggetti che li abitano; in particolare si tratta di offrire, all’interno di un sistema di servizi territoriali, una rete
di micro-strutture di tipo residenziale che consenta di risolvere i nuovi bisogni
laddove insorgono senza sottoporre le persone a processi di sradicamento.
Il Piano individua tre percorsi progettuali:
1) soluzioni abitative di convivenza sociale assimilabili alla convivenza familiare con il supporto dei servizi territoriali laddove necessario, ad esempio in
presenza di anziani e adulti disabili (residenze servite);
2) soluzioni di tipo solidaristico che consentano a persone fragili di condividere
con altre persone lo spazio abitativo (patto di cura);
3) opportunità abitative più consone ai bisogni emergenti mediante la disponibilità di alloggi più piccoli e di più facile manutenzione.
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LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
CAPITOLO 4
La realizzazione di questi percorsi necessita di un servizio che sappia mettere in
comunicazione domanda e offerta di soluzioni alloggiative diverse per le persone
che ne hanno bisogno; altresì richiede un protagonismo della comunità locale
(associazioni di volontariato e singoli cittadini) accanto al ruolo di promozione e
di mediazione che devono garantire i servizi sociali dell’Ente locale.
Una tipologia di residenza servita è il Gruppo Appartamento.
GRUPPO APPARTAMENTO:
Definizione:
unità abitativa di piccole dimensioni (appartamento), pubblica o privata che configura una soluzione abitativa di tipo comune, autogestita
da chi vi risiede e promossa nell’ambito delle politiche assistenziali locali
attraverso l’azione mediatrice dei servizi sociali del Comune.
Destinatari:
anziani, disabili adulti, adulti in difficoltà.
Finalità:
favorire la mutualità, l’integrazione e la socialità;
contrastare condizioni di solitudine e di esclusione sociale.
Caratteristiche e organizzazione:
comune abitazione localizzata in centri abitati e in unità residenziali e/o
condominiali servite da mezzi pubblici; capacità di accoglienza max
quattro posti. Autorizzata dal Sindaco.
PATTO DI CURA:
Definizione:
è una forma abitativa solidale fra persone fragili con altre persone
adulte appartenenti allo stesso contesto (condominio, strada, quartiere) con bisogno alloggiativo.
Destinatari:
anziani soli, coppie di anziani, disabili adulti disposti a stabilire un
“patto di cura” con altri adulti (coppie di recente formazione, donne con figli, singoli adulti).
Finalità:
rispondere contemporaneamente a più bisogni di soggetti diversi
attraverso forme mutualistiche.
Modalità di intervento:
vanno definite dai Comuni dell’Ambito Territoriale con apposito regolamento.
Il “patto di cura” può essere attivato anche in presenza di genitori anziani con figli disabili, come intervento di sostegno alla famiglia, coinvolgendo nel patto
un’associazione o organizzazione di volontariato.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 4
LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
I Servizi consolidati del welfare comunitario
I Centri di promozione sociale
Le innovazioni da apportare:
Sono servizi organizzati per rispondere a bisogni di socializzazione e di comunicazione di tutte le persone. Diffusi su tutto il territorio regionale sono, ad oggi, prevalentemente rivolti ad anziani e giovani.
Essi hanno il connotato di spazi di incontro e di valorizzazione delle risorse fortemente radicati nei territori e generalmente autorganizzati. Il Piano nel considerarli servizi strategici per l’affermazione di una cultura della convivenza li colloca fra i servizi essenziali con l’indicazione di sviluppare, nella progettualità di
‘Ambito territoriale’, i centri di iniziativa sociale finalizzati alla promozione e alla prevenzione diffusa in favore della preadolescenza, che rappresentano il polo
debole sulla rete dei centri per la promozione sociale.
La preadolescenza costituisce uno snodo della crescita segnata da profondi mutamenti difronte ai quali il ragazzo/a non ha strumenti sufficienti per interpretarli e
governarli. La delicatezza e i rischi di questa fase di crescita chiamano il mondo
degli adulti, genitori e non, a particolari responsabilità.
È loro compito offrire l’ascolto e l’accompagnamento, dedicando a questo scopo
appositi tempi e spazi dell’organizzazione sociale per rispondere alla domanda di
autonomia e di protezione di cui sono portatori i ragazzi e le ragazze in questa età.
Welfare residenziale e semiresidenziale
È l’area costituita dall’insieme delle strutture residenziali e semiresidenziali destinate ad accogliere, in modo temporaneo o stabile, persone dipendenti adulte o
in età minore che necessitano di cura e assistenza tutelare le cui esigenze di vita
non possono trovare soluzione adeguata con gli altri interventi previsti dalla rete
dei servizi essenziali.
Stante la complessità dei bisogni di cui sono portatori questi soggetti è opportuno
che la valutazione per l’inserimento nelle strutture residenziali socio-assistenziali
sia affidata a modalità di valutazione multidisciplinari.
Pur essendo la residenzialità considerata, in modo largamente condiviso, l’estrema ratio, a tutt’oggi questo intervento occupa, sul ventaglio dell’offerta di servizi, una posizione dominante e assorbe una quota consistente del Bilancio sociale
degli EE.LL.
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LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
CAPITOLO 4
Un’ulteriore considerazione attiene alla qualità dell’offerta residenziale che risulta essere incongrua, perché uniforme rispetto alla differenziazione dei bisogni, e
impropria perché praticata per situazioni che potrebbero trovare risposte alternative in presenza di interventi di supporto alle famiglie o di nuovi servizi comunitari.
A sostegno di questa valutazione di sintesi il Piano richiama la ricognizione che è
stata effettuata dall’Amministrazione regionale sull’offerta e sui bisogni di residenzialità in Umbria riferiti alla popolazione anziana, tradotta nell’atto di indirizzo regionale: “ Linea guida di assistenza agli anziani” reso parte integrante del
Piano sanitario regionale.
Nella generalità, questa offerta residenziale ha come esito la separazione dei diversi soggetti dal loro abituale contesto (famiglia e territorio) contravvenendo, in
tal senso, a un principio cardine, fatto proprio dalla filosofia del Piano, che collega la possibilità di risolvere i bisogni delle persone dipendenti alle relazioni che
possono intrattenere con il mondo degli adulti che stanno bene, vissuti come loro
riferimento di vita.
A fronte di questa situazione, il Piano intende impegnare la programmazione locale
nell’obiettivo prioritario di superare lo scarto che esiste, in questa area di welfare,
fra la qualità dei bisogni socio-assistenziali e l’offerta di servizi mediante:
• lo sviluppo integrato di servizi domiciliari e servizi comunitari di tipo semi-residenziale secondo tipologie di bisogno e con modalità di funzionamento flessibili e aperte (servizi di accoglienza giornaliera per bambini con problemi; centri di accoglienza diurna per disabili adulti; centri diurni per anziani
bisognosi di assistenza tutelare integrati con le attività sanitarie territoriali);
• la realizzazione di servizi micro-residenziali a struttura familiare o comunitaria (di piccole dimensioni) almeno uno per ogni ‘Ambito territoriale’ secondo le tipologie di bisogno prevalenti (gruppo famiglia per bambini o ragazzi; gruppo appartamento per minori disabili con una strutturazione del disagio, anche psichico, consolidata o per disabili adulti in situazione di gravità;
casa famiglia per anziani bisognosi di supporti assistenziali);
• la progettazione di interventi di adeguamento delle strutture esistenti alle
tipologie di servizio indicate dal Piano;
• il superamento delle grandi strutture di accoglienza (istituti educativo-assistenziali; case di riposo).
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 4
LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
Servizi innovativi del welfare residenziale
e semi residenziale
Sono considerati innovativi tutti i servizi a struttura comunitaria a ciclo diurno e i
servizi microresidenziali a struttura familiare, organizzati secondo la specificità dei
bisogni per soggetti in età minore, soggetti disabili, anziani, adulti in difficoltà.
Questa “famiglia” di servizi viene declinata nell’ambito dei progetti innovativi, di
cui al Cap. 11, riferiti alle seguenti tre macro-aree di intervento selezionate dal
Piano:
• sostenibilità e valorizzazione sociale del lavoro di cura;
• accoglienza e inserimento sociale degli immigrati;
• occupabilità dei soggetti svantaggiati.
Servizi consolidati del welfare residenziale
e semiresidenziale
Le innovazioni da apportare:
Per le considerazioni già fatte, questa è l’area di welfare che dispone del maggior
numero di servizi consolidati ma scarsamente adeguati alla nuova complessità
sociale e all’idea di un welfare che appartiene alla comunità.
Il Piano nel ridefinire complessivamente gli indirizzi di una politica sociale per la
residenzialità (vedi servizi del welfare comunitario) indica quale elemento di innovazione da privilegiare la trasformazione delle generiche “case di riposo” in
case famiglia quale tipologia di servizio a connotato socio-assistenziale diretto
alla popolazione anziana.
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LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
CAPITOLO 4
CASA FAMIGLIA:
Definizione:
unità abitativa di piccole dimensioni (appartamento), pubblica o privata, che configura una soluzione abitativa di tipo comune, autogestita
da chi vi risiede con l’appoggio esterno dei servizi distrettuali e promossa nell’ambito delle politiche assistenziali locali attraverso l’azione dei
servizi sociali del Comune.
Destinatari:
anziani autosufficienti bisognosi di supporto assistenziale.
Finalità:
sostenere una dimensione di vita autonoma garantendo protezione e
favorendo lo scambio sociale e umano.
Caratteristiche e organizzazione:
localizzata in centro abitato e in unità residenziali e/o condominiali servite da mezzi pubblici. Non deve eccedere i 4 posti e può essere organizzata per nuclei, all’interno di una stessa unità strutturale fino a un
massimo di 5 (20 posti). Autorizzata dal Sindaco.
Standard nucleo di base: comune abitazione priva di barriere architettoniche. Cucina 12 mq, Camere: 1p.l. 10 mq, 2 p.l. 16 mq; due bagni (di
cui uno “di servizio”). Sala da pranzo e soggiorno (8 mq/p.l.). Per il supporto assistenziale si fa riferimento agli operatori dell’assistenza del Distretto. Può essere attivato, inoltre, il servizio di tele-assistenza.
Welfare del sostegno all’emergenza
Ricomprende le attività e i servizi di pronto intervento e di pronta accoglienza a
fronte di situazioni di rischio emergente che possono interessare i soggetti di cui
all’art. 19 della LR. 3/97:
• minori che devono essere allontanati, ai sensi di legge, dall’ambiente familiare;
• adulti, genitori con figli in situazione di grave difficoltà sociale;
• donne sole e con figli vittime di maltrattamenti, violenza, abuso sessuale.
Il sostegno all’emergenza consiste nell’offrire tempestivamente l’accoglienza, la
cura e la tutela ai soggetti interessati in spazi appositamente organizzati; altresì,
consiste nel garantire la collaborazione e il sostegno di specifiche e qualificate
competenze professionali per l’individuazione di percorsi riorganizzativi della
propria vita e per la costruzione delle soluzioni più adeguate.
Un periodo di accoglienza garantita, in assenza di altri appoggi, può costituire per
coloro che ne hanno bisogno la possibilità di riprogettarsi in condizione di protezione umana e sociale.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 4
LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
Come si evince da analisi, territorialmente circoscritte, della domanda sociale espressa ai Servizi, i soggetti più esposti all’emergenza assistenziale risultano essere “donne sole, donne con figli e genitori in grave difficoltà sociale”.
Il fenomeno è in parte spiegabile con l’aumento di alcune tipologie di bisogno
che attengono alle problematiche familiari e che espongono il genere femminile a
un più elevato rischio sociale, anche per la partecipazione storicamente secondaria delle donne al lavoro di mercato che le pone in posizione di debolezza rispetto
ai vigenti sistemi di garanzie.
Ad essere interessate, infatti, sono da un lato le donne anziane con un passato lavorativo e contributivo quasi inesistente, spesso vedove, costrette a vivere con
redditi assistenziali modesti; dall’altro, a livello insorgente, sono le donne immigrate e le donne appartenenti alle classi centrali di età vittime di processi di impoverimento come conseguenza di separazioni, divorzi accompagnati da investimenti esistenziali monotarati sul valore centrale della famiglia, a cui spesso si aggiunge la fuga maschile dalle responsabilità, non solo economiche, ma coniugali
o paterne.
Quest’area di fragilità sociale reclama una specifica attenzione nella progettualità
dei servizi sociali pubblici nell’ottica di prevenire e di contenere il danno sociale.
Da qui l’indicazione di inserire fra i servizi essenziali un servizio di accoglienza e
di supporto temporaneo per l’emergenza.
Per la sua attivazione si richiede la disponibilità di risorse residenziali, pubbliche
o private, appositamente finalizzate e inserite in normali contesti abitativi. Si richiede inoltre la predisposizione di una rete di risorse, costituite da più servizi e
da più competenze professionali, che si attivano sinergicamente difronte all’emergenza su input del servizio sociale referente.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
CAPITOLO 4
Servizi innovativi del welfare del sostegno all’emergenza
Servizio residenziale per l’emergenza assistenziale
Definizione:
comune casa di abitazione destinata all’emergenza sociale; organizzata, regolamentata dai servizi sociali del Comune. Autogestita dai
residenti.
Destinatari:
genitori con figli in situazione di grave difficoltà sociale; donne sole e
con figli vittime di maltrattamenti, violenza e abuso sessuale; adulti in
gravi difficoltà (i senza casa).
Finalità:
favorire il recupero di autonomia e l’inserimento sociale garantendo
un percorso di accompagnamento in ambiente solidale.
Funzioni:
offrire immediata accoglienza ai soggetti destinatari, in regime residenziale temporaneo fino all’individuazione di altra soluzione congrua e stabile.
Caratteristiche ed organizzazione:
comune abitazione dotata di doppio servizio igienico, cucina e sala
da pranzo comune; localizzata in centro abitato, in unità residenziale
o condominiale, servita da mezzi pubblici con facilità d’accesso ai
servizi sociali e sanitari pubblici. Sono da escludere le zone urbane
con elevato tasso di disagio sociale. Capacità di accoglienza max 7
posti organizzati in moduli flessibili. Va previsto personale di professionalità sociale (1 responsabile), personale con formazione a indirizzo
socio-educativo (educatore), personale ausiliario (addetti alle pulizie)
secondo necessità.
4.4 La rete dei servizi essenziali per ambito territoriale
In base al criterio dell’equità si indica la dotazione obbligatoria di servizi, riportata nella tabella a pagina seguente, che i Comuni devono garantire in ogni ‘Ambito Territoriale’ come standard di adeguatezza alla rappresentanza, alla promozione e alla protezione degli interessi e dei bisogni sociali delle singole comunità locali.
60
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 4
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
61
Bacini di utenza
Standard di personale
Livelli di responsabilità
organizzativa
a) Ufficio della cittadinanza
funzioni:
– attivatore di risorse comunitarie
– accoglienza-ascolto
– consulenza
– informazione
– orientamento
– accompagnamento
– mediazione
– supporto
1 Ufficio ogni 10.000 abitanti
2 Assistenti sociali
1 educatore
1 operatore comunicatore
a) Responsabilità organizzativa
a scala di ambito territoriale
“Welfare Domiciliare e
di Supporto familiare”
a) assistenza domiciliare
b) interventi di sostegno
economico
c) servizi consulenziali
alle famiglie
a) b) c) popolazione dell’ambito
territoriale
a) c) responsabilità organizzativa a scala di ambito territoriale
b) responsabilità organizzativa
a scala di ambito territoriale
(centro di erogazione
finanziaria: il Comune)
“Welfare Comunitario”
a) servizi di prossimità
b) centri di promozione sociale
c) servizi per la occupabilità
a) b) 1 ogni 10.000 ab.
c) popolazione dell’ambito
territoriale o Azienda USL
a) b) responsabilità organizzativa
a scala comunale
c) responsabilità organizzativa
a scala di ambito territoriale
o Azienda USL
d) micro-residenzialità sociale
d) popolazione dell’ambito comunale o intercomunale
d) responsabilità organizzativa
a scala comunale
“Welfare Residenziale
e Semiresidenziale”
a) servizi residenziali e semiresidenziali per la tutela
a) 1 per ogni ambito territoriale
secondo le tipologie di bisogno
prevalenti
a) responsabilità organizzativa
a scala di ambito territoriale
“Welfare del sostegno
all’emergenza”
a) servizi di accoglienza
e di supporto temporaneo
a) popolazione dell’ambito
territoriale
a) responsabilità organizzativa
a scala di ambito territoriale
Aree di Welfare
Tipologia di intervento/servizio
“Welfare Leggero”
Le funzioni dell’Ufficio devono essere garantite, comunque, in ogni Comune della Regione.
CAPITOLO 4
LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
4.5 L’assetto organizzativo dei servizi sociali
Fermo restando l’autonomia dei Comuni ad adottare gli assetti più funzionali per
la gestione dei servizi sociali che, come già detto, presentano una scala territoriale multidimensionale, la loro organizzazione deve, comunque, garantire due funzioni:
– il coordinamento organizzativo e programmatorio e la direzione unitaria degli
adempimenti amministrativi nonché la funzione di vigilanza e verifica;
– l’organizzazione delle risorse sul territorio e l’attuazione delle attività sociali
territoriali mediante l’impiego di équipe interprofessionali.
Le équipe interprofessionali sono di norma costituite da assistenti sociali, educatori, operatori socio-assistenziali di base, personale amministrativo. Ovviamente
questo nucleo di base può essere integrato con altre professionalità secondo esigenze ed opportunità.
Esse possono avere un ambito operativo che ha come riferimento il territorio e un
ambito operativo che ha come riferimento le aree progettuali. Nel primo caso il
territorio di riferimento dell’équipe viene individuato e definito dai Comuni sulla
base del bacino di utenza che giustifica l’impiego di competenze e professionalità
diversificate; può coincidere con il terrritorio di uno o più quartieri, di una o più
circoscrizioni, di uno o più Comuni. Nel secondo caso le aree progettuali sono individuate, in modo flessibile, tenendo conto degli indirizzi generali del Piano in
relazione alle problematiche sociali emergenti nonché delle peculiarità locali.
Le funzioni di coordinamento dell’équipe, di norma, sono affidate alla figura professionale dell’assistente sociale.
Al coordinamento organizzativo e programmatorio e alla direzione unitaria degli
adempimenti amministrativi è preposto un Responsabile con competenze tecniche in materia sociale e abilità gestionali, con il compito di curare le attività gestionali e di assicurare l’attuazione delle direttive dell’Ente Locale.
L’integrazione con altri comparti
Per le aree progettuali che si integrano con altri comparti della pubblica amministrazione (sanità, scuola, formazione e lavoro), le équipe interprofessionali saranno costituite da operatori che appartengono ad Amministrazioni diverse. In questo caso le funzioni di coordinamento sono affidate a figure professionali afferenti all’Amministrazione cui spetta la competenza istituzionale primaria dell’intervento.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
63
LA “RETE DEI SERVIZI ESSENZIALI” PER OGNI AMBITO TERRITORIALE
CAPITOLO 4
Il lavoro pluriprofessionale rappresenta la modalità operativa più efficace per il
conseguimento dell’integrazione fra il sociale e l’area educativa, sanitaria, formativa. Essa è realizzabile mediante:
– l’individuazione di obiettivi comuni;
– l’individuazione di forme organizzative coerenti agli obiettivi prescelti;
– la scelta delle metodologie di lavoro e degli strumenti (team di lavoro multidisciplinari, referenti di progetto);
– la verifica e la valutazione dei risultati.
Per la gestione del complesso degli interventi, nelle aree ad elevata integrazione
socio-sanitaria, lo strumento privilegiato resta il progetto assunto all’interno di
Intese programmatiche fra il Comune, o i Comuni in forma convenzionata, e
l’Azienda Sanitaria; mentre il Protocollo può rappresentare lo strumento idoneo
di raccordo, fra servizi afferenti a diversi sistemi amministrativi, per specifici interventi di area o singoli servizi.
64
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 5
LA PROGRAMMAZIONE “DAL BASSO”: I PIANI DI ZONA
5. La programmazione “dal basso”:
i Piani di Zona
Il processo di riorganizzazione della rete dei servizi secondo gli indirizzi del Piano Sociale assume necessariamente connotati diversi nelle differenti zone dell’Umbria. La presenza di servizi è disomogenea sul territorio e le domande a cui
è necessario rispondere sono legate alle specifiche caratteristiche dei contesti sociali. Organizzare un’offerta di servizi corrispondente ai bisogni delle comunità
interessate significa pensare servizi che, pur rispondendo a un impianto regionale
unitario, sappiano tenere conto delle peculiarità di ogni situazione (l’ambito urbano è certamente diverso da quello rurale o di montagna; la presenza o meno di
un forte tessuto associativo e di cooperative sociali può influire sulla qualità dell’offerta, l’immigrazione extracomunitaria è più concentrata in alcune aree della
regione, ecc.).
Per queste ragioni, e per il fatto che l’innovazione della rete dei servizi non potrà
che essere graduale e processuale, si ritiene opportuno prevedere una programmazione “dal basso” che veda nei Comuni i soggetti principali.
Il Piano di Zona deve contenere:
• una lettura dei punti di forza e di debolezza del tessuto sociale dell’area interessata (con particolare riferimento agli eventuali scostamenti dalla situazione
media regionale: es. immigrazione, invecchiamento della popolazione, concentrazione/dispersione territoriale, famiglie con minori, tasso di disoccupazione, ecc.);
• gli obiettivi di promozione e protezione sociale che si vogliono raggiungere
nell’arco di validità del Piano Sociale regionale;
• i servizi esistenti o da realizzare per ciascuna area di welfare (leggero, domiciliare, comunitario, residenziale e semiresidenziale, dell’emergenza);
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
65
LA PROGRAMMAZIONE “DAL BASSO”: I PIANI DI ZONA
CAPITOLO 5
• la descrizione dei servizi propri del singolo Comune, di quelli che, per complessità organizzativa o tecnico-gestionale, hanno necessariamente una dimensione sovracomunale (di Ambito o di più Ambiti), nonché delle integrazioni istituzionali e dei servizi attivati in collaborazione con le Province qualora si tratti di più Ambiti;
• le modalità di coordinamento e di collaborazione tra i Comuni ricompresi
nell’Ambito Territoriale di riferimento (il funzionamento dell’Assemblea dei
Sindaci del Distretto, le professionalità impegnate e l’eventuale presenza del
“promotore sociale”, il rapporto con la Az. Usl, l’eventuale delega alla Usl o
alla Comunità Montana, le eventuali forme di coordinamento e collaborazione con le Province qualora si tratti di attività di area vasta sovra-ambito);
• le modalità di confronto e di collaborazione con i soggetti privati e del Terzo
Settore esistenti nel territorio;
• i terreni e le forme di collaborazione con altri soggetti istituzionali: le Province, i Provveditorati agli Studi e le Scuole, i Centri per l’Impiego, il Tribunale
dei Minori, l’Amministrazione Penitenziaria, l’Università, ecc.;
• le risorse impegnate (quelle proprie, della Regione o di fonte nazionale ed europea) suddivise per tipologia di welfare e le eventuali modalità di compartecipazione degli utenti al costo dei servizi;
• i progetti di innovazione sociale per i quali si richiede il finanziamento a valere sul 15% del Fondo Sociale regionale.
Il Piano di Zona è trasmesso alla Giunta regionale entro 6 mesi dall’entrata in vigore del presente atto.
La Giunta Regionale esamina i Piani di Zona e li assume esclusivamente ai fini
della ripartizione del Fondo. Il Piano di Zona ha valore triennale. I Comuni possono presentare aggiornamenti annuali (entro il 31 marzo di ogni anno). Gli Ambiti che non avessero predisposto il Piano di Zona nel primo anno di vigenza del
Piano Sociale possono comunque presentarlo negli anni successivi.
I Piani di Zona e gli aggiornamenti annuali saranno uno strumento utile, oltreché
per i Comuni, anche per la Regione ai fini della successiva fase della programmazione regionale.
I Piani di Zona sono adottati mediante Accordo di Programma tra i Comuni interessati.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 6
IL SISTEMA DELLE RESPONSABILITÀ CONDIVISE…
6. Il sistema delle responsabilità condivise:
istituzioni pubbliche, soggetti privati, sistema
delle famiglie e reti parentali.
6.1 Il sistema delle responsabilità condivise
Il cambiamento complessivo che il Piano indica presuppone il coinvolgimento e
la mobilitazione di una pluralità di soggetti nelle dimensioni locali. Il nuovo
“modello” in altre parole può costruirsi solo nel territorio, a partire dalle esigenze, dai soggetti, dalle risorse che esso esprime.
L’innovazione è di tale portata e di tale complessità da non poter pensare che si
realizzi soltanto sulla base di decisioni dei pubblici poteri; né è sufficiente pensare a un mix pubblico-privato che si fondi su una semplice “divisione dei compiti”. Un modello di interventi e di politiche sociali fondato sull’integrazione, di
ispirazione comunitaria, a rete può essere costruito e “governato” soltanto da un
“sistema di responsabilità condivise” in un quadro di regolazione universale
definito dal pubblico.
Da qui deriva la necessità/opportunità di ricercare (e sperimentare) sedi e strumenti
di concertazione locale che coinvolgano soggetti istituzionali e soggetti sociali.
Due sembrano essere i terreni essenziali sui quali costruire sedi e prassi di concertazione locale e di partenariato:
1) La programmazione e la progettazione della rete dei servizi sul territorio;
2) Le politiche dello sviluppo locale e per l’occupazione.
6.1.1 La programmazione e la progettazione
della nuova rete dei servizi
Le istituzioni maggiormente coinvolte sono in questo caso la Regione (per le
funzioni di programmazione, indirizzo e coordinamento) e i Comuni (per il ruolo
di “regia” del sistema che debbono svolgere, di progettazione, di gestione e/o di
scelta dei soggetti gestori).
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
67
IL SISTEMA DELLE RESPONSABILITÀ CONDIVISE…
CAPITOLO 6
Per quanto riguarda il livello provinciale è da tener presente che esso può essere
preso in considerazione in termini di partenariato per progetti specifici attorno ai
quali i Comuni ritengono di voler programmare gli interventi avvalendosi del
supporto della Provincia e su una scala che coinvolge più Ambiti Territoriali.
Sedi e strumenti di concertazione locale dovranno inoltre coinvolgere le Province
per le nuove funzioni a esse assegnate nell’applicazione delle “leggi Bassanini”
in materia di istruzione e formazione professionale, di servizi per l’impiego (con
particolare riferimento all’inserimento lavorativo di fasce svantaggiate) e per il
ruolo che le Province svolgono in relazione alle politiche di promozione dello
sviluppo locale.
La programmazione regionale è chiamata a definire gli ambiti territoriali di riferimento e i livelli essenziali di servizi, a indicare le scelte prioritarie sulla base
dei bisogni (tendenzialmente illimitati) che la comunità esprime, a mettere a disposizione risorse a integrazione di quelle locali. A questo livello di decisione è
importante che siano associati sia il sistema delle Autonomie Locali, e in particolare i Comuni, sia le rappresentanze regionali dei soggetti che operano nell’erogazione dei servizi, nella tutela dei diritti di cittadinanza, nell’autorganizzazione
delle famiglie e degli utenti.
Pur essendo difficile identificare rigidamente le forme che tale livello di concertazione può assumere, è utile ricordare gli strumenti che la Regione ha già scelto
di adottare.
Con la L. 34/98 si è istituito il Consiglio Regionale delle Autonomie al quale è
stato demandato il compito di definire i livelli territoriali più idonei per concorrere alla programmazione regionale attraverso apposite Conferenze partecipative.
Sembra coerente proporre a questo organismo l’Ambito Territoriale come dimensione per effettuare un costante confronto per la programmazione sociale.
Resta tuttavia aperta la possibilità/esigenza di un “luogo” regionale per l’esame e
la discussione da parte delle Autonomie Locali delle scelte regionali in materia:
Per quanto riguarda i soggetti non istituzionali, assume particolare rilevanza
l’Accordo quadro sulla concertazione siglato il 23 novembre 1998 dalla Giunta
Regionale con le Organizzazioni Sindacali e le Associazioni imprenditoriali nel
quale, tra l’altro, viene condivisa la possibilità di estendere il “tavolo” della concertazione ad altri soggetti sociali con un particolare riferimento al Forum regionale del Terzo Settore.
D’altra parte fino a oggi si è tentato in varie forme di coinvolgere, di volta in volta, attraverso incontri, seminari, trattative specifiche, ecc., i diversi soggetti maggiormente interessati alla riforma del sistema dei servizi sociali. Sarebbe tuttavia
molto importante sperimentare e consolidare una sede unificante anziché procedere con tavoli bilaterali (Regione-Autonomie locali, Regione-Organizzazioni
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 6
IL SISTEMA DELLE RESPONSABILITÀ CONDIVISE…
Sindacali, Regione-Associazioni Imprenditoriali, Regione-Forum del Terzo Settore, ecc.).
L’esperienza di un confronto e di una concertazione di tipo bilaterale, seppure in
molti casi utile, non riesce a superare un limite “corporativo” che, di fatto, riconsegna nelle mani della sola Istituzione la responsabilità di scelta e non impegna
adeguatamente i soggetti del confronto nella promozione e nell’attuazione delle
innovazioni necessarie. Se, ad esempio, si ritiene di dover spostare l’asse della
rete dei servizi sugli interventi di tipo domiciliare in alternativa al mantenimento
o all’aumento delle strutture residenziali, occorrerà probabilmente superare delle
resistenze dei soggetti che organizzano la risposta residenziale o mutare i comportamenti degli stessi cittadini e delle famiglie la cui domanda è certamente
condizionata dal tipo di offerta.
A livello territoriale, di singolo Comune o di aggregazione di più Comuni all’interno dell’Ambito Territoriale, la concertazione ha come oggetto la progettazione della rete dei servizi, l’allocazione e il reperimento delle risorse, le regole
d’accesso ai servizi, le modalità di valutazione e di monitoraggio della qualità
dei servizi, l’integrazione tra politiche diverse che competono agli stessi Comuni
(la casa, l’urbanistica, i servizi educativi, la cultura e il tempo libero, ecc,). Anche in questo caso il coinvolgimento in termini di partenariato di soggetti non istituzionali può assumere modalità e forme differenziate (Osservatori, Tavoli
permanenti, Protocolli, ecc.).
È bene chiarire che le sedi della concertazione non coincidono con i momenti di selezione dei soggetti fornitori dei servizi, anche se questi vi partecipano
e contribuiscono alla definizione delle scelte di carattere generale.
La questione è complessa: la concertazione implica che ciascun soggetto si impegni su qualcosa, dichiari una disponibilità a investire qualcosa di suo per la realizzazione di una strategia di innovazione sociale condivisa. È chiaro cosa mettono in gioco le Istituzioni, è relativamente chiaro il contributo che possono apportare soggetti sociali “tradizionali” come le organizzazioni sindacali; è più delicato definire cosa possono o debbono mettere in gioco i soggetti più direttamente coinvolti nella produzione di servizi, siano essi profit o del Terzo Settore.
Certamente dall’insieme dei soggetti non istituzionali impegnati nella gestione
dei servizi o nella promozione o tutela dei diritti di cittadinanza ci si può attendere la messa in campo di esperienze e competenze maturate nel tempo, in un rapporto spesso molto ravvicinato con i bisogni della comunità.
Tuttavia è possibile che nell’ambito della concertazione emerga anche l’intenzione di investimenti di carattere finanziario che, se da un lato raggiungono l’obiettivo positivo di mobilitare risorse private, dall’altro, possono forzare le scelte
pubbliche in una direzione piuttosto che in un’altra.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
69
IL SISTEMA DELLE RESPONSABILITÀ CONDIVISE…
CAPITOLO 6
È da tenere presente d’altro canto che già oggi siamo difronte a risorse non direttamente pubbliche investite nelle politiche sociali, il più delle volte fuori da una
strategia condivisa e da un sistema regolato di integrazione con le risorse pubbliche.
Infine sempre rispetto a questo livello territoriale della concertazione sarà utile
una valutazione, anche in itinere, dell’esperienza condotta nelle diverse realtà
nell’attuazione della L. 285/97, la quale in qualche misura obbliga gli Enti Locali
a una co-progettazione degli interventi con il Terzo Settore.
Appare inoltre opportuno e necessario prevedere concretamente le modalità del
coinvolgimento dei cittadini, utenti, effettivi e potenziali, dei servizi: i circuiti familiari-parentali debbono entrare nella ‘co-progettazione’ della rete dei servizi. Ciò
può avvenire in diversi modi: innanzitutto tramite l’attivazione di un sistema informativo in grado di riportare costantemente le valutazioni degli utenti sulla qualità delle prestazioni erogate; secondariamente, costruendo momenti di consultazione periodici sul territorio ai fini di una lettura comune del disagio e dell’individuazione delle priorità nella progettazione; infine offrendo uno spazio ‘privilegiato’ al
tavolo della co-progettazione a quel settore dell’associazionismo che rappresenta e
tutela cittadini e famiglie nei rapporti con il mondo dei servizi.
Andranno favoriti e incentivati fenomeni di aggregazione di cittadini e famiglie
all’interno degli Ambiti Territoriali (e/o dei territori municipali) che possano
produrre nuovo associazionismo o rafforzamento di soggetti e reti già esistenti;
ciò allo scopo di dar voce alla comunità locale all’interno della cabina di regia
del sistema dei servizi e di creare o potenziare un sistema di relazioni fiduciarie
in grado di ridurre i processi di esclusione.
Occorrerà inoltre promuovere un migliore coordinamento fra tutti gli ‘archivi’ e
le ‘banche dati’ dei diversi soggetti pubblici che intervengono, a vario titolo, nei
confronti delle famiglie con soggetti in palese stato di bisogno; solo in questo
modo sarà possibile evitare la frammentazione, così come la duplicazione degli
interventi e porre, invece, al centro dell’attenzione il soggetto ‘famiglia’ con tutte
le sue problematiche e le sue potenzialità.
L’obiettivo generale è che il sistema familiare-parentale divenga di norma un
‘nodo’ della rete, anche se sarà necessario, di volta in volta, determinarne lo
‘spessore’ e le sue capacità di ‘dare’ e di ‘ricevere’.
6.1.2 Le politiche per lo sviluppo locale e l’occupazione
È ormai ampiamente riconosciuto che l’ambito dei servizi alle persone e alle famiglie, alla comunità e al territorio, sia uno dei principali settori dai quali attendersi la creazione di nuovi posti di lavoro, rispondendo così sia al bisogno di
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 6
IL SISTEMA DELLE RESPONSABILITÀ CONDIVISE…
qualificazione complessiva dell’ambiente economico sociale sia alle caratteristiche di gran parte della disoccupazione in Italia, e anche in Umbria.
Tuttavia a fronte di questa convinzione piuttosto diffusa a livello nazionale non
sono stati ancora individuati adeguati strumenti di incentivo e di sostegno alla
creazione di nuove imprese, o all’ampliamento di quelle esistenti, che operino
nel settore dei servizi e in particolare nei servizi sociali. Ciò è tanto più necessario se si pensa alla necessità di dare vita, nell’ambito del processo di riforma, a
una nuova generazione di servizi e di interventi in tutto il territorio nazionale.
Poiché contemporaneamente hanno avuto una notevole diffusione, anche in Umbria, gli strumenti della programmazione negoziata di cui alla L. 662/97 e alla
delibera Cipe 21/03/98 è necessario cominciare a vedere come questi strumenti,
in particolare i Patti territoriali e i Contratti d’area, possano includere iniziative di imprenditorialità sociale.
In Umbria sono stati stipulati e finanziati il Contratto d’area per Terni, Narni e
Spoleto, il Patto Territoriale del Trasimeno e Orvietano, il Patto territoriale dell’Appennino Centrale che interessa l’Alta Umbria. Quest’ultimo in realtà, essendo stato inserito tra i patti europei per l’occupazione contiene azioni rivolte al
miglioramento della qualità della vita e alla creazione di nuovi servizi. Si tratta di
un’esperienza che, per la novità che rappresenta tra i Patti territoriali italiani, andrà particolarmente valorizzata nella fase di attuazione.
Analogamente sono da sviluppare tutte le forme di partenariato necessarie per
consentire l’utilizzazione delle risorse e dei programmi dell’Unione Europea.
Dopo l’avvio di alcuni programmi di tipo piuttosto “sperimentale” come “Terzo
Settore e Occupazione”, la Commissione si è impegnata a stanziare nei prossimi
anni fondi significativi a sostegno degli organismi non profit (formazione e creazione di nuova impresa in primo luogo).
Le politiche di sviluppo sociale in conclusione, siano esse inserite in modalità di
concertazione definite dalle norme nazionali o nelle ormai consolidate forme di
partenariato dell’Unione Europea, non possono escludere i soggetti del Terzo
Settore e in particolare l’impresa di solidarietà sociale. Esse dovrebbero prevedere in maniera specifica gli strumenti per la crescita di un sistema di imprenditorialità sociale capace di creare occupazione e di stare sulla frontiera dell’innovazione.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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IL SISTEMA DELLE RESPONSABILITÀ CONDIVISE…
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CAPITOLO 6
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 7
L’INTEGRAZIONE SOCIO-SANITARIA
7. L’integrazione socio-sanitaria
La normativa regionale in materia sociale e sanitaria riafferma, agli artt. 39 e 40
della L.R. 3/97 e all’art. 27 della L.R. 3/98, l’obiettivo di garantire e promuovere
l’integrazione delle attività socio-assistenziali con quelle sanitarie.
La scelta regionale s’inserisce in un contesto in cui sul versante istituzionale, del
finanziamento e dei criteri di partecipazione alla spesa, esiste una separazione tra
i comparti della sanità e dell’assistenza, tra il Comune e l’Azienda sanitaria, anche se all’individuazione della diversa competenza istituzionale e finanziaria non
deve necessariamente corrispondere separazione gestionale.
A tal proposito è da rilevare che il D.lgs. 502/92 ha ribadito i fondamentali principi ed obiettivi d’integrazione dei servizi, unitarietà degli interventi, tutela dei
cittadini.
L’esigenza dell’integrazione socio-sanitaria nasce dall’impossibilità di separare i contenuti di cura, dalla prevenzione, riabilitazione e recupero sociale alla
presenza di bisogni riguardanti aspetti fisici, psichici, relazionali e socio-ambientali ai quali occorre rispondere con un’offerta unitaria in ambito sanitario
e sociale.
All’integrazione resta pertanto affidata l’efficacia e la qualità degli interventi assistenziali rispetto alla complessità dei bisogni di salute della popolazione.
L’integrazione è l’obiettivo da salvaguardare rispetto alla problematicità introdotta dai nuovi assetti istituzionali ed organizzativi.
7.1 Aree a elevata integrazione socio-sanitaria
In alcune aree d’intervento sono coinvolti sia aspetti sanitari sia sociali, perché
fin dall’inizio tali aspetti risultano inseparabili o perché, in alcune fasi dell’azione sanitaria, s’inseriscono problemi di natura sociale dalla cui soluzione dipende
l’efficacia dell’intervento sanitario.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
73
L’INTEGRAZIONE SOCIO-SANITARIA
CAPITOLO 7
Sono aree a elevata integrazione socio-sanitaria all’interno delle quali le problematiche si modificano nel corso del tempo per l’evolversi delle condizioni dei
soggetti seguiti o per il modificarsi del quadro epidemiologico.
Tali aree riguardano: l’assistenza e la riabilitazione dei disabili e dei portatori
di handicap; il recupero psicofisico e risocializzazione dei malati mentali; il recupero psicofisico e risocializzazione dei tossicodipendenti, alcoldipendenti e
malati d’AIDS; l’assistenza agli anziani parzialmente e totalmente non autosufficienti; l’assistenza psico-sociale alla maternità, all’infanzia e all’età evolutiva.
Le aree menzionate sono state individuate in relazione a diverse componenti quali:
a) caratteristiche dell’utenza che evidenziano bisogni complessi e multidimensionali;
b) caratteristiche dell’intervento che richiede un elevato livello d’integrazione
tra attività sociali e sanitarie, nonché d’assistenza tutelare;
c) finalità legate in prevalenza a obiettivi di natura socio-assistenziale e socioriabilitativa;
d) modalità di valutazione multidimensionale per l’accesso ai servizi e alle prestazioni che richiede l’integrazione professionale fra comparto sanitario e sociale mediante Nuclei multidisciplinari di valutazione (Unità di valutazione
geriatrica per i soggetti anziani; Unità multidisciplinare di valutazione per i
disabili; équipe medico psico-sociale per malati di mente e tossicodipendenti/alcoldipendenti; équipe consultoriale per donne e infanzia);
e) approccio progettuale per ogni singolo soggetto sul quale s’interviene.
Nelle aree a elevata integrazione socio-sanitaria, particolare rilevanza deve assumere oggi lo sviluppo di interventi e servizi innovativi finalizzati a ridurre i danni e i rischi, individuali e collettivi, che l’uso di droghe e le situazioni di marginalità e disagio a esse correlate procurano in campo sanitario e sociale.
È altresì opportuno sperimentare forme di intervento a sostegno delle famiglie
che si prendono cura di soggetti dipendenti (assegno di cura e altri interventi di
sollievo familiare).
74
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 7
L’INTEGRAZIONE SOCIO-SANITARIA
7.2 Definizione convenzionale degli interventi
Nell’ambito della legislazione sanitaria e sociale s’individuano tre tipologie d’interventi che concorrono in misura diversa all’interno delle aree indicate al perseguimento di obiettivi di natura sociale, educativa, assistenziale, nonché di diagnosi, cura e riabilitazione, così definibili per convenzione:
Interventi socio-assistenziali
Sono quelli finalizzati al raggiungimento di obiettivi di natura sociale, educativa,
assistenziale non collegati a condizioni patologiche e prepatologiche a rischio o
d’alterazione permanente sia fisica che psichica. La competenza istituzionale e
finanziaria è ascrivibile al comparto sociale degli EE.LL.
Tali interventi possono interessare le aree a elevata integrazione socio-sanitaria
sia durante il percorso terapeutico che al suo termine, per quegli aspetti d’esclusivo carattere economico, abitativo o lavorativo.
Interventi sanitari
Sono quelli finalizzati al raggiungimento di obiettivi di prevenzione, diagnosi,
cura e riabilitazione individuate dal Piano sanitario nazionale e dal Piano sanitario regionale. La competenza istituzionale e finanziaria è ascrivibile al F.S.N.
Interventi sociali a rilievo sanitario
Sono quelli finalizzati al raggiungimento di obiettivi di natura sociale, educativa,
assistenziale atti a rimuovere o ridurre le condizioni di dipendenza derivate da
stati patologici o prepatologici a rischio o da menomazione permanente sia fisica
che psichica.
Gli interventi sociali a rilievo sanitario sono definibili solo attraverso l’integrazione tra attività sociali e sanitarie, in quanto sia la componente sanitaria che la
componente sociale sono presenti in misura variabile in relazione ai diversi livelli d’intensità assistenziale. Di norma sono svolti in forma integrata; se ciò conferisce ai servizi qualità ed efficacia, non consente sempre di superare le incertezze
in ordine alla competenza finanziaria. Infatti, pur richiedendo questi personale e
modalità d’intervento propri dei servizi d’assistenza sociale, sono diretti in via
prevalente alla tutela della salute e si estrinsecano in interventi a sostegno dell’at-
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
75
L’INTEGRAZIONE SOCIO-SANITARIA
CAPITOLO 7
tività sanitaria di prevenzione, cura e riabilitazione fisica e psichica in assenza
dei quali l’attività non può svolgersi o produrre gli effetti desiderati.
Ne consegue che, nell’ambito delle prestazioni sanitarie, gli interventi sociali a
rilievo sanitario, sono da considerarsi prestazioni consostanziali, e non aggiuntive, ai livelli uniformi d’assistenza sanitaria, in quanto concorrono ad assicurare il
livello qualitativo di base in coerenza con gli obiettivi fissati dalla normativa nazionale e regionale.
La competenza gestionale è dell’Azienda USL, il finanziamento è a carico del
F.S.N. ma la compresenza della componente sociale comporta, in ogni caso, una
compartecipazione alla spesa da parte degli Enti Locali in misura diversificata,
proporzionalmente all’intensità della componente socio-assistenziale. Per il quadro dell’attività sociali a rilievo sanitario e per la relativa suddivisione dei costi
fra componente sanitaria (Fondo sanitario regionale) e componente sociale (Fondo sociale degli EE.LL.) si fa riferimento alla DGR n.7813 del 13 dicembre 1995
e successive determinazioni adottate con il Piano sanitario regionale.
7.3 Modalità dell’integrazione
L’integrazione socio-sanitaria va attuata a livello istituzionale, gestionale e professionale.
A livello istituzionale, al di là della scelta gestionale (direttamente dal Comune singolo o in forma associata o tramite delega all’Azienda USL), s’impone in ogni caso la ricerca d’intese per effettuare interventi coordinati nell’erogazione dei servizi.
In particolare nelle aree d’attività di cui all’art. 31, comma 1, della L.R. 23 gennaio 1997, n. 3, l’integrazione dei servizi socio-assistenziali con quelli sanitari è
perseguita su progetti nel quadro di Accordi di programma da stipulare ai sensi
dell’art. 27 della L. 142/90.
Il modello funzionale dell’integrazione socio-sanitaria presuppone che l’integrazione si esplichi ai diversi livelli organizzativi delle Amministrazioni coinvolte.
A livello strategico mediante l’elaborazione di linee di indirizzo per l’individuazione delle modalità gestionali e delle azioni progettuali specifiche nelle attività
sociali a rilievo sanitario.
In ogni Azienda USL, al fine di consentire di definire i supporti e le competenze
di carattere sociale da concordare con i Comuni, è prevista l’istituzione del servizio di assistenza sociale, ai sensi dell’art. 40 delle L.R. 3/97, con funzioni di coordinamento tecnico.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 7
L’INTEGRAZIONE SOCIO-SANITARIA
Sul piano gestionale l’integrazione si esplica a livello di distretto quale ambito
ottimale per la gestione delle attività sociali a rilievo sanitario e delle attività socio-assistenziali eventualmente delegate dai Comuni.
L’organizzazione degli interventi e dei servizi devono essere pertanto improntati
a criteri di flessibilità, interprofessionalità e coordinamento funzionale.
Sul versante della programmazione, l’integrazione fra il comparto sociale e quello sanitario viene perseguita anche mediante l’individuazione, da parte dei Sindaci dei Comuni ricompresi in un unico ‘Ambito Territoriale’, della figura di coordinamento prevista dall’art. 39, comma 4, della L.R. 3/97.
A livello professionale l’integrazione si realizza tramite la costituzione di unità
valutative integrate, che favoriscano gli approcci multidisciplinari per l’individuazione di situazioni ad alta problematicità e l’elaborazione di percorsi assistenziali appropriati per tipologie di intervento.
In caso di gestione delegata delle attività socio-assistenziali, i Comuni dovranno
garantire le funzioni di indirizzo, controllo, verifica e valutazione in ordine alle attività e servizi delegati. In particolare dovranno:
a) definire le modalità di accesso ai servizi per la fruibilità delle prestazioni;
b) realizzare un sistema informativo che consenta al Comune o ai Comuni delegatari la verifica sui risultati dell’attività socio-assistenziale, mediante l’acquisizione di dati quantitativi e qualitativi sulla domanda e l’offerta, gli indicatori di processo e di risultato;
c) realizzare incontri periodici di verifica sull’attuazione del programma e sul
conseguente utilizzo delle risorse stanziate;
d) contribuire all’attivazione di équipe multiprofessionali (l’unità di valutazione
geriatrica, l’unità multidisclipinare per la valutazione dei disabili, l’unità multidisciplinare per funzione e compiti previsti dal DPR 24/2/94) anche mettendo a
disposizione apposite figure professionali.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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L’INTEGRAZIONE SOCIO-SANITARIA
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CAPITOLO 7
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 8
IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
8. Il sistema di regolazione sociale
Per regolazione sociale si intende un insieme di regole a titolarità pubblica, universali, valide per tutti, che modulano i rapporti fra i soggetti pubblici, privati e
non-profit; orientano il funzionamento e la produzione dei servizi; ne controllano
il risultato prodotto dai singoli attori che operano nel comparto socio-assistenziale.
Essa si configura, al di là della semplice regolamentazione dettata dalla definizione e dal controllo degli standard tramite meccanismi ispettivi, come modalità
di coordinamento di attività e di rapporti in un mercato plurale che vede accrescersi il ruolo del privato, per riconoscimento normativo e culturale, nel sistema
di erogazione.
Infatti se la pluralità di soggetti orientati a soddisfare interessi e bisogni collettivi, e in tal senso, a condividere una responsabilità pubblica, costituiscono una risorsa significativa per l’intero sistema assistenziale, questi non possono essere
lasciati a un’operatività governata esclusivamente dalle regole di mercato che
non rispondono a logiche di riequilibrio sociale a cui, invece, deve tendere il sistema dei servizi.
La presenza di logiche differenziate, da quella puramente concorrenziale fino a
quella solidaristica, richiede che la complessità sia governata, pena l’allargamento delle disuguaglianze sociali, attraverso una capacità di regolazione del soggetto pubblico che deve assumere il ruolo di regolatore del sistema dei servizi.
Questa funzione è ben rappresentata dalla valutazione di qualità come azione
pubblica di orientamento ai risultati (di efficienza, di efficacia e di qualità) e volta a mantenere sul mercato la pluralità di soggetti sviluppando, al contempo, una
competizione sulla qualità dell’offerta dei servizi, pubblica e privata.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
CAPITOLO 8
Nel campo dei servizi sociali la qualità consiste nel perseguire stati di benessere
delle persone nei contesti di appartenenza, o della comunità, intesi come stati di
equilibrio fra le diverse dimensioni esistenziali in grado di consentire autonomia
e capacità di autodeterminazione.
Essa afferisce pertanto al modo di lavorare e di produrre risultati; per questo richiede di mettere sistematicamente in relazione quest’ultimi con gli obiettivi prescelti e di indagare gli effetti prodotti dalle diverse azioni sociali sulla qualità di
vita delle persone.
La regolazione interessa più livelli (regionale e locale); più ambiti (programmatorio, gestionale e produttivo); più soggetti (istituzionali e sociali), in relazione fra loro all’interno di un percorso dove, in un approccio negoziale, vengono
definiti i luoghi, gli strumenti e le modalità della comunicazione.
Il Piano individua tre circuiti di regolazione afferenti, rispettivamente, alla programmazione, alla gestione, alla produzione di servizi.
8.1 Il circuito regolativo della programmazione
Le comunità locali, intese come sedimentazione storica di relazioni significative
nell’ambito di uno stesso territorio, rappresentano il riferimento primario per la
costruzione del sistema regionale dei servizi. In questa prospettiva la programmazione regionale intende tradursi in un’azione di orientamento per mettere a sistema le risorse diverse di un dato territorio fornendo ai Comuni della Regione,
fondamentali partners della programmazione regionale, i parametri per progettare lo sviluppo sociale locale.
A questo fine, in coerenza alle disposizioni dell’art. 3 della L. 142/90, il Piano
individua il quadro delle regole, quale vincolo alla pianificazione territoriale, relative a:
a) ambiti territoriali e condizioni per la gestione dei servizi;
b) obiettivi generali del sistema dei servizi sociali nell’ambito dei Piani territoriali;
c) standard di servizi: servizi essenziali obbligatori per ambito territoriale;
d) modalità di verifica e di valutazione;
e) modalità della partecipazione.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 8
IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
8.1.1 Le modalità di verifica e di valutazione
L’attività di valutazione va intesa come attività sistematica diretta ad analizzare e
valutare i diversi aspetti della “performance” di un’azione di politica sociale.
In tal senso la valutazione si configura come attività coessenziale per la programmazione, la gestione e l’erogazione delle politiche sociali in quanto metodo di ricerca che si interroga sull’impatto sociale degli interventi, sull’uso efficiente delle risorse, sulla soddisfazione della domanda e dell’utenza.
Il Piano sociale individua nella valutazione un’attività ordinaria delle Istituzioni
pubbliche da praticare, nei propri ambiti di pertinenza, a livello di decisione strategica; a livello di funzionamento dei servizi; a livello di verifica dei risultati delle politiche.
L’ambito di valutazione di pertinenza della Regione attiene ai risultati prodotti
dalle azioni di Piano sul territorio con particolare riferimento alla rispondenza fra
“obiettivi” del sistema dei servizi e “risultati attesi”, da rilevare con apposito sistema di indicatori e attraverso le relazioni di Piano curate dagli EE.LL., di cui
all’art. 35, comma 3, della L.R. 3/97.
Nel Sistema Informativo regionale si individua, invece, lo strumento fondamentale per l’azione di verifica sullo stato dei servizi e sulla qualità degli interventi,
quale sede di sistematizzazione dei flussi informativi provenienti dal territorio e
finalizzati all’Osservatorio sociale regionale.
Il funzionamento del S.I. comporta la definizione della dotazione conoscitiva di
base per ‘Ambito territoriale’ in ordine a:
– aspetti demografici;
– quantità e caratteri della domanda sociale;
– sistema di offerta;
– dotazione delle risorse umane;
– dotazione delle risorse finanziarie. Altresì comporta la messa a punto della
cartella sociale quale strumento univoco di rilevazione su scala regionale, in
dotazione ai servizi.
Nell’ottica di un generalizzato approccio valutativo, rispetto all’azione di politica
sociale, che impegna la Regione, oltre la funzione di controllo sull’attuazione
della legge, ad assicurare ai Comuni gli strumenti per un reale esercizio del proprio ruolo, come da art. 29, comma 1, lett. c, della L.R. 3/97, viene assicurato il
raccordo con il livello regionale mediante la tecno-struttura regionale, costituita
dai due servizi afferenti all’Assessorato alle Politiche Sociali, con funzione di as-
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
CAPITOLO 8
sistenza tecnica agli Enti Locali e di supporto metodologico al personale dei servizi. In linea generale si individuano i seguenti compiti:
– attività di “service” e “tutoraggio” (sostegno, informazione, formazione, attivazione) nei confronti dei Comuni con difficoltà nella gestione delle politiche
di Piano per garantirne l’attuazione sul territorio;
– predisposizione di Linee guida in attuazione del Piano sociale (per lo svolgimento di un’attività o servizio ad adeguati livelli di qualità; per la formulazione, gestione e verifica dei Piani territoriali);
– predisposizione di strumenti per la valutazione della qualità (sistemi di indicatori);
– azioni formative per i valutatori;
– elaborazione di modelli di intervento per la sperimentazione e l’innovazione
sociale;
– elaborazione di modelli per il convenzionamento e/o per gli accordi di programma.
8.1.2 Le modalità della partecipazione
Ai soggetti istituzionali a cui l’ordinamento attribuisce il compito di rappresentare la collettività, spetta in primo luogo il dovere di conoscenza dei bisogni della
popolazione, organizzata e non, che devono essere posti a fondamento delle scelte programmatorie regionali e locali.
La conoscenza delle esigenze delle popolazioni prevede più percorsi e fra questi
quello della partecipazione diretta dei cittadini.
In questa prospettiva la relazione istituzionale fra Ente Locale e cittadini assume
una pregnanza che la differenzia da ogni altra in quanto il Comune si configura
come rappresentante e garante dei bisogni della comunità che governa e, in tal
senso, soggetto regolatore primario dell’azione programmatoria nell’ambito del
sistema istituzionale.
Il Piano sociale assume come criterio di qualità una partecipazione mirata e non
formale.
Di conseguenza, individua nella costruzione di appositi tavoli di consultazione a
livello territoriale il luogo di espressione della domanda sociale e nella valutazione di qualità dei servizi, attraverso modalità di ascolto dei cittadini/utenti,
l’input alla programmazione e alla pianificazione territoriale. L’asse della partecipazione popolare trova un suo sviluppo anche nel rapporto cittadini/Regione,
nel coinvolgimento e nella consultazione delle formazioni sociali organizzate.
Sul versante della partecipazione interistituzionale il Piano individua nell’Assemblea dei Sindaci, o nel Sindaco, dell’‘Ambito Territoriale’, il luogo del con82
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 8
IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
fronto e della negoziazione; mentre indica nella definizione dei criteri generali di
intervento della pianificazione territoriale e nella selezione degli obiettivi da assegnare al sistema dei servizi, l’oggetto di una scelta istituzionale condivisa.
8.2 Il circuito regolativo della gestione
Le funzioni gestionali afferiscono alle modalità di erogazione dei servizi, i cui
caratteri contribuiscono a definire il profilo qualitativo dell’intero sistema di offerta dei servizi resi alla comunità.
In ragione di ciò esse devono mantenere un nesso di coerenza, che travalica la
competenza gestionale, con due fondamentali obiettivi assunti in sede istituzionale:
• fornire risposte globali e unitarie ai bisogni delle popolazioni;
• evitare la settorializzazione degli interventi e la sovrapposizione di competenze.
A questo proposito si evidenziano alcuni nodi problematici presenti sullo scenario dei rapporti istituzionali derivanti dalla presenza di più titolarità nell’esercizio
delle funzioni socio-assistenziali (Comuni, Province) e dalla presenza di titolarità
separate nell’esercizio delle funzioni sociali e sanitarie (Comuni, Aziende USL),
che rendono più difficoltoso il percorso indicato.
L’esigenza di collaborazioni istituzionali ed operative che scaturisce, in modo
indifferibile, dal carattere multidimensionale dei bisogni, alla cui soddisfazione
deve tendere l’offerta pubblica di servizi, suggerisce l’adozione di forme gestionali articolate, anche per lasciare agli EE.LL. la scelta più opportuna in relazione
alla tipologia di servizi da produrre sulla base delle caratteristiche di una determinata popolazione.
In ogni caso nel quadro di un impegno istituzionale più qualificato che vede distinta la titolarità politica dei Comuni dalla responsabilità gestionale, che può essere affidata anche a soggetti non pubblici finanziati dal settore pubblico, onde
garantire il rispetto degli obiettivi prescelti, le funzioni gestionali devono essere
organizzate nell’osservanza dei seguenti principi:
• il principio dell’integrazione e del coordinamento fra comparti diversi della
P.A., secondo logiche di organizzazione intersettoriali e secondo modelli organizzativi interdisciplinari e/o interistituzionali (lavoro di équipe per obiettivi o per progetto; codici di autoregolamentazione; procedure condivise);
• il principio della collaborazione fra gli Enti mediante apposite formule collaborative;
• il principio della responsabilità che identifica in un unico soggetto la complessiva responsabilità delle attività dirette a un’area sociale;
• il principio dell’efficienza in ordine all’adeguatezza organizzativa e dimensionale.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
CAPITOLO 8
8.2.1 Il Comune titolare e gestore
La regolazione sociale, all’interno di un obiettivo generale di evoluzione del sistema, inscrive l’azione dell’Ente Locale in una prospettiva che tende a liberare
risorse e ad aggiungere disponibilità, non solo finanziarie, per sviluppare un’offerta di qualità equa e differenziata.
La stessa enfasi normativa sulla responsabilità politica del Comune, che lo impegna a garantire alla comunità, la disponibilità, l’accessibilità e la qualità dei servizi, sollecita una sua inedita capacità di promozione nei confronti di altri soggetti istituzionali, solidaristici, imprenditoriali e porta a individuare, per l’Ente
Locale, un ruolo di mediatore di processi, non soltanto di gestore, incentivando
l’organizzazione di risposte e la mobilitazione di risorse aggiuntive.
A questo fine vengono selezionati quei compiti istituzionali considerati irrinunciabili per assolvere alla funzione di regolazione e distinti da quelli che possono
essere imputati ad altri soggetti, sulla base di valutazioni ed opzioni proprie di
ogni Comune in relazione ai contesti di riferimento.
Sono considerati compiti propri dei Comuni, non delegabili ma da attuare con
una diffusa pratica della concertazione:
• conoscere i bisogni della comunità;
• programmare gli interventi e le azioni sociali a essi corrispondenti;
• valutare i risultati;
• partecipare le scelte di politica locale dei servizi e la loro realizzazione.
La conoscenza dei bisogni e la valutazione dei risultati rappresentano gli input
fondamentali alla pianificazione locale che richiedono ai Comuni nell’‘Ambito
Territoriale’ l’attivazione unitaria dei seguenti percorsi:
• organizzare le informazioni relative al comparto dei servizi socio-assistenziali attraverso sistemi informativi locali;
• documentare quanto viene realizzato a supporto della funzione di valutazione in ordine al rapporto fra obiettivi e risultati attesi assegnati in sede di Piano al sistema dei servizi;
• verificare attraverso l’uso sistematico della ricerca volta a raccogliere dati e
informazioni riferiti ai processi di produzione e ai risultati delle azioni che
possono essere tradotti in fattori osservabili e valutabili, per orientare le decisioni o la loro eventuale ridefinizione.
Fermo restando il supporto tecnico della Regione per favorire la sistemazione
delle attività socio-assistenziali sul territorio, i Comuni dell’‘Ambito Territoriale’
dovranno valutare la ricaduta organizzativa dei loro compiti in funzione di una
gestione unitaria dei servizi.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 8
IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
8.2.2 Le modalità di gestione
Ai sensi dell’art. 28 della L.R. 3/97, la gestione dei servizi può essere svolta dal
Comune o dai Comuni in forma associata direttamente o avvalendosi delle soluzioni gestionali previste dalla L. 142/90, oppure può essere delegata all’Azienda
USL.
Fermo restando l’indicazione di Piano per l’adozione di un modello gestionale
unitario da parte dei Comuni dello stesso A.T., la gestione diretta, che il Comune
o i Comuni dell’A.T. possono svolgere mediante proprie strutture organizzative
o mediante strutture organizzative esterne all’Amministrazione (esternalizzazione delle funzioni), fonda la sua praticabilità con riferimento al rapporto fra adeguatezza dimensionale del Comune e carattere delle funzioni. Infatti vi possono
essere funzioni che necessitano di una dimensione territoriale adeguata (intercomunale) ai fini della qualità e dell’economicità della gestione e funzioni che non
richiedono una particolare dimensione territoriale per le quali è preferibile un legame diretto con l’Ente Locale.
Inoltre la gestione diretta va collegata alla tipologia delle attività sociali; essa è
particolarmente indicata per tutte quelle attività di natura preventivo-promozionale, orientate allo sviluppo umano aventi carattere universale e dotate di un’efficacia autonoma.
Accanto alla funzione di pianificazione e di valutazione, si ritiene opportuno il
mantenimento di una funzione gestionale da parte del Comune o dei Comuni dell’A.T. in alcuni punti di “eccellenza” che il PSR individua nei servizi
dell’innovazione sociale, di cui al Titolo II della L.R. 3/97.
In questo caso specifico il Comune, pur avvalendosi di risorse esterne all’Amministrazione, deve mantenere la funzione di coordinamento e la responsabilità del
progetto di intervento o di servizio.
La gestione delegata trova, invece, la sua ragione d’essere in tutte quelle situazioni dove la natura dei problemi richiede un’elevata integrazione socio-sanitaria
e gli interventi sociali hanno piena efficacia solo se integrati con quelli sanitari,
nell’ambito di un progetto unitario; in particolare la delega all’Azienda Usl si ritiene opportuna nelle aree individuate dall’art. 31 della L.R. 3/97, per le quali si
richiede un’organizzazione di servizi su scala vasta. Per conseguire un’integrazione progettuale ed operativa degli interventi nelle suddette aree sociali è comunque necessario che il Comune o i Comuni dell’A.T. stipulino Accordi di programma con l’Azienda USL.
Tuttavia la forma gestionale, di per sé, può non garantire integrazione, unitarietà
e globalità dell’intervento se non si collega a una diversa metodologia di lavoro
che superi il lavoro sociale per prestazioni in favore del lavoro sociale per pro-
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IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
CAPITOLO 8
getti, quale modalità in grado di sviluppare strategie collaborative interistituzionali e interprofessionali.
Il lavoro per progetti può concretizzarsi in strumenti diversi a seconda se si lavora su un soggetto (piano di lavoro), su un’area sociale (progetto mirato), su un
territorio (piano di zona) ma comporta una comune metodologia:
•
•
•
•
•
•
•
conoscere il bisogno, la domanda sociale, l’ambiente;
definire gli obiettivi concreti e credibili;
selezionare le priorità;
individuare le risorse e i vincoli;
tramutare gli obiettivi in azioni;
valutare le azioni e risultati;
indicare gli strumenti per valutare.
Lavorare per progetti, inoltre, implica un attitudine a lavorare con gli altri; a saper ascoltare e valutare posizioni e ottiche diverse; a saper utilizzare le diversità
per un’analisi unitaria poiché poggia sull’integrazione di azioni di attori diversi
con saperi e culture professionali ed organizzative diverse.
La gestione delegata
Con la delega alle Aziende USL, adottata in forma parziale o totale da 76 Comuni sui 92 presenti nella Regione, l’esercizio delle funzioni socio-sanitarie trova
un naturale contesto di integrazione gestionale con una ricaduta positiva sulla
qualità dell’offerta di servizi.
In questa forma gestionale si possono rintracciare diverse “convenienze”, rispetto alle necessità dell’utenza, a esigenze tecnico-gestionali ed economiche. Tuttavia le modalità disomogenee e segmentate con le quali su scala regionale viene
utilizzato lo strumento della delega da parte dei Comuni comporta, nel momento
in cui si vanno a ridefinire nel generale contesto normativo regionale (L.R. 3/97;
L.R. 3/98) assetti istituzionali ed organizzativi, l’esigenza di operare, alla luce
dell’esperienza, degli aggiustamenti di ordine qualitativo del modello gestionale
per sostanziare al meglio quelle convenienze evidenziate.
Considerando la prevalenza in Umbria di Comuni dalle caratteristiche demografiche fortemente contenute, lo strumento della delega, per coniugare economie di
scala e qualità sociale, deve assumere il carattere di una delega solidale, pluriennale ed omogenea.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 8
IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
Delega solidale
Si tratta di predefinire, fra i Comuni di uno stesso ‘Ambito Territoriale’, il pacchetto individuale di risorse da gestire unitariamente per funzioni concordate.
Infatti i limiti delle risorse finanziarie a cui sono più soggetti i piccoli Comuni
possono risultare incompatibili con necessità assistenziali impreviste e non programmate nelle previsioni annuali di Bilancio; mentre diventano ragionevolmente affrontabili in un sistema di risorse organizzato e integrato che può trovare al
suo interno compensazioni e assestamenti.
Delega pluriennale
Si tratta di configurare deleghe di durata pluriennale, preferibilmente coincidenti
con il mandato amministrativo, all’interno di Accordi di programma fra il Comune o i Comuni dell’‘Ambito Territoriale’ e l’Azienda USL, onde favorire una
credibile e realistica programmazione su obiettivi e la conseguente possibilità di
valutazione degli esiti.
Delega omogenea
Si tratta di delegare pacchetti di servizi, non prestazioni, omogenei per area sociale e per ‘Ambito Territoriale’.
Il quadro di riferimento per le attività sociali a rilievo sanitario, di cui all’art. 31
della L.R. 3/97, è demandato ad apposita Direttiva della Giunta Regionale da sottoporre al parere obbligatorio delle Conferenze dei Sindaci e al parere consultivo
dei Direttori generali delle ASL.
Il coordinamento fra Enti Locali: Comuni e Provincia
La legge nazionale n. 67/93 assegna alle Province le residue funzioni in materia
di assistenza ai minori (minori nati fuori dal matrimonio e minori abbandonati) e
di assistenza ai disabili (non vedenti e audiolesi), riconfermando la tradizionale
settorializzazione e divisione per categorie; mentre affida all’intervento normativo regionale le modalità di gestione delle medesime.
In proposito occorre, però, tener presente che sia il Decreto “Bassanini”, 31 marzo 1998, n. 112 (artt. 131 e 132), che la stessa proposta di Riforma nazionale dell’assistenza tendono a risolvere questa contraddizione attribuendo ai Comuni, titolari della competenza generale in materia di assistenza sociale, le suddette funzioni.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
CAPITOLO 8
I diritti sociali dei più deboli possono essere garantiti solo nel quadro di una politica coordinata degli EE.LL. che sviluppi la qualità dei contesti di vita e si saldi
con la politica sociale del territorio.
A partire da questi riferimenti il Piano intende recuperare, in ambito programmatorio, il carattere di unitarietà dell’azione di tutela nei confronti dell’universo minorile che trova ampio dispiegamento nella competenza e nella responsabilità
dell’Ente Locale (D.P.R. 488/88; L. 285/97), nonché nei confronti della disabilità
che, invece, presenta forti connessioni con l’area sanitaria, indicando in appositi
Accordi interistituzionali, da redigere ai sensi della L. 142/90 fra il Comune o i
Comuni associati e la Provincia e fra i Comuni, la Provincia e l’Azienda USL, la
sede elettiva per una ricomposizione operativa delle titolarità in materia.
Gli Accordi devono definire le rispettive azioni, le integrazioni e i raccordi operativi, le modalità di verifica periodica delle stesse.
Lo strumento dell’Accordo consente di definire con chiarezza, in un approccio
negoziale, i riferimenti istituzionali del servizio e la responsabilità politica primaria del Comune in ordine alle suddette aree sociali.
Nel quadro di una collaborazione fra Enti Locali che si ispira a modelli di relazione flessibili, il PSR individua nella Provincia il livello che può fornire, ai Comuni che lo richiedano, i supporti di natura organizzativa e amministrativa per la
realizzazione di progetti di servizio a scala sovracomunale.
8.2.3 I meccanismi di selezione dei soggetti fornitori
La costruzione di un sistema di responsabilità condivise che il PSR si prefigge
quale percorso strategico per una più diffusa promozione sociale, pone il problema di come integrare azione pubblica e azione privata nella realizzazione di un
sistema di servizi dove l’operatore pubblico, titolare dell’intervento, è tenuto a
seguire principi di imparzialità e continuità nel servizio, che prescinde alla convenienza economica, e l’operatore privato, soggetto gestore, è chiamato a fornire
beni che rientrano nell’interesse pubblico.
Dalle finalità pubbliche discendono per ogni Amministrazione pubblica precisi
vincoli nell’impostare qualsivoglia rapporto contrattuale.
Ne discende un vincolo di trasparenza in ordine alla selezione degli eventuali
soggetti fornitori, affidato alla scelta delle procedure e degli strumenti più appropriati alla categoria di beni da acquistare che la normativa mette a disposizione
degli Enti pubblici (asta pubblica, licitazione privata, appalto concorso e trattativa privata).
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 8
IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
Ne discende un vincolo di tutela dell’interesse pubblico in ordine alle caratteristiche e alla qualità del bene sociale che deve essere fornito ai cittadini.
In particolare ciò richiede all’autorità pubblica la capacità/possibilità di descrizione delle “specifiche tecniche” del bene o servizio da acquistare.
Definizione del bene e procedure di selezione dei fornitori sono due aspetti interconnessi che l’Ente pubblico si trova ad affrontare nell’intraprendere un rapporto
contrattuale con il privato che vede quest’ultimo nella veste di produttore-erogatore di servizi.
Fra i sistemi di acquisto, l’appalto concorso si configura come quello che meglio
può garantire l’obiettivo di una procedura di assegnazione trasparente in grado di
offrire a tutti i fornitori potenziali le stesse opportunità e, al contempo, può consentire una valutazione del contenuto progettuale del servizio sul quale sono
chiamati a misurarsi, in un’ottica di competizione, i soggetti concorrenti (D.lgs.
17.3.1995 n. 157).
Ne discende una prima indicazione per le Pubbliche Amministrazioni a prescegliere, nell’ambito delle normative pubbliche riguardanti la scelta del contraente,
la procedura dell’appalto concorso.
Tuttavia occorre rilevare come i beni prodotti dalle politiche socio-assistenziali
siano solo in parte definibili sotto il profilo delle caratteristiche fisiche (con riferimento agli standard strutturali e organizzativi) in quanto a prevalente contenuto
relazionale e come ciò renda difficile per la P.A. sia descrivere il bene che si intende acquistare (cosa che costituisce un vincolo alla stessa procedura di appalto
che ha come presupposto la chiara determinazione delle caratteristiche del bene),
sia valutare, sulla base di criteri oggettivi, la qualità dei servizi offerti dal privato,
o monitorare le caratteristiche dei beni o servizi acquistati, considerata la separazione fra acquirente ed utente del servizio.
In questa condizione può rappresentare una forma di garanzia per la P.A. privilegiare la “forma giuridica” del soggetto facendo ricorso alle organizzazioni del 3°
settore che non hanno fine di lucro, e risultano, per la flessibilità organizzativa e
per il rapporto diretto che intrattengono con il corpo sociale, capaci di assolvere a
una funzione di ascolto decisiva nel mettere congruamente in collegamento domanda sociale ed offerta di servizi.
Al fine di assicurarsi la qualità del prodotto potrebbero, invece, essere attivate
forme di coinvolgimento dei soggetti erogatori nella progettazione degli interventi, nella determinazione degli obiettivi e nella fase di valutazione dell’efficacia degli stessi, attraverso la comune elaborazione di appositi strumenti (manuali
della qualità del servizio; protocolli della qualità). Soluzione che potrebbe far
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IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
CAPITOLO 8
crescere una cultura della qualità comune sia all’Ente pubblico che al soggetto
gestore, basata su una visione comune e non sulla somma di corretti adempimenti amministrativi.
Alla luce di queste considerazioni dovrebbe essere ripensato il sistema del convenzionamento che è stato largamente usato in questi anni per acquistare servizi
e che si è dimostrato non esente da limiti e contraddizioni a svantaggio della qualità dell’offerta.
L’esperienza suggerisce l’esigenza di migliorare regole e strumenti amministrativi che ridefiniscano questa tipologia contrattuale nella direzione di:
• abbassare l’incidenza del fattore prezzo nella selezione del soggetto fornitore,
eliminando il ricorso alla gara al massimo ribasso e fissando soglie di prezzo
al di sotto delle quali l’offerta viene considerata nulla;
• introdurre indicatori di qualità riferiti all’esperienza storica e al servizio prestato dai fornitori;
• coinvolgere nella progettazione e nella valutazione i soggetti produttori (coprogettazione e verifica concertata); passare, di conseguenza, dall’acquisto
delle prestazioni a contratti di servizio, dove il soggetto fornitore può esercitare più autonomia nella fase realizzativa.
L’autorizzazione
L’autorizzazione al funzionamento è una delle regole di selezione dei soggetti
fornitori di servizi che consente di entrare sul mercato previo accertamento del
possesso dei requisiti essenziali in ordine agli interventi o ai servizi che si intendono proporre alle persone che ne vogliano fruire.
Nel quadro delle normative vigenti l’autorizzazione al funzionamento fa riferimento agli standard di idoneità e di qualità a cui devono corrispondere i servizi a
carattere residenziale, semiresidenziale, domiciliare, pubblici e privati con sede
nel territorio regionale.
L’autorizzazione viene rilasciata dal Sindaco del Comune dove la struttura opera.
La materia viene regolata con atto del Consiglio regionale che disciplina i seguenti aspetti:
• Le strutture soggette all’obbligo di autorizzazione al funzionamento:
– di nuova istituzione;
– già funzionanti;
– sperimentali o innovative (in presenza di strutture esistenti).
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 8
IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
• L’ambito di applicazione:
– la direttiva si applica a quelle strutture che offrono servizi rivolti a soggetti in età minore, anziani, adulti bisognosi di supporti assistenziali.
• Le strutture non soggette all’obbligo di autorizzazione al funzionamento:
– quelle con finalità prettamente abitative;
– quelle che non hanno finalità di assistenza sociale.
• I requisiti funzionali e strutturali riferiti a:
– principi informatori (corrispondenza ai principi sanciti dalla L.R. 3/97 art.
2 e dal PSR);
– norme edilizie (comprese quelle in materia di barriere architettoniche) e
igienico-sanitarie. Le strutture devono essere in possesso dei requisiti
previsti da leggi e regolamenti nazionali e regionali vigenti in materia edilizia igienico-sanitaria, di prevenzione incendi. Il richiedente deve dimostrare il possesso delle relative licenze, concessioni e autorizzazioni;
– norme di sicurezza e assicurative;
– qualificazione del personale;
– norme contrattuali (rispetto del CCNL);
– standard di idoneità e di qualità riferiti alle dimensioni descritte nell’apposito paragrafo del Piano.
• La procedura per il rilascio dell’autorizzazione al funzionamento:
– domanda e indicazione della documentazione da allegare;
– modalità organizzativa dell’attività istruttoria;
– autorizzazione (definitiva o provvisoria; eventuale proroga dei termini per
l’adeguamento della struttura ai requisiti prescritti).
Gli standard di servizio
La definizione degli standard organizzativi, assistenziali e di costo è una condizione per regolamentare l’intervento dei diversi soggetti sociali considerati attori
significativi nella costruzione di un’economia sociale di mercato, nonché per gestire processi di adeguamento e di trasformazione dell’esistente, nel triennio di
validità del Piano Sociale.
Infatti i modelli organizzativi e le tipologie di servizio vigenti nei diversi contesti
territoriali registrano una disomogeneità, sia che i servizi siano gestiti direttamente dagli Enti pubblici che da altri soggetti, dovuta all’assenza di una normativa e di una regolamentazione specifica che impone, nell’ambito della regolazione sociale, di procedere a una sistemazione delle tipologie di servizio, da cor-
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IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
CAPITOLO 8
relare al profilo dei bisogni, e dei relativi modelli organizzativi che, pur valorizzando le diversità di contesto, renda riconoscibile ed universale una linea assistenziale connotata dall’equità e dalla qualità.
“Fare meglio ciò che si fa” è un ambito della qualità che ci consente, dentro una
strategia complessiva, di rispondere alla necessità di qualificare, qui ed ora, l’esistente. Si ritiene pertanto opportuno pervenire alla definizione degli standard mediante:
1) la sistemazione, su scala regionale, di un quadro conoscitivo delle azioni sociali prodotte dai diversi soggetti e servizi che consenta di individuare profili
omogenei di servizio, riorganizzandoli in macro tipologie, le unità operative,
i fattori di costo. L’analisi dei costi va effettuata sulla base dell’analisi organizzativa ricomprendente costi di natura amministrativa, costi di natura tecnica e costi riferiti alle strutture;
2) il coinvolgimento dei professionisti e degli operatori dei servizi nella costruzione degli standard.
Gli standard nell’ambito del Piano riguardano i servizi residenziali, semiresidenziali e domiciliari del comparto socio-assistenziale e costituiscono norma vincolante per l’autorizzazione al funzionamento. A tal fine vengono individuati
standard “essenziali” quale condizione per entrare nel mercato.
Gli standard dovranno regolare i seguenti aspetti di ogni servizio:
– definizione della tipologia
– destinatari
– funzione
– localizzazione
– capacità recettiva
– requisiti organizzativi (personale assistenziale)
– requisiti strutturali
– costi
– procedure di accesso
– definizione del percorso assistenziale.
Per la costruzione di standard di qualità si indicano le dimensioni da prendere a
riferimento:
– la qualità del contesto ambientale
– la qualità delle relazioni interpersonali
– il coinvolgimento dei soggetti-utenti e del contesto sociale di riferimento
– la professionalità degli operatori.
Per i servizi sociali a rilievo sanitario, i cui standard sono definibili solo in sede
congiunta dal comparto sanitario e dal comparto sociale dell’Amministrazione, si
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CAPITOLO 8
IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
fa rinvio ad appositi atti deliberativi della G.R. e al Piano Sanitario Regionale,
approvato il 1° marzo 1999 con Delibera di Consiglio Regionale n. 647.
Nella transizione costituiscono il quadro giuridico di riferimento gli standard già
adottati sulla base delle normative vigenti.
Il convenzionamento
Anche nella realtà umbra è evidente la tendenza da parte dell’operatore pubblico di
affidare alle organizzazioni del 3° Settore, in particolare alla cooperazione sociale,
la gestione dei servizi facendo ricorso allo strumento della convenzione e sostituendo in tal modo la pratica del produrre in proprio con quella dell’acquisto.
È però necessario sottolineare come l’Ente pubblico abbia stabilito con le organizzazioni del 3° Settore rapporti che hanno privilegiato gli aspetti economici a
scapito di elementi qualitativi del servizio e dell’impresa. Con la conseguenza
che il tener conto del solo criterio economico (affidamento dei servizi a chi fa
minori prezzi) ha elevato il rischio di convenzionamento con soggetti non sempre in grado di garantire validi e continuativi servizi.
Le differenze negli obiettivi generali, a volte esistenti fra ente pubblico e soggetto non istituzionale, costituiscono un altro limite da superare mettendo al centro
l’obiettivo comune di perseguire una cultura della qualità condivisa dal compratore e dal fornitore.
Questo percorso consentirebbe di superare le attuali convenzioni incentrate sulla
contrattazione di prestazioni a favore di contratti di servizio, spostando la verifica dalle singole prestazioni all’efficacia del servizio complessivamente reso dove
anche il destinatario può assumere un ruolo nel chiedere e promuovere qualità.
Per tali ragioni lo strumento della convenzione non dovrà essere più concepito
come un atto definito e concluso che affida a terzi la fornitura del servizio ma,
laddove viene adottato, deve compiere lo sforzo di attivare un confronto permanente fra le parti in un procedimento che ha lo scopo di mettersi a verifica in ordine agli obiettivi degli interventi.
Si può, all’interno di linee generali e delle prescrizioni di legge, procedere in un
approccio negoziale a:
• definire i ruoli e i rapporti reciproci fra Ente Pubblico (rilevazione dei bisogni, presa in carico, valutazione) e soggetto erogatore (ascolto, sviluppo della
rete solidale, flessibilità);
• valutare con attenzione il rapporto costi-benefici in relazione alla tipologia
del servizio da attivare;
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IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
CAPITOLO 8
• individuare metodologie appropriate per rilevare la soddisfazione del soggetto destinatario del servizio, in termini di miglioramento o mantenimento del
suo benessere globale;
• individuare gli strumenti per il monitoraggio e la verifica di qualità del servizio reso.
In proposito è utile sottolineare che per la valutazione dei servizi alla persona si
tratta di verificare non solo se gli interventi sono stati posti in essere, ma anche e
soprattutto quali sono i risultati ottenuti.
Questo procedimento può mettere in circolo risorse fiduciarie in grado di compensare o supplire all’implementazione dei sistemi di controllo rispetto ai compiti contrattuali.
Caratteri della convenzione
Dalle indicazioni date ne conseguono specifici impegni organizzativi che impongono all’Ente pubblico di tener conto di schemi di convenzione dove vengano,
comunque, evidenziati:
• obblighi e diritti delle parti; obiettivi che l’Ente pubblico si pone con il servizio offerto agli utenti (deve essere chiaro a che cosa serve l’attività convenzionata e perché si privatizza);
• caratteristiche del soggetto individuato e parametri utilizzati (trasparenza);
• modalità di intervento con specificate le metodologie di lavoro e le fasi operative;
• presenza di sistemi di valutazione nell’ambito del processo produttivo;
• numero e caratteristiche professionali e formative degli operatori;
• partecipazione degli operatori privati ai momenti formativi promossi dalla
P.A.;
• standard tecnici oggettivi previsti dalla normativa vigente per il servizio da
erogare;
• modalità di cooperazione tra operatori pubblici e privati;
• modalità di verifica, in itinere e congiunta fra soggetto pubblico e soggetto
privato.
Alle finalità della convenzione deve essere aggiunto l’oggetto del contratto, elencando con dettaglio la natura dell’intervento e la necessità di svolgere lo stesso
tenendo presente le caratteristiche dell’utenza a cui è rivolto. Inoltre va espressa
la durata della convenzione e i relativi oneri.
Ciò comporta la necessità della revisione delle normative regionali in materia,
con particolare riferimento alla L.R. 12/93.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 8
IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
Criteri per la selezione dei soggetti fornitori
La possibilità di valutare il prodotto da parte della P.A. acquista un ruolo cruciale
anche per valutare le imprese che lo forniscono. Per questo la difficoltà che in
ciò incontra la Pubblica amministrazione in quanto acquirente per conto terzi,
ovvero per i cittadini/utenti che in questo caso, però, non entrano in gioco nella
scelta del fornitore, rende necessario il rispetto di una serie di vincoli oggettivi
quali prerequisiti per il convenzionamento con l’impresa fornitrice.
Essi attengono a:
• l’iscrizione delle organizzazioni del 3° Settore agli Albi regionali come stabilito dalla normativa in vigore;
• il rispetto della normativa europea e nazionale in materia di appalti pubblici
di servizi con riferimento all’adozione della procedura dell’appalto-concorso;
• il rispetto del C.C.N.L. per i dipendenti o soci lavoratori dell’impresa di servizio, documentato da apposita certificazione;
• la certificazione dell’impresa di servizio che attesti i requisiti formali tecnicoorganizzativi (iscrizione alla Camera di Commercio e identificazione secondo
la classificazione ISTAT delle attività economiche alla sezione “sanità e altri
servizi sociali”).
Ai fini di corrispondere al criterio dell’offerta più vantaggiosa” si individuano
alcuni principi generali a cui l’Ente pubblico dovrebbe attenersi per selezionare
indicatori di qualità del progetto assistenziale:
• il valore tecnico del progetto e sua aderenza agli obiettivi prescelti;
• la metodologia lavorativa adottata per raggiungere finalità operative che siano integrate al complesso dell’impianto organizzativo dell’Ente pubblico (visione comune);
• i criteri organizzativi e gestionali delle risorse umane e strumentali, al fine di
rispettare gli standard e garantire i migliori livelli di assistenza;
• l’indicazione di un esperto all’interno del progetto che presieda all’attuazione e alla verifica in itinere dello stesso;
• la presenza di metodologie di valutazione;
• l’integrazione con il territorio e i servizi che vi operano.
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IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
CAPITOLO 8
L’accreditamento
L’attivazione, anche in via sperimentale, di forme innovative di gestione dei servizi sociali e del rilascio di titoli di acquisto degli stessi richiede la disponibilità
di norme nazionali di riferimento, alle cui disposizioni è in ogni caso subordinata
l’attuazione operativa delle relative indicazioni previste.
Per queste ragioni l’attuazione operativa del percorso di seguito descritto è rinviata all’entrata in vigore di atti di indirizzo o norme nazionali specifici.
L’accreditamento configura una procedura basata su un sistema di regole che attengono ai requisiti formali di funzionamento, di qualità dei processi di lavoro e
ai requisti di qualità aggiuntivi definiti da norme regionali e nazionali.
I soggetti “accreditati” attraverso la modalità dell’attestazione dell’Ente pubblico
che ne certifica, in tal modo, il possesso dei requisiti richiesti, possono fornire
servizi al mercato pubblico oltreché a quello privato.
L’accreditamento è un sistema che tende a far giuocare un ruolo attivo al cittadino dandogli la possibilità di scegliere direttamente il servizio e il produttore di
quel servizio “accreditati” fra quelli presenti sul mercato.
Tuttavia perché ciò sia possibile, considerato che non sempre le persone in stato
di bisogno hanno le condizioni o la capacità di scegliere rispetto alle loro necessità, occorre che l’Ente Locale individui:
• i servizi ad accesso guidato: quei servizi nei quali è opportuno che l’accoglienza e il piano di intervento siano assicurati dall’Ente pubblico. In quell’area è l’Ente pubblico a scegliere il soggetto fornitore e ad assumere direttamente l’onere in tutto o in parte del pagamento, facendosi mediatore e garante del cittadino in stato di bisogno;
• i servizi ad accesso diretto: quei servizi che il cittadino sceglie da solo secondo le proprie necessità individuando autonomamente il soggetto fornitore fra
quelli accreditati, facendosi carico del pagamento o utilizzando eventuali titoli di acquisto forniti dall’Ente locale;
Il Piano considera il sistema di accreditamento un percorso suscettibile di sperimentazione da concordare con gli EE.LL. per alcuni comparti di servizi e per alcuni ambiti territoriali. Detto percorso comprende:
• l’indicazione dell’autority pubblica regionale che ha il compito di selezionare
i criteri di qualità e di verificare periodicamente la loro applicazione anche
sulla base di certificazioni volontarie dei soggetti produttori;
• lo sviluppo di un metodo per valutare in modo continuato i processi di lavoro
e la soddisfazione degli utenti;
• la promozione di una cultura gestionale nuova nelle Amministrazioni Locali
con investimenti significativi nella formazione.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 8
IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
Va puntualizzato che, quando prendiamo in esame l’accreditamento dei soggetti
che erogano servizi a contenuto socio-educativo-assistenziale, questo sistema
presenta notevoli complessità di attuazione, dovute alla situazione di per sé problematica di questi servizi all’interno dei quali vengono messi in atto processi di
lavoro difficilmente valutabili con parametri uniformi.
Anche per questo motivo il cambiamento culturale e organizzativo necessario
presuppone la formazione, in sede locale, di un pool di operatori capaci di acquisire metodi e strumenti di lavoro utili alla valutazione dei servizi.
In attesa che il disegno delle regole per la qualità venga definito, si possono individuare alcuni criteri generali utili per un processo di accreditamento diretto ai
soggetti produttori di servizi sociali:
• la capacità di offerta per “pacchetti” di servizi diversificati, non per prestazioni;
• un’organizzazione produttiva orientata al cliente, con presenza di sistemi di
valutazione e di rilevazione della soddisfazione dell’utenza;
• la specializzazione funzionale o per area-problema;
• la disponibilità del marchio di qualità, autogestito dalle imprese che si riconoscono in un profilo della qualità, attestante che il servizio ha caratteristiche
che vanno al di là di quanto richiesto dai regolamenti.
Il ruolo della comunità
Con il modello della libera scelta dell’utente che si realizza anche mediante l’uso
dei titoli di acquisto, si può sviluppare una dinamica di mercato a vantaggio della
qualità dove è l’utente e la sua famiglia il principale giudice del servizio.
L’uso dei titoli di acquisto, in un regime di accreditamento, richiede un percorso
culturale ed una strumentazione tecnica e professionale inusuale nel campo della
produzione sociale e, al momento, tutta da costruire.
In questo caso il compito prioritario del Comune diventa quello di informare e
orientare l’utente sui servizi e di vigilare sul rispetto dei criteri di erogazione che
lo stesso operatore pubblico ha stabilito.
Sia il progetto assistenziale che i servizi ad accesso guidato restano di competenza del Comune che sancisce gli aventi diritto. Il titolo di acquisto viene consegnato dall’utente ai soggetti fornitori prescelti, già accreditati, che lo useranno
come attestato del servizio reso per farsi rimborsare dall’Amministrazione pubblica. Chi eroga il servizio svolge prevalentemente una funzione di osservazione
e di ascolto finalizzata alla valutazione del servizio mediante il rinvio all’Ente
Locale di dati e informazioni sulla situazione oggetto di intervento.
Il controllo di qualità è l’esito di un’azione congiunta fra l’utente, la sua famiglia
e l’operatore pubblico.
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IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
CAPITOLO 8
Con questa scelta, l’obiettivo che il Piano si propone è quello di far crescere un
mercato di qualità facendo svolgere un ruolo attivo alla comunità.
D’altro canto l’introduzione di queste nuove regole contribuisce a sviluppare un
regime misto (convenzionamento-accreditamento) che differenzia le soluzioni in
base alla tipologia del servizio e del bisogno della persona e impegna a cambiare,
gradualmente, il modo di operare sia dei soggetti pubblici che del privato sociale.
Il controllo e la vigilanza
L’attività di vigilanza ha una funzione ispettiva e promozionale nei confronti dei
soggetti gestori per migliorare l’offerta di servizi adeguandola al livello di protezione sociale prefigurato con la determinazione degli standard di idoneità e di
qualità. Essa consiste, anche, nel fornire consulenza tecnica per il raggiungimento degli obiettivi assistenziali fissati dalla normativa vigente.
L’attività di vigilanza deve essere esercitata in modo omogeneo su tutto il territorio regionale, a tal fine il PSR ne definisce i criteri generali.
Le funzioni amministrative regionali di vigilanza e controllo sulle istituzioni
pubbliche e private che perseguono le finalità di cui alla L.R. 3/97 sono delegate
ai Comuni che le esercitano per ogni ‘Ambito Territoriale’ mediante apposite
formule collaborative. Per l’esercizio delle attività di vigilanza i Comuni si avvalgono delle strutture tecniche dell’Azienda USL.
Spetta alla Giunta Regionale nell’ambito delle proprie funzioni di indirizzo e coordinamento verificare l’esercizio della delega da parte dei Comuni e la rispondenza
dei servizi resi ai criteri di organizzazione e funzionamento indicati nel PSR.
A tal fine la Regione opera una ricognizione annuale sull’attuazione delle direttive della Giunta Regionale, anche per una sua omogenea applicazione sul territorio regionale, e provvede all’organizzazione di una banca dati, all’interno del Sistema Informativo regionale, riferita alle strutture di servizio.
La Regione può sostituirsi al soggetto inadempiente nell’esercizio delle funzioni
delegate limitatamente all’attività non adempiuta e previa assegnazione di un
congruo termine.
L’attività di vigilanza riguarda tutte le strutture socio-assistenziali residenziali,
semiresidenziali e diurne presenti nel territorio regionale, qualunque sia la natura
giuridica del soggetto gestore (pubblico o privato) e lo scopo dell’esercizio delle
funzioni (di lucro o meno).
Per l’esercizio dell’attività di vigilanza il Comune o i Comuni dell’‘Ambito Territoriale’ si avvalgono di una Commissione tecnica appositamente costituita deputata al rilascio del parere tecnico di supporto all’autorizzazione del Sindaco, di
cui all’art. 43 della L.R. 3/97, comma 2.
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CAPITOLO 8
IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
La Commissione Tecnica è composta da personale con diverse professionalità,
afferente al comparto dei Servizi Sociali, della Segreteria Generale, degli Uffici
tecnici del Comune o dei Comuni dell’A.T. e al comparto Igiene e Sicurezza dell’Azienda Usl, onde consentire una valutazione complessiva del funzionamento
della struttura in relazione alle condizioni strutturali, alle modalità organizzative
delle prestazioni con particolare riferimento agli aspetti socio-relazionali.
La vigilanza è finalizzata a:
• accertare il rispetto della normativa e dei regolamenti nazionali e regionali in
vigore;
• verificare il rispetto delle indicazioni di Piano e degli atti deliberativi attuativi
in materia di organizzazione e gestione dei servizi;
• verificare l’adeguatezza delle strutture e dei servizi alle esigenze della persona;
• promuovere la qualità delle prestazioni, intesa come soddisfazione dei bisogni, mediante prassi professionali e modalità organizzative adeguate.
L’attività di vigilanza si esplica mediante sopralluoghi e visite periodiche ordinarie e straordinarie, acquisizione di informazioni e documenti, riunioni con il personale e con gli utenti dei servizi.
La Commissione tecnica redige una relazione al Sindaco o ai Sindaci dell’A.T.,
sulla vigilanza relativa alle singole strutture e annualmente sul complesso delle
attività. Se nella relazione emergono inadempienze, il Comune prescrive al gestore della struttura i provvedimenti atti a rimuovere le cause che hanno originato
le inosservanze e il termine per porli in essere.
Per le strutture gestite direttamente il Comune, vista la relazione della Commissione tecnica, adotta i necessari provvedimenti.
L’attività di vigilanza è regolamentata con provvedimento della Giunta regionale
in ordine agli interventi da svolgere, ai dati e alle informazioni da acquisire, nonché
in ordine alle modalità di svolgimento dell’attività di promozione e di controllo.
Sospensione e revoca dell’autorizzazione al funzionamento
Il Comune sospende l’autorizzazione al funzionamento della struttura qualora le
violazioni accertate comportino pregiudizi per gli utenti e per gli operatori, e il
gestore, previamente diffidato, non vi abbia posto rimedio. La revoca dell’autorizzazione è disposta dal Comune, vista la relazione della Commissione Tecnica,
qualora sia accertato:
• il venire meno dei requisiti essenziali strutturali, funzionali e assistenziali e il
gestore, la cui autorizzazione sia già stata sospesa e sia stato ulteriormente
diffidato, non abbia provveduto ad adeguarli nel termine assegnato;
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
CAPITOLO 8
• la presenza di gravi difetti di funzionamento e gravi violazioni di leggi e regolamenti;
• la recidiva del provvedimento di sospensione.
I provvedimenti di sospensione e di revoca dell’autorizzazione al funzionamento
sono atti definitivi. La revoca dell’autorizzazione, fatti salvi gli eventuali provvedimenti penali di competenza dell’autorità giudiziaria, comporta la chiusura
della struttura ai sensi dell’art. 2 della L. 17.7.1890 n. 6972, così come integrata
dall’art. 2 del R.D. 30.12.1923.
8.3 Il circuito regolativo della produzione
L’ambito della produzione sociale è il luogo dell’incontro fra servizi, utenti ed
operatori; fra operatori ed operatori; fra operatori e cittadini dove, per eccellenza
si forma “qualità”. È qui, infatti, che si sviluppa il dialogo con l’utente e la sua
famiglia, prende forma la comunicazione, si costruisce, o meno, il passaggio di
senso fra i soggetti della relazione e di conseguenza si apre la possibilità di coinvolgimento e responsabilizzazione (la qualità del processo).
È qui che entra in gioco il rapporto con altri servizi e professionisti, la capacità, o
meno, di lavorare in équipe, di coordinarsi sulle competenze mediante un’opera
di formazione continua (la qualità professionale); è qui che si costruisce, o meno,
la concreta capacità di risoluzione del problema e l’immagine simbolica del servizio (la qualità percepibile).
Queste diverse dimensioni della qualità entrano tutte nel processo di lavoro e valutarle, con metodologia, diventa un’attività connessa alla produzione del servizio in quanto condizione per capirne la validità e il senso pubblico, l’impatto sui
destinatari e sul complesso delle relazioni che attorno a esso si attivano.
Pur rilevando la difficoltà di sottoporre a valutazione un sistema complesso come
quello dei servizi socio-assistenziali, è necessario ribadire il carattere strategico
dell’attività di valutazione in un contesto di profonde modificazioni che investono sia la domanda, fra l’altro con una crescente attenzione alla qualità, sia il sistema di offerta che, a fronte del manifestarsi di nuove esigenze, deve misurarsi
con risorse finanziarie scarse e con difficoltà organizzative gestionali che reclamano cambiamenti nella stessa organizzazione dei servizi.
Valutare i processi di produzione e gli esiti degli interventi sociali è un ambito
che investe la pluralità dei soggetti coinvolti ed è una pratica che consente ai
soggetti decisori il feed-back della politica dei servizi da cui far derivare innovazione e orientamenti programmatori congrui.
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CAPITOLO 8
IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
8.3.1 La valutazione di qualità
Fare valutazione di qualità comporta di sviluppare e generalizzare una nuova
prassi fra i responsabili dei servizi e gli operatori sociali che renda possibile la
verifica dei risultati, anche in termini di soddisfazione dell’utenza, e dell’uso efficiente delle risorse. In particolare la valutazione attiene:
• la rispondenza dell’azione di servizio all’obiettivo selezionato;
• l’uso efficiente delle risorse;
• la soddisfazione dell’utente e la qualità della prestazione;
• la capacità di risposta alle problematiche dell’utenza e/o presenti su un territorio.
L’analisi della qualità trova le opportune interazioni con il controllo di gestione e
con le scelte di programmazione operate dall’Ente Locale.
Essa coinvolge la struttura di direzione tecnica e amministrativa dei servizi nonché i decisori ed è utilizzata per l’azione di piani di miglioramento come supporto al sistema decisorio.
La valutazione della qualità avviene ai diversi livelli che determinano la realizzazione dell’attività del servizio:
• al livello del servizio;
• al livello del servizio in relazione con l’utenza;
• al livello del servizio in relazione con altri servizi.
Al livello del servizio la valutazione di qualità mette in moto processi di autovalutazione di tutti gli operatori e la capacità di inserirla come elemento interno allo svolgimento dell’attività del servizio. Ciò comporta l’adozione di modalità di
documentazione (cartella sociale professionale), di raccolta e sistematizzazione
delle informazioni (sistema informativo del servizio) e la qualificazione della
funzione di ascolto (strumenti di rilevazione del punto di vista dell’utente).
La valutazione riguarda gli aspetti organizzativi e socio-relazionali del servizio
nella loro interrelazione ed è tesa all’individuazione dei punti forti e dei punti deboli al fine di progettare, innovare e sperimentare azioni che a loro volta si ripropongono all’attività di valutazione.
Il rapporto fra il servizio, l’utente e la sua famiglia; l’utente e il suo contesto, è inserito nella valutazione della qualità delle azioni svolte attraverso spazi e strumenti
programmati allo scopo di immettere la qualità percepita nella dinamica della valutazione e, più in generale, nell’attività di riprogettazione degli interventi.
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IL SISTEMA DI REGOLAZIONE SOCIALE
CAPITOLO 8
Il rapporto fra il singolo servizio e gli altri servizi che interagiscono con esso in
un’ottica di continuità e integrazione degli interventi costituisce un altro circolo
della valutazione di qualità; a questo livello essa è orientata all’analisi delle relazioni fra programmi e organizzazioni diverse e serve a supportare la progettazione di politiche integrate territoriali individuando apposite formule collaborative
(protocolli e accordi interservizi).
8.3.2 Criteri guida dell’attività di valutazione
Per poter valutare occorre darsi dei criteri e scegliere fra i molteplici aspetti che
compongono l’intervento quelli che più di altri ci sembrano significativi da monitorare e valutare.
Appare utile, a tal fine, in una prospettiva che collega la valutazione al miglioramento delle politiche pubbliche, selezionare alcuni criteri guida che devono orientare l’attività di valutazione dell’Ente pubblico:
• organizzare le attività per obiettivi e per progetti secondo un’impostazione
che ne consenta il monitoraggio e la valutazione;
• provvedere alla raccolta e alla gestione delle informazioni che consentano la
conoscenza della domanda, del contesto, della struttura di erogazione, e la individuazione di standard di riferimento utili alla valutazione;
• adottare un’impostazione flessibile degli interventi che consenta aggiustamenti in itinere e/o finali;
• mantenere un legame costante fra formazione e valutazione;
• affermare una concezione della valutazione come capacità di autovalutazione;
• considerare la valutazione metodo coessenziale all’intervento e non attività
aggiuntiva;
• inserire nel progetto di valutazione anche l’attività del privato sociale.
In via generale, l’approccio valutativo dovrebbe consentire sotto il profilo operativo di identificare:
• i fini generali dell’intervento;
• gli obiettivi specifici di ciascuna azione messa in campo;
• le risorse di cui si dispone;
• le attività da porre in essere e le caratteristiche di tale attività in termini di rispondenza alla domanda, con riferimento agli aspetti di umanizzazione e alla
soddisfazione dell’utenza;
• le conseguenze attese in termini di impatto sociale.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 9
IL SISTEMA INFORMATIVO SOCIO-ASSISTENZIALE
9. Il sistema informativo socio-assistenziale
Nel corso di questi ultimi anni è maturata, nell’ambito del sistema socio assistenziale regionale l’esigenza di dare risposta ai propri fabbisogni informativi, utilizzando strumenti adeguati alla specificità e peculiarità del settore d’intervento.
La Regione dell’Umbria, già con DGR n.11781 del 17/12/91, aveva costituito un
gruppo di lavoro per la costruzione di un univoco strumento di rilevazione, la “cartella sociale regionale”, al fine di attivare un primo flusso di informazioni dai Comuni e dalle ASL circa la programmazione e la gestione dei servizi socio-assistenziali. All’adozione della cartella sociale prodotta dal gruppo di lavoro non ha
avuto seguito un’applicazione operativa sul territorio regionale se non in alcune realtà, e inoltre alcuni Enti Locali e ASL si sono dotati di propri sistemi informativi,
utilizzando strumenti e metodologie di rilevazione diverse. Di conseguenza il flusso informativo dai Comuni e dalle ASL alla Regione, seppure esistente, non risponde ai requisiti minimi del sistema informativo ipotizzato nel Piano, né consente il raggiungimento degli obiettivi regionali in precedenza posti.
Emerge pertanto la necessità di riorganizzare l’esistente finalizzandolo agli obiettivi del sistema informativo regionale.
9.1 Finalità del sistema informativo regionale
Il sistema informativo regionale dovrà rispondere come già detto nel § 8.1.1 del
Cap. 8, a esigenze conoscitive di base per ambito territoriale, relativamente al
funzionamento dei servizi socio-assistenziali, alla domanda sociale, alla dotazione umana e strumentale e alla conoscenza dei fenomeni sociali e all’analisi dei
costi.
In pratica si tratta di porre in essere un sistema informativo che attraverso i dati
raccolti, e la loro elaborazione, consenta anche di valutare l’efficacia, la qualità e
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IL SISTEMA INFORMATIVO SOCIO-ASSISTENZIALE
CAPITOLO 9
l’efficienza delle diverse politiche regionali allo scopo di pianificarne l’attività
futura. Si afferma cioè la necessità di strutturare un processo di raccolta sistematica di informazioni tesa ad aumentare la capacità decisionale dei diversi attori
coinvolti nel processo di realizzazione dei servizi sociali e promuovere così l’insieme delle attività valutative all’interno del processo decisionale.
Si prefigura così un sistema informativo finalizzato da una parte a produrre informazioni utili sia a livello gestionale proprio dei Comuni, sia a livello di programmazione e di governo proprio della Regione.
In attuazione della L.R. 3/97 alle Province vengono affidate, nell’ambito della rete del S.I. regionale, funzioni specifiche di documentazione, con particolare riferimento alla sedimentazione e alla diffusione delle esperienze maggiormente significative.
Il sistema informativo dovrà offrire una base di dati sistematica e costante, unitaria ed omogenea, integrata e comparabile tale da far fronte alle diverse esigenze
connesse alla definizione degli obiettivi e delle scelte strategiche del Piano, alla
localizzazione delle risorse, alle scelte operative, alla domanda e all’offerta dei
servizi, capaci inoltre di cogliere la dimensione statica e dinamico-processuale
dei fenomeni, offrendo la più ampia complementarità dei dati.
9.2 Organizzazione del sistema informativo regionale
Nel triennio di validità del Piano si prevede una costruzione modulare del sistema informativo, individuando i vari stadi di costruzione in base alle priorità poste al livello locale e al livello regionale, in linea con gli obiettivi del piano, realizzando nel tempo sottosistemi specifici per i diversi ambiti di analisi e/o inserendovi quelli già esistenti. Il sistema informativo sarà organizzato secondo principi sistemici e di rete, tali da porre in essere un policentrismo operativo, coordinato e reciprocamente integrato.
Anche relativamente alla raccolta dei dati sarà individuato un ordine di priorità e
gli strumenti di rilevazione saranno definiti e raffinati nel tempo.
Come già evidenziato, la raccolta e la ricomposizione dei dati e delle informazioni avverrà al livello degli ‘Ambiti territoriali’, di cui al capitolo 3 del Piano,
rimettendo alle modalità organizzative degli Enti Locali l’individuazione di un
referente quale interlocutore dell’Amministrazione regionale.
All’interno di tale modello organizzativo i poli della rete sono individuati oltre
che nella Regione, nei Comuni capofila degli ambiti territoriali sopra menzionati
e nell’interconnessione con le altre fonti informative (banche dati, archivi regionali e nazionali, ASL, osservatori, ISTAT, ministeri, ecc.).
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 9
IL SISTEMA INFORMATIVO SOCIO-ASSISTENZIALE
Tale modello organizzativo dovrà avere le seguenti caratteristiche:
• decentrato e diffuso sul territorio: la struttura regionale opererà in sintonia
con la rete degli organismi decentrati (Comuni) dotati di una loro autonomia,
per cui a ogni livello perverranno soltanto le informazioni necessarie a svolgere le attività di esercizio e di governo e le funzioni attinenti la verifica e la
valutazione dei risultati;
• partecipato e accessibile: deve essere assicurata la circuitazione delle informazioni, garantendo il diritto all’informazione a tutti i cittadini;
• snello e flessibile: semplice nella sua organizzazione e capace di immagazzinare il nuovo che nasce nel sociale;
• capace di produrre informazioni trasparenti e fruibili a diversi livelli (gestionale, di governo, divulgativo) e inoltre spendibili in termini di politiche concrete.
Ulteriori note organizzative del Sistema informativo regionale saranno oggetto di
determinazioni regionali.
9.3 Fasi di costruzione del sistema informativo regionale
Al fine di garantire che il sistema informativo svolga le funzioni precedentemente individuate si prevedono le seguenti azioni:
• definizione dei bisogni informativi dei diversi utilizzatori;
• costruzione degli strumenti di rilevazione, in particolare della cartella sociale
realizzata secondo una logica di tipo modulare in modo da consentire da una
parte il progressivo adattamento e ampliamento dei moduli, e quindi il campo
di azione della cartella stessa, e dall’altra, la messa in comune dei moduli delle specifiche cartelle che dovessero essere via via realizzate. L’organizzazione e la riorganizzazione della cartella deve in questa ottica procedere parallelamente e contestualmente alla riorganizzazione dei servizi che operano a livello di base.
• adozione di protocolli di raccolta ed elaborazione dei dati che soddisfino le
esigenze locali e siano compatibili con le necessità informative regionali;
• formazione dei referenti del sistema informativo, sia a livello regionale, sia a
livello locale.
• costituzione di un gruppo tecnico interistituzionale a livello regionale per la
predisposizione degli strumenti necessari al funzionamento del sistema.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
105
IL SISTEMA INFORMATIVO SOCIO-ASSISTENZIALE
CAPITOLO 9
9.4 Osservatorio sociale regionale
L’art. 37 della L.R. 3/97 prevede l’istituzione dell’Osservatorio Sociale Regionale quale strumento di supporto all’attività di programmazione e verifica degli interventi di politica sociale.
La strutturazione dell’Osservatorio prevede la possibilità che lo stesso si articoli
in aree tematiche. Allo stato attuale si sta lavorando su una specifica articolazione dell’Osservatorio che è quella dedicata ai problemi dell’infanzia, dell’adolescenza e delle famiglie, ottemperando in tal senso anche alla L. 451/97 e a quanto previsto dall’art. 11 della L.R. 3/97. Nell’osservatorio sociale regionale si ricomprenderanno quali aree tematiche anche gli osservatori afferenti al sociale
già attivati a livello regionale (Osservatorio sulle povertà, Osservatorio sulla condizione penitenziaria e post penitenziaria).
L’Osservatorio diventa quindi il punto organizzativo della rete in relazione alle
aree tematiche che lo identificano.
Accanto all’analisi della realtà l’Osservatorio dovrà perseguire anche un altro
compito, quello dell’incremento conoscitivo determinato dall’acquisizione e dal
controllo di un numero o di un insieme non prevedibile di informazioni.
Esso opera dentro il ciclo metodologico dell’informazione collegandosi con il
lavoro statistico informativo o più propriamente conoscitivo del sistema informativo regionale.
106
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 10
LE REGOLE PER L’ACCESSO AI SERVIZI SOCIALI
10. Le regole per l’accesso ai servizi sociali
10.1 Il modello universalistico selettivo
Il modello universalistico selettivo prefigura il passaggio dallo schema dei benefici uniformi per categorie a quello dei benefici differenziati secondo un criterio
che comporta la selezione delle prestazioni, non dei cittadini, e la partecipazione
ai costi da parte dei cittadini sostanziata da equità sociale.
Nell’ottica della responsabilizzazione e nel rispetto del vincolo di solidarietà sociale, contemplato nell’articolo 2 della carta costituzionale, il Piano prevede, accanto
al dovere di intervento delle Istituzioni, l’obbligo della partecipazione al costo dei
servizi da parte di coloro che ne fruiscono in rapporto alle loro possibilità.
A tal fine il Piano, nell’ambito della rete dei servizi essenziali, individua l’insieme dei servizi universali gratuiti e quelli soggetti alla compartecipazione. Per i
servizi soggetti a compartecipazione il Piano detta i criteri sulla base dei quali i
Comuni provvederanno a determinare l’entità della compartecipazione ai costi
dei diversi servizi.
Alla rete dei servizi sociali possono accedere tutti i cittadini senza distinzioni individuali, economiche e sociali, con priorità di risposta alle persone che vivono
uno “stato di bisogno” e con il ricorso alla partecipazione ai costi.
10.2 La determinazione dello stato di bisogno
Gli interventi socio-assistenziali sono rivolti a tutta la popolazione e devono essere erogati, a fronte di un quadro di risorse limitate, sulla base di scelte che garantiscano priorità di fruizione alle persone e alle famiglie che vivono una condizione di bisogno come appresso individuata.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
107
LE REGOLE PER L’ACCESSO AI SERVIZI SOCIALI
CAPITOLO 10
In attuazione della L.R. 3/97, ai fini della definizione degli stati di bisogno, si fa
riferimento al nucleo composto da una o più persone stabilmente conviventi e da
quelle considerate in carico ai fini Irpef (famiglie unipersonali, famiglie monogenitoriali, nuclei di convivenza, nuclei familiari con relativo carico familiare ai
fini Irpef).
Lo stato di bisogno, riferito a singole persone o a famiglie, si ravvisa qualora ricorrano una o più delle seguenti condizioni:
• la condizione di povertà, valutabile sulla base dei parametri adottati in sede
legislativa nazionale per l’applicazione del RMI (reddito minimo di inserimento – D.lgs. 18 giugno 1998 n. 237, art. 6);
• la condizione di inadeguatezza del reddito: per una persona sola, si ritiene orientativamente di considerare come valore soglia di inadeguatezza del reddito quello corrispondente al 60% del reddito medio procapite regionale computato annualmente dall’ISTAT. In presenza di una famiglia con più persone
tale soglia di inadeguatezza del reddito è determinata sulla base della scala di
equivalenza di cui all’art. 6 del D.lgs. del 18 giugno 1998 n. 237;
• l’incapacità totale o parziale di una persona di provvedere alle proprie esigenze di vita quotidiana per inabilità di ordine fisico o psichico o l’impossibilità/inadeguatezza della famiglia ad assicurare la cura necessaria a un suo
componente in condizioni di dipendenza;
• la presenza di persone sottoposte a provvedimenti dell’Autorità giudiziaria
per le quali si richiedono interventi assistenziali;
• l’esistenza di altri fattori e condizioni che determinano stati di marginalità ed
esclusione sociale (es.: difficoltà di inserimento o reinserimento nel mercato
del lavoro) o altre situazioni di bisogno anche di carattere affettivo-educativo
(es.: minori appartenenti a nuclei nomadi residenti o stabilmente dimoranti).
Nella scelta di gerarchizzazione degli interventi occorre inoltre tenere conto di
due significativi fattori:
• la dimensione territoriale che può discriminare situazioni di bisogno apparentemente analoghe;
• la dimensione culturale con riferimento alle capacità di riconoscere le proprie
esigenze e di ricercarne le soluzioni.
La definizione dello stato di bisogno tiene conto anche dei principi che informano l’ordinamento dei servizi sociali fissati dalla L.R. 3/97, in particolare:
• il perseguimento dell’autonomia sociale dei soggetti interessati;
• la valorizzazione e il sostegno delle reti sociali primarie, familiari e comunitarie;
• lo sviluppo della comunicazione quale fattore di integrazione e di autogoverno.
108
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 10
LE REGOLE PER L’ACCESSO AI SERVIZI SOCIALI
L’accertamento degli stati di bisogno riguarda i destinatari degli interventi di cui
all’art. 4 della L.R. 3/97. Essi sono:
• i cittadini italiani residenti in Umbria;
• gli stranieri, gli apolidi e i rifugiati residenti in Umbria;
• i cittadini, gli stranieri, gli apolidi occasionalmente o temporaneamente presenti in Umbria in condizioni di bisogno tali da non consentire l’intervento
della Regione di provenienza o dello Stato di appartenenza.
L’accertamento dello stato di bisogno si effettua mediante una ricognizione ed
un’analisi globale e integrata dei bisogni e delle problematiche che interessano le
persone nel loro sistema di relazioni familiari e ambientali. Oltre a rilevare la
condizione oggettiva nei suoi aspetti materiali l’accertamento è volto a cogliere
la dimensione immateriale, e spesso sommersa dello stato di bisogno, quale il disagio relazionale, socio-ambientale o psichico onde valutare adeguatamente i rischi insiti nella condizione vissuta dai diversi soggetti interessati e acquisire tutti
gli elementi utili ad individuare il percorso di aiuto più appropriato.
L’accertamento è un’operazione complessa che richiede competenze (tecnicheamministrative-specialistiche) e professionalità diversificate e qualificate dell’équipe territoriale, afferente all’Ente gestore, deputata ad individuare e definire
gli stati di bisogno riferiti a quel territorio. Esso differisce dall’attività di controllo diretta ad accertare l’esistenza dei requisiti in relazione all’attivazione di un
eventuale intervento.
L’accertamento dello stato di bisogno richiede:
• competenza e responsabilità tecnico-professionale e amministrativa (divisione delle competenze);
• bilancio sociale individuale/familiare (analisi del capitale umano);
• coinvolgimento delle persone interessate (partecipazione);
• attenzione alle differenze etniche, culturali, di genere che incidono sulla natura del bisogno e al modo di manifestarsi dello stesso (personalizzazione);
• correttezza nella raccolta e nell’uso delle informazioni (rispetto della persona);
• attenzione alle persone più deboli;
• tempestività nell’avvio dell’accertamento.
L’accertamento deve essere svolto in tempi compatibili con la complessità e
l’urgenza dello stato di bisogno e comunque in modo da coniugare sempre tempi
tecnici di valutazione con l’esercizio del diritto alle prestazioni dovute da parte
della persona, nell’ambito delle scadenze e delle norme previste per la loro fornitura.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
109
LE REGOLE PER L’ACCESSO AI SERVIZI SOCIALI
CAPITOLO 10
Si individuano gli strumenti dell’accertamento in:
• strumenti relazionali (colloqui, ricognizioni ambientali, visite domiciliari e/o
ai luoghi di vita, incontri comunitari);
• strumenti amministrativi (autocertificazioni, documentazioni e certificati riferiti alla natura della situazione).
All’accertamento delle condizioni economiche che concorrono a definire lo stato
di bisogno si procede sulla base dei criteri e delle modalità previste dal D.lgs. 31
marzo 1998, n. 109, art. 2, assumendo come unità di riferimento la composizione
della famiglia come definita nel presente Piano.
L’accertamento delle condizioni economiche è finalizzato altresì a determinare la
quota di partecipazione al costo, da parte dei cittadini richiedenti o dei loro familiari, di interventi e servizi collegati a determinate situazioni economiche.
10.3 La partecipazione dei cittadini alla spesa sociale
Al fine di assicurare al sistema di protezione sociale uniformità ed equità dei trattamenti su scala regionale, si individuano, nell’ambito della rete dei servizi essenziali, le prestazioni assistenziali e i servizi esclusi dalla partecipazione alla
spesa (servizi universali gratuiti) e quelli che comportano il pagamento di una
quota (servizi universali a compartecipazione) da parte dei cittadini che ne fruiscono.
Servizi universali gratuiti
Comparto del welfare leggero
Ufficio della cittadinanza
Comparto del welfare
di supporto familiare
Affidamento
Sostegno economico
Comparto del welfare comunitario
Servizi per la occupabilità (SAL)
Centri di promozione sociale
Comparto del welfare del sostegno
all’emergenza
Servizi di accoglienza e di supporto
temporaneo
110
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 10
LE REGOLE PER L’ACCESSO AI SERVIZI SOCIALI
Servizi universali a compartecipazione
Comparto del welfare domiciliare
Assistenza domiciliare
Comparto del welfare comunitario
Microresidenzialità sociale
Servizi di prossimità
Servizi di mutualità
Comparto del welfare residenziale
e semiresidenziale
Servizi residenziali e semiresidenziali
per la tutela
La partecipazione alla spesa è definita sulla base dei seguenti parametri:
1. la condizione economica della persona e/o della famiglia di appartenenza;
2. la composizione quantitativa e qualitativa della famiglia;
3. lo stato di salute e/o lo stato di dipendenza dei soggetti;
4. le condizioni di rischio o di esclusione sociale.
In relazione ai suddetti parametri costituiscono criteri per valutare l’accesso alle
prestazioni agevolate:
1.1 inadeguatezza delle risorse economiche, così come definita al § 10.2;
2.1 numerosità familiare (con quattro o più componenti);
famiglia retta da sola madre o monogenitoriale;
presenza di soggetti in età minore a carico di persone anziane o inabili o invalide;
3.1 presenza di persone disabili;
presenza di anziani ultrasessantacinquenni con invalidità superiore al 67%;
4.1 famiglie in condizione di separazione (legale o di fatto);
condizione di non attività della persona di riferimento della famiglia (art.
59, comma 50, Legge finanziaria n. 449/97).
Sono esclusi comunque dalla compartecipazione al costo dei servizi i soggetti di
cui all’art. 23 del DPR 24 luglio 1977, n. 616, nonché coloro, famiglie o singole
persone, che beneficiano degli interventi di sostegno economico di cui all’art. 15
della L.R. 3/97.
Nell’ambito della propria funzione di indirizzo, la Giunta Regionale provvederà alla definizione di un’apposita linea guida per l’applicazione unitaria e condivisa, sul
territorio regionale, dei criteri di partecipazione dei cittadini alla spesa sociale,
d’intesa con i Comuni cui spetta la potestà di emanare i Regolamenti in materia.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
111
LE REGOLE PER L’ACCESSO AI SERVIZI SOCIALI
CAPITOLO 10
10.4 Il governo pubblico dell’accesso ai servizi sociali
Sono sociali tutti quei servizi resi alla persona o alla famiglia volti ad assicurare
lo “star bene” come capacità di fare fronte in modo adeguato ai propri bisogni e a
quelli delle persone che dipendono da altre.
Essi comprendono la tutela e la diffusione di quelle condizioni materiali, umane,
relazionali che contribuiscono al benessere di soggetti diversi in relazione fra loro.
Da questa configurazione sistemica dell’intervento sociale, come insieme di azioni coordinate e integrate, ne deriva che i servizi sociali devono essere organizzati in modo tale che la loro programmazione e il loro governo dipendano da
un’unica “autorità”, di norma situata nel Comune in quanto ente regista della politica locale, il più vicino possibile ai cittadini, in aderenza al quel principio di
sussidiarietà che ridisegna le relazioni istituzionali in termini di autonomia e responsabilità.
In questo quadro è compito del Comune regolare l’accesso ai servizi sociali del
suo territorio, siano essi pubblici o privati, mediante procedure di valutazione
tecnico-professionale nell’ambito dei parametri indicati dal Piano.
Per un nesso di coerenza organizzativa al criterio dell’unica “autorità” sarebbe
importante che le Amministrazioni comunali conferissero a un Assessore unico
la delega ai servizi sociali designandolo, in tal modo, responsabile politico dell’attuazione del programma definito da quell’Amministrazione in relazione alle
politiche sociali.
10.4.1 L’ufficio della cittadinanza: porta di accesso
alla rete dei servizi sociali
L’Ufficio della cittadinanza costituisce la porta di accesso al sistema di protezione sociale locale e il punto guida sulla rete dei servizi. Esso si colloca nel comparto del welfare leggero e si configura come servizio sociale, popolare, civico,
non orientato a una tipologia di utenza ma al sistema delle famiglie.
L’Ufficio della cittadinanza è il riferimento per tutti i cittadini del territorio dove
si costruiscono le necessarie connessioni fra domanda, bisogni, risorse e servizi e
dove l’operatore sociale, in questo caso nella figura dell’assistente sociale, viene
ad assumere un ruolo di coordinatore della “cura “ sociale con uno stile gestionale caratterizzato da partecipazione e collaborazione con altri servizi e soggetti.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 10
LE REGOLE PER L’ACCESSO AI SERVIZI SOCIALI
L’istituzione di un accesso unico per i servizi cittadini posizionato nell’Ufficio della cittadinanza consente di ovviare all’attuale frammentarietà dell’accesso che lascia, nella generalità dei casi, alla capacità di autogestione della singola persona
l’utilizzo delle risorse disponibili, declinando in favore di una maggiore equità.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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LE REGOLE PER L’ACCESSO AI SERVIZI SOCIALI
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CAPITOLO 10
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 11
I PROGETTI INNOVATIVI DA SPERIMENTARE
11. I progetti innovativi da sperimentare
11.1 L’innovazione
L’innovazione nell’offerta dei servizi è uno degli obiettivi del sistema dei servizi
sociali e un’azione strategica del presente Piano.
I terreni e le tipologie dei servizi innovativi sono indicate ai Cap. n. 1, 2, 4 del
Piano, nei quali rispettivamente si individuano le priorità e gli assi portanti della
programmazione sociale regionale e si descrive la rete dei servizi essenziali per
ciascuna area di welfare. Il capitolo 8 definisce inoltre modalità innovative di regolazione del sistema.
L’innovazione caratterizza dunque in modo trasversale la programmazione sociale regionale ai diversi livelli di funzionamento del sistema di protezione sociale,
quello programmatorio e della regolazione, quello della gestione e quello della
produzione dei servizi.
Al livello del sistema cambia l’azione sociale verso il potenziamento delle funzioni di promozione, ascolto, orientamento a garanzia dei diritti di cittadinanza;
cambiano i cardini del sistema che si fonda su una pluralità di attori e nuovi ruoli: le istituzioni pubbliche, il terzo settore, la comunità e le risorse familiari e parentali; cambiano le relazioni tra soggetti, interventi, culture verso la ridefinizione dei compiti, il coordinamento delle funzioni, l’integrazione degli interventi;
cambia l’offerta territoriale dei servizi tramite nuove modalità di organizzazione
e di raccordo.
Al livello del servizio l’innovazione produce nuove tipologie o trasforma servizi
esistenti in risposta a mutate finalità dell’azione sociale e a nuovi bisogni e utenze, e richiede trasformazioni organizzative delle tipologie di operatori, del modo
di fornire le prestazioni e delle relazioni con il contesto.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
115
I PROGETTI INNOVATIVI DA SPERIMENTARE
CAPITOLO 11
L’impatto trasformativo determinato sull’insieme della rete dei servizi produce
dunque effetti profondi anche sui processi di realizzazione degli stessi (sulle metodologie, le culture, le attribuzioni di senso).
Dal punto di vista metodologico il lavoro per progetti e la sperimentazione diventano così gli assi portanti dell’innovazione di processo.
Il lavoro per progetti costituisce una strategia per coniugare analisi dei bisogni,
ideazione e creatività, programmazione e utilizzazione delle risorse ai fini di una
risposta efficace alle sfide sociali.
Esso si fonda sull’esercizio di responsabilità, sulla capacità di raccordo interprofessionale e interistituzionale, sulla costruzione partecipata del progetto e sulla
sua forte contestualizzazione.
L’approccio sperimentale rappresenta il riferimento metodologico utile per integrare alla progettazione e realizzazione dell’intervento le necessarie azioni di ricerca, formazione e verifica.
Lavoro pluriprofessionale e raccordo interistituzionale, per un verso, e sviluppo
di relazioni comunitarie, per altro verso, sono tratti essenziali del modo di produrre il servizio.
Il segno trasformativo impresso dalla programmazione sociale regionale sull’offerta dei servizi trae motivazioni profonde dall’analisi delle problematiche emergenti nella società umbra: esse segnalano infatti i bisogni e i punti di crisi di soggetti e gruppi sociali, e più complessivamente dell’organizzazione sociale regionale, offrendo agli attori del sistema la materia rispetto alla quale costruire e praticare azioni innovative.
In questo quadro, al fine di supportare l’azione dei Comuni nella predisposizione
dei Piani di Zona, si individuano alcune aree prioritarie di innovazione, a esclusione di quella relativa alla condizione dell’infanzia e dei giovani già affrontata
dalla L. 285/97 e dai relativi atti di indirizzo regionale.
Le aree individuate, per le quali si forniscono indirizzi ai fini della progettazione
degli interventi, riguardano:
1 La sostenibilità e la valorizzazione sociale del lavoro di cura;
2 L’accoglienza e l’inserimento sociale degli immigrati;
3 La occupabilità di soggetti svantaggiati.
I servizi e gli interventi di seguito descritti non esauriscono gli ambiti di sperimentazione per le aree prese in considerazione. Alcuni di essi rimandano alla
formulazione di indirizzi di settore, anche in attuazione di leggi nazionali quali il
Testo Unico D.lgs. n.286/98 sull’immigrazione e la L.162/98 sull’handicap; inoltre in materia di immigrazione si richiama la delibera del Consiglio regionale n.
741 dell’8.11.1999 e in materia di disabilità si richiama in questa sede la DGR
n. 3811 del 10.7.98 che definisce linee guida di applicazione della L. 104/92 e la
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 11
I PROGETTI INNOVATIVI DA SPERIMENTARE
DGR n. 6445 del 23.12.98 che propone programmi sperimentali in attuazione
della citata L. 162/98.
Per la realizzazione degli interventi innovativi oggetto di questo capitolo il Piano
prevede un finanziamento a valere sul 15% del Fondo sociale regionale.
Tale finanziamento si integra con quelli previsti nelle leggi di settore già menzionate.
La Giunta regionale definisce con successivi atti i criteri e le modalità di funzionamento dei servizi nonché le modalità di presentazione dei progetti per il finanziamento e assicura il sostegno alla loro realizzazione anche attraverso la promozione di iniziative di formazione e di monitoraggio.
11.2 La sostenibilità e la valorizzazione
sociale del lavoro di cura
L’area individua un complesso di problematiche emergenti cui le famiglie devono far fronte nelle mutate condizioni dell’organizzazione sociale e familiare.
L’invecchiamento della popolazione e l’allungamento della presenza dei figli
nella famiglia determinano l’aumento di carico del lavoro di cura in particolare
per le donne e propongono la necessità di politiche per le famiglie che supportino tali funzioni.
Essi suggeriscono interventi integrati e di promozione di pari opportunità per le
famiglie che, da un lato, valorizzino il lavoro di cura familiare e delle donne e,
dall’altro, offrano spazi di socialità, di crescita e di autonomia per le persone in
stato di dipendenza, di disagio o di malattia che vivono in famiglia, quali in particolare i bambini, gli anziani e i disabili.
La nascita e la crescita dei figli, l’entrata nel lavoro e la carriera lavorativa, i rapporti di coppia e generazionali, il pensionamento e l’invecchiamento o eventi critici quali disoccupazione, malattia, crisi economiche, rappresentano passaggi e
fasi del ciclo di vita della famiglia e dei suoi componenti rispetto ai quali vanno
organizzate risposte sociali, particolarmente nei casi in cui il singolo o la famiglia manifestano difficoltà ad affrontarli.
In questo quadro l’area progettuale evidenzia alcune fasi e condizioni di particolare rilevanza o criticità quali quelle della genitorialità, delle relazioni intergenerazionali, delle problematiche della vita adulta; quella dell’invecchiamento
e quella della disabilità adulta.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
117
I PROGETTI INNOVATIVI DA SPERIMENTARE
CAPITOLO 11
Gli interventi che si propongono hanno la finalità sia di valorizzare e supportare
le risorse, le competenze e le relazioni familiari nell’espletamento di funzioni
educative, di cura, di presa in carico della dipendenza e delle difficoltà dei membri della famiglia, sia di fornire all’individuo in stato di bisogno risposte che lo
mettano in condizione di esercitare il maggior grado di autonomia possibile.
Gli interventi di sostegno alla genitorialità, alle relazioni intergenerazionali
e all’età adulta sono tesi al superamento di problemi sociali, economici, relazionali che possono intervenire nella fase della nascita e crescita dei figli e più in
generale nell’affrontare i mutamenti che hanno interessato le relazioni familiari.
Si tratta infatti di realizzare politiche di supporto che non solo aiutino le donne e
gli uomini a superare le crisi e gli ostacoli, ma che servano anche ad elaborare e
confrontare l’esperienza adulta (parentale, di coppia) in modo da aumentarne la
qualità.
Tali azioni di supporto si collocano nell’ambito di strategie di comunicazione tra
agenzie pubbliche e private e circuiti familiari-parentali volte a costruire un’effettiva rete tra i soggetti.
Esse richiedono un coordinamento e una programmazione comune tra servizi e
interventi sociali, sanitari ed educativi.
In particolare progetti di sostegno alla coppia e alla scelte procreative, alla nascita e ai primi tempi di vita del bambino, allo sviluppo dell’identità personale e
sessuale nell’adolescenza possono essere attivati attraverso forme di collaborazione tra centri per le famiglie e l’età adulta, consultori familiari, servizi per l’infanzia e altri servizi sociali. Occorre realizzare una programmazione integrata tra
aree di intervento delle leggi 285/97, 451/97 e 34/97 relativa al Progetto per la
tutela materno-infantile.
Gli interventi si rivolgono a madri, padri, altre figure familiari che si occupano
della cura dei bambini e degli adulti.
Le tipologie di intervento di seguito indicate per questa area innovativa, già sperimentate o da sperimentare, si configurano come un insieme coordinato di azioni per un progetto di politiche familiari.
Nella fase dell’invecchiamento emerge un fenomeno consistente sul territorio
regionale che riguarda la solitudine in cui molte coppie, ma soprattutto molte
donne rimaste sole, si trovano a vivere. La denatalità e i cambiamenti strutturali
che hanno interessato le famiglie determineranno infatti sempre di più la presenza di anziani soli.
Per altro verso, laddove esiste una famiglia che può prendersi cura di anziani essa va aiutata a svolgere questa importante funzione.
Gli interventi innovativi segnalati in questa area progettuale intendono pertanto
corrispondere alla finalità, da un lato, di mantenere i nuclei familiari anziani il
118
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 11
I PROGETTI INNOVATIVI DA SPERIMENTARE
più possibile in condizioni di autonomia tramite azioni che incentivino il mutuo
aiuto e la solidarietà anche intergenerazionale, e, dall’altro, di aiutare le famiglie
ad accogliere e prendersi cura di anziani non autonomi.
Si tratta sempre di più di pensare a politiche per gli anziani che prefigurino un
mosaico di interventi volto a contrastare l’aumento del ricorso alla residenzialità:
possono essere proposti ad anziani soli, a coppie di anziani soli e a famiglie con
anziani.
Riguardo alle problematiche sociali connesse alle condizioni di disabilità fisica,
psichica o sensoriale, a fronte di politiche tradizionalmente orientate al ricorso
alla residenzialità, l’area progettuale propone interventi volti a promuovere
l’autonomia e l’inserimento sociale dei disabili e il supporto alle famiglie che si
prendono cura di un figlio disabile, in particolare di età adulta.
La famiglia con un membro disabile adulto è caratterizzata da un forte sovraccarico funzionale e da specifiche fragilità strutturali.
L’aumento del tempo di cura e della fatica con la crescita del figlio e la diminuzione delle capacità di cura dei genitori che invecchiano, accanto a un restringimento della vita sociale, comportano un aumento della necessità di aiuto nelle attività della vita quotidiana per le persone che si prendono cura del disabile.
Si tratta di realizzare un insieme di interventi diversificati e integrati, adatti alle
specifiche esigenze delle famiglie e delle persone disabili, e di creare intorno a
essi un contesto positivo di accoglienza e di socialità.
Gli interventi proposti si rivolgono dunque a persone disabili adulte e alle loro
famiglie.
In conclusione l’area per la sostenibilità e la valorizzazione sociale del lavoro di
cura individua i seguenti interventi:
a) Centri per le famiglie e l’età adulta
b) Mediazione familiare
c) Prestiti d’onore
d) Interventi con/per le famiglie nella scuola
e centri per l’infanzia
e) Affido familiare
Per la descrizione di questi interventi si rimanda agli atti regionali di attuazione
della L. 285/97, delibera del Consiglio regionale n. 559 del 24.6.1998 e DGR
n. 5886 del 4.10.1998.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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I PROGETTI INNOVATIVI DA SPERIMENTARE
CAPITOLO 11
f) Micro residenzialità sociale per anziani e disabili adulti
g) Servizi di accoglienza diurna per anziani e disabili adulti
Per la descrizione di questi interventi si confronti il cap. 4 del Piano.
h) Interventi per favorire l’autonomia e la mobilità delle persone
disabili
Favorire l’autonomia delle persone disabili significa garantire la possibilità di
autogestione dei percorsi quotidiani in casa e nella città. Ciò rappresenta una
sfida non solo per l’impianto urbanistico delle città ma per l’organizzazione
sociale nel suo complesso che dovrebbe offrire risposte di accoglienza articolate e sensibili ai diversi problemi. Ad oggi, la parziale interpretazione del
concetto di “barriera” ha prevalentemente orientato l’attenzione sugli impedimenti strutturali riferiti alle disabilità motorie, mentre le disabilità (psicofisiche e sensoriali) e i bisogni a esse connessi sono diversi e compositi da richiedere una progettazione di azioni e di interventi per la molteplicità di ostacoli che impediscono la libera circolazione delle persone, richiamati dal DPR
24 luglio 1996, n. 503, art. 1.
In aggiunta vanno promosse azioni di solidarietà e di aiuto per la mobilità,
l’accompagnamento, lo svolgimento di particolari attività all’esterno.
Altresì vanno progettati interventi di trasporto pubblico o percorsi urbani facilitati con il supporto di vari soggetti pubblici e privati (commercianti, vigili
urbani).
Infine vanno realizzati progetti per favorire la permanenza e l’attività (di lavoro, di studio) in casa, sia fornendo arredi e attrezzature, sia promuovendo
specifici programmi di supporto.
i) Sostegno domiciliare sociale alla famiglia e alla persona
disabile
In questo ambito vanno privilegiati servizi di sollievo per la famiglia e di aiuto alla persona disabile. In tal senso una tipologia d’intervento viene individuata nella DGR n. 6445 del 23.12.98.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 11
I PROGETTI INNOVATIVI DA SPERIMENTARE
11.3 L’accoglienza e l’inserimento sociale
degli immigrati
L’affermarsi di significativi processi di stabilizzazione degli immigrati in Umbria, destinati ad avere un notevole impatto, segna il passaggio per la società regionale a una fase di “post-accoglienza” che richiede di affrontare in modo più
organico una politica di inserimento.
In una prima fase, a partire dall’attuazione dei programmi previsti dalla legge
Martelli, la realizzazione dei Centri di prima accoglienza per immigrati ha rappresentato la principale e più tempestiva risposta all’emergenza e tali strutture,
ora utilizzabili dall’utenza anche per periodi superiori a 60 giorni, mantengono la
loro piena utilità considerate le caratteristiche di forte incidenza delle permanenze temporanee e del pendolarismo degli immigrati.
A partire dagli anni 90 sono state realizzate in Umbria, anche se non in termini
generalizzati, esperienze di integrazione (nel campo dell’attività informativa, dell’edilizia residenziale pubblica, dell’assistenza sanitaria, della formazione professionale, della formazione per adulti, dei servizi scolastici, ecc.).
Si tratta ora di corrispondere in modo più compiuto all’esigenza di considerare
gli immigrati come soggetti e cittadini a pieno titolo ponendosi in un’ottica di
trasformazione e ridefinizione di tutti i servizi per adeguarli alle esigenze della
nuova utenza.
L’inserimento dei nuovi cittadini è un processo che investe la globalità dei rapporti con la società di accoglienza.
Vanno dunque promosse le condizioni di comunicazione reciproca attraverso
specifiche politiche. Si evidenzia infine la crescita di fenomeni legati all’emarginazione e alla devianza.
L’esigenza di sviluppare in modo trasversale al sistema di protezione sociale le
politiche di inserimento degli immigrati è accolta nel Piano sociale le cui priorità
e strategie indicano, per l’insieme dei servizi sociali, la necessità che essi siano
finalizzati anche all’accoglienza della popolazione immigrata e in particolare dei
nuclei familiari di stabile presenza sul territorio.
Nell’ambito della programmazione sociale regionale vanno ricomprese, oltre alle
azioni positive previste dalla normativa regionale sull’immigrazione, gli interventi previsti dal Testo Unico D.lgs. n. 286/98 sulla immigrazione e relativo Regolamento di attuazione(1), che richiede alle Regioni la formulazione di criteri e
indirizzi attraverso i quali disegnare le politiche di integrazione degli stranieri.
(1) Vedi la deliberazione del Consiglio regionale n. 741 dell’8.11.1999.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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I PROGETTI INNOVATIVI DA SPERIMENTARE
CAPITOLO 11
In questo quadro l’area progettuale segnala aspetti innovativi e sollecita l’attenzione verso alcune emergenze sociali, quali quelle rappresentate dai fenomeni
della prostituzione e della criminalità in cui si trovano coinvolte porzioni sia pure
nettamente minoritarie della popolazione immigrata, e questioni di particolare rilievo rispetto alle quali si evidenzia la necessità di maggiore intervento.
Altro aspetto da considerare particolarmente innovativo e significativo, per il
supporto che può dare alle azioni di accoglienza e inserimento, è costituito dal
complesso delle attività tese a sviluppare negli “autoctoni” capacità di comunicazione e interazione culturale con gli immigrati, anche al fine di evitare e comporre i conflitti che può determinare l’incontro tra culture, tradizioni e sistemi di vita
profondamente diversi.
Di seguito si suggeriscono, a titolo esemplificativo, campi di intervento sui quali
si ritiene che, oltre alle risorse messe in campo da norme comunitarie, nazionali
o regionali di settore, possano essere investite anche risorse specifiche del Fondo
Sociale regionale:
a) Servizi per l’integrazione, rivolti alla generalità degli immigrati
e in particolare ai nuclei familiari in condizione
di stabile presenza sul territorio
• Attività dei Centri di accoglienza e servizi volte a favorire l’autonomia e
l’inserimento sociale degli ospiti, con particolare riferimento alle azioni innovative (informatizzazione, collegamento e internet ecc.);
• Servizi di intermediazione e garanzia per agevolare l’accesso all’abitazione;
• Corsi per l’apprendimento della lingua italiana, alfabetizzazione socio-linguistica per immigrati adulti con particolare attenzione al contesto sociale di
riferimento, servizi di sostegno all’inserimento scolastico;
• Iniziative volte alla tutela della lingua e cultura di origine.
Ai fini della costruzione di un’identità positiva ed armonica, di un’identità biculturale, risultato dell’integrazione di norme e valori diversi, la valorizzazione della cultura e della lingua di appartenenza aiuta a sopportare le situazioni di ambiguità e conflittualità, trasmette sicurezza e possibilità di orientamento;
• Iniziative volte a favorire la partecipazione degli immigrati (consulte locali, consigliere aggiunto ecc.) e servizi di sostegno all’associazionismo degli
immigrati;
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 11
I PROGETTI INNOVATIVI DA SPERIMENTARE
b) Servizi volti alla prevenzione e al contrasto dei fenomeni
di marginalità e al recupero della devianza;
• Centri di osservazione, informazione e di assistenza legale per gli stranieri
vittime delle discriminazioni per motivi razziali, etnici o religiosi. Percorsi di
reintegrazione per le vittime di atti discriminatori e associazioni criminali;
• Interventi di informazione socio sanitaria, finalizzati alla prevenzione delle malattie sessualmente trasmesse e alla riduzione del danno diretti al mondo
della prostituzione;
• Segretariato sociale per detenuti stranieri (contatti telefonici e postali con
le famiglie d’origine, con Ambasciate e Consolati, contatti con gli istituti scolastici, l’Università italiana e l’Università per gli stranieri, invio aiuti alle famiglie bisognose, assistenza e consulenza legale, pubblicazione fogli informativi ecc.);
• Interventi finalizzati alla prevenzione di forme di disagio derivanti dall’uso e abuso di alcool e sostanze stupefacenti e di forme di disagio mentale;
• Servizi di sostegno extra carcerari per rendere applicabili agli immigrati i
benefici della legge di riforma penitenziaria (misure alternative, trattamenti
non custodiali, ecc.);
c) Servizi rivolti a facilitare l’interazione tra gli “autoctoni”
e gli immigrati
• Utilizzo di mediatori culturali in strutture pubbliche e private con “ruoli
cerniera”, volti ad agevolare i meccanismi di comunicazione tra operatori ed
utenti e, più in generale, tra autoctoni e immigrati e a colmare i deficit di conoscenza necessaria a comprendere diversità culturali e comportamentali;
• Informazioni e percorsi formativi per operatori delle strutture pubbliche e
private con particolare riferimento a quelle che hanno rapporti abituali con
stranieri o che esercitano competenze rilevanti in materia di immigrazione.
In particolare si raccomandano interventi formativi per operatori nei settori
scolastico, sanitario, amministrativo, delle forze dell’ordine ecc. su temi quali
l’aggiornamento normativo in materia di immigrazione, la comunicazione interculturale, l’approccio alla diversità, elementi delle culture d’origine volti a
prevenire atteggiamenti discriminatori, xenofobi o razzisti e all’adeguamento
dei servizi alla nuova utenza;
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
123
I PROGETTI INNOVATIVI DA SPERIMENTARE
CAPITOLO 11
• Centri di documentazione sulle altre culture e sull’educazione interculturale:
Centri ove sono documentate e rese facilmente accessibili testimonianze antiche o contemporanee delle culture “altre”, volte a valorizzare le culture d’origine degli immigrati e ad accrescere l’informazione sui metodi dell’educazione interculturale;
• Iniziative culturali-sociali-ricreative volte a promuovere opportunità di incontro tra immigrati e autoctoni, a favorire la conoscenza di altre culture, la
socializzazione e lo scambio di esperienze nei diversi campi (musica, cinematografia, cucina, arte, ecc.).
11.4 La occupabilità di soggetti svantaggiati
L’area evidenzia i problemi di emarginazione sociale legati all’esclusione dal lavoro di categorie protette e soggetti svantaggiati.
La scelta di sostenere una progettualità innovativa nel campo della promozione
della occupabilità nasce dalla crisi del modello di collocamento per le categorie
protette regolato dalla L. 482/68, e in uno scenario di consistenti trasformazioni
indotte dai nuovi modelli produttivi e di funzionamento del mercato del lavoro
sull’occupazione e sulle condizioni di lavoro, che creano nuove occasioni ed aree
di disagio sociale.
La legge 482 ha prodotto modesti risultati nel collocare persone con ridotta capacità lavorativa, per gli effetti controproducenti indotti dal criterio guida delle
quote e dell’imponibile di manodopera sia sul datore di lavoro che sulle persone
assunte.
La L. 68/99, recentemente licenziata dal Parlamento, infatti, pur mantenendo il
carattere vincolistico per le imprese, si propone di sviluppare un legame con le
politiche attive per il lavoro: gran parte dell’efficacia della riforma dipenderà da
un nuovo rapporto con il mondo produttivo e dallo sviluppo di politiche sociali
che assumano il valore strategico della formazione, della socializzazione e dell’interazione studio-lavoro.
Per altro verso la crescita della disoccupazione, la riduzione dei posti di lavoro
tradizionali e lo sviluppo di diversi tipi e modalità di lavoro che richiedono forme di flessibilità organizzativa e sociale, determinano condizioni di difficoltà in
categorie tradizionalmente non considerate a rischio, quali ad esempio le famiglie monoreddito e i giovani con titolo di studio medio basso.
Si manifesta come un fenomeno socialmente rilevante la disoccupazione di lungo periodo che assume carattere di cronicità e dunque, da un lato, produce con
più facilità esiti di disagio per alcune fasce della popolazione (etilismo, uso di
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 11
I PROGETTI INNOVATIVI DA SPERIMENTARE
droghe, depressione, crisi familiari, suicidi) e, dall’altro, segnala le caratteristiche
socioculturali e gli ostacoli che maggiormente influiscono sulla capacità/possibilità di inserirsi nel mercato del lavoro.
Il complesso dei problemi indicati richiede politiche integrate che agiscono su
diversi aspetti che concorrono a determinare la disoccupazione e chiama in causa
ambiti diversi di intervento quali:
• le politiche attive per il lavoro verso giovani, donne, disoccupati di lungo periodo, che il D.lgs. n. 469/97 recepito con L.R. n. 41/98, riforma razionalizzando i servizi per l’impiego e avvicinandoli ai cittadini;
• le politiche scolastiche, di inserimento dei soggetti a rischio di esclusione sociale, che operino per il diritto allo studio e l’integrazione scuola-lavoro;
• le politiche per le donne, di prevenzione dell’abbandono e dell’espulsione dal
lavoro, di reinserimento dopo lunghi periodi di assenza (maternità …), di accompagnamento della mobilità;
• le politiche economiche e produttive rivolte a sostenere imprese create da
soggetti deboli o che accolgono soggetti deboli;
• le politiche sanitarie e riabilitative presso i servizi distrettuali quali i sert, i
servizi di salute mentale i servizi di riabilitazione per disabili, ecc..
In questo scenario vanno pensate nuove politiche sociali che siano rispondenti alle dinamiche dei processi di esclusione, ai fini di un pieno inserimento delle persone.
Il riconoscimento dell’importanza della dimensione sociale del fenomeno della
disoccupazione, delle esigenze di socializzazione, formazione, accompagnamento, connesse alle finalità di inserimento/reinserimento nel lavoro, e della centralità dell'integrazione e del coordinamento degli interventi per un’efficacia delle risposte, sollecitano una progettualità nuova.
Gli interventi che si propongono hanno dunque la finalità, da un lato, di innovare
metodologie e strumenti del lavoro di prevenzione, orientamento e integrazione
sociale rivolto agli utenti, e, dall’altro, di promuovere una rete territoriale di azioni e di collegamenti tra servizi, operatori, programmi, in grado di far efficacemente interagire soggetti istituzionali e non che possono contribuire allo sviluppo locale.
Il complesso delle azioni per favorire l’occupazione di persone svantaggiate necessita di un livello di concertazione e programmazione regionale, costituito da
un tavolo politico-istituzionale, composto dalla Regione, dalle Province, dai Comuni, da rappresentanti delle parti sociali, del Terzo Settore e del mondo economico-produttivo, e coordinato dalla Regione.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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I PROGETTI INNOVATIVI DA SPERIMENTARE
CAPITOLO 11
A tale livello vanno promossi accordi e intese per lo sviluppo di azioni verso la
positiva integrazione tra politiche attive per il lavoro e politiche sociali e sanitarie, così come tra istituzioni e tra soggetti istituzionali e non, per la creazione di
una cornice politico-programmatica alle azioni di accompagnamento e di mediazione per favorire l’incontro tra domanda e offerta di lavoro.
Il livello di servizio all’utenza corrisponde al territorio di uno o più Ambiti
Territoriali ed è inserito nella rete dei servizi essenziali del welfare comunitario.
Tali servizi si rivolgono con modalità diverse alle persone disabili e con gravi
problemi di integrazione sociale e alle persone a rischio di esclusione sociale.
Il coordinamento e il monitoraggio dei servizi per la occupabilità vengono
esercitati dalle Province.
Si individuano pertanto le seguenti tipologie di intervento:
a) Servizi di accompagnamento al lavoro (SAL)
Definizione
Si tratta di servizi di promozione sociale per soggetti svantaggiati finalizzati all’occupabilità, attraverso l’individuazione di strategie e misure di sostegno e di
collocamento mirato. Essi operano una funzione di mediazione tra l’ambito sociosanitario della riabilitazione e della risocializzazione e l’ambito economico
produttivo, attraverso azioni di accompagnamento diretto.
Destinatari
Le persone disabili, così come definite dall’art. 1 della L. 482/68 e le persone socialmente svantaggiate così come definite dall’art. 4 della L. 381/91, nonché i
soggetti svantaggiati così come definiti dai regolamenti e dai programmi dell’Unione Europea.
Modalità di realizzazione
Il SAL si definisce come servizio specialistico ed ha come utenza le persone da
accompagnare, i soggetti che le accolgono nonché i servizi che propongono l’intervento. Risponde alle segnalazioni dei servizi territoriali redigendo progetti individuali di inserimento lavorativo. Stabilisce inoltre rapporti con le strutture deputate alle politiche attive per il lavoro.
L’attività del SAL è realizzata da un’equipe multiprofessionale, comprensiva di
operatori della mediazione. Essa è coordinata da una figura di professionalità sociale.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 11
I PROGETTI INNOVATIVI DA SPERIMENTARE
b) Centri per l’inserimento lavorativo di soggetti deboli
Definizione
Si tratta di servizi territoriali che operano per la prevenzione del disagio sociale e
l’inserimento nel contesto socio-produttivo di soggetti deboli, attraverso attività
di orientamento e sostegno all’incontro tra domanda e offerta di lavoro. Essi dovranno progressivamente integrarsi con la nuova rete dei servizi per l’impiego.
Destinatari
Persone in condizione di svantaggio sociale in un particolare territorio, quali ad
esempio, i ragazzi con abbandono scolastico e in situazioni di disagio sociofamiliare e, più in generale, persone soggette a rischio di marginalità connessa a carenza di lavoro, a deficit formativi, in condizioni economiche, familiari, culturali
di emarginazione sociale; immigrati in condizione di esclusione sociale.
Modalità di realizzazione
I Centri svolgono funzioni di informazione, orientamento, consulenza alla persona in cerca di lavoro; svolgono altresì attività di mediazione, preselezione, analisi
dei fabbisogni, consulenza sulla legislazione. Nel campo promozionale e progettuale possono anche favorire azioni volte a creare nuove attività economiche così
come interventi rivolti a specifici gruppi di disoccupati. L’attività dei Centri è realizzata da un’equipe multiprofessionale comprensiva di operatori della mediazione e dell’orientamento.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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I PROGETTI INNOVATIVI DA SPERIMENTARE
128
CAPITOLO 11
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 12
IL FINANZIAMENTO: LE RISORSE PUBBLICHE, LE RISORSE PRIVATE
12. Il finanziamento: le risorse pubbliche,
le risorse private
12.1 La situazione di partenza
Il Bilancio regionale negli anni 1993-1998 ha segnato, in un quadro di complessiva riduzione delle risorse disponibili, un costante anche se modesto incremento
del Fondo Sociale Regionale.
1993 - 10.730.000.000
1994 - 11.800.000.000
1995 - 11.800.000.000
1996 - 13.300.000.000
1997 - 13.800.000.000
1998 - 14.300.000.000
1999 - 14.700.000.000
(Queste cifre non contengono né i finanziamenti nazionali vincolati come quelle del Fondo per la lotta
alla droga, la legge 285/97, né le risorse specifiche
per l’immigrazione L.R. 18/90).
Ciò in coerenza con la convinzione che, pur essendo i servizi sociali competenza
primaria degli Enti Locali, fosse indispensabile integrare con risorse proprie regionali la capacità di spesa dei Comuni al fine di esercitare una funzione di riequilibrio e di consolidare ed estendere il tessuto di servizi esistenti.
Per gli interventi socio-assistenziali in Umbria nel 1996 la spesa complessiva per
i soli servizi socio-assistenziali erogati direttamente o indirettamente dai Comuni
è di circa 42 miliardi, di cui circa 12 di derivazione regionale (pari al 28,4%). Va
ricordato come queste cifre non esauriscano l’intero intervento in materia di servizi. In particolare per quanto riguarda la spesa regionale sono stati esclusi dalla
ricerca gli interventi previsti dalla L.R. 18/90 sull’immigrazione, che porta una
spesa consolidata di 150 milioni per attività diffuse sul territorio e di 700 milioni
per il sostegno agli studenti universitari extracomunitari.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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IL FINANZIAMENTO: LE RISORSE PUBBLICHE, LE RISORSE PRIVATE
CAPITOLO 12
Non sono stati inoltre considerati – perché non riconducibili in senso stretto al
comparto degli interventi sociali – i finanziamenti per l’assistenza scolastica e il
diritto allo studio, la spesa per i servizi educativi della prima infanzia, la spesa a
carico del Fondo Sanitario regionale per interventi sociali a rilievo sanitario, le
risorse derivanti dal Fondo Sociale Europeo destinate in maniera specifica a progetti per soggetti socialmente svantaggiati.
Non sono stati rilevati infine i dati sulla spesa delle Province.
Pur essendo molto difficile il raffronto con altre situazioni regionali, a causa della mancanza di fonti di rilevazione omogenee, si può comunque ritenere che
l’Umbria non si collochi ai primi posti per la spesa sociale di Comuni e Regione.
Discorso a parte andrebbe fatto per quanto riguarda la spesa assistenziale erogata, attraverso diverse forme di emolumenti economici, dallo Stato che storicamente in Umbria sembra essere piuttosto alta.
12.2 Gli obiettivi e la prospettiva
Il Piano Sociale deve dunque misurarsi con la questione dei finanziamenti ponendosi tre obiettivi fondamentali:
1) integrare al massimo, attraverso il metodo della programmazione regionale e
locale, le risorse disponibili evitando dispersioni, duplicazioni, finanziamenti
occasionali e temporanei di attività che necessitano invece certezza e continuità;
2) aumentare progressivamente l’impegno finanziario complessivo del sistema
delle Istituzioni sul territorio (in Umbria per i servizi sociali non si può parlare di “ridondanza” come accade per la Sanità; tuttavia poiché le risorse sono
limitate l’obiettivo di aumentare la spesa sociale deve essere strettamente
connesso a processi di riequilibrio e di innovazione);
3) individuare e predisporre gli strumenti per utilizzare al meglio le risorse comunitarie.
12.2a - Le risorse regionali
Nel triennio di validità del Piano Sociale (2000-2002) è realistico l’obiettivo di
aumentare del 10% il Fondo Sociale regionale, integrativo delle attività dei
Comuni, escludendo da questo aumento i trasferimenti dallo Stato.
Inoltre la Giunta regionale verificherà, al termine del primo anno di vigenza del
Piano, la possibilità di ulteriori adeguamenti delle risorse per la sua attuazione.
130
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 12
IL FINANZIAMENTO: LE RISORSE PUBBLICHE, LE RISORSE PRIVATE
Allo stesso tempo occorre verificare come collocare nell’ambito di altre voci di
spesa del Bilancio regionale un’attenzione specifica agli interventi sociali (all’interno delle risorse per le opere pubbliche, per l’edilizia residenziale, per la
formazione professionale, per i trasporti pubblici, ecc.).
12.2b - Le risorse nazionali
In questi ultimi due anni si è fatta strada l’ipotesi da costituzione di un Fondo
Sociale Nazionale nel quale far confluire le risorse annualmente destinate dallo
Stato a programmi o interventi di tipo socio-assistenziale realizzati dal sistema
delle Istituzioni territoriali. Il processo è ancora agli inizi e risente sia di una disponibilità finanziaria tuttora limitata, seppure decisamente incrementata con recenti provvedimenti di diversa natura, sia di una “finalizzazione” e di procedure
di volta in volta diverse che non sempre consentono di coordinare al meglio l’utilizzo di queste risorse con quelle già programmate da Regioni e Enti Locali.
Attualmente le fonti finanziarie nazionali alle quali è possibile fare riferimento
riguardano la lotta alle tossicodipendenze (L. 309/90), gli interventi per l’infanzia e l’adolescenza (L. 285/97), il testo unico di D.lgs. 286/98 sull’immigrazione, la modifica della legge quadro sull’handicap (D.lgs. 162/98) che interviene in particolare a favore degli handicap gravi e gravissimi.
Occorrerà attendere l’approvazione della legge di riforma del sistema di protezione sociale per ricondurre tutte queste modalità di finanziamento a un unico
modello, sia istituzionale che operativo. In attesa di questo passaggio fondamentale è comunque necessario tentare in Umbria il massimo sforzo di programmazione delle risorse derivanti da questi provvedimenti nazionali affinché esse si
integrino con gli interventi già realizzati sul territorio e corrispondano agli indirizzi che il Piano indica per il futuro.
12.2c - Le risorse dell’Unione europea
La possibilità di mettere a leva risorse derivanti da programmi comunitari per innovare e implementare i servizi alla persona, alle famiglie e alla comunità è stata
finora scarsamente utilizzata.
Il Fondo Sociale Europeo (Fse)
Solo recentemente, attraverso accordi tra le Regioni e il Ministero della Solidarietà Sociale, nonché tra questo e il Ministero del Lavoro, si è aperta a livello nazionale una strada nuova per l’utilizzazione di una parte delle risorse del Fondo
Sociale Europeo (Parco-progetti ’97 e Bando per progetti contro l’esclusione so-
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
131
IL FINANZIAMENTO: LE RISORSE PUBBLICHE, LE RISORSE PRIVATE
CAPITOLO 12
ciale ’98). È auspicabile che da queste prime sperimentazioni scaturisca una capacità di programmazione congiunta da parte dei Ministeri interessati che tenga
conto delle potenzialità del Fondo Sociale Europeo in relazione alla riforma del
sistema di welfare. Allo stesso modo sulle risorse del F.S.E. programmate a livello regionale e provinciale è possibile e necessario introdurre più organicamente un’attenzione al settore dei servizi sociali, guardando sia ai fabbisogni
formativi, anche in termini di riqualificazione, degli operatori ed operatrici del
settore sia agli strumenti di avviamento, sperimentazione e valutazione di tipologie innovative di servizi. La nuova fase di programmazione dei Fondi Strutturali che riguarderà il periodo 2000-2006 e che concretamente si avvierà nel corso
del 2000 dovrà misurarsi con questo insieme di contenuti. Uno dei punti sui quali
occorrerà porre particolare attenzione riguarda le modalità e le procedure per
l’utilizzazione delle risorse FSE (ad esempio in termini di spese eligibili).
Nel prossimo futuro inoltre sarà necessario fare un bilancio delle risorse “straordinarie” che il FSE ha messo a disposizione per interventi sociali a sostegno delle popolazioni colpite dal terremoto (circa 8,5 miliardi di lire che dovranno essere impegnati dai Comuni interessati entro il 1999 e spesi entro il 2001). Si tratta
infatti di verificare la possibilità di:
a) riproporre tale azione seppure in forma meno massiccia per gli anni successivi, in considerazione del permanere di un certo numero di famiglie in sistemazioni precarie;
b) trasferire questa esperienza, motivata da una situazione di carattere eccezionale, nella programmazione ordinaria (ad esempio limitatamente alla creazione di servizi innovativi).
Il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (Fers)
L’Umbria sta sperimentando da alcuni mesi due misure di “Aiuti agli investimenti delle strutture dell’economia sociale” rivolti al volontariato, all’associazionismo sociale, alle cooperative sociali e alle imprese profit operanti nel settore
sanità e assistenza (Ob. 2 circa 6 miliardi di lire; Ob. 5B circa 8 miliardi di lire).
È ancora troppo presto per misurare l’impatto e l’efficacia di tali azioni, che peraltro sono le uniche in corso in Italia. È già possibile invece segnalare il fatto
che, al di là della complessità della materia dovuta sia ai limiti intrinseci della
fonte finanziaria Fesr sia alla diversità dei soggetti potenziali beneficiari, ci sia
stata una risposta significativa in area Ob.2 che si preannuncia massiccia in area
Ob. 5B. L’importanza di queste misure risiede nell’aver affermato la possibilità
di utilizzare una fonte finanziaria apparentemente “lontana”, destinata a finanziare investimenti di Enti Pubblici o di imprese dei settori tradizionali, rivolgendola
a soggetti produttori di servizi alla comunità, con priorità a quelli del Terzo Settore. D’altra parte se la prospettiva verso cui muoversi è quella più volte ribadita
132
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 12
IL FINANZIAMENTO: LE RISORSE PUBBLICHE, LE RISORSE PRIVATE
di un modello di “welfare mix” è assolutamente necessario porsi il problema di
“irrobustire” i soggetti non pubblici che agiscono sul terreno dei servizi sociali, socio-assistenziali e socio-educativi spingendoli ad acquisire una sempre più
forte capacità imprenditoriale.
Anche per queste misure è da prevedere una riproposizione nella fase di programmazione comunitaria 2000-2006, con gli aggiustamenti che deriveranno da
questa prima esperienza.
(Nella stessa direzione si sta verificando la possibilità di estendere alle imprese
non-profit i servizi e le attività della Società di promozione regionale Sviluppumbria, costituendo una sorta di sportello specializzato per queste imprese).
Il Fondo Europeo Agricolo Orientamento Garanzia
(Feaog)
Si tratta del Fondo destinato a interventi in campo agricolo sul quale tuttavia è
aperta da qualche tempo una riflessione per ampliarne l’azione a un più vasto
ventaglio di interventi “in ambito rurale” (vedi Agenda 2000 e Riforma dei regolamenti comunitari). Un’anticipazione di tale estensione, seppure motivata
dall’emergenza terremoto, si evidenzia nei Documenti di Programmazione
Ob.5B dell’Umbria e delle Marche nei quali vengono ammessi al finanziamento
con il Feoga i cosiddetti “villaggi rurali”, all’interno dei quali, accanto al finanziamento della ricostruzione fisica delle abitazioni civili, viene prevista la possibilità di finanziare piccole attività non agricole rivolte alle popolazioni. Il riferimento è alla nozione francese dei “servizi di prossimità” con i quali in sede europea si intendono servizi di varia natura (lo spaccio del paesino di montagna, il
luogo di aggregazione, ecc.) volte a rendere più agevoli le condizioni di vita in
aree rurali e marginali. Va infatti sottolineato come una delle finalità principali
dell’azione del Feoga sia proprio quella di contrastare fenomeni di spopolamento
delle zone marginali. Le possibilità di mobilitare queste risorse connettendo il
processo di innovazione nell’ambito della rete dei servizi sociali con le conseguenze della Riforma dei Fondi Strutturali non è dunque affatto astratta.
I nuovi Programmi Europei: è stato recentemente avviato il Programma “Terzo Settore e Occupazione” che con circa 40 miliardi di lire ha finanziato 50 progetti in Europa, tra cui uno al quale anche l’Umbria partecipa (Agopolis, realizzato dall’Agenzia Asterix). Il bilancio di questa prima esperienza, è stato giudicato dalla Commissione molto soddisfacente. L’ipotesi formulata in quella sede
dai responsabili europei del Progetto è che nei prossimi cinque anni l’Unione Eu-
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IL FINANZIAMENTO: LE RISORSE PUBBLICHE, LE RISORSE PRIVATE
CAPITOLO 12
ropea possa stanziare per il non-profit un budget significativo da utilizzare nella
formazione e nella creazione di nuove imprese.
Va inoltre ricordato il Programma “Capitale locale a finalità sociale” che finanzia progetti pilota ai sensi dell’art. 6 del Fondo Sociale Europeo. Nell’ambito di
di tale Programma è stato presentato e approvato il progetto del Consorzio del
Bacino Imbrifero del Nera e Velino (BIM) che interessa l’area ricompresa nelle
Comunità Montane dei Monti Martani del Subasio, dei Monti del Serano, peraltro quasi coincidente con quella coinvolta nel Progetto Integrato di Sviluppo delle aree maggiormente colpite dal terremoto.
Il Consorzio BIM è attuatore di un sovvenzione globale il cui fondo è finalizzato a:
a) progetti volti a ristabilire la coesione sociale attraverso la realizzazione di attività socialmente utili;
b) rafforzare le reti territoriali e i gruppi formali e informali che intendono operare per l’inserimento lavorativo di persone a rischio di esclusione sociale;
c) favorire la creazione di microimprese e di cooperative.
La realizzazione del progetto è un’occasione per dare attuazione alle previsioni
del Piano in particolare per quanto attiene la creazione di servizi innovativi, la
creazione di occupazione per le fasce svantaggiate, il rafforzamento e la qualificazione del terzo settore.
Lo spazio per mobilitare risorse comunitarie a supporto dell’innovazione della
rete di protezione sociale regionale è dunque molto ampio e non riguarda soltanto il Fondo Sociale Europeo che certamente si presenta come quello più immediatamente “affine”. Perché questo avvenga è necessario fare il massimo sforzo
per:
– mettere gli operatori dei servizi, e in particolare le figure preposte alla programmazione della rete sul territorio, nelle condizioni di sviluppare una progettualità che colga il nesso tra i diversi ambiti di intervento (lotta all’esclusione sociale – qualificazione delle risorse umane – sviluppo delle capacità
imprenditoriali; sviluppo locale – Terzo Settore – Occupazione; contrasto allo spopolamento delle aree marginali – interventi in ambito rurale – servizi di
prossimità) e sia corrispondente alle regole dei Fondi Comunitari;
– sensibilizzare i soggetti preposti alla programmazione dei Fondi Comunitari,
generalmente professionalità di profilo economico-finanziario, affinché accolgano positivamente progetti a sostegno dell’innovazione nella produzione
ed erogazione dei servizi sociali;
134
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 12
IL FINANZIAMENTO: LE RISORSE PUBBLICHE, LE RISORSE PRIVATE
– evitare che le risorse comunitarie entrino “occasionalmente” nei Bilanci sociali degli Enti erogatori, producendo servizi che, finite le risorse “straordinarie”, rischiano di cessare. Nel caso di finanziamenti sulla cui continuità esistono dubbi è necessario individuare o progetti che si concludono in un arco
di tempo determinato oppure predisporre fonti di finanziamento locali per il
proseguimento.
A tal fine è ipotizzabile nel corso del 2000 l’organizzazione di momenti di approfondimento e di formazione, anche avvalendosi del Servizio Europa Umbria
SEU, rivolti a operatori pubblici e del Terzo Settore sulle opportunità che i Fondi
Comunitari rappresentano.
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IL FINANZIAMENTO: LE RISORSE PUBBLICHE, LE RISORSE PRIVATE
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CAPITOLO 12
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 13
LE SCELTE OPERATIVE DEL PRIMO TRIENNIO
13. Le scelte operative del primo triennio
L’insieme degli obiettivi delineati dal primo Piano Sociale regionale prefigurano,
in tutta evidenza, un orizzonte temporale più ampio del triennio dal momento che
viene indicato un percorso di riorganizzazione e di innovazione complesso che
avrà peraltro impatti differenti su situazioni di partenza oggettivamente diversificate sul territorio.
D’altra parte, sia la legge quadro di riforma in discussione in Parlamento sia, più
in generale, la riflessione in corso sui caratteri del welfare nel nostro Paese influenzeranno le decisioni regionali in materia nei prossimi anni, in misura e in
forma non ancora del tutto prevedibili.
Per queste ragioni si è ritenuto opportuno proporre alcune scelte operative da realizzare – o quanto meno avviare – nel triennio di validità specifica del Piano.
13.1 Attivazione della tecno-struttura regionale
entro il settembre 2000
Con la riorganizzazione della struttura regionale prevista dalla L.R. 15/98 sono
state già definite le Direzioni Regionali, di cui una competente in materia di servizi sociali e sanitari, e le strutture dirigenziali (servizi) che si occuperanno nello
specifico di politiche e servizi sociali, così denominate:
1. Servizio programmazione socio-assistenziale, progettualità di territorio e azioni coordinate con gli EE.LL;
2. Servizio azioni pubbliche per le pari opportunità, interventi per l’infanzia,
l’adolescenza, i giovani e le famiglie con soggetti in età minore.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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CAPITOLO 13
LE SCELTE OPERATIVE DEL PRIMO TRIENNIO
Tali scelte, pur fondamentali, non sono tuttavia sufficienti a garantire i compiti di
indirizzo e coordinamento che la legislazione e il Piano assegnano all’istituzione
regionale.
Il completamento della riorganizzazione, nell’ambito dei servizi istituiti, dovrà
tenere conto della necessità di dotarsi di una struttura tecnica snella e competente
in grado di supportare, interloquendo con le professionalità presenti sul territorio,
gli Enti Locali nonché l’insieme degli attori istituzionali e sociali coinvolti nell’attuazione degli indirizzi del Piano.
La tecno-struttura dovrà essere costituita principalmente da professionalità presenti all’interno dell’Amministrazione regionale o di altre Pubbliche Amministrazioni (Asl, Università, Scuola, Enti Locali. ecc.). Potrà altresì avvalersi di
collaborazioni esterne in relazione a specifiche problematiche.
13.2 Creazione del Sistema Informativo e avvio
dell’Osservatorio Sociale entro il mese
di dicembre 2000
L’assenza di un’adeguata rete di informazione e conoscenza puntuale dei bisogni
sociali dei cittadini, nonché dei servizi e delle prestazioni erogate ha reso piuttosto difficoltosa l’azione di programmazione regionale e rischia di mettere in discussione il raggiungimento di obiettivi fondamentali del Piano (equità/riequilibrio territoriale; sperimentazione di servizi innovativi, monitoraggio e valutazione dei risultati, ecc.).
Alla luce delle esperienze avviate con le Leggi 285/97 e 451/97, appare indispensabile portare rapidamente a regime – seppure in una forma ancora essenziale – un sistema di rilevazione e circolazione di informazioni con particolare riguardo ai Comuni e agli Enti Locali.
In questo contesto si dovranno meglio definire anche la forme di collaborazione
con Enti e Istituti specializzati, a partire da quelle già proficuamente sperimentate con l’IRRES e l’ISTAT regionale.
138
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 13
LE SCELTE OPERATIVE DEL PRIMO TRIENNIO
13.3 Costituzione dell’Organismo di Coordinamento
delle attività di formazione, aggiornamento,
riqualificazione entro il giugno 2000
La scelta di investire in termini strategici sulle risorse umane richiede un complesso di azioni sia sugli operatori e operatrici già presenti all’interno dei servizi
sia sulle professionalità di cui una rinnovata rete di servizi avrà bisogno.
La riflessione aperta a livello nazionale sulla riforma dei percorsi universitari
nonché sulla ridefinizione dei diversi profili professionali dell’ambito sociale
consiglia di attivare in termini assai rapidi una sede di programmazione che veda
la presenza delle diverse istituzioni e soggettività interessate.
L’Umbria, anche in un quadro di collaborazione con le altre Regioni del CentroItalia, può caratterizzare in questa direzione lo sviluppo dell’Università e quello
del sistema della formazione professionale, in una nuova e più forte integrazione
tra istruzione-formazione e mercato del lavoro.
13.4 Definizione di un primo pacchetto di misure
a sostegno dello sviluppo del Terzo settore
entro il giugno 2000
Tale scelta dovrà tradursi sia nella nuova programmazione comunitaria 20002006 (Ob. 2 e phasing out - Ob. 3 - Piano di Sviluppo Rurale) sia nell’eventuale
rivisitazione della legislazione regionale in materia.
Allo stesso tempo andranno meglio definite le attività di Sviluppumbria e Gepafin rivolte all’impresa sociale e al non-profit.
13.5 Elaborazione di tutti i Piani di Zona
entro il dicembre 2001
La costruzione di questi strumenti di pianificazione locale è indubbiamente connessa alle volontà e alle scelte degli Enti interessati. Tenendo conto delle differenze territoriali esistenti è realistico ipotizzare un’attivazione graduale degli
Ambiti Territoriali e dei Piani di Zona. Particolare attenzione andrà dedicata alle
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
139
CAPITOLO 13
LE SCELTE OPERATIVE DEL PRIMO TRIENNIO
aree del welfare leggero e del welfare comunitario che rappresentano i punti di
maggiore innovazione della rete dei servizi essenziali.
13.5.1 - Entro il marzo del 2001 la Regione si impegna a predisporre, d’intesa
con gli Enti locali, uno o più atti di indirizzo in attuazione delle indicazioni di
Piano, per definire quei percorsi assistenziali innovativi che, nell’ambito della
progettualità locale, devono garantire, in modo uniforme, la tutela delle persone
più deboli.
13.6 Individuazione di misure specifiche rivolte alle aree
maggiormente colpite dal sisma
del settembre 1997
I tre anni di validità del Piano Sociale coincidono con il momento di massimo
impegno nella ricostruzione.
È ormai acquisita la consapevolezza che il terremoto ha prodotto conseguenze di
diversa natura nel tessuto sociale, sia nelle aree urbane che in quelle collinari e
montane, delle quali è necessario tenere conto nell’indirizzare il processo della
ricostruzione.
I Piani di Zona dei territori interessati potranno essere lo strumento per affrontare
in maniera organica le contraddizioni e le difficoltà sociali createsi – o acuitesi –
con il terremoto.
Nell’immediato appare utile identificare, per un ulteriore approfondimento da
compiersi insieme agli Enti Locali interessati, alcuni ambiti di possibile intervento:
a) la qualità sociale della ricostruzione: spazi di aggregazione e di socializzazione da costruire nei quartieri e nei paesi colpiti più pesantemente dal sisma,
abbattimento delle barriere architettoniche, costruzione di abitazioni di edilizia residenziale pubblica appropriate a particolari fasce di popolazione (anziani, giovani coppie, immigrati, ecc.);
b) l’accoglienza e i servizi da approntare per la manodopera impegnata nella ricostruzione proveniente da fuori regione;
c) l’assistenza nei confronti delle famiglie che dovranno rimanere più a lungo
nei villaggi container o in sistemazioni provvisorie perché interessati da una
ricostruzione più complessa.
In questo contesto è possibile costruire le condizioni per una sinergia e un’ottimizzazione dell’insieme delle risorse disponibili, comprese quelle relative al progetto “Capitale locale a finalità sociale” attuato dal Consorzio BIM.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 13
LE SCELTE OPERATIVE DEL PRIMO TRIENNIO
La maggior parte delle scelte e degli obiettivi qui indicati come priorità del primo triennio hanno una funzione “strumentale”, riguardano cioè la messa in campo di strumenti indispensabili a realizzare le innovazioni di contenuto e di impostazione delle politiche sociali.
In questa prima fase si è inteso privilegiare le azioni di sistema. Questa opzione
parte dalla consapevolezza di dover intervenire innanzitutto sulla fragilità organizzativo-gestionale e sulla relativa autonomia del comparto sociale e socio-assistenziale nell’ambito delle politiche delle Pubbliche Amministrazioni competenti.
Ciò non significa mettere in secondo piano le scelte che direttamente riguardano
i servizi e la necessità di dare risposte adeguate ai mutamenti sociali in atto.
D’altra parte in questa direzione il vero banco di prova sarà la predisposizione di
Piani di Zona e il percorso concertativo che attorno a essi dovrà essere attivato
dagli Enti Locali, alla luce anche di quanto indicato al punto 13.5.1.
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
141
CAPITOLO 13
142
LE SCELTE OPERATIVE DEL PRIMO TRIENNIO
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 14
I RAPPORTI CON GLI ALTRI AMBITI DI GOVERNO DELLA REGIONE
14. I rapporti con gli altri ambiti di governo
della Regione
Nel momento in cui il concetto di crescita si arricchisce di parametri sociali, il
Piano opera un’innovazione di sistema che consiste nel considerare le politiche
sociali coessenziali alle politiche di sviluppo, nella convinzione che migliorare la
vita dei cittadini costituisce un vantaggio competitivo poiché contribuisce a produrre risorse, risorse fiduciarie e di coesione sociale. Queste hanno un riflesso
positivo sulle relazioni produttive e finiscono per agire come fattori propulsivi di
sviluppo.
Questa impostazione è resa esplicita nel Piano Regionale di Sviluppo, in elaborazione, che indica nell’occupazione e nel welfare le finalità prioritarie delle politiche regionali a sostegno dello sviluppo.
La qualità sociale apre un circuito virtuoso: migliora le condizioni di vita e mobilita risorse di lavoro e di investimento, laddove per qualità sociale si intende il
coniugare, nell’azione che si intraprende, la dimensione individuale e la dimensione sociale del benessere. Possono esserne un esempio le politiche di riqualificazione dei quartieri urbani o di riduzione del danno che nell’approntare un insieme di interventi si pongono il problema dell’impatto sociale e non soltanto
quello del soddisfacimento di un bisogno.
La competitività dei territori (regionale, infraregionale) si gioca, allora, su questi
livelli di integrazione del sociale nei programmi di sviluppo locale e sulla capacità delle Istituzioni di declinare la politica sociale lungo tre direttrici:
praticare una programmazione e una progettualità intersettoriale:
integrare nell’azione pubblica i diversi comparti dell’Amministrazione in modo coordinato e mirato a un territorio-comunità (un quartiere, una periferia,
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
143
I RAPPORTI CON GLI ALTRI AMBITI DI GOVERNO DELLA REGIONE
CAPITOLO 14
un centro storico) per riformulare lo spazio costruito, produrre luoghi di relazione, reti di servizi, migliorare gli stili di vita, riqualificare l’ambiente di vita
e urbano;
sviluppare politiche di empowerment:
produrre azioni dirette al coinvolgimento degli attori presenti riconoscendo
loro spazi di decisione e di responsabilità, spazi di sovranità pratica;
informare e motivare la comunità:
valorizzare il territorio come comunità di appartenenza assumendo i diritti
diversi, ugualmente legittimi, che emergono al suo interno (es.: il diritto alla
sicurezza dei cittadini e i diritti degli emarginati).
La necessità di un approccio sistemico allo sviluppo deve sollecitare in primo
luogo la Regione a ripensare le modalità di fare programmazione in direzione di
più elevati livelli di connessione interna, fra le diverse parti che costituiscono il
suo sistema organizzativo, sia nella componente politica (gli Assessorati) che
tecnico-burocratica (le strutture di area).
L’azione di indirizzo, infatti, che l’amministrazione regionale esercita tocca una
molteplicità di ambiti, in particolare la formazione, il lavoro, la salute, la casa, i
trasporti che hanno una diretta ricaduta sui processi che favoriscono o ostacolano
lo sviluppo umano e pertanto sono suscettibili di integrazione con l’area socioassistenziale.
All’armonizzazione dell’azione di indirizzo di queste aree è strettamente collegata la possibilità di ricomporre in qualsivoglia percorso progettuale i fattori che
intervengono su tale sviluppo.
Sotto il profilo organizzativo, il Piano individua la sede elettiva di integrazione
ed armonizzazione delle politiche regionali di settore con gli aspetti socio assistenziali nella definizione degli strumenti ordinari della programmazione regionale di seguito indicati:
– il programma triennale per le politiche del lavoro e della formazione, in attuazione della L.R. 41/98, art. 3, nonché gli atti di programmazione comunitaria relativi al Fondo Sociale Europeo, con particolare riferimento ai soggetti
in condizione di svantaggio personale e sociale;
– il piano regionale dei trasporti, in attuazione della L.R. 37/98, art. 11, con
particolare riferimento all’accessibilità di coloro che hanno limitazioni per ridotte capacità motorie;
– il programma pluriennale per le politiche abitative pubbliche, in attuazione
della L. 457/98, della L. 179/92 e dei recenti provvedimenti nazionali a sostegno delle fasce economicamente deboli, come da L. 431/98 e relativi decreti
attuativi.
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
CAPITOLO 14
I RAPPORTI CON GLI ALTRI AMBITI DI GOVERNO DELLA REGIONE
Le questioni del disagio abitativo, come già si è avuto modo di evidenziare in altra parte del Piano, presentano un significativo intreccio con i nuovi processi di
impoverimento e le condizioni di fragilità sociale tale da sollecitare l’adozione di
nuove politiche abitative sociali.
Tali politiche dovranno consentire l’accesso all’abitare dei segmenti più deboli
della popolazione, oggi esclusi dalle politiche abitative pubbliche e di mercato, e
dovranno assumere l’aspetto non edilizio del problema ricercando strumenti e
misure appropriati in grado di far incontrare nuovi bisogni e soluzioni abitative,
mediante azioni di accompagnamento e di sostegno sociale degli abitanti.
Si tralascia volutamente in questa sede il collegamento tra comparto sociale e sanitario a fronte di un rapporto storico già sedimentato nella cultura amministrativa e regolamentato da appositi atti, come si può evincere dalla specifica trattazione che il Piano riserva all’integrazione socio-sanitaria.
I piani e i programmi pluriennali citati devono caratterizzarsi nella fase di costruzione per un ampio e diretto coinvolgimento degli EE.LL. che a loro volta dovranno garantire sul territorio politiche intersettoriali: mentre nella fase di loro
definizione si renderà opportuno un apporto interdisciplinare (concorso di competenze professionali diverse compresa la competenza sociale) e interorganizzativo (impegno delle strutture regionali cointeressate compresa quella relativa ai
servizi sociali).
A tal fine si ritiene necessario definire forme di collaborazione tra le strutture regionali interessate nella fase di elaborazione degli atti di programmazione sopra
individuati (costituzione di gruppi di lavoro interassessorili che vedano la presenza di competenze sociali specifiche; espressione di pareri delle strutture deputate alle politiche sociali su atti di competenza di altri settori, ecc.).
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
145
ALLEGATO
Carta ambiti territoriali
S. Giustino
Citerna
Città di Castello
Pietralunga
Monte S. Maria
Tiberina
Scheggia e Pascelupo
Costacciaro
Montone
Gubbio
Sigillo
Fossato
di Vico
Umbertide
Lisciano
Niccone
Tuoro sul
Trasimeno
Gualdo
Tadino
Passignano
sul Trasimeno
Lago
Valfabbrica
Corciano
Trasimeno
Magione
Castiglione
del Lago
Nocera
Umbra
PERUGIA
Assisi
Torgiano
Paciano
Bastia
Umbra
Valtopina
Panicale
Bettona
Cannara
Marsciano
Foligno
Bevagna
Collazzone
Montegabbione
Monteleone di
Orvieto
Parrano
Fabro
Allerona
Spello
Deruta
Piegaro
Città
della Pieve
Gualdo
Cattaneo
Fratta
Todina
San Venanzo
Monte
Castello
di Vibio
Ficulle
Castel
Viscardo
Montefalco
Giano
dell’Umbria
Preci
Campello
sul Clitunno
Castel
Ritaldi
Cerreto
di Spoleto
Massa
Martana
Todi
Spoleto
Santa
Anatolia
di Narco
Baschi
Porano
Avigliano
Umbro
Montecchio
Acquasparta
Ferentillo
Guardea
San
Gemini
Lugnano
in Teverina
Poggiodomo
Cascia
Scheggino
Montescastrilli
Alviano
Norcia
Vallo
di Nera
Orvieto
Castel
Giorgio
Sellano
Trevi
TERNI
Monteleone
di Spoleto
Montefranco
Arrone
Polino
Amelia
Attigliano
Narni
Giove
Penna in
Teverina
Stroncone
Otricoli
Calvi
dell’Umbria
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PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
ALLEGATO
Elenco degli ambiti territoriali
AMBITI COMUNI
1
Citerna, Città di Castello, Costacciaro, Fossato di Vico, Gubbio,
Lisciano Niccone, Monte S. Maria Tiberina, Montone, Pietralunga,
S. Giustino, Scheggia e Pascelupo, Sigillo, Umbertide
2
Corciano, Perugia, Torgiano
3
Assisi, Bastia Umbra, Bettona, Cannara, Valfabbrica
4
Collazzone, Deruta, Fratta Todina, Marsciano, Massa Martana,
Monte Castello Vibio, S. Venanzo, Todi
5
Castiglion del Lago, Città della Pieve, Magione, Paciano, Panicale,
Passignano sul Trasimeno, Piegaro, Tuoro sul Trasimeno
6
Cascia, Cerreto di Spoleto, Monteleone di Spoleto, Norcia, Poggiodomo,
Preci, Sant’Anatolia di Narco, Scheggino, Vallo di Nera
7
Gualdo Tadino
8
Foligno, Sellano, Bevagna, Gualdo Cattaneo, Montefalco, Spello,
Trevi, Nocera Umbra, Valtopina
9
Spoleto, Campello sul Clitunno, Castel Ritaldi, Giano dell’Umbria
10
Acquasparta, Arrone, Ferentillo, Montefranco, Polino, Sangemini,
Stroncone, Terni
11
Alviano, Amelia, Attigliano, Avigliano Umbro, Calvi dell’Umbria, Giove,
Guardea, Lugnano in Teverina, Montecastrilli, Narni, Otricoli,
Penna in Teverina
12
Allerona, Baschi, Castel Giorgio, Castel Viscardo, Fabro, Ficulle,
Montecchio, Montegabbione, Monteleone di Orvieto,
Orvieto, Parrano, Porano
PIANO SOCIALE REGIONALE 2000-2002
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