Regione Emilia-Romagna
DOCUMENTO DI POLITICA
ECONOMICO-FINANZIARIA
2002-2004
A cura dell’Assessore alle Finanze, Organizzazione e Sistemi Informativi
Prof. Flavio Delbono
Dicembre 2001
2
Indice
PREMESSA.................................................................................................................................................5
LE TENDENZE REGIONALI................................................................................................................7
La popolazione e le famiglie................................................................................................................7
L’economia ........................................................................................................................................14
La sanità, il sociale e l’istruzione......................................................................................................28
IL NUOVO CONTESTO ISTITUZIONALE.......................................................................................37
La finanza regionale: il quadro legislativo .......................................................................................37
Lo stato di attuazione delle Bassanini...............................................................................................41
Il Nuovo Titolo V della Costituzione.................................................................................................42
LE PRIORITÀ: RISULTATI E PROSPETTIVE .................................................................................47
UNA NUOVA REGIONE PER LA COMPETITIVITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE .............................47
L’Agenda della modernizzazione ......................................................................................................48
I nuovi strumenti finanziari ..............................................................................................................50
Le politiche di riordino territoriale ...................................................................................................50
La programmazione negoziata ..........................................................................................................51
La politica di concertazione tra Regione ed Enti Locali ..................................................................58
Le reti europee e internazionali ........................................................................................................58
WELFARE ................................................................................................................................................60
Le politiche per la salute ...................................................................................................................60
Le politiche di sostegno alla famiglia, la promozione e l’inclusione sociale e il contrasto alla
povertà................................................................................................................................................62
Le politiche abitative..........................................................................................................................64
SAPERE LAVORO E SVILUPPO ...................................................................................................................67
SICUREZZE ..............................................................................................................................................74
La sicurezza nelle strade....................................................................................................................74
La sicurezza nei luoghi di lavoro ......................................................................................................74
La sicurezza nelle città ......................................................................................................................75
La sicurezza alimentare.....................................................................................................................75
La sicurezza dai rischi idraulico, idrogeologico, sismico e di erosione costiera..............................76
AMBIENTE E TERRITORIO ........................................................................................................................78
L’ambiente e lo sviluppo sostenibile .................................................................................................78
La mobilità sostenibile.......................................................................................................................79
La qualità urbana ..............................................................................................................................83
LE COMPATIBILITÀ ECONOMICO-FINANZIARIE .....................................................................87
Le scelte tributarie regionali .............................................................................................................87
Le politiche di spesa...........................................................................................................................91
3
4
Premessa
Flavio Delbono – Assessore alle Finanze, all’Organizzazione e ai Sistemi
Informativi
Dando continuità all’iniziativa volontariamente assunta dalla Giunta Regionale (e condivisa
anche formalmente dal Consiglio Regionale) lo scorso anno, presentiamo il Documento di
Politica Economico-Finanziaria 2002 – 2004. Nel confermare le finalità già assegnate al
documento – e recependo suggerimenti che la società regionale ci ha fornito in un quadro
di ampio apprezzamento - abbiamo aggiornato la versione 2001 – 2003.
L’aggiornamento è stato minuscolo per quanto riguarda le 26 schede progettuali.
Abbiamo illustrato un primo consuntivo dei risultati di questo scorcio di legislatura; il
consuntivo è organizzato attorno alle cinque aree di priorità del DPEF precedente.
La scelta di approvare il bilancio previsionale 2002 entro l’anno solare 2001 ha costretto i
tempi di questo DPEF nello stesso arco temporale di discussione del bilancio. Riteniamo
che il rigoroso rispetto dei tempi di approvazione del bilancio previsionale possa
giustificare il lieve ritardo – che cercheremo di evitare nel 2002 – col quale il DPEF viene
completato e consegnato al Consiglio e alla società regionale.
Abbiamo anche aggiornato il quadro istituzionale alla luce delle novità dettate dal nuovo
testo costituzionale e arricchito di importanti informazioni statistiche la descrizione
dell’economia regionale.
5
6
Le tendenze regionali
La popolazione e le famiglie
Lo stato della popolazione
La popolazione residente in Regione è aumentata negli ultimi dieci anni di circa 100.000
unità passando da 3.909.512 persone al censimento ‘91 ai 4.008.841 individui rilevati al
primo gennaio 2001, con un incremento del 2,5% circa (Tab. 1). Nello stesso periodo, la
popolazione italiana è passata da 56.778.000 abitanti a 57.844.000, con un incremento
dell'1,9%. Il peso della popolazione regionale sul totale italiano è rimasto intorno al 6,9%.
Le province dove si è riscontrato l'aumento percentuale maggiore sono Reggio Emilia e
Rimini (8,5% e 6,2%) mentre il maggior decremento si registra a Ferrara (-3,7%).
Tab. 1 Popolazione residente nella Regione Emilia-Romagna al 1991 e al 2001 per
provincia.
Variazione
Variazione
1991
2001
Assoluta
%
Piacenza
267.633
267.164
-469
-0,2
Parma
391.330
399.990
8.660
2,2
Reggio Emilia
420.431
455.998
35.567
8,5
Modena
604.680
632.625
27.945
4,6
Bologna
906.856
921.972
15.116
1,7
Ferrara
360.763
347.558
-13.205
-3,7
Ravenna
350.454
352.236
1.782
0,5
Forlì-Cesena
348.647
356.629
7.982
2,3
Rimini
258.718
274.669
15.951
6,2
Emilia-Romagna
3.909.512
4.008.841
99.329
2,5
Fonte: Regione Emilia-Romagna e ISTAT
La dinamica della popolazione nell'ultimo decennio è il risultato della combinazione di
fenomeni naturali e socioeconomici che nella loro evoluzione stanno mutando la struttura
per età e sesso della popolazione e determinano una diversa composizione dei flussi
migratori e della distribuzione sul territorio.
Si registrano saldi naturali (nascite - decessi) negativi ormai da oltre 25 anni accompagnati,
più recentemente, da un aumento delle migrazioni sia esterne sia interne.
I movimenti naturali e migratori
Tra il 1992 e il 2000 si sono verificati 139.733 decessi in più rispetto alle nascite mentre gli
immigrati, negli stessi anni, hanno superato gli emigrati di 241.694 unità, di cui 83.869
provenienti dall'estero (Tab. 2).
Nel corso del 2000 in Italia il saldo naturale è stato di –17.202 unità e quello migratorio di
+181.324. La regione Emilia-Romagna ha avuto un saldo naturale di –11.531; il saldo
migratorio è stato di 39.048 unità, ed è il più alto, in valore assoluto, dopo quello della
Lombardia (56.111 immigrati in più rispetto agli emigrati).
7
Tab. 2 Saldo naturale e migratorio nella Regione Emilia-Romagna dal
1992-2000 per provincia.
Saldo migratorio
Saldo naturale
con l'Italia
con l'estero
Piacenza
-14.713
8.627
5.852
Parma
-19.002
17.837
10.372
Reggio Emilia
-8.850
33.324
11.293
Modena
-12.194
23.962
15.884
Bologna
-37.223
31.789
21.439
Ferrara
-21.968
6.595
2.803
Ravenna
-14.942
10.901
6.039
Forlì-Cesena
-9.022
11.197
5.961
Rimini
-1.819
13.593
4.226
Emilia-Romagna
-139.733
157.825
83.869
Fonte: ISTAT
La mortalità
I dati riportati in Tab. 3 indicano che in Emilia-Romagna il tasso grezzo di mortalità è più
alto di quello italiano. Essendo la popolazione emiliano-romagnola più anziana di quella
delle altre regioni, è caratterizzata da un numero maggiore di decessi. La speranza di vita
alla nascita in regione è comunque superiore alla media italiana (ISTAT 1997).
Tab. 3 Morti in Italia e in Regione Emilia-Romagna al 2000.
EmiliaItalia
Romagna
Morti
560.241
45.527
Popolazione a fine anno
57.844.017
4.008.841
Tasso grezzo di mortalità
9,7
11,4
Fonte: Regione Emilia-Romagna e ISTAT
La mortalità generale per AUSL (Tab. 4) si distribuisce in maniera analoga agli anni passati:
valori superiori alla media regionale in Emilia, soprattutto a Piacenza e Ferrara; valori
inferiori nelle AUSL della Romagna, con minimi a Forlì e Ravenna.
Lo scarto percentuale tra i massimi e i minimi nei tassi standardizzati è lievemente
superiore tra gli uomini (12%) che tra le donne (8%); questi risultati si osservano già da
molti anni e non sembrano tendere a ridursi nel tempo.
L'aumento della popolazione anziana in regione, così come prospettato dalle proiezioni
illustrate nei capitoli successivi, lascia intendere che il numero complessivo di morti
aumenterà. Al numero di anziani è collegata anche parte della domanda di servizi socio
sanitari.
In aumento dal 1995 gli incidenti stradali che passano da 21.529 a 25.944 nel 1999.
Nel '99, l’Emilia-Romagna è risultata la seconda regione in Italia per numero di incidenti
stradali, preceduta dalla Lombardia (46.984).
Anche il numero di feriti aumenta in modo costante (oltre 36 mila nel '99) e questo
andamento riflette il dato nazionale.
La distribuzione del fenomeno è ovviamente influenzata anche dalla presenza di una rete
autostradale estesa e che rappresenta un passaggio obbligato nelle comunicazioni tra nord e
centro-sud del paese.
8
Tab. 4 Tassi standardizzati di mortalità per 100.000 abitanti per aziende
USL di residenza al 1998 (standard Emilia-Romagna 1998)
1998
Azienda USL
Maschi
Femmine
Piacenza
1.346,60
1182,05
Parma
1.300,46
1183,54
Reggio Emilia
1.227,97
1138,69
Modena
1.281,23
1128,12
Bologna sud
1.207,33
1143,82
Imola
1.173,29
1115,36
Bologna nord
1.204,22
1171,12
Bologna città
1.197,44
1157,67
Ferrara
1.382,55
1180,72
Ravenna
1120,83
1037,63
Forlì
1090,9
1047
Cesena
1144,89
1069,35
Rimini
1.210,31
1092,95
Emilia-Romagna
1.236,77
1133,39
Fonte: Regione-Assessorato Sanità
Tab. 5 Incidenti stradali, morti e feriti in Emilia-Romagna dal 1995 al 1999.
Incidenti
Morti
Feriti
1995
21.529
845
29.830
1996
22.325
735
31.163
1997
23.051
771
32.166
1998
23.242
705
32.350
1999
25.944
812
36.104
Italia 1999
219.032
6.633
316.698
% Emilia-Romagna su Italia
11,8
12,2
11,4
Fonte: Regione Emilia-Romagna e ISTAT
La media annua di ricoveri ospedalieri per incidente stradale di residenti in Emilia-Romagna
negli ultimi anni é stimata di circa 14.000 unità. Un terzo circa dei ricoverati in ospedale per
incidente stradale appartiene alla classe d’età 18-29.
Gli incidenti stradali rappresentano la maggiore causa di mortalità nelle classi d’età giovanili
(intorno ai 20 anni) sia per i maschi sia per le femmine.
La morbosità
Nel 1996 gli emiliano romagnoli che hanno dichiarato di sentirsi in buona salute sono stati
circa 2,8 milioni, pari al 70,9% della popolazione; i maschi hanno dichiarato un buono stato
di salute in percentuale maggiore rispetto delle femmine (rispettivamente 75,5 e 66,5%).
Per quanto riguarda la presenza di malati cronici in Emilia-Romagna, questi erano stimati
oltre 1,6 milioni, il 42% della popolazione.
Le condizioni croniche più frequenti erano sia per i maschi che per le femmine ipertensione
(10% e 14%) e artrosi e artrite (20% e 30%); notevole rilievo riveste per le femmine
l’osteoporosi (11%). Per quanto riguarda l’ospedalizzazione (rapporto tra tutti i ricoveri dei
residenti e la popolazione per 1000) i dati del 2000 mostrano un calo rispetto all’anno
precedente (per i maschi da 212,33 a 202,95 e per le femmine da 234,07 a 225.00).
9
Di grande interesse è la distribuzione dei tassi per sesso ed età:
Tab. 6 Tassi di ospedalizzazione per sesso ed età in EmiliaRomagna al 2000.
Sesso
Classi di età
Maschi
Femmine
0
438,61
354,86
1-4
167,18
120,49
5-14
94,08
74,57
15-44
95,41
176,46
45-64
195,36
189,06
65-74
422,11
303,53
75-84
575,33
428,56
>84
683,55
532,86
Emilia-Romagna
202,95
225,00
Fonte: Regione-Assessorato Sanità
Dalla Tab. 6, infatti, si desume che il tasso totale è complessivamente superiore per le
femmine, mentre nei singoli tassi specifici il valore del dato dei maschi è chiaramente
superiore (eccetto la classe 15-44); ciò è dovuto ai ricoveri ospedalieri per le maternità.
Passando all’analisi territoriale tra le AUSL del tasso standardizzato comprensivo della
mobilità passiva extraregionale, si osserva una certa variabilità tra le aziende stesse: Reggio
Emilia, Modena, Bologna Nord, Ravenna e Forlì si collocano al di sotto della media
regionale.
Tab. 7 Tasso di ospedalizzazione standardizzato con mobilità passiva
extraregionale per aziende USL di residenza al 1997 e al 2000
Tasso standardizzato
Azienda USL
1997
2000
Piacenza
248,0
224.0
Parma
229,1
212,2
Reggio Emilia
233,5
208,6
Modena
227,6
202,5
Bologna sud
230,2
218,6
Imola
244,5
213,2
Bologna nord
236,8
204,9
Bologna città
234,3
223,9
Ferrara
257,8
223,1
Ravenna
227,4
207,3
Forlì
243,2
204,4
Cesena
238,4
212,9
Rimini
260,4
218,7
Emilia-Romagna
237,3
212,8
Fonte: Agenzia Sanitaria Regionale E.R.
La struttura per età
La struttura per età della popolazione residente è tra le più "anziane" in Italia e in Europa.
10
La proporzione di giovani è la più bassa tra le Regioni Europee e la quota di anziani è la più
alta. Come si rileva dalla Tab. 8 in Emilia-Romagna un cittadino su cinque ha più di 64 anni
mentre in Italia abbiamo mediamente quasi un anziano su sei e in Europa la proporzione è
mediamente ancora più bassa.
Tab. 8 Composizione per grandi classi di età della popolazione residente al 1996.
Emilia-Romagna
Italia
Europa (15)
0-14
10,8
14,9
17,4
15-64
67,9
68,3
67,0
65 e oltre
21,3
16,8
15,6
Tassi di mortalità
11,4
9,7
10,0
Tassi di natalità
7,1
9,2
10,8
Fonte: Eurostat
Questo risultato è determinato in particolare dalla bassa natalità; in Emilia-Romagna il tasso
di natalità è notevolmente inferiore sia ai valori europei che a quelli italiani.
La natalità è in lieve ripresa ma non sembra per ora sufficiente a contenere
l'invecchiamento della popolazione.
Tab. 9 Confronto con alcune regioni europee per grandi classi di età della
popolazione residente (anni diversi) dati in percentuale.
0-14
15-64
65 e oltre
Emilia-Romagna 2000
11,4
66,4
22,2
Bruxelles ‘98
17,7
65.8
16.5
Bayern ‘99
16.5
67.8
15.8
Ile de France ‘98
20.1
68.5
11.5
Fonte: Eurostat
L'invecchiamento della popolazione, inoltre, non è uniforme nel territorio regionale. Anche
se negli ultimi anni queste tendenze sono diventate meno evidenti (e invertite in qualche
caso) possiamo riscontrare un maggiore invecchiamento nelle aree montane.
Si é manifestata, inoltre, negli ultimi anni, un'area in cui il processo di invecchiamento è più
marcato. Quest’area va dalla provincia di Ferrara all'Appennino Forlivese.
Tab. 10 Popolazione di età superiore ai 64 anni e 74 anni nelle province della
Regione Emilia-Romagna all’1.1.2001. Dati in percentuale.
>64
>74
Piacenza
24,1
11,5
Parma
22,9
11,3
Reggio Emilia
20,6
10,0
Modena
20,3
9,5
Bologna
23,0
11,0
Ferrara
24,4
11,2
Ravenna
23,7
11,3
Forlì-Cesena
21,4
10,1
Rimini
19,1
8,7
Emilia-Romagna
22,2
10,5
Fonte: Regione Emilia-Romagna
11
Nelle province, come evidenziato in Tab. 10, l'invecchiamento è maggiore a Piacenza e a
Ferrara (per i maggiori di 75 anni, Ravenna e l'Emilia occidentale). Nel primo caso, il
maggior contributo all'invecchiamento è dato dalla montagna mentre a Ferrara stiamo
assistendo probabilmente agli effetti di un minore saldo migratorio.
I tassi di invecchiamento minori, anche se notevolmente superiori a quello italiano ed
europeo, si riscontrano a Rimini, Modena e Reggio Emilia.
Rispetto al passato, questo fenomeno a livello regionale si è incrementato notevolmente; la
popolazione in età superiore a 64 anni è aumentata tra il 1991 e il 2001 di circa 120.000
unità modificando sensibilmente la domanda di servizi.
È da segnalare anche l’andamento (Tab. 11), dovuto sia all’invecchiamento progressivo
della popolazione sia ai recenti incrementi di immigrazione e natalità, dell’indice di struttura
della popolazione in età attiva (residenti di età compresa tra i 40 e i 65 anni rapportati ai
residenti di età compresa tra i 15 e i 39); questo indice dopo un progressivo calo negli ultimi
decenni, tende ad aumentare. Analogo andamento si riscontra per l’indice di dipendenza
totale cioè del rapporto tra i residenti in età non attiva (giovani fino a 14 anni + anziani con
più di 64 anni) e i residenti in età attiva (15-64 anni).
Tab. 11 Indicatori sintetici dello stato della
popolazione residente. Vari anni.
Indice di struttura
Indice di
della popolazione in dipendenza totale
età attiva
1981
99,02
49,74
1991
97,09
45,01
1996
98,3
47,84
2000
101,6
50,55
Fonte: Regione Emilia-Romagna-ISTAT
La distribuzione della popolazione nel territorio
Anche la distribuzione della popolazione nel territorio è cambiata sensibilmente. Tra il 1992
e il 2000, mentre la popolazione regionale risultava in lieve crescita, all'interno delle
province si sono verificate modificazioni sostanziali. In particolare nelle province di
Modena, Reggio Emilia e Rimini la popolazione è aumentata mentre a Ferrara c'è stata una
diminuzione consistente (più di 10.000 unità).
A prescindere dai confini amministrativi, si evidenzia l'aumento demografico della fascia
costiera, la forte diminuzione dell'entroterra ferrarese e romagnolo e l'ampliamento delle
"cinture" dei capoluoghi.
Le proiezioni
Le due proiezioni demografiche sviluppate a base 1.1.1998 fino al 2010 indicano una
popolazione in sostanziale stabilità o in leggero aumento e segnalano alcune zone di
“disagio”.
In particolare, si é testata l'ipotesi che la fecondità rimanga costante, la mortalità diminuisca
gradualmente e il saldo migratorio complessivo si attesti intorno alle 27.000 unità.
Nelle province della regione si assisterà probabilmente ad un aumento della popolazione in
età 65 e oltre, soprattutto a Ferrara, Ravenna, Forlì-Cesena e Rimini, mentre il fenomeno
sarà meno marcato a Reggio Emilia.
12
Fig. 1 Proiezioni demografiche per grandi classi di età. Anni 2005 e 2010 su base 1998.
1 .6 0 0 .0 0 0
1 .4 0 0 .0 0 0
1 .2 0 0 .0 0 0
1 .0 0 0 .0 0 0
2 0 0 0
2 0 0 5
2 0 1 0
8 0 0 .0 0 0
6 0 0 .0 0 0
4 0 0 .0 0 0
2 0 0 .0 0 0
2 0 1 0
2 0 0 5
2 0 0 0
0
0 -1 4
a n n i
1 5 -3 9
a n n i
4 0 -6 4
a n n i
6 5 a n n i
e o ltr e
Fonte: Regione Emilia-Romagna
Si sottolinea inoltre, che, sempre sotto le ipotesi esposte, non solo si avrà probabilmente un
invecchiamento complessivo della popolazione in età superiore a 64 anni ma anche la
struttura della popolazione in età attiva (tra i 15 e i 64 anni) diventerà più "vecchia", come
indicato nella figura che precede.
Le famiglie
All'invecchiamento progressivo della popolazione, corrisponde un aumento continuo del
numero delle famiglie e un altrettanto consolidato calo del numero medio dei componenti.
Le forme familiari sono cambiate in modo consistente e, in particolare, aumentano le
famiglie senza nucleo o con un nucleo senza altre persone.
Diminuiscono invece negli ultimi anni (Tab.12) le famiglie costituite da un nucleo con altre
persone.
Tab. 12 Forme familiari prevalenti in Regione Emilia-Romagna. Composizione
percentuale. Vari anni.
1981
1991
1997/1998
Famiglie unipersonali
14,4
21,0
22,7
Famiglie con un nucleo senza altri
66,4
64,5
66,1
Famiglie con un nucleo con altri
10,9
8,1
7,1
Altre tipologie
8,3
6,4
4,1
Emilia-Romagna
100,0
100,0
100,0
Totale famiglie (x 1000)
1.400
1.482
1.530
Fonte: ISTAT, Regione Emilia-Romagna
Le proiezioni delle famiglie indicano che è da ritenersi probabile un aumento del numero
assoluto delle famiglie sia a causa dell’aumento atteso della popolazione, sia per effetto della
struttura per età. Notevole dovrebbe essere anche l’incremento delle famiglie di un solo
componente e in particolare anziano.
13
L’economia
La ricchezza prodotta
L’Emilia-Romagna continua a rappresentare una delle regioni trainanti dello sviluppo
economico dell’Italia. Le sue caratteristiche in termini di PIL pro capite, reddito disponibile
e tassi di disoccupazione la collocano ai vertici delle regioni italiane.
Tab. 13 Principali valori pro-capite al 2000.
Emilia-R.
43,9
98,7
31,6
25,1
PIL per abitante (prezzi costanti)
PIL per occupato (prezzi costanti)
Reddito disponibile per abitante
Spesa della famiglia per abitante
(prezzi costanti)
Reddito da lavoro dipendente per unità di
lavoro dipendente
Fonte: Prometeia
56,3
Italia
34,0
93,1
26,4
20,9
Italia =100
129,1
106,0
120,0
120,3
55,8
101,0
Nel 2000, Tab. 13, la regione deteneva un PIL per abitante pari a circa 44 milioni di lire (a
prezzi costanti), circa il 30% sopra la media nazionale. Lo scarto positivo nei confronti del
resto dell’Italia risulta inferiore (pari al 20% circa) quando si considerano da un lato il
reddito disponibile e dall’altro la spesa per consumi per famiglie. Per quanto riguarda il
reddito disponibile l’Emilia-Romagna mostra nel 2000 un valore pari a poco meno di 32
milioni di lire pro capite rispetto agli oltre 26 milioni a livello nazionale.
Tab. 14 Composizione del valore aggiunto al 2000 a prezzi costanti 1995.
Emilia-R.
Italia
Agricoltura
6.564
58.747
Industria
55.767
539.638
In senso stretto
47.682
448.701
Costruzioni
8.084
90.937
Servizi destinabili alla vendita
79.680
911.081
Servizi non destinabili alla vendita
22.773
329.871
Totale
164.785
1.839.337
Fonte: Prometeia
%
11,2
10,3
10,6
8,9
8,7
6,9
9,0
Il contributo della struttura economica emiliano-romagnola alla formazione del valore
aggiunto nazionale è pari al 9%. Nel settore agricolo e in quello industriale il peso supera il
10%, mentre nelle costruzioni e nei servizi di mercato il valore rimane appena sotto il 9%.
Solo nei servizi non destinabili alla vendita il peso della regione sul valore aggiunto italiano
raggiunge il 6.9% (Tav.14).
Nella valutazione dei dati a livello provinciale, Tab. 15, emerge comunque una situazione di
disparità; province come Bologna, ma anche Modena e Parma, il cui valore aggiunto per
abitante supera quello medio regionale si confrontano con altre realtà provinciali, quali
Rimini e Ferrara, dove l’attività produttiva pro-capite è decisamente inferiore alla media
emiliano-romagnola. Nella seconda metà degli anni ’90 l’attività produttiva è risultata
particolarmente dinamica, e comunque superiore a quella media regionale, a Reggio Emilia
e Ferrara, oltre che a Bologna, Parma e Forlì-Cesena; nelle restanti province invece il ritmo
di sviluppo è stato inferiore a quello che ha interessato l’Emilia-Romagna in complesso.
14
Tab. 15 Valore aggiunto pro-capite nelle province della Regione Emilia-Romagna al 2000
e variazione percentuale media annua del valore aggiunto totale nel 1996-2000.
Pro-capite
(E.R.=100)
Var. % ‘96-‘00
Piacenza
38,0
91,1
1,9
Parma
42,7
102,1
2,4
Reggio Emilia
39,4
94,3
2,5
Modena
43,7
104,5
1,8
Bologna
50,6
121,3
2,4
Ferrara
35,5
85,0
2,5
Ravenna
38,3
91,6
2,1
Forlì-Cesena
37,4
89,6
2,4
Rimini
32,4
77,5
2,0
Emilia-Romagna
41,8
100,0
2,2
Fonte: Prometeia
La struttura produttiva
I dati disponibili (Movimprese – Tab. 16) mostrano nel 2000 la prevalenza d’imprese nel
settore commerciale (24.2%), seguito dall’agricoltura (21.3%) e dalle attività manifatturiere
(14.4%). Alla fine del 2000 erano attive oltre 407 mila imprese, con una crescita media
annua dello 0.2% rispetto a tre anni prima. Questa sostanziale stabilità dell’imprenditorialità
regionale è stata causata da una caduta del numero di imprese agricole, a cui ha fatto
riscontro una crescita sostenuta in alcuni settori, quali le costruzioni, l’intermediazione
monetaria e finanziaria e le attività immobiliari, noleggio, informatica, ricerca (che alla fine
del 2000 rappresentavano il 9.4% del totale delle imprese attive in regione rispetto all’8.2%
nel 1997)
Tab. 16 La struttura imprenditoriale in Emilia-Romagna nel 2000 per forma giuridica e settore e
variazione % media annua rispetto al 1997.
Società di Società di Ditte
Altre
Totale
var.
capitali persone Individ. forme
%
Agricoltura
526
8.287 77.284
798 86.895
-3,9
Pesca, piscicoltura e servizi conn.
23
313
1.144
30
1.510
0,4
Estrazione di minerali
131
59
59
4
253
-4,0
Attività manifatturiere
11.774 18.811 27.163
827 58.575
0,0
Prod.e distrib. En. El gas e acqua
60
18
12
64
154
-0,9
Costruzioni
4.962
9.430 37.331
684 52.407
5,7
Comm. Ingr, dett, rip beni pers ecc.
9.821 21.499 66.556
706 98.582
-0,5
Alberghi e ristoranti
1.302
8.935
9.685
161 20.083
0,4
Trasporti, magazzinaggio e comun.
1.270
1.897 15.961
454 19.582
-1,0
Intermediazione monetaria e fin.
1.186
1.149
5.962
112
8.409
7,0
Att. Immob., noleg, inform, ricerca
13.302 12.815 10.556
1.403 38.076
4,8
Istruzione
160
258
246
295
959
6,3
Sanità e altri servizi sociali
397
250
264
377
1.288
2,7
Altri ser. Pubblici, sociali e pers.
1.142
4.515 12.083
1.014 18.754
-0,2
Servizi domestici a famiglie e conv.
1
2
10
1
14
-2,3
Totale
46.558 88.640 264.496
7.328 407.022
0,2
15
Composizione %
Agricoltura
Pesca, piscicoltura e servizi conn.
Estrazione di minerali
Attività manifatturiere
Prod.e distrib. En. el gas e acqua
Costruzioni
Comm. Ingr, dett, rip beni pers ecc.
Alberghi e ristoranti
Trasporti, magazzinaggio e comun.
Intermediazione monetaria e fin.
Att. immob., noleg, inform, ricerca
Istruzione
Sanità e altri servizi sociali
Altri ser. pubblici, sociali e pers.
Servizi domestici a famiglie e conv.
Totale
Fonte: elaborazioni su dati Movimprese
Società di Società di Ditte
Altre
Totale
capitali persone Individ. forme
2000
1997
1,1
9,3
29,2
10,9
21,3
24,2
0,0
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,3
0,1
0,0
0,1
0,1
0,1
25,3
21,2
10,3
11,3
14,4
14,5
0,1
0,0
0,0
0,9
0,0
0,0
10,7
10,6
14,1
9,3
12,9
11,0
21,1
24,3
25,2
9,6
24,2
24,7
2,8
10,1
3,7
2,2
4,9
4,9
2,7
2,1
6,0
6,2
4,8
5,0
2,5
1,3
2,3
1,5
2,1
1,7
28,6
14,5
4,0
19,1
9,4
8,2
0,3
0,3
0,1
4,0
0,2
0,2
0,9
0,3
0,1
5,1
0,3
0,3
2,5
5,1
4,6
13,8
4,6
4,7
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Altre informazioni sul sistema produttivo della regione provengono dalle stime Excelsior,
riportati in sintesi nella Tab. 18. Questi dati offrono un’indicazione degli occupati
dipendenti alla fine del 2000 distinti per settore, classe dimensionale e qualifica
professionale. Anche se i dati sono parziali (perché escludono il settore agricolo)
rappresentano in ogni modo una parte consistente della struttura produttiva emilianoromagnola. I dati evidenziano una presenza preponderante di occupati dipendenti nel
settore industriale (48.3%), seguito dai servizi (30.0%); il commercio e le costruzioni invece
detengono una quota decisamente minore di dipendenti.
16
Tab. 17 Occupati dipendenti in Emilia-Romagna per qualifica, settore e dimensione
d'impresa al 31.12.2000.
di cui:
Dirigenti Impiegati Operai
Totale
Artigiani
Settore
Industria
6.270 134.078 325.850 466.198
92.758
Costruzioni
546
14.352
57.318
72.216
30.926
Commercio
1.071
76.810
59.662 137.543
11.463
Servizi
2.279 135.154 152.800 290.233
23.036
Totale
10.166 360.394 595.630 966.190 158.183
Dimensione d'impresa
1-9
454
84.387 169.072 253.913 109.045
10-49
1.679
79.588 173.653 254.920
48.761
50-249
3.289
68.722 112.302 184.313
377
>=250
4.744 127.697 140.603 273.044
Totale
10.166 360.394 595.630 966.190 158.183
Composizione %
Settore
Industria
61,7
37,2
54,7
48,3
58,6
Costruzioni
5,4
4,0
9,6
7,5
19,6
Commercio
10,5
21,3
10,0
14,2
7,2
Servizi
22,4
37,5
25,7
30,0
14,6
Totale
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Dimensione d'impresa
1-9
4,5
23,4
28,4
26,3
68,9
10-49
16,5
22,1
29,2
26,4
30,8
50-249
32,4
19,1
18,9
19,1
0,2
>=250
46,7
35,4
23,6
28,3 Totale
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: Excelsior 2001
Il grado di apertura della regione nei mercati internazionali è molto elevato: quasi un terzo
delle risorse regionali (il 31%) è esportato verso l’estero, rispetto a valori inferiori a livello
nazionale (il 22% circa). Ogni abitante della regione esporta in media 14.4 milioni di lire
rispetto agli 8.6 in Italia. Le esportazioni regionali rappresentano l’11.5% del totale
nazionale, un valore superiore al peso che la regione detiene in termini di formazione di
valore aggiunto nazionale (9%).
Inoltre nella seconda metà dello scorso decennio, a fronte di una crescita media annua del
5.5% in Italia, le esportazioni regionali sono aumentate in media del 6.3%, evidenziando in
tal modo uno sviluppo più sostenuto.
Nello stesso periodo anche le importazioni sono cresciute notevolmente (7.2% in media
ogni anno) pur registrando una velocità inferiore a quella media nazionale (8.2%). Mentre le
importazioni pro capite italiane risultano pressoché uguali alle esportazioni pro-capite, in
regione ogni cittadino importa dall’estero 8.3 milioni di lire rispetto ai 14.4 milioni di
esportazioni verso l’estero. Anche l’importanza dell’Emilia-Romagna sulle importazioni
italiane risulta inferiore (6.7%).
Un altro indicatore che dà un’immagine del grado di internazionalizzazione della regione è
la bilancia dei pagamenti turistica che tiene conto delle spese in Italia effettuate dai non
17
residenti (crediti) e delle spese all’estero dei residenti in Italia (debiti). Il saldo tra crediti e
debiti dà una misura dell’impatto complessivo del turismo internazionale sull’economia
della regione. In Emilia-Romagna nel 2000 il saldo della bilancia dei pagamenti turistica è
stato pari a 685 miliardi di lire.
Tab. 18 Alcuni indicatori sulla internazionalizzazione del sistema produttivo regionale al
2000
Emilia-Romagna
Italia
Esportazioni di beni (miliardi di lire a prezzi correnti)
57.347
497.618
% su Italia
11,5
100,0
valori pro capite (milioni di lire a prezzi correnti)
14,4
8,6
var. % media annua 1996-2000
6,3
5,5
Importazioni di beni (miliardi di lire a prezzi correnti)
33.119
495.417
% su Italia
7
100
valori pro capite (milioni di lire a prezzi correnti)
8
9
var. % media annua 1996-2000
7
8
Bilancia turistica (miliardi di lire)
Crediti
3.251
57.829
Debiti
2.566
32.496
Saldi
685
25.333
Bilancia tecnologica (miliardi di lire)
Incassi
221
5.895
Pagamenti
365
7.362
Saldi
-144
-1.467
Variazioni assolute rispetto al 1999
Incassi
-18
-225
Pagamenti
66
-336
Saldi
-84
111
Fonte: ISTAT e Ufficio Italiano Cambi
La bilancia tecnologica dei pagamenti costituisce uno dei principali strumenti per la
comprensione e l’analisi della struttura degli scambi internazionali di tecnologia. Essa
registra i flussi di incassi/pagamenti riguardanti transazioni di tecnologia, nella forma di
diritti di proprietà industriale e intellettuale come brevetti, licenze, know-how e assistenza
tecnica. L’Emilia-Romagna, come del resto l’Italia in complesso, anche nel 2000 ha
riscontrato un saldo negativo, dovuto ad un eccesso di oltre 100 miliardi di lire dei
pagamenti sugli incassi, con un peggioramento rispetto al 1999.
Il mercato del lavoro
La recente evoluzione del mercato del lavoro in Emilia-Romagna, esaminata sulla base degli
ultimi dati più recenti diffusi dall’ISTAT, mostra nel 2000 un consolidamento della ripresa
già evidenziata negli anni precedenti come indicato in Tab. 19.
L’incremento degli occupati nel 2000, infatti, dovrebbe attestarsi ad un valore pari al 1,7 %,
(Fig. 2).Gran parte degli occupati in regione lavorano nel settore terziario; passando da
997.000 nel '99. a 1.026.000 nel 2000. E’ in crescita anche l'occupazione industriale
(+13.000) che passa da 629 mila a 642 mila (fonte ISTAT). L'occupazione in agricoltura è
nell’ultimo anno in netto calo a fronte di una sostanziale stabilità negli anni precedenti,
questo mentre a livello nazionale la riduzione più contenuta dell’ultimo anno fa seguito ad
un andamento declinante degli anni precedenti.
18
Tab. 19 Il mercato del lavoro in Emilia-Romagna dal 1994 al 2001.
1994 1995 1996 1997 1998
1999
2000
2001
#
In Migliaia di unità
Popolazione totale
3.887 3.887 3.890 3.901 3.911 3.922 3.946 3.996
Forze lavoro
1.779 1.773 1.777 1.797 1.802 1.827 1.847 1.869
Occupati
1.672 1.669 1.681 1.693 1.704 1.743 1.773 1.800
In cerca di occupazione
107
104
96
104
98
84
74
70
Variazioni percentuali
Popolazione totale
0,1
0,0
0,1
0,3
0,3
0,3
0,6
0,5
Forze lavoro
-0,9
-0,3
0,2
1,1
0,3
1,4
1,1
1,2
Occupati
-1,0
-0,2
0,7
0,7
0,6
2,3
1,7
1,5
In cerca di occupazione
-0,1
-3,0
-7,7
8,3
-5,8 -14,3 -11,9
-6,0
Valori percentuali
Tasso di disoccupazione
6,0
5,9
5,4
5,8
5,4
4,6
4,0
3.7
Tasso di attività lordo (*)
51,5 51,2 51,3 51,8 51,8 52,4 52,8 53,4
Tasso di occupazione (*)
48,4 48,2 48,5 48,8 49,0 50,0 50,7 51,1
Fonte: ISTAT - nuove serie;
(*) Tassi calcolati sulla popolazione con più di 14 anni
# Stime a cura della Regione Emilia-Romagna
Fig. 2: Le variazioni annue dell’occupazione in Emilia-Romagna ed in Italia
4
3
2
1
0
-1
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
-2
-3
Em ilia-R o m agn a
Italia
L’aumento dell’occupazione è legato probabilmente alla crescita di alcune forme di lavoro
cosiddette “flessibili”, tra queste il part time e l’interinale; mentre nel 2000 hanno segnato
una forte diminuzione sia i contratti a tempo determinato sia le forme atipiche autonome.
Le forze di lavoro presentano nel 2000 una crescita dell’1,1%; poiché la crescita della
popolazione è dello 0,6%, il tasso di attività lordo (riferito alla popolazione con più di 14
anni) é ad un livello del 52,8% che appare il più elevato degli ultimi anni. Il maggior
incremento relativo del numero degli occupati rispetto a quello delle forze di lavoro
produce, infine, una diminuzione del già ridotto tasso di disoccupazione regionale, che si
porta (Fig. 3) ad un livello intorno al 4% (contro il 4,6% del 1999).
19
Tab. 20 Tassi di occupazione e disoccupazione nelle province
della Regione Emilia-Romagna al 2000.
Tasso di
Tasso di
occupazione
disoccupazione
Piacenza
45,1
4,8
Parma
50,5
4
Reggio Emilia
54,1
2,8
Modena
54,9
2,5
Bologna
51,5
3,1
Ravenna
48,2
4,3
Ferrara
47,8
6,4
Forlì-Cesena
48,8
5,1
Rimini
47,7
7,1
Emilia-Romagna
50,7
4,0
Fonte: ISTAT Indagine trimestrale sulle forze lavoro
La distribuzione provinciale degli indicatori del mercato occupazionale, riportata in Tab.
20, evidenzia differenze tra province più svantaggiate e aree nelle quali si riscontrano
segnali di situazioni strutturalmente migliori. Le province di Modena, Bologna e Reggio
Emilia sono in posizione privilegiata rispetto alla media regionale dove i tassi di attività e
occupazione sono più elevati e il tasso di disoccupazione è il più basso. Le Province di
Forlì-Cesena, Ferrara, Rimini, Piacenza e Ravenna hanno indicatori inferiori alla media
regionale. Il tasso di disoccupazione nella nostra regione è minore di quello nazionale e tra i
più bassi in Italia. I tassi di occupazione sono vicini a quelli medi dell’Unione Europea
come indicato in Tab. 21.
Tab. 21 Tassi di occupazione in alcune regioni europee al 1998.
Totale
Maschi
UE15
50.6
60.5
Bruxelles
43.1
51.1
Bayern
57.7
66.9
Ile de France
55.4
61.7
Emilia-Romagna
49.6
60.3
Fonte: EUROSTAT
Femmine
41.4
36.0
49.1
49.7
39.7
Fig. 3 Tasso di disoccupazione in Emilia-Romagna ed in Italia
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
1994
1995
1996
1997
1998
Emilia-Romagna
20
1999
Italia
2000
2001
Per quanto riguarda i lavori atipici, la popolazione interessata è di circa 260.000 unità pari al
14,5% del totale degli occupati. Il fenomeno (rilevato nel 2000) ha una forte connotazione
di genere. Il 23,7% del totale delle donne occupate ha un lavoro atipico; per i maschi,
questo indicatore cala al 7,7.
Il lavoro sommerso stimato nel '98 dovrebbe riguardare circa 166.000 persone che
rappresentano il 9,8 degli occupati regionali. Questo dato è inferiore a quello nazionale,
stimato in 14,7 (fonte Emilia-Romagna lavoro).
Gli indici dei prezzi
Dal 1995, nei capoluoghi della Regione (escluso Rimini per il quale non sono disponibili i
dati) l'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati è aumentato di poco
più del 12% a Piacenza e di poco meno del 14% a Ferrara; relativamente contenuti anche
gli aumenti dei prezzi a Forlì.
Nello stesso periodo, l'aumento medio nei capoluoghi italiani è stato del 15,3. Al di sopra di
questo valore, si collocano: Parma, Reggio Emilia, Modena, Bologna e Ravenna.
Tab. 22 Indici dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati. Periodo
Gennaio 1996 - Luglio 2001. Base Anno 1995=100.
1996
1997
1998
1999
2000
Luglio
Città
2001
Piacenza
103,4
105,4
107,0
108,4
110,3
112,4
Parma
103,9
106,1
108,3
110,4
113,3
117,0
Reggio Emilia
103,5
105,9
108,6
110,4
113,2
117,0
Modena
105,0
107,0
109,3
111,1
114,0
117,0
Bologna
104,1
106,0
108,3
110,2
112,9
115,9
Ferrara
103,2
104,7
106,8
108,3
110,8
113,8
Ravenna
104,5
106,7
109,1
111,0
113,9
117,7
Forlì
103,9
105,6
107,4
108,8
111,6
114,5
Fonte: ISTAT
L'agricoltura
L’ISTAT stima che in regione le aziende agricole siano al 1998 oltre 121.000 per una
superficie agricola utilizzata di oltre un milione e mezzo di ettari. Rispetto alle altre regioni
si colloca, per superficie agricola utilizzata, al quarto posto dopo Sicilia, Sardegna e Puglia.
Le aziende agricole si sono ridotte di numero aumentando le loro dimensioni medie (circa
13 ettari nel ‘98 contro i 10,3 dell'82) anche se queste sono inferiori ai valori standard
comunitari.
Anche le giornate di lavoro sono diminuite in modo accentuato (attualmente, gli occupati
agricoli si stimano in meno del 7% del totale degli occupati).
In compenso, le rese unitarie delle coltivazioni e degli allevamenti sono aumentate in modo
marcatissimo a seguito delle innovazioni tecnologiche e produttive introdotte. Si è passati,
infatti, da 43 ore per ettaro nell'82 a 23 nel ‘98.
Il calo nella superficie agricola è più accentuato in montagna.
Si rileva un forte invecchiamento dell'età media dei coltivatori. Nel '90 quasi 2/3 di essi
aveva più di 55 anni e questo dato mette in evidenza le difficoltà di ricambio generazionale.
Inoltre, secondo i primi dati provvisori del censimento agricoltura 2000 si possono cogliere
alcune indicazioni di fondo: costante riduzione del numero di aziende e, anche se in misura
più contenuta, delle superfici agricole, aumento delle dimensioni medie aziendali, fenomeni
di abbandono dell’attività agricola in montagna a fronte di ricomposizioni fondiarie in
21
pianura, specializzazione degli assetti produttivi sia per aree territoriali e sia a livello di
imprese agricole
Tab. 23 Aziende agricole in Emilia-Romagna per alcune caratteristiche. Vari anni.
1982
1990
1998
totale
"campo
"campo
CEE"
CEE"
Aziende agricole
174.767
150.736
144.743
121.336
Superficie agricola totale (ha)
1.792.445 1.711.889 1.676.505 1.581.285
Superficie agricola utilizzata (ha)
1.273.835 1.232.219 1.231.104 1.225.313
Superficie totale media (ha)
10
11
12
13
S.A.U. media (ha)
7
8
9
10
Aziende con bovini
40.548
23.981
23.981
17.765
Capi bovini
1.060.339
871.349
871.349
693.308
% aziende con bovini sul totale aziende
23
16
17
15
Aziende con suini
27.772
11.091
11.072
6.230
Capi suini
2.261.121 1.896.600 1.896.574 1.579.552
% aziende con suini sul totale aziende
16
7
8
5
giornate di lavoro (in migliaia)
54.690
38.283
38.130
28.401
giornate di lavoro per ettaro di SAU
43
31
31
23
Occupati agricoli (in migliaia)
266
149
117
% occupati agricoli sul totale occupati
16
9
7
Fonte: ISTAT-Regione Emilia-Romagna
Si tratta di tendenze che, a partire dai primi anni sessanta, hanno trovato puntuale conferma
tra un censimento e l’altro ma per le quali il censimento 2000 sembra indicare una sensibile
accelerazione, con incidenze differenti a seconda delle zone altimetriche (pianura, collina,
montagna) e degli ambiti provinciali. Al censimento 2000 risultano circa 108 mila aziende
agricole corrispondente a circa il 4,1 % del dato complessivo nazionale (circa 2.600.000
unità)
Tab. 24 SAU media per zona altimetrica ai censimenti (in ettari).
1982
1990
2000
Piacenza
8,00
9,40
13,82
Parma
7,50
9,00
12,03
Reggio Emilia
6,20
7,03
9,39
Modena
6,41
7,54
9,29
Bologna
8,05
8,76
10,64
Ferrara
10,50
12,03
16,41
Ravenna
7,66
8,42
9,83
Forlì-Cesena
6,17
6,21
6,54
Rimini
3,58
3,61
4,48
Emilia-Romagna
7,29
8,17
10,29
Montagna
5,97
6,83
8,24
Collina
7,18
7,83
9,60
Pianura
7,80
8,74
11,07
22
La pesca, l'acquacoltura ed il reparto dell'economia ittica
Il comparto, nel suo insieme, rappresenta, per alcune zone della regione, un fattore
imprescindibile dell’economia locale o perché costituisce la principale attività svolta dalla
maggior parte della popolazione, come accade nella parte settentrionale della costa
regionale, o perché svolge un ruolo integrato insostituibile con il comparto turistico, inteso
nella sua più ampia eccezione, come accade indistintamente in tutta la costa con particolare
valenza però nella parte meridionale. Le imprese appartenenti a questi comparti sono oltre
1.500. Il giro d’affari della sola pesca marittima è stimato in circa 200 miliardi, pari a circa il
7% del totale nazionale.
Tab. 25 Imprese operanti nel settore della pesca,
piscicoltura e servizi connessi nelle province della
Regione Emilia-Romagna a luglio 2000.
Piacenza
4
Parma
7
Reggio Emilia
15
Modena
32
Bologna
28
Ferrara
984
Ravenna
116
Forlì-Cesena
85
Rimini
289
Emilia-Romagna
1.560
Fonte: Infocamere
Le imprese
I confronti tra le Imprese e le Unità locali tra alcune regioni al censimento ‘91 e al
censimento intermedio del '96, indicano che il numero delle imprese e delle unità locali
varia in modo molto contenuto in Emilia-Romagna.
In particolare, gli addetti diminuiscono di appena lo 0,3% contro un calo italiano del 3,4%.
Tab. 26 Imprese, unità locali e addetti nelle unità locali in alcune regioni al 1991 e al 1996.
1991
1996
differenza %
Regioni
Imprese Unità
addetti Imprese Unità
addetti Impres Unità addetti
locali
locali
e
locali
241.851 264.820 1.283.675 257.526 286.133 1.220.928
6,5
8,0
- 4,9
Piemonte
11,8
9,7
- 2,3
Lombardia 516.003 570.756 2.972.271 576.704 625.992 2.903.172
93.407 103.781
395.639
98.816 108.561
372.601
5,8
4,6
- 5,8
Liguria
271.947 300.931 1.380.555 290.390 317.995 1.410.995
6,8
5,7
2,2
Veneto
271.914 298.245 1.270.846 275.203 300.877 1.266.468
1,2
0,9
- 0,3
Emilia-R.
236.656 260.378 1.018.543 243.672 265.984
986.135
3,0
2,2
- 3,2
Toscana
209.031 230.351 1.080.562 268.446 284.798 1.049.298
28,4
23,6
- 2,9
Lazio
2.932.044 3.233.812 13.621.388 3.166.224 3.434.860 13.164.755
8,0
6,2
- 3,4
Italia
Fonte: ISTAT
In notevole aumento sono le società di persone e le società di capitale mentre appaiono in
calo le imprese individuali secondo un trend ormai consolidato.
23
La struttura delle imprese per numero di addetti riportata in Fig. 4 non cambia molto; oltre
il 47% delle imprese nel 1996 ha solo un addetto e quasi il 70% ha fino a 2 addetti. Questi
dati confermano le informazioni disponibili per i censimenti precedenti.
Fig. 4 Imprese per classi di addetti 1996- ISTAT: Censimento Intermedio
160000
120000
80000
40000
0
1
2
3 -- 5
6 -- 9
1 0 -- 1 5 1 6 -- 1 9 2 0 -- 4 9 5 0 -- 9 9
1 0 0 --
2 0 0 --
2 5 0 --
5 0 0 --
1 .0 0 0 e
199
249
499
999
p iu '
Per quanto riguarda invece la distribuzione delle unità locali per attività economica Ateco
‘91, si segnala che in Emilia-Romagna il 17% di queste riguardano attività manifatturiere, il
12% le costruzioni, il 17% la classe K riguardante l’informatica, l'attività immobiliare e altre
attività, mentre il 31,5% è concentrato nel commercio all'ingrosso e al dettaglio (comprese
le riparazioni di auto e beni personali).
Tab. 27 Imprese per forma giuridica e anno di censimento
1981
1991
Impresa individuale
213.507 178.759
Società di persone
48.764
65.343
Società di capitale
12.387
23.538
Società cooperativa
2.882
3.272
Az. Regionale provinciale comunale
30
47
Altra forma di impresa
703
955
Unità l. 1981 senza forma giuridica
0
0
Totale
278.273 271.914
Fonte: ISTAT
1996
163.689
71.874
35.705
2.816
28
1.091
0
275.203
Da fonte Infocamere si possono inoltre ricavare segnalazioni sulla dinamicità delle imprese.
I maggiori "movimenti" in termini di variazioni nel corso del ‘99 riguardano le attività
manifatturiere, le costruzioni, il commercio, le altre attività terziarie (l'informatica e le
attività professionali in particolare).
La cooperazione
Una delle caratteristiche della regione è rappresentata dalla presenza nel tessuto
imprenditoriale di una forte componente cooperativa, con imprese leader sui mercati di
appartenenza in numerosi comparti produttivi, dall’agroindustriale al manifatturiero al
settore dei servizi e delle costruzioni, che ha svolto un importante ruolo nello sviluppo a
livello locale, sia dal punto di vista occupazionale che della produzione di ricchezza.
24
I dati raccolti forniti dalle quattro Centrali Cooperative evidenziano la rilevanza e la
capillarità del fenomeno cooperativo in regione: come si può vedere, una persona su due
circa in Emilia-Romagna è socia di una cooperativa.
Tab. 28 Cooperative, soci e addetti in Emilia-Romagna.
Legacoop
Confcoop
Agci
(*)
Cooperative attive
1.600
1.680
500
Soci
1.600.000
239.600
70.000
Occupati
85.000
34.860
20.000
Fonte: Legacoop, Confcooperative, Agci, Unci
(*) Il dato di Confcooperative non comprende le banche di credito cooperativo
Unci
Totale
135
n.d.
n.d.
3.915
1.909.600
139.860
Il personale della Pubblica Amministrazione Locale
Il personale della P.A. locale (Regione, Province, Comuni e Comunità Montane)
ammontava nel 1998 a circa 50.500.
Il personale regionale tra il ‘94 e il ‘99 è diminuito di 172 unità mentre è fortemente
aumentato nei Comuni.
Tab. 29 Dipendenti in servizio nel comparto Regioni-Enti locali in
Emilia-Romagna: anni 1994-1998
1994
1998
diff.
Regione
3.320
3.148
- 172
Province
4.242
4.319
77
Comuni
39.182
40.884
1.702
Comunità Montane
102
130
28
48.840
50.479
1.639
Fonte: Istituto Cattaneo - Ragioneria Generale dello Stato
L’aspetto di maggior rilievo nei confronti con le altre Regioni è la presenza di dirigenti,
1,6% nei Comuni della regione Emilia-Romagna, contro l’1,1% del centro-nord e lo 0,6%
del centro-sud. Anche nelle Province, la presenza di dirigenti è maggiore che nelle altre
Regioni, 4,9% in Emilia-Romagna contro il 2,7% e 1,6% rispettivamente nel nord e nel sud
del paese. La proporzione cresce ulteriormente per i dirigenti regionali, 9,3% contro gli
8,4% del centro nord e l’8,2% del centro sud.
Da confronti realizzati alla fine degli anni ’90, risulta inoltre che è significativamente più
diffuso nella nostra regione il ricorso al tempo determinato.
Sempre al ’98, il personale dipendente delle Aziende Sanitarie assommava a quasi 52.000
unità, portando l’insieme dei dipendenti pubblici locali (esclusi ministeri e P.A. locale dello
stato) a circa il 6% del totale degli occupati.
Il turismo
A fine 2000 erano presenti in regione 5.075 esercizi alberghieri per un totale di 265 mila
posti letto ai quali vanno aggiunti i circa 121 mila delle strutture extra alberghiere per un
totale di oltre 386 mila posti letto.
Gli arrivi sono stati 7.463.000 con un aumento di 425 mila rispetto all'anno precedente
mentre le presenze sono state oltre 36 milioni, con un aumento di oltre 1.700.000
25
Tab. 30 Consistenza ricettiva nelle province della Regione Emilia-Romagna a fine 2000.
Categorie non
Categorie alberghiere
Totale
alberghiere
Esercizi Posti letto Esercizi Posti letto Esercizi Posti letto
Piacenza
106
3.484
34
1.857
140
5.341
Parma
302
12.449
147
4.130
449
16.579
Reggio Emilia
154
6.191
65
3.023
219
9.214
Modena
241
11.276
105
5.632
346
16.908
Bologna
347
21.422
153
5.591
500
27.013
Ferrara
103
5.958
53
20.067
156
26.025
Ravenna
577
37.571
1.660
38.808
2.237
76.379
Forlì-Cesena
611
36.520
156
22.431
767
58.951
Rimini
2.634
130.413
145
19.602
2.779
150.015
Emilia-Romagna
5.075
265.284
2.518
121.141
7.593
386.425
Fonte: Regione Emilia-Romagna
Il peso del movimento turistico regionale sul complesso italiano è rilevante: secondo i dati
relativi alle presenze nel 2000, in regione si sono riscontrate oltre 36 milioni di presenze su
circa 331 milioni in Italia, cioè l’11%.
I trasporti
Nell’ultimo decennio, la domanda di trasporto in regione è fortemente aumentata.
I flussi di veicoli sulla rete stradale tra il 1990 e il 2000 sono aumentati del 33% per le merci
e del 20% per i passeggeri.
Si stima che il 74% degli spostamenti intercomunali di persone utilizzi il trasporto privato
su strada. Sempre su strada avviene tutta la distribuzione delle merci in aree urbane, gran
parte dell’approvvigionamento energetico e di materie prime.
Tra le regioni, l’Emilia-Romagna è caratterizzata da un alto uso di mezzi di trasporto
(90,2% stimato contro l’80% medio italiano) con modesto utilizzo dei mezzi pubblici,
frequente ricorso alle auto private come conducenti e diffusione della bicicletta.
La domanda regionale di trasporto passeggeri (autobus e ferrovia) per gli spostamenti
interni riguarda circa 250.000 unità contro 1.000.000 di spostamenti privati su strada.
Dal confronto tra le province, si nota che i mezzi privati sono utilizzati in modo uniforme
con un minimo a Piacenza (71,7%) e un massimo a Rimini (80,7%).
Dai dati censuari si evince che la domanda di trasporto privato (intercomunale) ammontava
ai circa 1,7 milioni di passeggeri al giorno; la percorrenza media si aggirava intorno a 50 km.
Questi spostamenti riguardavano l’85% del totale e circa il 66% riguardava spostamenti
all’interno dello stesso bacino di traffico. Il 48% era per affari/lavoro mentre gli
spostamenti sistematici erano meno frequenti.
Per le ferrovie, si riscontrano circa 115 mila spostamenti al giorno per una percorrenza
media di 100 km. Gran parte degli spostamenti erano collocati sulla direttrice della via
Emilia. Circa il 67% interamente sul territorio regionale e il 30% nello stesso bacino.
Dal punto di vista delle infrastrutture, la nostra regione si trova al terzo posto in Italia
(dopo Sicilia e Puglia) per dimensione della rete stradale.
26
Tab. 31 Rete stradale e ferroviaria in chilometri in alcune regioni al 1998.
Tipologia di strade
AutoStatali Provincial Comunali Totale
strade
i
extraurb.
Emilia630
2.919
7.221
24.365
35.135
Romagna
Lombardia
560
3.463
8.619
20.280
32.922
Toscana
413
3.667
7.340
17.896
29.316
Veneto
457
2.381
7.044
20.166
30.048
Lazio
478
2.599
6.928
22.665
32.670
Campania
445
2.660
6.927
19.119
29.151
Puglia
281
3.253
8.031
25.490
37.055
Italia
6.478
46.483 115.222 312.149 480.332
Fonte Ministero dei Trasporti
Ferrovie
% dello stato in conces.
16
1.053
304
15
13
13
14
13
16
100
1.585
1.416
1.093
1.100
987
851
16.030
290
84
101
148
233
711
3.394
Da notare che la rete autostradale regionale rappresenta quasi il 10% di quella nazionale.
La regione si collocava al settimo posto in Italia per dimensione della rete ferroviaria dello
stato (Tab. 31).
27
La sanità, il sociale e l’istruzione
L’offerta di servizi sanitari
Dai dati sulle strutture ospedaliere risulta che i posti letto pubblici e privati accreditati sono
21.711 posti letto, a fine 2000, con le ripartizioni pubblico-privato e per tipologie di posti
letto sottoriportate.
Riabil.e
LD 13,5%
Privati 22,2%
Day Hospital 9,1%
Ordinari Acuti 77,4%
Pubblici 77,8%
Il tasso complessivo di posti letto per 1000 abitanti è del 4,2 per acuti (comprensivi del day
hospital) e dello 0,7 per 1000 per riabilitazione lungodegenza. L'attività ospedaliera in
complesso (riferita a strutture pubbliche e private) ha riguardato nel 2000 circa 912 mila
dimessi di cui l'11% per pazienti provenienti da altre Regioni. I residenti dell'EmiliaRomagna ricoverati in strutture di altre Regioni sono stati circa 46 mila.
Le specifiche azioni di programmazione sanitaria degli ultimi 5 anni hanno portato ad una
riduzione oltre che dei posti letto, dell'ospedalizzazione ordinaria, con contestuale
incremento del day hospital, in particolare chirurgico; l'introduzione di criteri di
appropriatezza ha inoltre comportato la riduzione di un "set" di 27 DRG medici
potenzialmente inappropriati se trattati in ospedalizzazione ordinaria.
L'andamento di questi indicatori negli anni (1996-2000) è riportato nella tabella seguente:
Tab. 32 Andamento di alcuni principali indicatori dell’Assistenza ospedaliera – Numero
indice 1996=100.
Indicatore
1996
1997
1998
1999
2000
Posti letto per 1000 ab. (ordinari e
100
86,1
80,1
77,7
77,7
D.H, pubblico e privato)
Tasso di ospedalizzazione
100
97,7
94,8
91,8
87,7
complessivo per 1000 ab.
Tasso di ospedalizzazione
100
97,0
91,5
87,6
81,4
ordinario
Tasso di ospedalizzazione D.H.
100
100,2
105,6
106,9
110,1
Dimessi per i 27 DRG medici
100
85,6
84,8
79,3
69,5
Il personale del SSN a fine 2000 ammontava a 55.334 unità (compresi gli Istituti Ortopedici
Rizzoli di Bologna), di cui 38.938 nelle aziende USL e 16.396 nelle aziende ospedaliere, con
un aumento di 2.000 unità dal ‘98. Inoltre operavano 3.225 medici di medicina generale
(MMG) e 447 pediatri di libera scelta; nel 2000 il 30 % dei MMG lavorava in forma
associata. La popolazione residente che ha effettuato la scelta del MMG è più del 97% . Il
programma di assistenza domiciliare, sul quale la Regione ha investito sempre maggiori
risorse, dà la possibilità a molte famiglie di poter assistere i propri congiunti, offrendo la
28
continuità di un'assistenza sanitaria sempre più qualificata ed efficace.
Nel 2000 i pazienti assistiti a domicilio ammontano complessivamente a 37.377 unità, così
distribuiti secondo le diverse tipologie: 58,1% ADP (assistenza domiciliare programmata),
26,5% ADI (assistenza domiciliare integrata) ed il 15,4% assistenza a pazienti oncologici.
Nel 2000 inoltre, 9.280 persone hanno usufruito dell'assegno di cura previsto dalla
normativa regionale a supporto della gestione al domicilio di persone anziane o bisognose
di assistenza. All'interno di questo significativo impegno si consolida il forte incremento
dell'assistenza domiciliare integrata (ADI), che comporta l'intervento a domicilio di più
figure professionali, consentendo così una migliore "presa in carico" dei casi più complessi;
l'ADI passa da 5.592 pazienti del 1998 ai 9.920 del 2000. L'assistenza domiciliare
programmata (ADP), che riguarda in genere i casi più "leggeri" e quindi con minor carico
assistenziale, registra invece un flessione, passando dai 27.505 casi del '98 ai 21.709
dell'anno 2000; l'andamento dei numeri indice di queste diverse tipologie di assistenza
domiciliare negli ultimi 5 anni è riportato nel grafico seguente.
4 5 0
4 0 0
3 5 0
3 0 0
2 5 0
2 0 0
1 5 0
1 0 0
5 0
0
1 9 9 6
1 9 9 7
o n c o lo g ic i
1 9 9 8
in t e g r a t a
1 9 9 9
p r o g r a m
2 0 0 0
m
a t a
Ogni giorno quasi 4.800 cittadini si presentano alle strutture di Pronto Soccorso: nell’anno
2000 gli accessi totali sono stati 1.751.997, con un incremento dell’8,8% rispetto all’anno
precedente. Circa il 19% di tali accessi determina un successivo ricovero ospedaliero.
L'assistenza specialistica ambulatoriale ha registrato nel 2000 l'erogazione di oltre 52 milioni
di prestazioni di diversa tipologia: 69% prestazioni di laboratorio, 11% visite cliniche, 9%
prestazioni di diagnostica per immagini, 8% prestazioni di riabilitazione e il restante 3%
prestazioni terapeutiche; il tasso grezzo è di 13,8 prestazioni di specialistica ambulatoriale
per abitante. Particolare impegno è stato messo in atto dalla Regione per il governo delle
liste d'attesa per alcune tipologie di prestazioni: la quota di visite con tempi di attesa
superiori ai massimi dichiarati è nel 2000 del 24%, contro il 28% del 1999 e la quota critica
delle prestazioni diagnostiche, in due anni, è passata dal 15% al 12%.
La regione dispone di una diffusione capillare sul territorio di consultori familiari (circa
238), con un rapporto di 1,8 sedi per 10.000 unità di popolazione target, il doppio rispetto
allo standard nazionale, e con 5.000 ore di apertura settimanale. Fanno ricorso a tali servizi
oltre 200.000 donne (oltre il 15% della popolazione target). Nel 2000 ogni giorno sono
avvenuti circa 90 parti negli ospedali della regione (33.509 nel corso dell’anno) con un
incremento del 12% dal 1997.
Il programma regionale di screening per la prevenzione dei tumori del collo dell’utero e della
mammella è ormai consolidato in tutte le Aziende sanitarie. I tempi di avvio di tali
programmi nelle diverse realtà locali sono stati diversi, dai primi iniziati a metà degli anni
29
’90 agli ultimi partiti nel gennaio del 1998; a tutt’oggi, comunque, la prima fase del
programma è conclusa in tutta la Regione ed è già in atto la seconda tornata di chiamate.
La copertura per le vaccinazioni obbligatorie nell'infanzia è oltre il 98% della popolazione
target nel 2000, mentre le vaccinazioni facoltative (morbillo, rosolia, pertosse, ecc.)
raggiungono oltre il 90% dei bambini entro i 24 mesi di età. Il tasso di copertura vaccinale
per l'influenza nella popolazione di età superiore ai 65 anni evidenzia un trend in forte
ascesa negli anni: dal 32,4 del ’96 al 57,6 attuale.
L'attività dei Dipartimenti di Salute mentale si articola attraverso 46 Centri di salute
Mentale, 139 punti ambulatoriali, 867 posti in Centri Diurni e Day Hospital, 1077 posti per
attività residenziale per trattamenti prolungati. Nel 2000 le persone trattate a livello
ambulatoriale sono state oltre 49.000 mentre i ricoveri in strutture residenziali sono stati
3.589.
Le politiche sociali
In regione alla fine del 1999 erano 1.157 i minori fuori famiglia di cui 953 assistiti nei
presidi residenziali e 204 nelle case famiglia multi-utenza. Circa 300 minori erano stranieri.
A questi si aggiungono circa 1.00 in affido familiare a tempo pieno o tempo parziale.
Sul piano dell'assistenza agli anziani (Tab. 33) complessivamente gli anziani assistiti nei 736
presidi della regione erano quasi 27.000. Si prevede che il fabbisogno di servizi in questo
settore aumenterà nei prossimi anni.
Tab. 33 Presidi per anziani e utenti in Emilia-Romagna al 31-12-99.
Attività
N° di presidi N° di posti letto
Residenze sanitarie assistite
48
1.596
Casa protetta
280
14.512
Casa di riposo
195
7.588
Com. alloggio
60
701
Residenza protetta
15
260
Centro diurno
138
2.251
Totale
736
26.908
Fonte: SIPS –Sistema informativo politiche sociali
N° di ospiti
1.518
13.944
6.822
615
211
2.146
25.256
Tab. 34 Residenze sanitarie assistite per aziende USL dell’Emilia-Romagna al 31/12/2000.
N° di presidi
Posti letto totali
Bologna Città
3
233
Bologna Nord
3
118
Cesena
3
64
Ferrara
8
245
Forlì
2
60
Imola
1
70
Modena
5
153
Parma
2
94
Piacenza
3
155
Ravenna
11
243
Reggio Emilia
9
233
Rimini
2
103
Emilia-Romagna
51
1.771
Fonte: DG Sanità e Politiche sociali Regione Emilia-Romagna
30
Gli anziani assistiti a domicilio (dato relativo a 300 servizi di assistenza domiciliare su 341
comuni) erano a fine ‘99 circa 12.000. Oltre all’assistenza alla persona, tra i servizi offerti, i
più frequenti sono: la consegna pasti e i trasporti. Circa il 43% degli utenti vive solo. Degli
oltre 35.000 utenti anziani delle strutture e dei servizi regionali, oltre 10.000 sono
autosufficienti.
Per quando riguarda i portatori di handicap, nel 1999 gli utenti dei servizi erano 3.300; di
questi oltre tre quarti erano assistiti da centri socio riabilitativi semi residenziali, i rimanenti,
in strutture residenziali e gruppi appartamento.
Tab. 35 Presidi per disabili e ospiti in Regione Emilia-Romagna al 31/12/1999.
Numero di
Numero di
Numero di
Attività
presidi
posti letto
ospiti
Centro sanitario riabilitativo diurno
192
2.613
2.546
Centro sanitario riabilitativo residenziale
41
554
520
Gruppo appartamento
29
214
169
Residenza protetta
2
69
66
Totale
264
3.450
3.301
Fonte: SIPS –Sistema informativo politiche sociali
L'offerta dei posti per anziani, minori, disabili, tossicodipendenti e multi-utenza è per il
52% in strutture a gestione pubbliche. Il 20% dell'offerta complessiva è fornita da strutture
non profit.
Nel 1998 il numero di consultori familiari per l'assistenza materno infantile ammontava a
242 per oltre 5.000 ore di apertura settimanale.
In Emilia-Romagna, inoltre, nel 1999 erano presenti 1.604 organizzazioni di volontariato
con un incremento del 55% rispetto al '95. La quota regionale rappresenta oltre il 10% del
totale nazionale.
Sul versante dell'assistenza agli stranieri si sottolinea che i residenti stranieri tra il 1993 e il
2000 sono triplicati passando da circa 43 mila ad oltre 130.000.
La provincia con il numero maggiore di stranieri residenti nel 2000 è Bologna (28.481)
mentre gli incrementi maggiori nel periodo ‘93/99 si riscontrano a Piacenza e Parma. A
Ferrara l'incremento più contenuto.
Il numero di permessi di soggiorno in regione rilevati all’1/1/1999 era di circa 100.000
(fonte Ministero dell’Interno).
A fronte di questo fenomeno, è diffusa nel territorio una rete di servizi di accoglienza che
consisteva al 1999 in 180 centri di accoglienza abitativa, per complessivi 3.026 posti con
una presenza registrata al 31/12/99 di 2.678 utenti (Fonte: SIPS).
Da notare anche la presenza straniera nelle carceri della regione; essi rappresentano oltre il
35% dei detenuti.
Tra i 3.111 detenuti in totale nelle carceri della regione, si rilevano circa 35% di
tossicomani; il 4,37% è inoltre affetto da HIV.
Per quanto riguarda gli utenti dei SERT (Servizi Tossicodipendenze), si assiste ad un
leggero calo nel corso del 1998 nel numero dei nuovi casi di tossicodipendenti assistiti. In
aumento, invece nel 1999 i nuovi casi, così come il totale delle utenze. Negli ultimi anni, il
ricorso al SERT ha avuto un andamento discontinuo. La tendenza all'aumento è inferiore a
quello nazionale.
31
L’istruzione
I nidi d’infanzia in Emilia-Romagna nell’anno scolastico 1996/1997 erano 405 per
un’utenza di 16.714 bambini; nel 2000 l’offerta sale rispettivamente a 433 nidi per 18176
bambini iscritti registrando quindi un aumento complessivo dell’utenza è di circa 1.500
bambini. Nel 2000 la popolazione che fruiva di un servizio per la prima infanzia è circa il
20% dell’utenza potenziale.
Tab. 36 Nidi d'infanzia e utenti nelle province della Regione Emilia-Romagna.
1998/99
1999/00
nidi d'infanzia
nidi d'infanzia
differenza
strutture
iscritti
strutture
iscritti
iscritti
Piacenza
17
635
18
650
15
Parma
34
1.491
36
1.515
24
Reggio Emilia
52
2.576
57
2.713
137
Modena
77
3.140
85
3.334
194
Bologna
124
4.864
132
5.165
301
Ferrara
31
1.219
33
1.325
106
Ravenna
35
1.465
35
1.457
-8
Forlì-Cesena
29
1.174
29
1.189
15
Rimini
16
760
8
828
68
Emilia-Romagna
415
17.324
433
18.176
852
Fonte: ISTAT
Gli utenti della scuola materna erano nel 1999/2000 oltre 88.000, in crescita rispetto
all'anno precedente; il 41% dei bambini frequentava la scuola materna statale.
Nei confronti con le altre regioni, l'Emilia-Romagna (1998/99) con le sue 1.450 scuole
materne si colloca al nono posto in Italia con un numero di bambini per sezione
leggermente maggiore alla media nazionale.
Tab. 37 Alunni iscritti per tipo di scuola materna nelle province della Regione EmiliaRomagna anno scolastico 1999-2000.
Totale scuola Scuola statale Scuola non Popolazione
Tasso di
materna
statale
da 3 a 5 anni scolarizzazio
al 31.12.1999
ne
Piacenza
5.569
3.244
2.325
5.720
97,4
Parma
8.058
3.174
4.884
8.583
93,9
Reggio Emilia
11.107
2.649
8.458
11.555
96,1
Modena
15.065
7.107
7.958
15.458
97,5
Bologna
19.516
8.100
11.416
19.927
97,9
Ferrara
6.375
1.912
4.463
6.187
103,0
Ravenna
7.346
3.069
4.277
7.305
100,6
Forlì-Cesena
8.133
4.809
3.324
7.999
101,7
Rimini
6.935
2.496
4.439
6.820
101,7
Emilia88.104
36.650
51.544
89.554
98,4
Romagna
Fonte: Regione Emilia-Romagna Sistema Informativo scolastico
32
Tab. 38: Scuole materne gestite da Enti Locali nelle province della Regione EmiliaRomagna anno scolastico 1999-2000.
numero scuole
comuni con
comuni senza
Piacenza
4
4
44
Parma
14
1
46
Reggio Emilia
45
20
25
Modena
45
11
36
Bologna
90
11
49
Ferrara
22
3
23
Ravenna
26
6
12
Forlì-Cesena
19
3
27
Rimini
28
6
14
Emilia-Romagna
293
65
276
Fonte: Regione Emilia-Romagna Sistema Informativo scolastico
I dati per provincia relativi all'anno scolastico 1999/2000 indicano una maggiore frequenza
nelle statali a Piacenza e Forlì-Cesena è minore invece nelle provincie di Reggio Emilia e
Ferrara. Il tasso di scolarità per lo stesso anno è il 98,4% superiore al dato nazionale.
Da notare che in alcune regioni (Toscana, Umbria, Abruzzo) si raggiunge il 100%.
Il tasso di scolarità (fonte Regione Emilia-Romagna) è del 100% a Ferrara e in Romagna è
inferiore alla media regionale a Piacenza, Parma, Reggio Emilia e Modena.
Dall’analisi degli ultimi anni si evince che il numero degli alunni iscritti alle elementari
aumenta, quello relativo alle scuole medie si conferma in calo, mentre la secondaria
superiore mostra una diminuzione regolare negli ultimi anni come peraltro accade anche
per il dato medio nazionale. Il tasso di scolarizzazione per le elementari e le medie copre in
sostanza tutta l'utenza potenziale (100,7% e 103,3% rispettivamente) e risulta inferiore a
quello nazionale. Questo dato possiede una valenza positiva perché tassi superiori
potrebbero indicare la presenza di ritardi, anticipi e ripetenze (si contano alunni non
compresi nella fascia di età corrispondente).
Tab. 39 Alunni iscritti per tipo di scuola nelle province della Regione
Emilia-Romagna anno scolastico 1999/2000.
Elementari
Medie
Superiori
Piacenza
9.928
5.814
7.463
Parma
14.917
9.036
15.047
Reggio Emilia
18.945
10.883
14.865
Modena
26.335
15.010
24.014
Bologna
31.924
17.769
27.234
Ferrara
11.006
6.640
12.638
Ravenna
13.684
7.383
11.603
Forlì-Cesena
12.211
8.520
14.500
Rimini
11.932
6.788
11.797
Emilia-Romagna
150.882
87.843
139.161
Fonte: Regione Emilia-Romagna/ISTAT
Per le medie superiori, il tasso di scolarizzazione è del 90,7% ed è in aumento dal 1991
(oltre 10 punti). Il tasso di scolarizzazione femminile è più alto di quello maschile.
Gli iscritti alle università della regione (1998/99) erano 160.471, il 9.6% dell'intera
popolazione universitaria nazionale.
33
Fig. 5 Iscritti nelle Università in % 1998/1999
Is critti ne lle unive rs ità in pe rce ntuale
2%
19%
9%
61%
9%
Bologna
Ferrara
Modena e Reggio E.
Parma
Piacenza
Rispetto all'inizio degli anni ‘90 sono aumentati del 39,8%, (74,1% in più rispetto al
1980/81).
Si nota che 10.643 studenti residenti in regione sono iscritti in università extraregionali
(10.6 del totale), mentre 90.228 sono iscritti in atenei regionali; 66.744 sono gli studenti
italiani residenti in altre regioni e 887 gli iscritti con cittadinanza straniera.
Dopo i primi anni ‘80, la crescita è molto accentuata anche se negli ultimi anni si avvertono
i segnali della diminuzione delle nascite avvenuta negli anni '70/80.
I laureati nel '97 sono stati 13.650 per un totale di 129.169 in tutta Italia (10,6%).
Agli inizi degli anni '90 risultavano inferiori alle 9.000 unità (i laureati sono aumentati del
61% tra il 1991 e il 1998).
La formazione professionale
Nel corso del 1999, hanno frequentato corsi di formazione promossi dalla Regione e dalle
Province quasi 110.000 utenti come indicato in Tab. 40. Di questi circa il 70 % é occupato
e uno su quattro è giovane.
Tab. 40 Utenti della formazione professionale di Regione e Province nell’anno 1999.
Giovani Disoccupati Soggetti a Donne
Altri
Occupati
di lunga rischio di
con
soggetti
durata
esclusione difficoltà
di ins. lav.
Orientamento
13126
128
183
103
32
Formazione al
14.104
lavoro
Formazione
sul lavoro
Totale
27.230
%
25
Fonte: Regione Emilia-Romagna
2.022
2.150
2
2.395
2.578
2
34
927
1.030
1
483
515
0
Totale
13572
19.931
77.089
77.089
77.089
70
110.592
100
Altre 5 mila persone hanno partecipato ad iniziative formative promosse direttamente dai
maggiori Enti operanti nella regione che hanno acquisito risorse finanziarie partecipando
direttamente ad azioni promosse dallo Stato o dall’Unione europea.
Sul versante della domanda, va ricordato che il tasso di disoccupazione della nostra regione
è in calo; per gli uomini è a livello frizionale (2,7%) mentre per le donne continua ad essere
più elevato (5,8%), seppure in discesa (dati Istat 2000).
Il numero degli occupati risulta in aumento in tutti i settori escluso l’agricolo, per gli uomini
ed ancor più per le donne.
In aumento pure il tasso di attività della popolazione: dal 51.8 del ’98 al 52.8 attuale
In aumento pure le forme contrattuali atipiche, il part time, ad esempio, coinvolge 123 mila
persone, per lo più donne di ogni fascia di età e, in misura ridotta, uomini giovani oppure
anziani prossimi al pensionamento; l’interinale si va diffondendo, anche se allo stato attuale
il suo utilizzo è limitato a circa 49 mila missioni, con il coinvolgimento di circa 26 mila
persone, spesso dequalificate, dell’industria, del commercio, del turismo e della ristorazione.
La durata media delle missioni è stata di quasi 2 mesi.
La collaborazione coordinata e continuativa prende, altresì, piede principalmente nei
servizi.
Contemporaneamente si assiste ad un’accelerazione nella trasformazione da forme
contrattuali atipiche a forme standard.
Tra le 74 mila persone in cerca di lavoro ci sono alcuni gruppi che incontrano maggiori
difficoltà di altri: giovani donne con alti livelli di istruzione, accompagnate dalle adulte prive
di un’adeguata preparazione sia scolastica sia professionale, interessate, spesso, ad un
impiego flessibile adatto a conciliare la vita lavorativa con l’impegno di cura familiare.
Per le giovani leve maschili, invece, la percentuale di inoccupati è più alta tra i diplomati che
tra coloro che hanno al massimo una qualifica acquisita in un istituto o in un centro di
formazione professionale. Questi ultimi, infatti, hanno maggiori chances, in quanto sono
assunti di frequente dalle imprese industriali con un contratto di apprendistato.
Tab. 41 I principali gruppi di persone in cerca di lavoro dal 1997 al 1999.
1997
1998
Giovani donne con alta scolarità
23.000
19.000
Donne adulte con bassa scolarità
19.000
17.000
Giovani donne con bassa scolarità
13.000
12.000
Giovani maschi con alta scolarità
12.000
11.000
Giovani maschi con bassa scolarità
7.000
10.000
Fonte Istat
1999
15.000
21.000
12.000
8.000
8.000
Un altro gruppo svantaggiato è costituito dalle persone disabili.
Dei 38mila cittadini con handicap presenti nel mercato del lavoro regionale, circa 13mila
sono disoccupati, mentre 25mila lavorano. Una nuova legislazione, che supera la vecchia
norma sul collocamento obbligatorio, è stata promulgata nel marzo del 1999. È rivolta a
sostenere, attraverso un sistema di incentivi e la creazione di nuovi e adeguati servizi, il loro
inserimento occupazionale mirato.
35
36
Il nuovo contesto istituzionale
La finanza regionale: il quadro legislativo
Il processo di riorganizzazione dei rapporti finanziari fra amministrazione centrale e
periferica ha originato negli ultimi anni reiterate modifiche legislative al sistema di
finanziamento delle Regioni e degli Enti Locali.
Il triennio 1998-2000 è stato, fra l'altro, caratterizzato da una politica nazionale di
particolare rigore in ottemperanza degli impegni internazionali assunti dal Paese, cui sono
state chiamate a cooperare Regioni ed autonomie locali.
Il sistema di finanziamento garantito fino al 1992 alle Regioni comincia a modificarsi,
praticamente a cadenza annuale dal 1993 si assiste ad un susseguirsi di disposizioni
legislative che vanno via via alterando la fisionomia delle fonti di finanziamento regionali,
senza per altro modificarne significativamente la quota di autonomia.
Prendendo in esame l'evoluzione delle risorse autonome della Regione, al netto degli
incrementi di gettito derivanti dall'esercizio della leva fiscale propria e dei tributi con
vincolo di destinazione, si riscontra che da un incremento pari al 9,4% fra il 1992 e il 1993,
si passa ad un decremento del 6% registrato fra il 1997 e il 1998 e ad un incremento del
3,1% nell’anno successivo (dove l'incremento è stato sostanzialmente realizzato sulla base
di una maggior assegnazione di Fondi perequativi e non su introiti autonomi regionali).
Le continue modifiche introdotte al sistema di finanziamento, oltreché tradursi in riduzione
di risorse disponibili autonome, hanno dato luogo a slittamenti temporali nelle assegnazioni
dei fondi spettanti alle Regioni, a serie incertezze nella determinazione previsionale e
nell'accertamento delle risorse stesse, all'incremento dei crediti vantati verso lo Stato, a
flussi di cassa incerti e, sovente, inadeguati.
A partire dalle misure introdotte con le manovre di finanza pubblica degli anni 1998 e 1999,
si evidenzia, per il comparto regionale, un quadro complesso che pone sovente in
contraddizione il maggior ruolo regionale - anche in attuazione delle deleghe recate dalla
L.n. 59/97 - e l'incerta stima delle risorse su cui fare affidamento; mentre appare sempre
più evidente che il fulcro attorno cui ruotano le principali innovazioni legislative riguarda la
“responsabilizzazione“ delle Regioni sul versante della spesa sanitaria.
Il senso è quello, fra l'altro, di disancorare la copertura del fabbisogno sanitario dal bilancio
statale in senso stretto.
Il passaggio si effettua per “tappe“ successive. Si passa dal totale finanziamento della sanità
a carico del bilancio statale (ante 1998), all'abolizione dei contributi sanitari e loro
sostituzione con il gettito IRAP (sino al 90%) e lo 0,5% di compartecipazione regionale
all'IRPEF vincolata alla spesa sanitaria, con lo Stato che continua a stanziare la differenza
necessaria a carico del proprio bilancio (anni 1998-1999-2000). Ulteriori e più incisive
modifiche dovrebbero scattare dal 2001, in attuazione del D.Lgs. 56/00, con la
soppressione dell'integrazione finanziaria da parte dello Stato, che verrebbe assorbita nella
più generale compartecipazione regionale al gettito di alcuni tributi erariali (IRPEF, accisa
benzina e compartecipazione all'IVA).
Lo scenario generale è dunque complesso. Alle Regioni viene richiesta più di una garanzia:
- assicurare livelli essenziali di assistenza (definiti dallo Stato) e condizioni di uniformità;
- il rispetto del Patto di Stabilità interno;
- l'assolvimento, oltreché dei compiti istituzionali, anche dei conferimenti di deleghe e
funzioni ai sensi della L.n. 59/97;
37
il mantenimento degli equilibri di bilancio e l'assorbimento degli eventuali disavanzi
della Sanità.
Il principio generale, su cui si basa l'evoluzione del sistema di finanziamento regionale, è
quello della corrispondenza fra il “prima“ e il “dopo“. Vale a dire che, teoricamente, alle
Regioni devono essere assicurate le stesse risorse che lo Stato destinava alle medesime
attività. Ma anche su questo principio insistono alcuni dubbi:
- erano sufficienti le risorse che lo Stato destinava? Per la spesa sanitaria sappiamo che
non lo erano;
- le spese da garantire restano fisse negli anni? Sappiamo che questo è impossibile anche
solo per l'incremento dei prezzi e del costo dei contratti, ecc.;
- l'esperienza sin qui condotta ha potuto riscontrare che fin dal primo anno di passaggio
ad “un nuovo sistema di finanziamento“, le risorse sono sovente state inferiori a quelle
precedentemente assicurate;
- i nuovi sistemi di finanziamento sono in grado di produrre le risorse ipotizzate in via
teorica? L'esperienza dell'IRAP riscontra un ampio divario fra gettito atteso e gettito
effettivo.
Con l'approvazione del D.Lgs. 56/00, che attua i principi della delega contenuti nell'art. 10
della L.n. 133/99, si perviene ad una definizione del mutamento di una parte consistente
delle regole di finanziamento delle Regioni a statuto ordinario.
Il punto di partenza del decreto delegato è costituito dalla soppressione di alcuni
trasferimenti erariali, fra i quali netta prevalenza assume il concorso dello Stato al
finanziamento della spesa sanitaria corrente e in capitale.
Gli altri trasferimenti che vengono soppressi riguardano il fondo perequativo relativo alla
compensazione delle perdite di entrata derivanti alle Regioni dalla soppressione
dell'addizionale regionale all'imposta erariale di trascrizione (ARIET), un indennizzo, di
modesta entità, riferito all'usura delle strade derivante dall'uso dei mezzi d'opera ed infine la
compensazione del minor gettito della tassa automobilistica regionale derivante dalla
riduzione della sovrattassa diesel.
I trasferimenti soppressi sono compensati con la compartecipazione regionale all'imposta
sul valore aggiunto (IVA), con l'aumento dell'aliquota della compartecipazione regionale
all'IRPEF e con l'aumento dell'aliquota di compartecipazione regionale all'accisa sulle
benzine.
Il decreto delegato prevede entrambe queste operazioni (soppressione dei trasferimenti
erariali e compensazioni con compartecipazione a tributi erariali) a decorrere dal 2001.
È da tale anno che l'aliquota di compartecipazione all'IVA viene fissata nella misura del
25,7% del gettito nazionale realizzato nel penultimo anno precedente, al netto di quanto
devoluto alle Regioni a statuto speciale e delle risorse UE (art. 2, comma 2). Il gettito della
compartecipazione è attribuito “figurativamente“ a ciascuna Regione e assume, come
indicatore di base imponibile, la media dei consumi finali delle famiglie rilevati dall'ISTAT a
livello regionale negli ultimi tre anni disponibili. Tale attribuzione riveste carattere
meramente “teorico“, perseguendo la finalità di evidenziare e rendere più trasparenti i
processi di redistribuzione delle quote di compartecipazione a fronte del richiesto concorso
alla solidarietà interregionale.
Per quanto riguarda la compartecipazione regionale all'IRPEF, le relative aliquote, già
determinate dall'art. 50, comma 3 del D.Lgs. 446/97 nella misura dello 0,5% (vincolato al
finanziamento della spesa sanitaria), vengono elevate di un ulteriore 0,4% destinato alla
copertura di quota parte dei trasferimenti soppressi. Resta ferma, per le Regioni, la
possibilità di incremento autonomo (addizionale vera a propria) di un ulteriore 0,5%.
-
38
Di otto lire al litro è elevata la quota di compartecipazione regionale all'accisa sulla benzina,
attualmente prevista in lire 242 per litro.
Da ricordare che la compartecipazione regionale all'accisa sulla benzina era stata introdotta,
a partire dal 1996, nella misura di 350 lire al litro a seguito della cessazione dei trasferimenti
erariali alle Regioni, previsti dai due “fondi storici“: fondo comune regionale e fondo per i
programmi di sviluppo (ex artt. 8 e 9 della L.n. 281/70) e di altri consistenti trasferimenti
erariali previsti da altre leggi fra cui il Fondo nazionale Trasporti, il finanziamento del
comparto Agricoltura e altri finanziamenti per un ammontare complessivo di 5,899 miliardi
di euro.
Dal momento che il gettito derivante dall'accisa, già in via di stima presuntiva, non dava
copertura adeguata ai trasferimenti soppressi era stato previsto un primo Fondo
perequativo a compensazione. Dal gennaio 1998, a seguito della riforma della tassa
automobilistica regionale dalla quale si attendevano maggiori introiti, la compartecipazione
regionale all'accisa venne ridotta a lire 242 al litro, provocando un'altra consistente minore
entrata ai bilanci regionali (minori introiti valutabili, per il 1998, in complessivi 342 milioni
di euro). Le Regioni, con riferimento a tali minori entrate, continuano ad avere un
“contenzioso“ aperto con lo Stato che, per ora, ha provveduto solo parzialmente alla
copertura con l'approvazione della L.n. 290/00, che però non risolve in modo strutturale il
problema.
Il decreto delegato pone in evidenza la problematica riferita alla perequazione da attuarsi
per la realizzazione degli obiettivi di solidarietà interregionale. L'art. 7 prevede l'istituzione,
nel bilancio statale, di un “Fondo perequativo nazionale“ e stabilisce le procedure tecniche
attraverso le quali, annualmente, verranno quantificate le quote di compartecipazione
all'IVA e l'entità di tale Fondo perequativo. Il rinvio all'art. 2 comma 4 chiarisce che sarà un
decreto del Presidente del Consiglio a stabilire entro il 30 settembre di ciascun anno, per il
triennio successivo, la quota di compartecipazione all'IVA, la quota di concorso alla
solidarietà interregionale, la quota da assegnare a titolo di fondo perequativo nazionale e, in
conclusione, le somme da erogare a ciascuna Regione da parte del Ministro del Tesoro, del
bilancio e della programmazione economica.
I criteri di redistribuzione fra le Regioni sono i seguenti:
- per l'esercizio 2001 è assicurata piena corrispondenza alla “spesa storica“ e perciò a
ciascuna Regione dovrebbe essere corrisposta una quota di gettito IVA pari ai
trasferimenti soppressi al netto dei cosiddetti nuovi tributi attribuiti (0,4% quale
aumento della compartecipazione regionale all'IRPEF e lire 8/litro per
compartecipazione all'accisa sulla benzina);
- nei due anni successivi (2002-2003) la spesa storica mantiene un peso rilevante ma
decrescente, infatti, la quota IVA compartecipata è ridotta del 5% per ciascuno dei due
anni;
- a partire dal 2003 la quota è ridotta di un ulteriore 9% annuo fino a totale azzeramento
nel 2013.
Il meccanismo perequativo che regolerà la ripartizione fra le Regioni della
compartecipazione all'IVA si fonda sull’utilizzo del parametro “popolazione” al quale sono
stati applicati dei correttivi per di ridurre le differenze di capacità fiscale (le cui distanze
rispetto alla media dovranno essere ridotte del 90%), che tengano conto dei fabbisogni
sanitari ed infine cerchino di neutralizzare i maggiori costi di funzionamento che
incontrano le Regioni con dimensioni geografiche più piccole.
Sulla base delle “Specifiche tecniche“ allegate al D.Lgs. 56/00, il criterio di perequazione
della capacità fiscale viene applicato, per il triennio 2002-2004, al gettito dei seguenti
39
principali tributi propri e compartecipazioni: IRAP, addizionale IRPEF, compartecipazione accisa
benzina e tassa automobilistica.
La previsione è di un obiettivo di perequazione della capacità fiscale che riduca del 90% le
distanze fra il gettito standardizzato, per abitante, di ciascuna regione rispetto al gettito
standardizzato medio nazionale.
La scelta del 90% di riduzione dovrebbe, in linea teorica, consentire il permanere di
incentivi allo sforzo fiscale da parte delle Regioni. Le simulazioni effettuate su tali basi
penalizzano le Regioni che negli anni hanno compiuto un autonomo sforzo fiscale rispetto
a quelle che non l'hanno fatto. Inoltre, il meccanismo su cui è basato il calcolo comprende
le due fonti di entrate attualmente autonome e libere da vincoli formali e sostanziali di
destinazione più consistenti: la compartecipazione regionale all'accisa sulla benzina per lire
242/litro e la tassa automobilistica regionale.
Queste due tipologie di entrata sono già applicate ai bilanci regionali per il finanziamento
degli interventi autonomi delle Regioni.
Dalle simulazioni si evince che il gettito standardizzato pro-capite della regione EmiliaRomagna (seconda regione con la media più alta dopo la Lombardia) ammonta a 1063,38
euro contro una media standardizzata nazionale di 825,81 euro. Il meccanismo della
riduzione del 90% sulla differenza ci farebbe scendere a 849,57 euro.
Da tutto ciò si evince il modesto interesse per la Regione verso ulteriori sforzi fiscali, dal
momento che degli stessi, teoricamente, le spetterebbe solo un 10%.
Altro punto focale del decreto è il presidio, posto dagli artt. 8 e 9, al finanziamento della
spesa sanitaria. A dire il vero alcune delle disposizioni recate dai suddetti articoli sono
oggetto di modifiche nell'ambito del disegno di legge Finanziaria per il 2001. Ma la sostanza
non muta fondamentalmente, almeno con riferimento al principio secondo il quale, per il
triennio 2001-2003, ciascuna Regione è tenuta a destinare al finanziamento della spesa
sanitaria regionale risorse non inferiori alle quote che risultano dal riparto dei fondi
destinati per ciascun anno al finanziamento del servizio sanitario nazionale.
A ben vedere tutto il decreto delegato prefigura, sostanzialmente, un differente sistema di
finanziamento della spesa sanitaria cui vanno ad aggiungersi, per gli anni futuri, i
finanziamenti che verranno determinati in attuazione delle funzioni e dei compiti attribuiti
alle Regioni dalla L.n. 59/97.
Quanto poi al principio dell'eliminazione del vincolo di destinazione delle entrate, reso
palese dall'abolizione del trasferimento statale specifico per il Fondo Sanitario Nazionale,
esso risulta contraddetto dalle disposizioni che fanno riferimento all'obbligo per le Regioni
di assicurare finanziamenti adeguati ai livelli essenziali e uniformi di assistenza definiti dal
Piano Sanitario Nazionale, il cui vincolo è rafforzato dal “condizionamento“ dei
trasferimenti perequativi e delle compartecipazioni (art. 9, comma 4, D.Lgs. 56/00).
In altre parole, se le compartecipazioni e le altre tipologie di entrata devono essere destinate
prima di tutto al finanziamento delle esigenze imposte dagli obiettivi sanitari fissati dal
Piano Sanitario Nazionale, a pena di una loro riduzione, l'effetto non può che essere di
reintrodurre un vincolo di destinazione sostanziale al posto di uno formale.
In definitiva, la questione urgente ma tuttora irrisolta resta quella della natura della spesa
sanitaria e di un modello di Servizio Sanitario adatto ad inserirsi a pieno titolo nell'ambito
della finanza regionale e nella responsabilità di tale livello di governo.
L’accordo Stato/Regioni dell’8 agosto 2001 negli aspetti economico-finanziari non
s’inserisce organicamente nei principi contenuti nel D.Lgs. 56/00. Questo genera un
elemento di forte criticità, sottolineato anche in sede di Conferenza Stato/Regioni, poichè
limita l’autonomia delle Regioni nell’individuazione delle modalità di determinazione delle
proprie entrate.
40
Lo stato di attuazione delle Bassanini
A quasi dieci mesi dalla scadenza del termine del 31 dicembre 2000 previsto dall’art. 7 del
D.Lgs. 112/98 per l’effettiva decorrenza dei conferimenti alle Regioni e agli Enti locali, è
possibile tracciare un bilancio del processo di quantificazione e ripartizione delle risorse
strumentali, finanziarie ed umane per l’esercizio delle nuove funzioni. Il processo, che ha
visto intensamente coinvolte non solo le amministrazioni statali ma anche le Regioni ed il
sistema delle autonomie, ha evidenziato risultati importanti ed ha fatto emergere una serie
di criticità e la necessità di revisioni ed adattamenti in corso d’opera.
Con i DPCM del 22 dicembre 2000 sono state trasferite alle Regioni e agli enti locali le
risorse finanziarie per le funzioni in materia di energia, miniere e risorse geotermiche;
incentivi alle imprese; opere pubbliche; viabilità; trasporti; ambiente; demanio idrico;
protezione civile; istruzione scolastica; polizia amministrativa; salute umana e sanità
veterinaria; concessione di trattamenti economici in favore di invalidi civili.
La Regione Emilia-Romagna ha ricevuto trasferimenti (diretti e indiretti) per circa 314
miliardi a regime ai quali si aggiungono circa 177 miliardi di trasferimenti una tantum per il
triennio 2000-2002 e 385 unità di personale.
Il 21 febbraio 2001, con la pubblicazione del DPCM, le Regioni e gli enti locali sono
divenuti effettivamente titolari delle funzioni, mentre il concreto esercizio di esse ha avuto
luogo solo con l’emanazione dei Decreti di trasferimento delle risorse e del personale. Per
agevolare questo processo – rispetto sia ai tempi richiesti dai procedimenti statali sia alle
esigenze di coordinamento con le Regioni e gli enti locali – l’art. 52 della legge finanziaria
per il 2001 (L.n. 388/00) consentiva agli enti destinatari dei trasferimenti di avvalersi, senza
oneri aggiuntivi, delle strutture delle amministrazioni o degli enti già titolari delle funzioni
prima del trasferimento, per non più di un anno.
In alcuni settori il trasferimento delle risorse e del personale ha evidenziato rilevanti
problemi che sono stati specificamente posti ed affrontati nell’ambito della Conferenza dei
Presidenti delle Regioni e poi della Conferenza unificata ed in stretto rapporto con il nuovo
commissario competente in merito all’attuazione dei trasferimenti.
Le maggiori criticità si sono riscontrate nelle materie sanitarie, relativamente alla
concessione delle indennità spettanti ai soggetti danneggiati da emotrasfusione, in relazione
alla insufficienza delle risorse finanziarie trasferite. A tal riguardo è stato raggiunto un
accordo in sede di Conferenza Unificata in data 8 agosto 2001 in virtù del quale, oltre alla
definizione di alcune questioni di carattere prettamente amministrativo ed attinenti il
contenzioso, sono state determinate in 510 miliardi di lire le risorse da corrispondere agli
aventi diritto e quelle relative alle funzioni e compiti. Anche nella concessione dei benefici a
favore degli invalidi civili sono emerse delle problematiche legate alla enorme mole del
contenzioso che i Comuni (e nella fase transitoria la stessa Regione Emilia-Romagna) si
trovano a dover affrontare. La Conferenza dei Presidenti delle Regioni si è attivata per
raggiungere un accordo volto alla modifica dell’art. 130 del D.Lgs. 112/98, diretto ad
affermare il collegamento fra la legittimazione processuale e le singole fasi
dell’accertamento sanitario e della concessione, per evitare che l’amministrazione
concedente sia chiamata in giudizio o possa essere condannata alle spese legali in relazione
all’esito dell’accertamento sanitario compiuto da altra amministrazione.
Per la viabilità a seguito di specifico accordo in sede di Conferenza Unificata si sono
definite le procedure dei trasferimenti che hanno portato all’emanazione dei decreti
concernenti il trasferimento del personale entro il mese di ottobre ed alla previsione di
tempi e modalità per la consegna delle strade.
41
Attualmente la maggior parte dei conferimenti di funzioni sono stati completati o sono in
via di completamento entro breve.
Il Nuovo Titolo V della Costituzione
La legge di riforma costituzionale ridefinisce profondamente l’ambito delle competenze
legislative ed amministrative delle Regioni. Tra gli aspetti di maggior rilievo si segnala la
nuova formulazione dell’art. 117 della Costituzione che enumera puntualmente le
competenze demandate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, quelle relative alla
legislazione concorrente fra Stato e Regioni ed infine stabilisce che la potestà legislativa
generale residuale è di competenza delle Regioni.
Il quadro delle competenze legislative delle Regioni ordinarie risulta essere così configurato:
una competenza legislativa piena o “esclusiva” anche in materie di particolare rilevanza (ad
esempio industria, artigianato, turismo, formazione professionale ecc.) ed una competenza
di carattere concorrente nelle materie individuate dall’art. 117, comma terzo.
Inoltre, ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia possono essere richieste, in
base ai presupposti ed alle condizioni contenute nella riformulazione dell’art. 116 della
Costituzione in alcuni settori (l’organizzazione della giustizia di pace, le norme generali in
materia di istruzione, la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, nonché i beni culturali).
Sul piano delle competenze amministrative il criterio fondamentale per il riparto delle
funzioni è individuato nei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
Risulta evidente il rafforzamento dell’autonomia legislativa e, conseguentemente, politica
della Regione.
L’applicazione della riforma del titolo V comporterà una forte ricaduta sulla legislazione
regionale e i diversi settori di intervento dovranno essere ripensati alla luce delle
competenze normative esclusive demandate alla Regione. In alcuni settori, infatti, gli ambiti
di intervento si sono sicuramente ampliati, ma occorre verificare il delicato rapporto
esistente fra la legislazione statale previgente e quella regionale che potrà essere posta in
essere in attuazione dei nuovi principi, al fine di salvaguardare la continuità
dell’ordinamento giuridico senza creare spaccature nel sistema normativo. In altri termini,
l’elaborazione e l’emanazione di testi normativi attinenti a materie attribuite alla
competenza esclusiva della Regione implica un delicato e rilevante lavoro interpretativo
sulle abrogazioni della legislazione preesistente.
La nuova normativa costituzionale pone ulteriori problemi soprattutto sul piano dei
rapporti Stato-Regioni-Autonomie locali. Essi si sostanziano non solo in relazione alla
nuova configurazione delle fonti normative, ma anche con riferimento al nuovo assetto
delle funzioni (da leggere alla luce del nuovo principio di sussidiarietà) nonché a tutti gli
strumenti di coordinamento e di collaborazione tra diversi livelli istituzionali. Occorre,
inoltre, valutare le implicazioni sottese alla nuova configurazione del potere sostitutivo (art.
120 della Costituzione), al superamento dei tradizionali controlli di legittimità sugli atti
amministrativi, nonché del controllo preventivo sulle leggi regionali.
Si tratta evidentemente di questioni di non poco conto che impegneranno
l’amministrazione regionale nei prossimi mesi e che si intrecceranno necessariamente con la
revisione dello statuto.
La riforma costituzionale, ha profondamente innovato anche l’ordinamento finanziario del
sistema delle autonomie fissando i principi del federalismo fiscale: viene riconosciuta
autonomia finanziaria ai Comuni, alle Provincie, alle Città metropolitane e alle Regioni, nel
42
quadro della solidarietà con i territori con minore capacità fiscale per abitante e con
maggiori squilibri sociali ed economici 1.
I principi contenuti nel nuovo testo costituzionale per la finanza degli enti locali sono gli
stessi che si applicano alle Regioni e, il nuovo articolo 119, sarà il riferimento per la
costruzione delle future leggi sulla finanza locale e regionale.
La struttura di finanziamento disegnata prevede nei tributi propri, nella compartecipazione
al gettito di tributi erariali, nel fondo perequativo, le fonti di alimentazione delle risorse
necessarie per il normale esercizio delle funzioni pubbliche attribuite.
L’autonomia finanziaria viene esercitata con la piena autonomia impositiva: le Regioni e gli
enti locali potranno stabilire (ovviamente escludendo la possibilità di introdurre con legge
nuovi tributi su imponibili già colpiti da tributi erariali) e applicare tributi propri,
determinandone le aliquote e gli imponibili e disciplinandone tutte le fasi del procedimento
e del prelievo.
Rimane in sospeso e da definire cosa s’intende con il termine “stabiliscono” non avendo gli
enti locali la potestà legislativa di istituire nuovi tributi.
I limiti all’esercizio dell’autonomia finanziaria si trovano nel richiamo ai principi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Il richiamo a questi principi
è, probabilmente, riferibile ad iniziative legislative statali per regolare metodologie e limiti
necessari per il controllo della dinamica della finanza pubblica e l’armonizzazione dei
bilanci pubblici.
Il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario è materia-funzione a
legislazione concorrente (3° comma dell’articolo 117).
Quale ruolo e potere legislativo (concorrente) potranno svolgere le Regioni in tale materiafunzione? Nel rapporto Stato-Regioni oppure nel rapporto tra Regioni ed Enti Locali? E’
intuibile che sarà il rapporto Regioni-Enti Locali l’ambito in cui si eserciterà la legislazione
“concorrente”, che potrà trovare limiti di intervento nel fissare le regole di coordinamento
per i tributi locali, stante che il dettato costituzionale assegna alla competenza esclusiva
dello Stato la perequazione delle risorse finanziarie.
La struttura di finanziamento per le Regioni e le autonomie locali per l’esercizio delle
funzioni nelle materie attribuite, prevede, come detto, la compartecipazione al gettito di
tributi erariali riferibile al loro territorio.
Articolo 119 - I Comuni, le Provincie, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia
finanziaria di entrata e di spesa.
I Comuni, le Provincie, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e
applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al
gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.
La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con
minore capacità fiscale per abitante.
Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Provincie, alle
Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.
Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli
squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse
aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Provincie, Città
metropolitane e Regioni.
I Comuni, le Provincie, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito
secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento
solo per finanziare spese di investimento. E’ esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi
contratti.
1
43
Viene fissato il principio che le risorse sono distribuite in rapporto al gettito prodotto da
uno o più tributi erariali nel territorio regionale, stabilendo così una relazione diretta alle
capacità fiscali di ogni singola Regione; il principio di trasparenza è massimo come è
massima, conseguentemente, l’esigenza di definire precisi principi perequativi.
Le risorse assegnate perdono il riferimento ai “bisogni” e vengono attribuite in relazione
alla capacità fiscale.
Per equilibrare le diverse capacità fiscali è prevista l’istituzione di un fondo perequativo,
senza vincolo di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.
Sarà necessario interpretare cosa s’intende con il termine “territori”: la capacità fiscale del
territorio regionale quale sommatoria delle capacità fiscali di tutti gli enti compresi nel
territorio, oppure la capacità fiscale di ogni singolo ente? Nella prima ipotesi un ruolo della
Regione per favorire la perequazione fiscale diverrebbe indispensabile.
Il principio di perequare la “capacità fiscale”, in sostituzione dell’assegnazione di risorse
con riferimento al “fabbisogno”, risponde all’esigenza di fare corrispondere il principio di
responsabilità di spesa con il principio di responsabilità del prelievo nel rispetto
dell’esercizio dell’autonomia politica-amministrativa nei diversi territori.
E’ opportuno sottolineare che tale interpretazione pone in evidenza le “differenze” tra i
vari territori e le rende più leggibili richiedendo allo stesso tempo un maggiore governo del
processo.
Il fondo perequativo, nelle sue regole e intensità, ha caratteristiche diverse, ovviamente, se
riferito alle materie di competenza legislativa esclusiva o se riferito a quelle di competenza
legislativa concorrente.
Appare abbastanza marginale per le materie a competenza legislativa esclusiva mentre per
quelle a competenza legislativa concorrente vi è una correlazione fra due variabili rilevanti:
il livello dei servizi che lo Stato intende garantire sull’intero territorio nazionale e gli spazi di
autonomia richiesta dalle Regioni; con la consapevolezza che essendo il fondo perequativo
senza vincolo di destinazione questo non facilita il governo di queste due variabili, anzi.
Infine, nella struttura di finanziamento sono previste risorse aggiuntive ed interventi
speciali da parte dello Stato “…per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la
solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo
esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio
delle loro funzioni, …” (4° comma art. 119).
Il dettato “…scopi diversi dal normale esercizio…” è un concetto che pare escludere le
materie a competenza legislativa esclusiva della Regione e quindi le risorse aggiuntive e gli
interventi speciali da parte dello Stato dovrebbero essere riconducibili esclusivamente alle
materie a legislazione concorrente, oppure a specifiche spese di investimento, con vincolo
di destinazione.
Interventi speciali da parte dello Stato con trasferimenti di risorse aggiuntive si ritiene
debbano anche essere previsti in relazione a quanto disposto dal 1° comma del nuovo
articolo 118, che attribuisce ruolo primario ai Comuni nell’esercizio delle funzioni
amministrative “salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Provincie,
Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione
ed adeguatezza” (sussidiarietà istituzionale).
La riforma costituzionale prevede (art. 116) la possibilità che, nell’ambito dell’esercizio
dell’autonomia e del federalismo, alcune competenze statali possano divenire a competenza
concorrente e alcune materie a competenza concorrente divengano a competenza esclusiva
regionale.
Le modalità del loro finanziamento dovranno essere definite, anche se possiamo escludere
il finanziamento utilizzando il fondo perequativo e, data l’impossibilità di ricorrere a
44
addizionali su tributi erariali, le soluzioni possibili sono nel primo caso le risorse aggiuntive
da parte dello Stato e nel secondo caso gli interventi sui tributi propri.
Le Regioni e gli enti locali avranno titolarità di beni patrimoniali la cui economicità
gestionale dovrà essere orientata esclusivamente a fini istituzionali.
La massima razionalità nell’allocazione delle risorse immobilizzate sarà garantita dalla
dinamicità operativa e strategica che dovrà essere favorita da coerenti provvedimenti
legislativi.
L’articolo 119 della legge costituzionale n. 3/01 disegna un assetto sistemico della finanza
pubblica, che impone un’armonizzazione degli interventi legislativi, stante l’interdipendenza
finanziaria e fiscale dei diversi livelli di governo: Stato, Regioni, Comuni, Provincie e Città
Metropolitane.
Si rileverà indispensabile individuare le forme e le modalità di tale concertazione.
45
46
Le priorità: risultati e prospettive
Le aree strategiche che, partendo dalla Relazione Programmatica del Presidente al Consiglio
del 22 giugno 2000, erano state individuate, nell’ambito del primo Dpef presentato dalla
Regione lo scorso anno, come priorità su cui sviluppare le scelte di politica economica e
finanziaria della legislatura sono:





Una Nuova Regione per la competitività della Pubblica Amministrazione
Welfare
Sapere lavoro e sviluppo
Sicurezze
Ambiente e territorio
Ciascuna di queste tematiche hanno trovato nel Dpef dello scorso anno approfondimenti
in specifiche schede di progetto che dettagliavano obiettivi, azioni, risultati attesi tempi di
realizzazione e risorse previste. Tali schede vengono riproposte anche quest’anno,
riaggiornate, in un apposito allegato al Documento.
Di seguito, per ognuna delle aree, vengono richiamate politiche, strategie e obiettivi di
fondo e i principali risultati ad oggi conseguiti.
Una Nuova Regione
amministrazione
per
la
competitività
della
pubblica
L’obiettivo delle azioni previste in questa area è quello di sfruttare le opportunità create dal
particolare momento di riorganizzazione di competenze, poteri e funzioni dello Stato e
delle Istituzioni locali per costruire una regione che faccia fronte alla sua missione in modo
innovativo ed improntato a criteri di maggiore efficienza ed efficacia. Tale obiettivo
richiede che sia sul fronte interno che sul fronte esterno vengano rivisti modalità
organizzative e approcci di intervento e che ci si doti di strumenti conoscitivi e decisionali
che consentano di innalzare il livello di comprensione delle problematiche regionali e di
dialogare efficacemente con i territori e gli altri livelli istituzionali locali, nazionali e
sovranazionali.
Sul fronte più generale dell’organizzazione interna uno dei risultati più importanti
conseguiti è l’approvazione in Consiglio Regionale del “Testo unico” in materia di
organizzazione e rapporti di lavoro. Il testo unico si pone l’obiettivo di incidere a tutto
campo sull’organizzazione del lavoro nell’Ente, dalle strutture speciali a supporto degli
organi politici ai controlli interni di gestione e strategico, alle funzioni e responsabilità
dirigenziali alla delineazione del ruolo dei funzionari direttivi di elevata responsabilità, alla
procedura di valutazione dei risultati al monitoraggio delle competenze professionali
interne. Il testo unico, dato il suo ampio respiro, permette di ridurre pressoché tutta la
materia dell’organizzazione interna e del rapporto di lavoro del personale in un unico testo
consentendo l’abrogazione di una ventina di leggi regionali. La filosofia di fondo che
permea l’intero testo unico è sintetizzabile con due parole "semplificazione" e
"delegificazione" allo scopo di modellare una macchina operativa snella, rapida
nell’assunzione di decisioni, orientata alla qualità delle prestazioni.
47
L’Agenda della modernizzazione
In coerenza con l'attuazione degli indirizzi legislativi che prefigurano un Ente Regione
capace di svolgere azioni di coordinamento e gestione del sistema delle autonomie,
programmazione e pianificazione, indirizzo e coordinamento delle funzioni conferite o
delegate, di essere in poche parole federazione di Enti e territori; la Regione EmiliaRomagna continua il processo di ridefinizione del proprio ruolo anche attraverso uno
strumento di gestione del cambiamento organizzativo noto con il nome di Agenda per la
Modernizzazione.
L’Agenda per la Modernizzazione è uno strumento innovativo di approccio al
cambiamento, che vede l'interazione tra fattori istituzionali, organizzativi, procedurali e
tecnologici: i Laboratori producono innovazioni che divengono materia per nuove ipotesi
ed esperienze, nel frattempo portate a sistema.
I punti di forza:
 forte focalizzazione sulle esigenze degli utenti
 uso della sperimentazione come apprendimento e preparazione delle modifiche
normative
 flessibilità organizzativa e capacità di rivedere procedure e abitudini
 utilizzo della tecnologia come fattore di semplificazione
 costruzione dei meccanismi di cooperazione con soggetti terzi
 introduzione di pratiche e regole professionali a fianco o in sostituzione di regole
amministrative
Con il supporto di questo programma di cambiamento, l'obiettivo che l'Ente sta
continuando a perseguire è la costruzione di una Nuova Regione rinnovata ed innovativa
capace di essere il nodo nevralgico di una rete di soggetti che operano sull'intero territorio,
cui deve essere in grado di fornire indirizzi e che deve sapere ascoltare e sostenere nella
loro azione.
Si ritiene importante, quindi, evidenziare alcuni dei primi risultati che l'Ente regionale ha
conseguito nella prima fase (2000-2001) e nell'ambito della quale sono già state
sperimentate delle azioni innovative.
La tabella successiva mostra in sintesi i risultati di alcuni dei laboratori attivati.
Laboratori
Tesoreria esterna
formazione
Leve gestione del
personale
Miglioramento
organizzativo e
tecnologico
Servizi all’impiego
telematici
Organismo pagatore
(AGREA)
Promozione qualità
ambientale
Sportello unico
attività produttive
Modello
interlocuzione
autonomie locali
Dimensioni Vantaggi
modernizz. portati
xxxxx
elevati
Grado di trasferibilità Originalità
realizzaz.
applicato
buona
media
Impatto
organizz
elevato
Impatto gradimento
sugli utenti
elevato
buono
xxxx
medi
pilota
media
media
medio
modesto
medio
xxxxx
modesti
in corso
elevata
media
elevato
elevato
buono
xxxx
medi
pilota
media
media
medio
medio
discreto
xxxx
medi
avviato
medio
media
anche est
medio
buono
xxxx
elevati
avviato
elevato
media
medio
medio
buono
xxxx
medi
pilota
media
media
medio
medio
discreto
xxx
medi
pilota
elevata
media
medio
elevato
buono
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Sistema informativo
delle politiche sociali
Gestione del settore
ferroviario regionale
Sistemi
Programmazione
negoziata
SPA
xxx
medi
pilota
media
modesta
medio
medio
int. buono
xxxxx
elevati
applicato
media
media
medio
medio
int. buono
xxxx
medi
fattibilità
elevata
media
elevato
elevato
int. buono
Xxx
Elevati
Applicato
Elevata
Modesta
Elevata
Modesta
discreta
Il successo di alcuni Laboratori è stato determinato dal contributo apportato sul fronte dei
servizi all'utenza. Qualche esempio:
- Il laboratorio sull’utilizzo della Tesoreria esterna della Regione come ente di anticipazione del
pagamento dell’attività di Formazione professionale ha consentito di erogare in 10 mesi il
66% del fondo di dotazione della FP dell’anno di riferimento, il doppio di quanto avveniva
in precedenza. Questo comporta sia una diminuzione notevole nell’ammontare dei residui
sia un miglioramento netto dei flussi di cassa degli organismi di formazione professionale,
che hanno smesso di trovarsi così in situazione di svantaggio negoziale sulle risorse
formative e quindi possono assicurare una migliore qualità.
- Il laboratorio sulla Promozione della qualità ambientale ha messo a punto e applicato un
modello di lavoro che consente un forte miglioramento della prevenzione ambientale.
- Diversi laboratori hanno invece messo a punto sistemi che facilitano l’accesso dei cittadini e
delle imprese ai servizi pubblici (servizi per l’impiego, aiuti alle imprese, servizi sociali, la costituzione
dell’AGREA per i pagamenti ex AIMA in agricoltura, un “modello” formativo per gli operatori degli
sportelli unici, la costituzione dell’Agenzia per il trasporto pubblico locale finalizzata al miglioramento del
servizio ferroviario locale dopo il trasferimento di tali funzioni alle Regioni, l’Agenzia istituita da solo otto
mesi ha realizzato un’indagine sugli utenti per conoscere il loro grado di soddisfazione) e riducono i tempi
di erogazione a seconda dei casi, da un minimo del 12% ad un massimo del 25%.
- Il laboratorio sul Modello di interlocuzione per le autonomie locali ha messo a disposizione delle
autonomie locali nuovi servizi ed una infrastruttura che facilita l’offerta di servizi ai cittadini
in forme associate.
Anche per il periodo 2001-2002 il programma operativo che si sta promuovendo prevede
l’utilizzo di due strumenti, ormai consolidati, di sostegno del cambiamento:
- i Forum per il cambiamento
- i Laboratori per l’innovazione.
Si ricorda che i Forum costituiscono le occasioni di incontro che ogni singola Direzione
promuove e dove tutti i dirigenti e collaboratori sono informati e coinvolti sui progetti di
cambiamento in atto, mentre i Laboratori costituiscono dei gruppi di lavoro che sono
impegnati nella definizione e sperimentazione di progetti di innovazione.
Questi due strumenti saranno poi affiancati da un percorso di formazione professionale per
la dirigenza ed i funzionari; le attività proposte per delineare questo percorso si articolano
intorno a tre strumenti: seminari, viaggi studio e attivazione di un sistema di scambi
internazionale. L'obiettivo che tale percorso si pone è di sostenere il cambiamento
attraverso la condivisione ed il confronto con le migliori esperienze disponibili nel
panorama internazionale.
49
I nuovi strumenti finanziari
Nel corso degli ultimi mesi è stato svolto un importante lavoro di riorganizzazione e
razionalizzazione degli strumenti e delle procedure finanziarie e gestionali. Un rilevante
passaggio di questo processo è stata l’approvazione in Consiglio regionale del nuovo
ordinamento contabile della Regione. Questo ha la finalità di dotare i bilanci di una
struttura che migliori la comprensione delle politiche e delle strategie regionali e distingua le
funzioni d’indirizzo strategico attribuite agli organi politici da quelle gestionali affidate ad
una dirigenza responsabilizzata sull’utilizzo delle risorse affidate, coerentemente con quanto
previsto dal “Testo unico”, e che si raccordi maggiormente con il bilancio dello Stato. La
riforma pone al centro del processo di formazione del bilancio una nuova unità elementare
decisionale denominata “unità previsionale di base” (upb). Le upb sono contenute
all’interno di un’aggregazione denominata “funzione obiettivo”, individuata con riferimento
all’esigenza di definire aggregati di materie relative ai compiti istituzionali della Regione,
ottimizzando l’individuazione delle risorse finanziarie destinate alle politiche di settore
anche al fine di creare un legame fra stanziamenti di bilancio e strumenti della
programmazione regionale.
Accanto alla riorganizzazione degli strumenti finanziari è in corso di approvazione la legge
“Disposizioni in materia d’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) e di sistema
informativo tributario e fiscale regionale” che prevede fra l’altro la riduzione dell’aliquota
IRAP al 3,5% per le organizzazioni non lucrative di utilità sociale (Onlus) e per le
Cooperative sociali (vedi il paragrafo Compatibilità economico-finanziarie).
Di grande interesse è il risultato conseguito nel settore degli acquisti di beni e servizi dove
l’obiettivo di razionalizzazione delle procedure d’acquisto si è concretizzato sia con
l’emanazione di un regolamento che con il decentramento di alcune funzioni di
provveditorato su alcune Direzioni generali.
Le agenzie internazionali di rating Modys e Standard & Poor’s hanno assegnato alla Regione EmiliaRomagna un voto molto positivo, rispettivamente Aa2 e AA stabile. E’ stato così certificato
l’equilibrio finanziario, la solidità strutturale del bilancio regionale ed il rigore nella gestione delle
entrate e delle spese.
Le lusinghiere valutazioni ci permetteranno di utilizzare, nel caso di ricorso all’indebitamento i nuovi
strumenti finanziari (emissioni obbligazionarie) alle migliori condizioni di mercato. E’ nostra
intenzione verificare la possibilità di estendere questa opportunità di credibilità e di credito alle
amministrazioni locali della Regione.
Le politiche di riordino territoriale
Un passaggio fondamentale nella prospettiva della riforma in senso federalista
dell’organizzazione dei poteri locali è costituito dalle politiche regionali in materia di
riordino territoriale e di incentivazione alla gestione associata di funzioni comunali.
Attraverso tali politiche, la Regione, oltre ad affrontare la questione dell’inadeguatezza
dimensionale degli enti di minori dimensioni, incentiva tutti i Comuni ad individuare gli
ambiti associativi entro i quali svolgere nel modo più efficace ed efficiente le proprie
funzioni, favorendo la costituzione di forme stabili e strutturate di collaborazione
sovracomunale. L’entrata in vigore del testo di revisione costituzionale di modifica del
titolo quinto della Costituzione, che sancisce una nuova articolazione della Repubblica
50
imperniata fortemente sui livelli di governo locale, rende ancora più forte l’esigenza di un
impegno regionale volto a sostenere e rafforzare gli enti locali, valorizzando la loro capacità
di governo dei rispettivi territori.
La regione Emilia Romagna è da tempo impegnata, in stretta e costante collaborazione con
gli enti locali, a realizzare attraverso tali politiche un efficiente sistema delle autonomie: già
la L.R. 3/99, nel delineare il nuovo assetto ordinamentale del sistema regionale e locale,
aveva fortemente insistito sulla disciplina degli ambiti territoriali ottimali, delle forme
associative sovracomunali e del Programma di riordino territoriale contenente gli incentivi
alle gestioni associate sovracomunali realizzate attraverso il conferimento di funzioni ad
Unioni, Associazioni intercomunali e Comunità montane.
La L.R. 11/01 ha apportato ulteriori effetti al disegno istituzionale favorendo
l’individuazione, in corrispondenza degli ambiti associativi sovracomunali indicati dai
Comuni, di un livello istituzionale unitario (Unione, Associazione o Comunità montana)
per l’esercizio ottimale delle funzioni in forma associata. In particolare, la L.R. 11/01 ha
dato nuovo impulso alla riorganizzazione delle Comunità montane, concepite come Unioni
montane, individuando in esse il livello istituzionale tendenzialmente chiamato a farsi
carico, oltre che delle funzioni istituzionali proprie, anche delle funzioni conferite dai
Comuni.
Nel corso dell’anno 2001, anche per effetto della L.R. 11/01 che ne ha innovato e
notevolmente semplificato il procedimento di formazione, è stato finalmente adottato il
primo “programma di riordino territoriale” a carattere sperimentale. Sono state, inoltre,
incrementate le risorse (pari a tre milioni di euro nel bilancio 2001) destinate dalla Regione
ad incentivare la gestione associata di funzioni conferite a livelli sovracomunali e sono state
realizzate azioni tese a dare sostegno alle esperienze associative in progetto ed a divulgare le
migliori esperienze già realizzate a livello regionale.
Ad oggi sono state realizzate nel territorio regionale ben 42 forme associative (7 Unioni, 21
Associazioni, 14 Comunità montane; tali forme associative coinvolgono ben 239 Comuni
dei 341 Comuni della regione.
La costituzione di così numerose forme associative è un dato estremamente significativo
rispetto all’obiettivo di strutturare le esperienze associative intercomunali sulla base di reti
collaborative organizzate e stabili. L’azione regionale dovrà ora concentrarsi su di un’attività
di supporto alla loro attività e, allo stesso tempo, sull’elaborazione, da concertarsi e
realizzarsi in stretta collaborazione con gli enti interessati, di modelli di rilevazione e
verifica dei risultati conseguiti.
Un altro rilevante fronte sul quale dovrà concentrarsi l’impegno regionale nell’anno 2001 è
la revisione del programma di riordino territoriale, da adottarsi seguendo le ordinarie
procedure di formazione del medesimo che prevedono (artt. 9 e 10 L.R. 11/01) il rispetto
di indirizzi preliminarmente approvati del Consiglio, su proposta della Giunta, in ordine
all’individuazione delle forme associative, alla ridelimitazione delle Comunità montane, ed
alla ricognizione degli ambiti ottimali. Il programma di riordino attualmente vigente,
proprio perché assunto, in sede di prima attuazione della L.R. 11/01, in assenza della
deliberazione consiliare di indirizzi, ha lasciato, infatti, aperte alcune rilevanti questioni che,
per la loro intrinseca delicatezza, non possono essere risolte prescindendo dagli indirizzi del
Consiglio.
La programmazione negoziata
Coerentemente con l’obiettivo di rafforzare il ruolo dei territori nel progettare e nel
promuovere lo sviluppo socio-economico della regione, si è sviluppato negli ultimi anni un
approccio di intervento che sempre di più fa leva sulla programmazione negoziata,
51
utilizzando sia gli strumenti previsti dalla normativa nazionale in materia, laddove ne
esistano le condizioni, che altre modalità di intervento specificamente previste dalla
legislazione regionale.
Nell’ordinamento legislativo regionale è, infatti, presente dal 1996 uno strumento che per
molti aspetti precede ed amplia la possibilità le condizioni per attuare la programmazione
negoziata nel contesto regionale; si tratta della L.R. 30/96 “Norme in materia di programmi
speciali d’area”. La legge prevede la possibilità di intervenire per ambiti territoriali creando
le condizioni per attuare in modo coordinato, per tempi e flussi finanziari, le politiche di
più settori regionali integrandole con le iniziative di altri soggetti pubblici e di privati, il
momento e lo strumento attraverso cui si ottiene questa integrazione è un accordo tra tutte
le parti interessate; accordo ove vengono chiaramente definite e normate le assunzioni di
responsabilità di ciascuno in termini procedurali e di impegno finanziario, nonché le penali
a carico dei soggetti inadempienti.
La L.R. 30/96 si diversifica dalla normativa nazionale non tanto per gli aspetti procedurali
in gran parte simili, quanto per la tipologia dei temi affrontati; in scala nazionale la
Programmazione Negoziata affronta sostanzialmente il tema del ritardo di sviluppo o
comunque dello sviluppo socioeconomico, la L.R. 30/96 invece prevede che la possibilità
di negoziazione sia estesa a situazioni che esprimano complessità e dove emerge la
necessità di uno stretto rapporto tra sistema degli Enti Pubblici e le parti sociali per definire
un’adeguata strategia risolutiva.
Spesa pubblica e volume degli investimenti attivati dai programmi speciali d’area in milioni
di euro
Programma d'area
Regione EE.LL e
Privati
Opere
Totale
altri
pubbliche
EE.PP.
*
Riq. urbana di Modena
20,60
15,73
75,55
111,88
Porto di Ravenna
18,72
37,02
28,26
84,00
Riq. urbana di Reggio E.
27,72
14,98
160,87
203,57
Città della costa
16,81
44,00
10,19
71,00
Fiera di Rimini
10,85
62.475,00
49,45
92,57
Basso ferrarese
17,75
3,76
213,81
235,32
Valle del Reno
10,57
11,11
58,51
80,19
Parco della salute
5,69
2,79
4,12
12,60
Val Tidone e Val Luretta
5,09
3,59
55,03
63,71
14,17
21,47
21,97
96,87
154,48
147,97
62.629,45
677,76
96,87
1.109,32
Distretto ceramico
TOTALE
** Opere pubbliche comprese nell'articolato dell'Accordo del Programma d'area già dotate
di copertura finanziaria che vengono ottimizzate dalle azioni progettuale del programma
stesso
52
La programmazione negoziata in sanità: i Piani Per la Salute
In sanità la programmazione negoziata ha assunto le forme dei Piani per la Salute (PpS), ossia di
progetti a specifica dimensione territoriale in cui l’iniziativa principale è di uno degli enti di governo locale
con la partecipazione diretta dei soggetti sociali esistenti sul territorio nelle loro varie forme organizzative.
L’obiettivo finale è di elaborare veri e propri piani pluriennali di azione che vedano il coinvolgimento di
più soggetti pubblici e privati (istituzioni, organizzazioni del non profit, operatori ecc) allo scopo di
migliorare la salute della popolazione. Al di là delle differenti interpretazioni e percorsi operativi assunti
dalle varie sperimentazioni a livello territoriale, l’elemento qualificante di questa prima fase, in tutte le
sperimentazioni, è stato il forte coinvolgimento delle Conferenze sanitarie territoriali, delle forze politiche e
della comunità nel suo complesso. Ovunque l’avvio dei progetti operativi ha portato ad un
approfondimento sullo stato di salute della popolazione a livello locale e all’individuazione delle
determinanti della salute. In alcuni casi (Bologna, Cesena Modena, Parma) si è già passati
all’individuazione delle priorità su cui costruire i PpS. La regione ha seguito la fase di avvio dei PpS
impegnandosi su diversi fronti: in primo luogo ha elaborato le linee guida per l’attuazione dei PpS. Ha
poi costituito 14 gruppi di lavoro regionali su tematiche prioritarie definite dal PSR al fine di coinvolgere
esperti e rappresentati della società civile nell’elaborazione degli indirizzi per la promozione della salute.
Per quanto riguarda la programmazione negoziata di livello nazionale, nel corso degli ultimi
anni sono stati definiti vari strumenti di intervento.
Primi esempi sono state le intese inerenti i Contratti di Programma con cui il Governo è
intervenuto per definire accorsi atti a favorire l’insediamento di realtà produttive di
grandissime dimensioni in aree strutturalmente e economicamente deboli della Nazione, si
tratta della FIAT a Melfi, della Natuzzi a Bari, della Texas Instruments in Abruzzo, grandi
iniziative attorno alle quali costruire occasioni di sviluppo per quei territori.
Visto l’esito si è passati dal definire questa modalità d’intervento come un nuovo ed
innovativo approccio per talune situazioni territoriali contraddistinte da ritardo di sviluppo
socioeconomico.
Vari atti legislativi e successive Deliberazioni del CIPE hanno portato ad affinare tale
modalità d’intervento ed hanno attivato una famiglia di strumenti d’intervento, da una
evoluzione dei Contratti di Programma, ai Patti Territoriali, ai Contratti d’Area.
Caratterizzano questi strumenti la possibilità insita in ciascuno di essi di costruire accordi
intersettoriali, riferibili ad ambiti territoriali definiti ove soggetti pubblici e rappresentanti
delle parti sociali concordano specifiche politiche di sviluppo socio-economico
assumendosene, per gli aspetti di propria competenza, responsabilità diretta.
L’azione di questi strumenti è stata via ampliata tanto che attualmente l’intero territorio
nazionale può essere interessato dalla realizzazione di un Patto Territoriale, mentre
solamente le aree individuate come aree obiettivo comunitarie possono essere oggetto di
sostegno economico da parte del Governo.
L’attuale stato giuridico della Programmazione negoziata è definito dalla L.n. 662/96 e dalla
successiva delibera CIPE del 21 marzo 1997.
53
Gli strumenti della programmazione negoziata nazionale attivati in Emilia
Romagna
I patti territoriali
Patto Territoriale dell’Appennino Centrale: è promosso da 11 Comunità montane di
quattro diverse province, di quattro diverse regioni, vi aderiscono, per parte emiliana-romagnola, le
Comunità montane dell’Appenino Cesenate, Forlivese e dell’Acqua Cheta, mentre il coordinamento
locale è realizzato dalla Provincia di Forlì-Cesena; il Patto è stato proposta dal Governo Italiano
all’interno dei Patti Territoriali per l’Occupazione di ispirazione comunitaria. In questa sede ha
usufruito di un contributo della Commissione per la predisposizione del progetto, l’elaborato prodotto è
già stato presentato alla U.E. per approvazione attualmente è stato finanziato con apposita delibera del
CIPE. Sulla base della positiva esperienza e agevolati dall’aver costituito un soggetto attuatore in grado
di raccogliere le esperienze maturate con questo primo Patto, gli stessi soggetti hanno partecipato ad un
bando del Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione Economica in tema di patti territoriali
specializzato in agricoltura ottenendone il finanziamento da parte del ministero per complessivi 21.557
milioni a favore di progetti di imprese mentre per 9.226 milioni di infrastrutture pubbliche è in fase di
definizione, anche con la partecipazione delle regioni, l’individuazione delle modalità di copertura
finanziaria.
Patto Territoriale per Ferrara promosso dall’Amministrazione Provinciale di Ferrara e dai
Comuni di Berra, Comacchio, Copparo, Ferrara, Goro, Iolanda di Savoia, Lagosanto, Mesola,
Migliaro, Migliarino, Massafiscaglia, Ostellato e Ro Ferrarese; si è conclusa la fase progettuale è
stato approvato dal CIPE nello scorso mese di febbraio.
Patto territoriale Parma interessa il territorio provinciale dal crinale appenninico sino alla bassa
collina persegue gli obiettivi di integrazione tra l’area dio pianura e lo sviluppo socio economico ed
imprenditoriale della fascia appenninica. Il patto prevede complessivamente 54 progetti d’investimento di
privati e 15 progetti relativi ad infrastrutture pubbliche. Essendo stato inserito come prioritario nella
graduatoria dei patti in quanto inserito in aree dichiarate alluvionate dal Dipartimento per la
protezione civile, è stato approvato ed ha ottenuto 28.954 milioni per progetti d’investimento di privati
e 7.054 milioni per progetti relativi ad infrastrutture pubbliche. Soggetto responsabile del patto è stato
individuato in SOPRIP S.p.A.
Patto territoriale Modena nella fase di formazione è stato articolato in due patti territoriali uno
cosiddetto generalista ed un secondo specializzato in agricoltura ove sono state inserite tutte azioni
progettuali relative a questo settore. Il patto generalista, analogamente a quello di Parma, Essendo stato
inserito come prioritario nella graduatoria dei patti in quanto inserito in aree dichiarate alluvionate dal
Dipartimento per la protezione civile, è stato approvato ed ha ottenuto 9.908 milioni per progetti
d’investimento di privati e 29.126 milioni per progetti relativi ad infrastrutture pubbliche. Anche il
patto specializato in agricoltura è stato finanziato per 25.597 milioni tutti per progetti di investimento
di privati in quanto i promotori del patto avevano allocato tutte le richieste per infrastrutture pubbliche
nel patto generalista. Soggetto responsabile di entrambi i patti è la Provincia di Modena.
La Regione Emilia-Romagna non ha partecipato direttamente a nessuna di queste iniziative con
proprie risorse, ma fornendo assistenza tecnica e coordinando ove necessario il rapporto con la
programmazione regionale e con il Ministero del Tesoro Bilancio e Programmazione Economica
attuando tutti gli atti amministrativi di competenza regionale.
54
L’intesa Istituzionale di Programma e gli Accordi di Programma Quadro
Un’importante innovazione introdotta, con la legge 662/96 è stata quella ampliare la metodologia
della Programmazione negoziata anche al rapporto strategico tra Governo nazionale e Governo
regionale introducendo un ulteriore strumento l’Intesa Istituzionale di Programma.
In una logica di progressiva trasformazione in chiave federalista della struttura di governance, l’Intesa
Istituzionale di Programma (I.I.P.) rappresenta lo strumento con il quale sono stabiliti congiuntamente
tra il Governo e la Giunta di ciascuna Regione gli obiettivi da conseguire ed i settori nei quali è
indispensabile l’azione congiunta degli organismi predetti che si impegnano a collaborare in funzione di
un piano pluriennale di interventi di interesse comune, oppure di interventi collegati tra loro. Con questo
strumento la Regione può orientare le risorse ordinarie per gli investimenti pubblici a favore dei progetti
ritenuti prioritari.
La sottoscrizione delle intese tiene conto delle risorse finanziarie disponibili, dei soggetti coinvolti e delle
procedure amministrative necessarie per la loro attuazione.
L’intesa si articola in specifici Accordi di Programma Quadro (A.P.Q.) per i settori di interesse
comune ove risultano rilevanti gli investimenti congiunti di Stato e Regioni.
L’accordo di programma quadro rappresenta l’atto consensuale che l’Amministrazione centrale e la
Regione stipulano tra loro ed anche con la partecipazione di Enti locali interessati e con i soggetti privati
per la definizione del programma di esecuzione degli interventi da realizzare.
Nel marzo del 2000 si è chiusa la fase negoziale del Ministero del Bilancio e Tesoro e Programmazione
Economica, cui fa capo il coordinamento delle Intese, ed i Ministeri interessati e il 22 marzo il
Presidente del Consiglio ed il Presidente Errani.
Gli Accordi di Programma Quadro individuati nell’intesa per realizzare questi obiettivi riguardano:
- Infrastrutture e trasporti;
- Riqualificazione urbana;
- Difesa del suolo e tutela delle risorse ambientali;
- Sviluppo telematico della regione;
- Beni e attività culturali;
- Sicurezza urbana
Accordo di Programma Quadro in materia di infrastrutture viarie: Obiettivo
dell’accordo è lo sviluppo, il potenziamento e la qualificazione della viabilità stradale della Regione
Emilia - Romagna, in attuazione del PRIT 1998 - 2010, in altre parole l’organizzazione di una
maglia strutturata su più livelli di specializzazione funzionale (grande rete stradale e rete stradale di
base principale). La Regione individua:
a) Corridoi nord-sud: Corridoio Tirreno-Brennero; Corridoio Dorsale, in cui l’opera fondamentale è
costituita dalla Variante di Valico; Corridoio Adriatico;
b) Corridoi est-ovest: Corridoio Centrale parallelo alla Via Emilia; Corridoio Cispadano
Le infrastrutture stradali, rientranti nella "grande rete" regionale, sono di seguito elencate:
1. Raccordo autostradale Autocisa-Autobrennero;
2. Collegamento Campogalliano-Sassuolo
3. E55 - Nuova Romea,;
4. Sistema infrastrutturale Nodo di Bologna:
5. SS16
6. Cispadana
7. Pedemontana
55
L’APQ in materia di infrastrutture viarie è stato sottoscritto nell’agosto 2001, in esso si confermano
tutte le grandi scelte strategiche del PRIT e gli accordi già sottoscritti a partire dai 5.776 mld della
Variante di valico, gli interventi sul nodo di Bologna e gli accordi procedimentali avviati all’interno
della TAV. Si individuano interventi su risorse immediatamente disponibili per 271 mld (di cui 232
mld dell’ANAS e 39, 366 mld della Regione). L’Accordo prevede anche procedure di concertazione e
monitoraggio necessarie alla ulteriore programmazione nel triennio 2001/2003 di 300 mld che
derivano dal trasferimento di strade ANAS
Accordo di Programma Quadro in materia di trasporti e logistica: obiettivo
dell’accordo è lo sviluppo, il potenziamento e la qualificazione dei sistemi di trasporto aeroportuale,
ferroviario, idroviario e dei sistemi di mobilità urbana della Regione Emilia - Romagna, in attuazione
del PRIT 1998 - 2010, in altre parole l’organizzazione di una maglia strutturata su più livelli di
specializzazione funzionale (grande rete, rete di base, reti urbane). Oggetto dell’accordo in materia di
trasporti e logistica sono pertanto i seguenti gruppi di opere, ritenute prioritarie dal Piano Regionale dei
Trasporti:
 Interventi necessari al potenziamento del sistema aeroportuale regionale;
 Interventi sulle reti ferroviarie nazionali e regionali così come definiti dal Piano Regionale Integrato
dei Trasporti:
 Interventi necessari alla realizzazione del Sistema idroviario padano-veneto,
 Interventi per il potenziamento e la riqualificazione del Porto di Ravenna;
 Interventi volti alla realizzazione del sistema regionale dei centri di logistica integrata di primo
livello (Interporto di Bologna, Porto di Ravenna, Interporto di Parma-Fontevivo, sistema degli scali
merci tra cui si evidenzia in particolare il ruolo degli scali di Dinazzano e di Cittanova al servizio
dell’area delle ceramiche);
 Interventi per la realizzazione di sistemi di trasporto rapido di massa nelle aree urbane della
regione a più elevata densità abitativa, ivi compresi, per i rilevanti problemi di concentrazione
demografica e di mobilità che si verificano durante il periodo estivo, gli insediamenti localizzati
lungo la direttrice costiera.
 realizzazione del Quadruplicamento ferroviario veloce;
 realizzazione del sistema idroviario padano-veneto, cabotaggio marittimo e potenziamento dei
sistemi portuali marittimi ed interni.
L’APQ è stato sottoscritto nel mese di maggio e si articola su alcuni grandi temi, innanzi tutto quello
ferroviario: si tratta del quadruplicamento veloce e degli interventi connessi al nodo di Bologna (14.230
miliardi), di linee FS tradizionali (2.302 miliardi), delle Ferrovie regionali (compreso materiale
rotabile per 446 miliardi) dell’accordo Qualità FS (163 miliardi) e degli scali merci ferroviari (158
miliardi).
Interventi idroviari e portuali per un ammontare di complessivo di 200,5 miliardi a favore della
navigabilità del Po, ci si propone di estenderla sino a Piacenza, e dell’Idrovia Ferrarese e di 30 miliardi
per opere di protezione a mare del Porto di Ravenna.
Il Protocollo prevede inoltre di attivare una programmazione comune sul Sistema Aeroportuale
Regionale.
Attualmente è in corso una rivisitazione dei contenuti dell’accordo per la parte che concerne la rete
ferroviaria regionale, per tanto è prossimo una primo aggiornamento finanziario generale che tenga conto
dell’esito di questa rivisitazione e del naturale evolvere dello stato degli interventi nel corso di questi mesi.
56
Accordo di Programma Quadro in materia di riqualificazione urbana: obiettivo
dell’accordo è valorizzare e qualificare il sistema delle città di medie dimensioni su cui si basa il
policentrismo dell’Emilia Romagna. Su tali iniziative si verificherà la possibilità di far convergere le
risorse che lo Stato, la Regione e gli Enti locali destinano a programmi di riqualificazione urbana e ad
altri programmi riconducibili a finalità simili.
Non è ancora giunto a sottoscrizione
Accordo di Programma Quadro in materia di difesa del suolo e tutela delle
risorse ambientali obiettivo dell’accordo è conseguire un adeguato livello di riduzione del rischio
idrogeologico gravante sul territorio regionale.
Si sono individuate tre aree di intervento: collina-montagna, pianura e costa e per ciascuna area
specifiche linee di intervento
Non è ancora giunto a sottoscrizione.
Accordo di Programma Quadro in materia di sviluppo telematico della regione:
prevede la realizzazione di progetti-pilota di carattere innovativo nelle seguenti aree:
 diffusione capillare di reti e servizi telematici a supporto delle attività del sistema locale e centrale in
campo amministrativo, sanitario, turistico-culturale, sociale, continuando nello sviluppo di reti
unitarie regionali;
 valorizzazione e crescita di efficacia del contesto produttivo con l’inserimento di metodologie,
applicazioni e strumenti informatici e telematici;
 progetto, realizzazione e distribuzione di servizi che colleghino più pubbliche amministrazioni locali
nella logica degli sportelli unici (per esempio nel campo ambientale, sanitario e sociale) e della
integrazione degli archivi di dati della popolazione, delle imprese, dei dati territoriali.
Non è ancora giunto a sottoscrizione.
Accordo di Programma Quadro in materia di beni e attività culturali: obiettivo
dell’accordo è quello di estendere e potenziare le azioni per la tutela e la valorizzazione dei beni e delle
attività culturali. Le parti concordano sulla necessità di avviare in tempi rapidi le relative procedure.
L’APQ è stato sottoscritto lo scorso luglio e ha visto la piena collaborazione delle strutture tanto
centrali che territoriali del Ministero dei Beni Culturali. Si tratta di 27 interventi che si realizzeranno
nel triennio 2001/2003, sono finanziati per complessivi 113, 3 miliardi di lire di cui 49,7 del
Ministero, 33,28 della Regione Emilia-Romagna e 30,4 da comuni e privati. Le opere previste sono
grandi strutture monumentali, i criteri della scelta hanno premiato gli intervento in corso onde
consentirne il completamento e le opere di pronta cantierabilità.
Accordo in materia di sicurezza urbana: obiettivo perseguito è innalzare il grado di
integrazione istituzionale e operativa in materia di sicurezza tra città, Province, Regione e istituzioni
dello Stato responsabili dell’ordine e della sicurezza pubblica nel territorio regionale, ferme restando le
rispettive competenze, dando sostegno e concretezza allo sviluppo delle politiche regionali di sicurezza e
agli impegni che la Regione ha recentemente assunto in tale.
Nel mese di marzo è stato sottoscritto un Accordo pilota con il Governo sicuramente innovativo per le
procedure utilizzate ed i contenuti. I momenti qualificanti riguardano: i sistemi informativi, che
rileveranno i fenomeni di criminalità e di disordine urbano; le sale operative in rete supportate dai più
moderni mezzi di interconnessione e radiolocalizzazione con anche la partecipazione dei corpi di polizia
municipale (in questa prima fase Bologna, Modena Reggio Emilia e Rimini), la formazione integrata
fra le varie forze di Polizia per garantire la piena integrazione tra il personale e gli elevati standard di
professionalità già oggi espressi.
57
La politica di concertazione tra Regione ed Enti Locali
Le attività della Conferenza Regione-Autonomie locali costituita in base alla L.R. 3/99
hanno sortito apprezzabili risultati ed hanno contribuito, in maniera significativa, alla
costruzione di un modello stabile di codecisione dei diversi livelli di governo territoriale.
Risulta pertanto confermata l’iniziativa di addivenire ad una intensa strutturazione della
Conferenza che consentisse, già nelle fasi precoci dell’elaborazione politica, un contributo
sostanziale degli enti locali alla definizione delle proposte della Giunta regionale. La
creazione di commissioni istruttorie paritarie ha corrisposto a questo scopo, infatti, esse
hanno fornito un interessante indicatore di efficacia, se si considerano le proposte e le
decisioni modificative prodotte rispetto agli oggetti di volta in volta considerati. Così come
ha corrisposto allo scopo sia la creazione di un organismo interno alla Conferenza – il
Comitato di Presidenza – con funzioni di raccordo tra la Regione, da una parte, e le
autonomie locali, dall’altra, sia la razionalizzazione delle funzioni proprie della segreteria
tecnica.
Occorre procedere ad ulteriori interventi che aumentino e rendano più organica l'azione di
concertazione all'interno del sistema degli enti locali. Ad una azione di carattere
concertativo nella decisione politica preliminare è necessario affiancare un’azione di
carattere sussidiario sul piano della concreta gestione operativa e procedurale degli
interventi.
Nel contesto dell’adozione del nuovo Statuto regionale, in relazione alla definizione delle
nuove funzioni della Giunta e del Consiglio regionali e, soprattutto, in relazione al peso
crescente che dovranno avere le autonomie locali sul piano politico-istituzionale, è implicito
che vi sarà un ulteriore rafforzamento del percorso della concertazione che coglierà,
insieme ai risultati già prodotti, gli spunti per l’armonizzazione e l’omogeneizzazione delle
relazioni interistituzionali. Questo rafforzamento si colloca, in particolare, nella prospettiva
della costituzione, col nuovo Statuto regionale, del Consiglio delle autonomie locali,
previsto dall’art. 123 della Costituzione e ne costituisce il principio ordinatore.
Le reti europee e internazionali
L’Unione Europea sta vivendo un momento storico di cambiamento; il processo di
allargamento all’area europea centrale ed orientale è parallelo al percorso di riforma
istituzionale che si concluderà con la Conferenza intergovernativa del 2004.
La progressiva assunzione di rilevanza delle articolazioni territoriali degli stati nazionali, in
atto in molti paesi d’Europa, acquista un particolare significato e pone all’attenzione del
dibattito europeo l’individuazione di forme di governo (governance) che identifichino nuove
modalità di confronto e dialogo tra le Istituzioni, gli organi consultivi, i rappresentanti delle
comunità locali: governance come modalità di rafforzamento della “coesione istituzionale” e
realizzazione di una più compiuta prossimità verso i cittadini.
In questo ambito di stretto collegamento istituzionale e forte cooperazione operativa va
collocata l’azione della Regione nel governare le proprie politiche di sviluppo e nello
svolgere un ruolo attivo verso una migliore integrazione delle politiche dell’Unione
Europea, una aumentata capacità di orientamento dei processi comunitari ed una più
compiuta coerenza delle politiche in una Europa in rete.
Accanto alla necessità di utilizzo delle risorse a disposizione, a cominciare dagli strumenti
incentivanti dell’Unione europea per i programmi a ricaduta diretta sul territorio regionale,
si va consolidando il ruolo della Regione quale punto di riferimento per la creazione di reti
di collaborazioni fra le diverse aree regionali del territorio europeo e di sostegno ad azioni
di cooperazione e supporto istituzionale con i paesi in adesione.
58
Programmazione fondi strutturali 2000-2006 in milioni di euro
UE
Stato
Regione
Obiettivo 2
116.686
81.680
35.006
Phasing out ob2
6.014
4.210
1.804
Obiettivo 3
556.637
544.267
136.067
Sviluppo rurale
386.700
384.420
75.800
Totale
1.066.037
1.014.577
248.677
Fonte: Rer Quarto Eurorapporto
Privati
691.527
36.216
9.348
417.570
1.154.661
Gli strumenti di cooperazione europea e di cooperazione esterna dell’Unione europea nelle
dimensioni economico-finanziaria, sociale ed umanitaria, diventano, in tal senso, strumenti
di politica estera in quanto stabiliscono direzioni da percorrere in ambito internazionale.
Anche verso queste opportunità la Regione è quindi chiamata ad indirizzare la propria
azione di governo. Tutto ciò risponde ad un preciso impegno di solidarietà, indipendente
da considerazione più legate all’attualità, a cui la Regione Emilia-Romagna ha sempre
cercato di rispondere nei limiti delle proprie competenze e possibilità.
Nelle attuali circostanze, pertanto, la Regione Emilia-Romagna intende rafforzare e
qualificare questo impegno.
Sappiamo che l’obiettivo di destinare lo 0,7% del PIL delle nazioni più ricche per
programmi a favore dei paesi in via di sviluppo è molto lontano.
La Regione, che nel corso dell’attuale legislatura ha sostanzialmente raddoppiato le risorse
direttamente indirizzate a questi fini, intende coordinare i propri sforzi con quelli del
sistema degli enti locali del territorio. L’obiettivo è di giungere nel breve ad un progetto
coordinato fra amministrazione regionale ed enti locali, che abbia come fine la crescita
economica, sociale ed umana del sud del mondo, che coinvolga vari settori d’intervento,
dalla cooperazione internazionale propriamente detta, alla cooperazione economica, a
quella in campo sanitario e culturale.
59
Welfare
Nel capitolo sulle tendenze regionali abbiamo visto come il profilo della nostra regione stia
cambiando per effetto di trasformazioni demografiche, economiche e sociali.
Invecchiamento progressivo della popolazione, frammentazione dei nuclei familiari,
aumento progressivo dell’immigrazione, maggiore mobilità delle persone in relazione alla
richiesta di lavoro, aumento della partecipazione femminile al mondo del lavoro, per citare
solo alcuni di questi fenomeni, trasformano e diversificano la domanda di servizi e
d’assistenza da parte delle famiglie e delle persone.
Per una regione come la nostra per la quale il livello di risposta dei servizi pubblici è sempre
stato un connotato distintivo e fattore fondamentale di coesione sociale, il tema della
riorganizzazione del welfare è centrale.
In questo quadro l’obiettivo per noi è rappresentato dal rafforzamento e dall’ulteriore
qualificazione dello stato sociale, in un’ottica complessiva di razionalizzazione della spesa e
di rispetto dei vincoli imposti dal riequilibrio dei conti pubblici.
Quest’obiettivo si traduce sia in una maggiore attenzione alle caratteristiche di una
domanda sempre più diversificata e al tempo stesso più consapevole e attenta anche al
modo in cui i servizi sono offerti, sia in una ricerca di maggiore flessibilità e coinvolgimento
da parte delle istituzioni locali e della società civile, che consenta di mobilitare tutte le
risorse finanziarie e professionali per ottenere un obiettivo fondamentale: quello di
garantire a tutti pari opportunità nella fruizione dei diritti di base: salute, casa, condizioni
dignitose di sopravvivenza contro tutte le forme di povertà e di degrado sociale.
Significativo a tal fine è il ricorso sempre più forte a procedure di programmazione
negoziata anche in materia di welfare: in sanità (vedi nella parte sulla Nuova Regione il
riquadro “La programmazione negoziata in sanità: i Piani per la Salute”) e nelle politiche
sociali.
Le politiche per la salute
Il riconoscimento del diritto alla salute si basa su due principi fondamentali:
- quello del riconoscimento a tutte le persone dell’universalità del diritto all’accesso e alla
fruizione dei servizi
- quello della solidarietà nel finanziamento del Servizio Sanitario Regionale.
La presenza diffusa e la qualità del servizio pubblico, come dimostra anche l’esperienza di
altri paesi, rappresenta la prima garanzia per l’affermazione di questi principi di
universalismo e solidarietà.
Sulla base dell’affermazione di questi principi l’obiettivo è di offrire ai cittadini residenti in
Emilia-Romagna, tutti i servizi sanitari previsti dai livelli essenziali di assistenza, in corso di
definizione in ambito nazionale, facendo contemporaneamente proprio l’impegno della
“sostenibilità economica” contenuto nell’accordo Governo-Regioni dell’8 agosto
mantenendo come obiettivo l’equilibrio finanziario. In quest’ottica la cooperazione tra le
forze sociali presenti sul territorio rappresenta la leva per dare risposte concrete e
differenziate e per garantire una flessibilità ed un’articolazione di servizi che il settore
pubblico da solo non potrebbe dare. L’alleanza, il “patto di solidarietà” fra tutti i soggetti
sociali, è il presupposto necessario per incidere efficacemente sui determinanti della salute e
della malattia. Ciò accanto ad una più incisiva azione di governo del servizio sanitario
regionale volta ad aumentarne l’affidabilità clinica, assistenziale, economica, finanziaria.
60
In questi anni importanti risultati in questa direzione sono stati ottenuti attraverso le
politiche dei servizi. Esse hanno consentito di mantenere ed anzi innalzare il gradimento
dei cittadini e degli utenti attraverso una maggiore flessibilità e personalizzazione dei
servizi, anche in rapporto alle necessità di una popolazione che si trasforma nelle sue
esigenze di salute e di assistenza
In questo modo infatti devono essere lette le scelte che hanno portato negli ultimi anni a:
- Ridurre il numero complessivo dei posti letto
- Nell’ambito dei posti letto, ad aumentare quelli per le lungo degenze e a perseguire la
qualificazione delle funzioni di alta specialità secondo un modello “hub and spoke”
- Ad incrementare il numero delle prestazioni e dei ricoveri in day hospital, con evidenti
effetti positivi sulle liste di attesa
- A realizzare residenze sanitarie assistenziali e case protette
- Ad investire sempre maggiori risorse nell’assistenza domiciliare erogata dai medici di
medicina generale, e in particolare dell’assistenza domiciliare integrata (ADI).che
comporta l’intervento di più figure professionali (medici infermieri e assistenti sociali).
- A rafforzare l’assegno di cura per le famiglie che scelgono l’assistenza domiciliare,
estendendolo anche ai malati in fase critica per coprire una parte di quelle spese che i
cittadini sostengono direttamente ad integrazione delle prestazioni fornite dal SSN,
prevedendo anche contributi relativi alla spesa per farmaci.
1997
15.934
394
(*)1.704
1.000.209
Posti letto “acuti”
Lungo deg. r.
Posti letto day hospital
Ricoveri totali
Persone assistite a domicilio
Persone assistite con ADI(***)
7.627
Assegni di cura erogati
6.949
(*) al 31/12/1996
(**) al 31/12/1999
(***) compresa assistenza ai pazienti oncologici terminali
2000
13.802
1.221
(**)1.829
922.194
37.377
12.816
9.000
Var.
-2.132
+827
+125
-80.015
+5.189
+2.051
Sotto il profilo dell’informazione, comunicazione e ascolto, per facilitare l’accesso ai servizi
è in fase di completamento il progetto per l’attivazione del “numero verde” regionale
finalizzato ad offrire ai cittadini informazioni sui servizi offerti. È inoltre a buon punto il
progetto per lo “sportello unico” distrettuale, incrementando i punti di prenotazione alle
prestazioni. Riviste e snellite anche le procedure d’accesso ai servizi
Per quanto riguarda il gradimento, le analisi che abbiamo a disposizione ci dicono che la
percezione che gli emiliano-romagnoli hanno della qualità del Servizio Sanitario Regionale è
positiva. Secondo un’indagine Eurisko complessivamente il 63% delle persone intervistate
danno un giudizio buono o molto buono dei Servizi Sanitari Regionali e questa percentuale
raggiunge il 72% se si prendono in considerazione le persone che hanno effettivamente
utilizzato un servizio negli ultimi anni (la soddisfazione tratta dall’utilizzo è quindi anche
superiore alle attese). Questi valori sono in assoluto tra i più alti su scala nazionale e in
miglioramento nel tempo.
Questi elementi sono maggiormente positivi se letti congiuntamente ai dati sulla spesa
sanitaria. A fronte di una maggiore soddisfazione dei cittadini e degli utenti e dello sviluppo
dei servizi, la spesa pro capite nella nostra regione è sostanzialmente allineata o addirittura
61
più bassa rispetto alla media nazionale mentre notevolmente più contenuto è stato il tasso
di incremento negli ultimi cinque anni.
Spesa sanitaria 1999
Pro capite
Emilia Romagna
2.046.199
Italia
2.073.721
Fonte: Relazione Generale sulla situazione economica del paese
Var % su 1995
19,5
27,5
La promozione della salute non può essere disgiunta da interventi volti a promuovere stili
di comportamento sani e abitudini adeguate al mantenimento del benessere fisico,
attraverso la diffusione e il sostegno alla pratica sportiva, alle attività motorie e ricreative.
Con l’introduzione, nel 2000, di una nuova legge regionale (la L.R. 13/00) la Regione
Emilia-Romagna, da anni impegnata sul piano della promozione sportiva a livello
territoriale, ha voluto sottolineare ulteriormente come tali attività siano importanti per il
benessere dei cittadini, per il superamento del disagio sociale e il miglioramento degli stili di
vita delle persone e come gli interventi in questo campo debbano essere promossi in una
logica di integrazione con quelli previsti in ambito sanitario, sociale, e culturale. Tali
obiettivi, accanto a quelli di un’equilibrata distribuzione e congruità degli impianti e degli
spazi aperti, al fine di garantire a ciascuno la possibilità di partecipare ad attività fisicomotorie in un ambiente sicuro e sano, sono al centro di due specifici provvedimenti
adottati nel 2001 in una logica di complementarietà. Il primo riguarda il Programma regionale
2001-2003 per l’impiantistica sportiva e per gli spazi destinati alle attività motorio-sportive, in
attuazione della L.R 13/00, mentre nel secondo caso si tratta di un provvedimento reso
possibile a seguito del recupero di risorse finanziarie statali, destinate a suo tempo agli Enti
locali e non utilizzate, in attuazione della L.n. 65/87, la cosidetta legge sui mondiali di
calcio. Con le risorse aggiuntive previste nel bilancio 2002, circa 32 miliardi saranno così
complessivamente disponibili per i Comuni, le associazioni sportive, i soggetti privati,
impegnati a realizzare nuovi impianti, a consolidare quelli esistenti, a realizzare spazi verdi
attrezzati.
Le politiche di sostegno alla famiglia, la promozione e l’inclusione sociale e il
contrasto alla povertà
Le politiche sociali promosse dalla Regione in questi anni si sono dovute confrontare con
uno scenario in rapida e profonda trasformazione. Alcuni fenomeni hanno assunto un peso
crescente ed associati ad altri fenomeni emergenti hanno evidenziato nuove aree di disagio
sociale che hanno indotto la regione a rivedere le proprie politiche e le modalità di
approccio ai problemi. Dall’analisi delle criticità emerse nel nuovo quadro di riferimento
possono essere individuate alcune politiche prioritarie.
Una delle priorità è rappresentata dall’insieme delle politiche rivolte alla famiglia.
Le trasformazioni in seno alle famiglie – progressivo invecchiamento della popolazione,
frammentazione dei nuclei familiari, maggiore partecipazione delle donne al mercato del
lavoro – sono alla base della crescenti difficoltà evidenziate dalle famiglie nel gestire
situazioni legate alla cura dei figli piccoli, alla presenza di anziani non autosufficienti, di
disabili o minori in difficoltà. Le politiche per la famiglia promosse da questa regione
puntano a favorire al massimo l’autonomia della persona e la permanenza dei soggetti in
difficoltà all’interno dei nuclei, cercando di limitare l’impatto sui familiari che si devono fare
carico del lavoro di cura, in particolare le donne. Queste politiche si traducono in azioni
62
volte a limitare le forme di istituzionalizzazione e nel promuovere al massimo la
territorializzazione degli interventi, con un insieme di interventi in grado di supportare il
ruolo della famiglia, tramite servizi di assistenza domiciliare, realizzazione di centri diurni,
servizi di sollievo, interventi per il telesoccorso e teleassistenza, sostegni mirati di natura
economica quali ad esempio l’assegno di cura.
Anziani assistiti dal Servizio di Assistenza Domiciliare nel corso del 1999
12.715
Anziani assistiti nei Centri diurni nel corso del 1999
3.316
Assegni di cura erogati ad anziani nel 2000
Fonte: SIPS
9.384
L’accresciuto ruolo di soggetti del terzo settore quali associazioni di volontariato,
cooperative sociali e associazioni sociali in genere è garanzia di arricchimento dell’offerta
qualificata di interventi sociali. Le cooperative sociali, dal 1995 alla fine del 2000, sono più
che raddoppiate passano infatti da 169 a 411. Al 1 giugno del 2001 le organizzazioni di
volontariato iscritte all’albo sono 1850 e le associazioni 837. Il riconoscimento del ruolo
sociale e pubblico di sussidiarietà che queste imprese hanno nella realtà regionale è
avvenuto anche tramite la riduzione dell’aliquota IRAP al 3,5% prevista nel progetto di
legge approvato dalla Giunta regionale il 16 novembre 2001.
Per quanto riguarda l’infanzia l’obiettivo è di assicurare sia servizi di qualità che associno
una funzione socio-educativa accanto a quella più propriamente di sostegno, volta a
favorire la partecipazione dei genitori, in particolare della madre, al lavoro e alla vita sociale
sia di consolidare e qualificare un sistema di servizi differenziati. Oltre ai tradizionali nidi
d’infanzia che, nell’anno scolastico 1999/2000, sull’intero territorio regionale sono 433 e
registrano circa 18.176 iscrizioni pari al 20% dell’utenza potenziale si sono sviluppate altre
forme di servizi integrativi per la prima infanzia quali i “Centri per bambini e genitori” e gli
“Spazi bambini” diffusi su tutto il territorio regionale come si evince dalla tavola successiva.
Distribuzione dei servizi integrativi nell'anno scolastico 1999/2000.
Comuni
N. servizi
Bambini
Province
interessati
frequentanti
Piacenza
4
8
169
Parma
6
14
202
Reggio E.
11
13
159
Modena
15
29
508
Bologna
23
44
479
Ferrara
4
7
130
Ravenna
8
18
192
Forlì-Cesena
8
9
105
Rimini
7
10
212
86
152
2156
Emilia-Romagna
63
L’altra grande area di intervento è rappresentato dalle politiche per l’inclusione,
l’integrazione e il reinserimento sociale. Accanto alle tradizionali aree di disagio
rappresentate dalla droga, dalla prostituzione e da altre forme di degrado del tessuto sociale,
emerge con sempre più forza il tema dell’immigrazione. L’immigrazione è un tema
complesso e che richiede interventi su svariati fronti: dalle richieste di un mercato del
lavoro che con sempre maggiore difficoltà riesce a far fronte alla domanda di manodopera
alla necessità di garantire il riconoscimento dei diritti di base e condizioni dignitose di
sopravvivenza a queste persone, l’assistenza, la salute, la casa, tutti aspetti che producono
un impatto forte anche sui livelli di coesione di una società che deve affrontare il problema
dell’integrazione di persone portatrici di culture, tradizioni e visioni talvolta differenti.
Sviluppare una politica organica per l’immigrazione è un obiettivo prioritario della regione,
per costruire risposte adeguate a quello che si profila come uno dei fenomeni più rilevanti
dei prossimi anni. A questo scopo è stato istituito un coordinamento interassessorile
regionale sull’immigrazione che coinvolge le direzioni generali di carattere settoriale e che
ha iniziato a lavorare per coordinare le attività sull’immigrazione in modo integrato.
Immigrati soggiornanti in Emilia-Romagna al 31/12/2000
113.048
Stima immigrati presenti al 31/12/2000
134.528
(fonte: Caritas)
N°
Centri di Accoglienza abitativa per immigrati in EmiliaRomagna al 31/12/1999
(fonte SIPS)
Immigrati Di cui minori
presenti
18 anni
181
2.699
498
E’ stato inoltre svolto un grande lavoro di raccolta e analisi di tutti i dati statistici relativi al
fenomeno dell’immigrazione. Sono state infine definite le linee guida per l’attuazione del
Terzo Programma a favore degli immigrati previste dal dlgs 286/98 che prevede
l’elaborazione di Piani territoriali Provinciali per le azioni di integrazione sociale a favore
degli immigrati, contributi ad Enti ed Associazioni per le attività a favore degli immigrati e
interventi a sostegno delle iniziative di comunicazione interculturale. Tra queste anche
quelle volte alla formazione professionale degli immigrati, con l’avvio nel solo 2000 di 73
attività rivolte agli immigrati extracomunitari che hanno coinvolto 1892 persone.
Per quanto riguarda infine le politiche di inclusione sociale e di contrasto alla povertà.
Nonostante l’Emilia-Romagna sia la regione che in Italia conta meno “poveri” (60.000
secondo nostre stime) è, tuttavia la prima che si è attivata per contrastare il fenomeno della
povertà, coerentemente con quanto previsto nel programma del Presidente. Nel corso del
2001 la Regione ha a questo proposito ha finanziato 28 interventi (circa 1,7 milioni di euro
di finanziamenti) per progetti di integrazione e di assistenza a persone in condizioni di
estrema indigenza presentati dai Comuni, da associazioni e cooperative sociali, con le quali
si intende fornire anche un occasione di reinserimento lavorativo e sociale.
Le politiche abitative
Le politiche per la casa costituiscono un altro dei punti qualificanti del sistema di
protezione sociale realizzato nella nostra regione. Un efficace e tempestivo impiego dei
finanziamenti statali e la promozione di programmi finanziati con mezzi regionali hanno,
64
infatti, permesso a oltre 60 mila famiglie a basso reddito di risolvere il proprio problema
abitativo. Ciò è avvenuto sia favorendo l’accesso alla proprietà sia incrementando e
riqualificando il patrimonio abitativo pubblico ed il patrimonio delle cooperative a
proprietà indivisa, i cui alloggi sono offerti in locazione a canoni inferiori a quelli correnti di
mercato.
Pur senza sottovalutare il rilevante miglioramento sia quantitativo che qualitativo che si è
verificato nel settore della casa a livello regionale, esiste ancora una domanda di servizi
abitativi provenienti da soggetti deboli che non può soddisfarsi autonomamente sul
mercato. Le caratteristiche sociali e demografiche di tali soggetti disegnano un contesto in
gran parte nuovo sul quale è necessario intervenire con le politiche abitative.
L’intervento pubblico dovrà naturalmente continuare ad essere finalizzato ad aiutare quella
componente generica del fabbisogno abitativo che si identifica con le famiglie che a causa
del loro basso livello di reddito non possono soddisfare la loro domanda né acquistando
una casa né prendendola in affitto a canoni proposti dal mercato. Le iniziative promosse
dalla regione debbono, tuttavia, essere indirizzate anche a settori della popolazione che,
oltre ad essere caratterizzati da insufficienti livelli di reddito, richiedono politiche mirate alla
soluzione di specifici problemi.
Nel prossimo futuro la Regione proseguirà negli orientamenti già definiti con i recenti
programmi ora in corso di attuazione e tesi a riservare una particolare attenzione alle
esigenze abitative delle fasce anziane della popolazione, dei giovani che si apprestano a
costituire una famiglia, ai disabili e ai portatori di handicap e agli studenti.
Le scelte nel settore delle politiche abitative debbono tuttavia misurarsi anche con la
questione della domanda di abitazioni derivante dalla necessità di soddisfare la domanda di
lavoro che origina dalla sviluppo economico regionale. La situazione del suo mercato del
lavoro caratterizzato da bassi livelli di disoccupazione, fanno sì che le esigenze di
manodopera dei settori produttivi e terziari della regione possano essere soddisfatti
prevalentemente attraverso la mobilità territoriale dei lavoratori. Tra gli obiettivi che le
politiche abitative della regione si propongono di perseguire vi è anche quello di impedire
che una insufficiente o inadeguata offerta di case possa costituire un ostacolo allo sviluppo
sostenibile della nostra società.
Le finalità che la regione persegue con le politiche per la casa richiedono un capacità di
innovazione ed un grande impegno finanziario.
Già a partire dalla fine degli anni ’90, la regione ha ampliato la gamma degli strumenti ai
quali ha fatto ricorso per rispondere ad un ventaglio di esigenze divenuto più complesso
che in passato. L’esperienza avviata sta stando buoni risultati ed è quindi nostra intenzione
aumentare il nostro impegno lungo il cammino intrapreso.
Pertanto la Regione continuerà a promuovere, con adeguati incentivi, la diffusione della
proprietà della casa. Gli elevati livelli raggiunti dai valori immobiliari ci rendono tuttavia
consapevoli che questo non è una soluzione proponibile per le fasce a più basso reddito.
Pertanto a questa tipologia di interventi occorre affiancare programmi tesi ad ampliare
l’offerta di case in affitto a canoni inferiori a quelli di mercato.
La nostra regione dispone già di un consistente patrimonio di alloggi pubblici destinati
all’affitto; abbiamo anche una numero rilevante di alloggi posseduti dalle cooperative a
proprietà indivisa che vengono assegnate in godimento a canoni più contenuti rispetto a
quelli di mercato. La regione si propone di incrementare l’offerta di questi alloggi; ma si
propone anche di stimolare, attraverso la concessione dei necessari incentivi finanziari, la
produzione di una offerta di case in affitto da parte degli operatori privati.
Per quanto riguarda i contributi concessi ai beneficiari del Fondo Sociale per la locazione,
nel corso del 2000 la regione ha erogato circa 38,4 milioni di euro di contributi a fronte di
65
20.434 domande, soddisfacendo il 100% la richiesta delle fasce di reddito più basse (A e B)
e il 63,6% della richiesta delle altre fasce (C e D).
Nel 2001 a fronte di un numero di domande sensibilmente superiore a quello dell’anno
precedente (31.709, +30%) dovuto alla maggiore informazione, essendo il 2° anno di
attività del Fondo, le risorse finanziarie messe a disposizione dallo stato sono diminuite, e
solo grazie al maggiore impegno della Regione è stato possibile mantenerle sostanzialmente
al livello dell’anno precedente. La diminuzione di circa 2 milioni di euro è stata infatti
compensata da un finanziamento regionale di pari importo. I contributi complessivamente
erogati nel 2001 sono stati pari a circa 39,1 milioni di euro e hanno consentito il
soddisfacimento di circa il 69% della domanda proveniente dalle fasce a più basso reddito.
Il disimpegno dello Stato, che ha cessato ogni impegno finanziario nel campo dell’edilizia
sovvenzionata e agevolata, rischia di produrre conseguenze ancora più gravi a seguito della
decisione assunta con il progetto di legge finanziaria per il 2002 di ridurre di 77,5 milioni di
euro (portandolo quindi da 335,7 a 258,2) lo stanziamento per il fondo sociale per l’affitto.
66
Sapere lavoro e sviluppo
Il contesto di apertura economica che caratterizza l’attuale scenario competitivo fa sì che
l’obiettivo della competitività internazionale del sistema produttivo divenga una esigenza
imprescindibile per mantenere e migliorare la capacità di generare ricchezza, occupazione
ed elevati standard di qualità della vita e qualità sociale. La realizzazione dell’Unione
Monetaria Europea, con il definitivo passaggio all’euro dal prossimo gennaio rafforza
questa prospettiva, tanto più che essa andrà perseguita in un contesto nazionale fortemente
condizionato dal patto di stabilità e quindi con margini di manovra economica classica
fortemente ridotti. Diviene quindi necessario agire sui fattori produttivi alla base della
competitività, e sulle economie esterne territoriali che possono rendere i sistemi locali
efficienti, mantenere le imprese radicate sul territorio e attrarre nuovi investimenti.
La scelta di perseguire uno sviluppo che, in un contesto economico aperto, garantisca
elevati standard sociali implica che il perseguimento della competitività regionale non si può
basare sull’inseguimento di migliori condizioni nei costi di produzione (in particolare del
lavoro) per tamponare concorrenti emergenti o fenomeni di delocalizzazione, ma deve
concentrare gli sforzi sul perseguimento dei seguenti obiettivi:
 una società fondata sulla conoscenza, garantendo l’accesso, l’aggiornamento e lo
sviluppo del sapere degli individui lungo tutto l’arco della vita e valorizzando il
patrimonio di conoscenze accumulato spontaneamente nel sistema regionale nelle
diverse filiere di attività, da quella industriale a quella della cultura;
 la piena valorizzazione del patrimonio culturale esistente, qualificando e potenziando il
sistema regionale dei beni culturali e dello spettacolo, in una logica di assunzione di tale
patrimonio non solo come fattore di conoscenza, crescita individuale e di coesione
sociale, ma anche come elemento strategico sul piano socio-economico, di
competitività che l’impresa culturale può giocare, di aumento della ricchezza diffusa.
 l’equilibrio occupazionale e la qualità del lavoro in termini di aumento dei tassi di
occupazione delle categorie meno forti (in particolare donne e lavoratori anziani), di
stabilizzazione e tutela del lavoro irregolare e precario, di riequilibrio territoriale;
 il miglioramento della qualità e della capacità innovativa del sistema produttivo anche
attraverso il rafforzamento della presenza internazionale delle imprese regionali e la
diffusione territoriale dello sviluppo.
Il sapere, la conoscenza sempre di più rappresentano una delle principali leve su cui agire
per garantire alle persone maggiori spazi di protagonismo, consapevolezza e libertà.
Per questo la Regione intende esercitare tutte le importanti funzioni e le competenze
trasferite con i decreti Bassanini in materia di istruzione e formazione professionale e
valorizzare le opportunità di nuove configurazioni delle autonomie regionali e locali
derivanti dalle modifiche al titolo V della Costituzione. A questi obiettivi si affianca
l’impegno di sfruttare appieno le possibilità di sostegno alle politiche regionali che
provengono dalle rilevanti risorse ottenute in sede di negoziazione dei Fondi Strutturali
europei (circa 2.400 miliardi per il periodo 2000-2006 che, grazie alla capacità di spesa
dimostrata nel periodo precedente di programmazione, sono stati sostanzialmente
raddoppiati).
Costruire un sistema che in tutto l’arco di vita lavorativa consenta di migliorare la propria
professionalità ed aumentare il livello di soddisfazione sul lavoro, di dare maggiori
opportunità di crescita delle persone e mantenere un elevato livello di coesione sociale, è un
67
impegno che la Regione intende assumere fino in fondo, oltre che a rappresentare un
investimento necessario per migliorare la qualità e la forza del sistema emiliano romagnolo.
In questo campo la scelta è di investire nei settori della scuola, della formazione e della
cultura sia migliorandone la capacità e la qualità di offerta dei servizi, sia sostenendone
l’integrazione reciproca e con il sistema del lavoro ed altresì garantendo il diritto allo studio
e alla formazione per più ampi strati di popolazione ed in particolare per coloro che
versano in situazioni di svantaggio economico, sociale e culturale.
L’informazione, la documentazione, la formazione permanente, il poter disporre di spazi di
aggregazione sociale e occasioni qualificate nel tempo libero costituiscono elementi
indispensabili per la crescita culturale e la qualità della vita dei cittadini; consentire che ciò
avvenga in modo diffuso e agevole, facendo leva sull’intero sistema di beni e attività
culturali presenti in Emilia-Romagna, costituisce in quest’ottica uno degli obiettivi primari
della Regione
Sintesi delle attività svolte per la formazione professionale per tipologie di corsi anno 2000.
Num. Partecipa Ore di
Costo totale
Di cui
Attività
nti
docenza
Approvato
contributo
approvati
(val. per
Approvato
1000)
(val. per
1000)
Legge 144/99
4
357.694
357.694
Lavor. socialmente utili
4
357.694
357.694
Legge 236
697
24.230
118.254
37.227.945
29.176.570
Formazione continua
697
24.230
118.254
37.227.945
29.176.570
Ob. 3
3.612 127.655 2.096.011 495.215.285 469.427.066
Servizi per l'impiego
182
148
688
20.665.493
20.665.493
Giovani
e
adulti
641
28.537
771.137 118.725.521 115.532.728
(preventivo)
Giovani
e
adulti
151
2.167
137.164
18.256.813
17.869.301
(curativo)
Svantaggiati
265
5.031
414.850
42.148.781
41.233.040
Adeguamento FP
82
1.019
5.350
22.139.683
22.064.783
Prev.dispersione scol. e
199
27.907
62.870
14.249.992
13.928.007
fp
Formazione superiore
323
5.365
349.889
85.425.113
81.080.932
Formazione permanente
93
5.636
16.735
5.742.420
5.541.724
Formazione
continua
1.208
40.448
177.642
73.357.732
59.451.921
(PMI)
Formazione per la P.A.
114
5.084
14.270
7.469.221
6.460.975
Nuovi bacini d'impiego
51
1.260
9.032
10.168.878
9.868.139
Ricerca e sviluppo
1
3.000.000
3.000.000
Donne
290
5.053
136.385
48.078.840
46.963.225
Gest., monit. e controllo
7
16.282.198
16.282.198
Assistenza tecnica
5
9.484.600
9.484.600
Altro
606
12.810
90.640
23.091.654
9.454.193
Altro
606
12.810
90.640
23.091.654
9.454.193
Totale generale
4.919 164.695 2.304.905 555.892.577 508.415.523
68
Sintesi delle attività svolte per la formazione professionale (Piano Regionale e Piani
Provinciali) anno 2000.
Numero
attività
Partecipanti
Approvati
Ore
Di docenza
Provincia di Bologna
754
26.103
489.017
Costo Totale
Approvato
.(/.000
67.616.616
Di cui
Contributo
Appr.(/.000)
62.545.305
Provincia di Ferrara
355
10.392
179.393
32.623.596
29.812.066
Provincia di Forlì-Cesena
290
11.741
247.646
39.722.168
35.723.291
Provincia di Modena
402
16.562
260.386
40.859.838
35.887.981
Provincia di Parma
331
9.588
142.793
31.202.191
27.952.245
Provincia di Piacenza
259
6.752
123.041
20.926.821
18.363.996
Provincia di Ravenna
453
23.101
179.373
40.434.399
36.180.855
Provincia di Reggio E.
457
14.098
147.766
35.142.430
32.501.387
Provincia di Rimini
236
6.146
87.042
24.979.063
23.076.363
Regione Emilia-Romagna
1.382
40.212
448.448
222.385.455
206.372.034
Totale Generale
4.919
164.695
2.304.905
555.893.577
508.416.523
Sul tema del lavoro, conformemente agli obiettivi e alla realtà dei Paesi dell’Unione
Europea, pur non venendo mai meno l’attenzione al mantenimento di bassi tassi di
disoccupazione, il sistema regionale punta ad innalzare i tassi di occupazione. In particolare
la Regione s’impegna a conseguire livelli di occupazione relativi alle donne ed ai lavoratori
anziani in conformità a quanto previsto dal Consiglio Europeo di Stoccolma. Nel caso delle
donne c’è più in generale la necessità di elaborare, a partire dal tema del lavoro, un
approccio alle “politiche di genere”, che affrontino il problema dell’accesso delle donne al
mondo del lavoro, della condizione lavorativa anche in rapporto al tema emergente del
“lavoro di cura”.
Un analogo impegno è rivolto ad elevare la qualità, la sicurezza e la regolarità del lavoro. Lo
sviluppo delle forme di lavoro cosiddette “atipiche” e del lavoro autonomo apre nuovi
scenari sul fronte delle tutele e delle garanzie da fornire a questa nuova categoria di
lavoratori, per contrastare le varie forme di precarizzazione del lavoro.
La Regione intende affermare una cultura della legalità anche in campo economico,
contrastare il lavoro nero e far emergere il sommerso. Le situazioni di irregolarità,
generalmente più diffuse dove il tessuto economico è più debole, tendono
complessivamente ad aumentare, tanto che non è possibile liquidarle come fenomeno
residuale, anzi tendono a convivere, particolarmente in alcuni settori (edilizia, agricoltura,
servizi), con le punte più forti dello sviluppo. Esse si segnalano come l’aspetto patologico
di una propensione a competere dal lato dei costi che si pone in contrasto con gli indirizzi
fondamentali di qualificazione dell’apparato produttivo perseguiti dalla Giunta regionale.
L’azione di contrasto, prevenzione e controllo, andrà accompagnata dalla promozione della
cultura della qualità in campo sociale, anche attraverso la diffusione di forme di
certificazione che attestino analogamente al rispetto delle norme tecniche, anche quello
delle normative sociali.
L’impegno di costruire un’economia regionale fondata sulla conoscenza e sulla
competitività richiede di agire sullo sviluppo economico imprenditoriale, agendo
simultaneamente su più fattori:
I punti di riferimento della strategia regionale sono i seguenti:
69
a. Il sistema delle conoscenze sviluppato nell’ambito delle filiere industriali e produttive in genere. Il
patrimonio di conoscenza acquisito sul campo nell’ambito di settori specializzati, delle
loro filiere tecnologiche di appartenenza e dei sistemi di imprese a rete rappresenta la
fonte primaria di competitività del sistema regionale, che deve supportare e a sua volta
essere sostenuto nei processi di cambiamento in corso.
b. Il fenomeno dei lavoratori autonomi di seconda generazione, o lavoratori della conoscenza e
rappresentanti delle nuove professioni, e dei professionisti. Questo insieme di soggetti economici
e sociali favorisce la messa in circolo di conoscenze avanzate in modo informale, ma
spesso molto efficace. Si tratta quindi di un meccanismo di trasferimento di conoscenze
critiche particolarmente funzionale ad un sistema economico fatto prevalentemente di
piccole imprese.
c. La rete di centri e laboratori di ricerca e di trasferimento tecnologico presso le Università, le sedi
regionali dei centri nazionali della ricerca e i centri regionali di servizio alle imprese. Soprattutto
nell’ambito delle Università e dei grandi centri di ricerca è presente un grande
patrimonio di conoscenze avanzate che è necessario mettere in circolazione nel sistema
in modo sempre più sistematico e continuo.
L’impegno di costruire una economia regionale fondata sulla conoscenza punta a rafforzare
questi tre ambiti e soprattutto ad integrarli reciprocamente agendo sullo sviluppo
economico-imprenditoriale e sulla qualificazione continua delle persone coinvolte nei
diversi ambiti di attività. Un sistema regionale orientato in questo senso, punta
simultaneamente ad aumentare la competitività del sistema produttivo, offrire nuove
opportunità appetibili per i giovani nell’ambito di settori nuovi e a più alto contenuto di
conoscenza, migliorare la qualità del lavoro e delle condizioni di lavoro esistenti.
L’azione regionale, a questo riguardo, incentrata per il momento sul Piano regionale
Triennale per le Attività Produttive, integrato dagli altri strumenti a favore delle imprese,
del Programma di interventi per le aree obiettivo due, sarà rafforzata dal prossimo anno
con il Programma per la ricerca applicata e il trasferimento tecnologico, che farà seguito
all’approvazione della legge per gli interventi regionali in questo campo e alla riforma del
sistema ERVET. A questo si affianca l’intensa azione portata avanti dalla Regione EmiliaRomagna attraverso i contributi del Fondo Sociale Europeo
Numero di imprese finanziate con i principali strumenti regionali
Legge
Legge
Legge Misura 1.2
Tot.
L.949/52
Province
Sabatini 598/94 140/97 azione A
Misure
Artigian
Triennale
cassa
Bologna
247
203
272
144
866
461
Modena
181
233
330
101
845
405
Reggio E.
244
139
232
58
673
233
Parma
245
50
39
40
374
147
Piacenza
111
31
64
18
224
119
Ferrara
63
24
28
23
138
125
Ravenna
74
48
49
20
191
71
Forlì-C
157
53
35
29
274
237
Rimini
53
14
37
15
119
135
Totale
1375
795
1.086
448
3704
1933
70
L.R
20/94
Totale
721
488
550
186
89
217
570
417
357
3595
2048
1738
1456
707
432
480
832
928
611
9232
Investimenti attivati con i principali strumenti regionali (miliardi)
Legge
Legge
Legge Misura 1.2 Totale L. 949/52
Province
Sabatini 598/94 140/97 azione A
misure
Artigian
Triennale
cassa
Bologna
96,3
65,0
181,4
16,0
358,7
31,8
Modena
73,4
73,4
183,4
12,5
342,7
32,4
Reggio E.
78,7
39,3
128,0
6,3
252,3
20,2
Parma
57,3
25,7
22,6
3,7
109,3
12,2
Piacenza
37,7
11,2
54,2
2,1
105,2
10
Ferrara
16,2
8,7
23,4
2,6
50,9
9,5
Ravenna
28,6
17,0
26,2
2,3
74,1
6,9
Forlì-C.
39,1
15,6
33,1
2,2
90
17,7
Rimini
26,2
2,7
17,6
1,4
47,9
10,5
Totale
450,5
258,6
669,8
49,0
1427,9
151,2
L.R.
20/94
Totale
41,1
27,8
25,6
13,2
6,8
11,5
26,5
27,4
21,5
201,4
431,6
402,9
298,1
134,7
122
71,9
107,5
135,1
79,9
1780,5
Le linee di intervento seguite, in modo molto schematico sono le seguenti:
1. Il sostegno all’innovazione aziendale ad ampio raggio. Questo implica anche la crescita
e la qualificazione delle competenze all’interno delle imprese e quindi contribuisce ad
una competitività basata sulla conoscenza. La classica innovazione di processo tipica
delle piccole imprese va ormai accompagnata da approcci più estesi all’innovazione che
fanno riferimento: all’innovazione organizzativa e gestionale, fondata principalmente
sull’introduzione di tecnologie informatiche e telematiche per le diverse funzioni
aziendali, alla certificazione e adozione di sistemi di gestione della qualità,
all’introduzione di tecnologie compatibili con la sicurezza dei lavoratori e con la
minimizzazione dell’impatto ambientale, alla realizzazione di attività di ricerca applicata
ed elaborazione progettuale a supporto dell’innovazione di prodotto. Il Programma
Triennale ha concentrato fortemente la sua azione su questi obiettivi, soprattutto in
termini di risorse (misura 1.1 “progetti integrati aziendali”, misura 1.2 “piano qualità
regionale”, misura 1.3 “sostegno all’attività di ricerca e sviluppo “).
2. Il sostegno allo sviluppo imprenditoriale e in particolare all’imprenditorialità innovativa.
Il ricambio e la generazione imprenditoriale rappresentano fattori di innovazione a
livello di filiere produttive e di sistema regionale. Sono stati istituiti tre fondi di garanzia
per il sostegno alla nuova impresa, in particolare imprese hi tech, per il consolidamento
finanziario delle piccole imprese, per le spese di avvio di processi di
internazionalizzazione; sono stati promossi progetti per realizzare punti di assistenza
tecnica per l’avvio di nuove imprese, per stimolare l’accesso a strumenti di finanza
innovativa, per realizzare attività di spin off e di sostegno a nuove imprese hi tech da
Università e centri di ricerca; inoltre, è stato effettuato un bando per il sostegno di
progetti sviluppati a livello consortile tra piccole imprese, necessari per sviluppare
funzioni critiche a livello di singola impresa. Infine, la Regione ha realizzato un bando
nell’ambito della L.n. 215 per l’imprenditoria femminile, che ha registrato un notevole
successo.
Fondi di garanzia istituiti con il Programma Triennale
Fondo di garanzia per la nuova impresa
Di cui, per le nuove imprese hi-tech
Fondo di garanzia per il consolidamento finanziario
71
Ammontare in mil
3.000
1.000
3.000
3. Il sostegno al lavoro autonomo e al lavoro professionale. La regione ha individuato
l’opportunità di valorizzare i nuovi soggetti economici, spesso non rappresentati e
difficilmente identificabili, ma che contribuiscono significativamente alla circolazione di
conoscenze avanzate e qualificate, specie a favore delle piccole imprese. In questo
ambito la regione sostiene progetti di sviluppo individuale, di sviluppo tra gruppi
associati, la realizzazione di associazioni di rappresentanza e di servizio, la realizzazione
di attività di servizio a favore dei lavoratori autonomi. Inoltre, sono stati sviluppate
forme innovative per l’accesso ai corsi di formazione professionale, attraverso lo
strumento dei voucher formativi e avviati numerosi studi di approfondimento e
progetti di sviluppo di servizi per i lavoratori autonomi.
Attività a sostegno del lavoro autonomo di seconda generazione dalla Regione EmiliaRomagna, bando 2000 Misura 2.3 (in milioni di lire).
N°op approvate
Contrib. concessi
Inv.finanziati
Associazioni
13
598
1200
Progetti congiunti
34
332
7000 ca.
Progetti individuali
486
2.495
Totale
533
3.425
8200
4. L’efficienza del sistema regionale e territoriale. La competizione è tra imprese, ma
anche tra territori e regioni. Per questo, ovviamente c’è il tema dei progetti
infrastrutturali e di sistema della regione, in particolare per quanto riguarda le reti
logistiche e quelle telematiche, che sono oggetto di due piani specifici della regione (il
Piano regionale dei Trasporti e il Piano Telematico); ma con più attinenza alle attività
produttive, l’azione regionale si è concentrata sullo sviluppo della rete degli sportelli
unici e del miglioramento dell’efficienza dei servizi amministrativi, sulla realizzazione
della rete dello Sportello per l’internazionalizzazione, per rendere facilmente accessibili i
servizi finanziari e assicurativi a supporto delle attività internazionali delle imprese, sulla
promozione della progettualità territoriale per il miglioramento del contesto produttivo,
e delle infrastrutture produttive localizzate nei diversi sistemi produttivi locali.
5. La promozione della ricerca applicata e del trasferimento tecnologico. Su questo è in
iter di approvazione la legge regionale per gli interventi in tale materia e il successivo
programma di attività. Tuttavia, oltre ai progetti specifici già finanziati in favore dello
spin off dalle Università e dai centri di ricerca, è stato avviato il progetto Spinner
finalizzato alla formazione del personale universitario specificamente addetto al ruolo di
interfaccia con le imprese, e alla concessione di borse di ricerca a persone che
intendono effettuare attività di ricerca allo scopo di creazione di impresa o di
approfondimento e sperimentazione per conto di imprese già esistenti.
72
Gli interventi per favorire la crescita culturale e la valorizzazione del sistema
regionale dei beni culturali e dello spettacolo
Le biblioteche pubbliche e private attualmente funzionanti sul territorio regionale sono oltre 1300 (455
quelle di enti locali) e oltre 350 i musei. Con il Programma triennale 2001-2003, attuativo della
L.R.18/00, la Regione ha definito gli obiettivi programmatici, le azioni prioritarie, i criteri di spesa e le
linee di indirizzo per l’elaborazione dei piani provinciali e per le attività dell’IBACN, per quanto
riguarda in particolare le biblioteche e gli archivi, i musei e i beni culturali, provvedendo nel contempo
all’attuazione del piano annuale 2001 e all’assegnazione delle relative risorse finanziarie ai soggetti
beneficiari (9,5 miliardi). Accanto al lavoro effettuato da un’apposita commissione per la definizione degli
standard per la gestione di musei e biblioteche e all’impegno per l’individuazione di forme di governo che ne
aumentino l’autonomia gestionale, va segnalato lo sforzo in atto per introdurre metodi organizzativi che
potenzino il ruolo dei musei e delle biblioteche come centri di produzione di cultura e gli importanti
risultati raggiunti sia nella messa in rete delle informazioni relative al patrimonio librario e documentario
sia nell’organizzazione dei servizi al pubblico. Sul piano del recupero dei contenitori culturali, nel giugno
2001 la Regione ha sottoscritto un Accordo di Programma con il Ministero dei Beni e delle Attività
culturali e con il Ministero del Tesoro, in forza del quale vengono stanziati oltre 113 mld complessivi
(risorse nazionali, regionali e locali) per il recupero di 27 contenitori culturali di grande valore storico,
artistico e culturale. Se l’impegno della Regione sul piano finanziario - pari a 33mld nel triennio 20012003– è certamente rilevante, altrettanto importante è l’aver introdotto nel campo dei beni culturali un
altro tassello alla prospettiva federalista e al principio della sussidiarietà.
Nel campo dello spettacolo, l’attuazione del Programma poliennale 2000-2003 ha visto la Regione
impegnata nella razionalizzazione e qualificazione del settore, nel consolidamento dei soggetti e nel
sostegno a forme di coordinamento fra gli operatori dello spettacolo. A tale scopo sono state finalizzate le
convenzioni triennali stipulate direttamente dalla Regione con soggetti dello spettacolo e gli accordi
triennali con le Province. Azioni a sostegno della produzione, delle coproduzioni e della circuitazione di
spettacoli sono stati attuate tramite le 21 convenzioni (per un totale di L. 7.047.000.000 annuali),
stipulate con teatri stabili e teatri di innovazione, con i Teatri di tradizione per le coproduzioni liriche,
con rassegne e festival di rilievo nazionale e internazionale e con soggetti di promozione e coordinamento di
settori specifici dello spettacolo, come ad esempio il Teatro Comunale di Bologna, la Cineteca di Bologna,
l’Agis, ecc. Attraverso i nove accordi con le Province (per un totale di L. 2.800.400.000) si è intervenuti
sia a sostegno delle attività generali di promozione, produzione e circuitazione di spettacoli, sia a sostegno
di eventi di animazione delle comunità locali tesi, a seconda della vocazione dei diversi territori, alla
conservazione della tradizione o all'innovazione, tenendo presente anche la necessità di un riequilibrio
territoriale dell'offerta. I nove accordi provvedono, con risorse regionali e provinciali, al sostegno di 110
soggetti pubblici e privati operanti nel settore dello spettacolo.
Il consolidamento dei centri produttivi di eccellenza è stata attuata anche tramite il sostegno a quelli a
partecipazione regionale: ERT-Emilia Romagna Teatro, che nel 2001 si è trasformato in Fondazione,
per produzione, diffusione e promozione teatrale (L. 834.000.000); Centro della Danza per l'attività di
produzione, promozione e diffusione della danza tramite Aterballetto (L.1.042.500.000); Fondazione
Toscanini (L. 4.795.500.000) per le attività dell’Orchestra Sinfonica Regionale volta anche al sostegno
delle produzioni liriche e di danza dei teatri della regione; ATER per la promozione e la valorizzazione
delle attività teatrali. Nel 2001 tutti i centri a partecipazione regionale, ed in particolare la Fondazione
Toscanini, hanno realizzato progetti speciali inseriti nell'ambito delle Celebrazioni Verdiane.ATER
inoltre, in convenzione con la Regione, ha svolto attività di Osservatorio sullo spettacolo e ha realizzato
progetti di comunicazione e promozione del pubblico (sito internet “Cartellone”, biglietteria on- line, ecc.).
Con il piano degli investimenti per l’anno 2001 si è provveduto inoltre al finanziamento di 37 interventi
per la valorizzazione delle sedi di spettacolo e l’introduzione di tecnologie informatiche (compresa la rete
delle biglietterie elettroniche) per complessive L. 7.108.303.659.
73
Sicurezze
La decisione di evidenziare il tema delle sicurezze sottolinea l’obiettivo di sviluppare
sempre più nell’ambito di tutti i settori regionali di intervento una vera e propria cultura
della sicurezza, indispensabile per perseguire gli obiettivi più generali di qualità sociale e
sostenibilità dello sviluppo che sono alla base dell’azione complessiva della regione.
In quest’ottica il tema della sicurezza si estende a molteplici aspetti della vita produttiva e
sociale di questa regione e richiede apposite politiche. Non esiste infatti solo il problema
della sicurezza nelle città, ma, come anche la cronaca più recente indica, molti sono le
situazioni in cui è necessario porsi l’obiettivo di costruire sistemi di garanzie idonei a dare
maggiori sicurezze ai cittadini. Il bisogno di sicurezza ha a che fare con il diritto delle
persone a muoversi liberamente nelle città, ad avere garanzie sui cibi che si consumano, di
lavorare in ambienti che non mettano a repentaglio la salute o la vita stessa, ad abitare in
luoghi che non vengano resi insicuri da interventi umani o che non siano adeguatamente
protetti dall’imprevedibilità degli eventi naturali. Rispondere alla domanda di sicurezza delle
persone vuol dire in ultima analisi garantire maggiori diritti e maggiore libertà alle persone e
questo ne fa una obiettivo prioritario nell’ambito delle politiche della Regione.
La sicurezza nelle strade
L’obiettivo di aumentare la sicurezza stradale richiede iniziative sia sul fronte del
miglioramento delle infrastrutture viarie che su quello dell’educazione e della
sensibilizzazione ai temi della sicurezza. Per quanto riguarda le infrastrutture è in fase di
avvio un Piano di interventi sulla rete viaria che contribuirà anche ad aumentare il grado di
sicurezza delle strade (vedi nel paragrafo su Ambiente e territorio).Per quanto riguarda i
temi dell’educazione e della sensibilizzazione, gli ultimi mesi anno visto l’avvio di numerose
iniziative sul fronte della formazione e dell’educazione rivolta ai docenti delle scuole e ai
ragazzi, realizzate anche grazie ad accordi e protocolli con la sovraintendenza scolastica e
provveditori e di campagne di comunicazione realizzate anche con testimonial famosi
rivolte agli automobilisti per aumentare il livello di consapevolezza su alcuni temi specifici
(cinture di sicurezza, velocità, ecc.). Sul fronte dell’analisi è stato avviato un gruppo
interassessorile riguardante la conoscenza degli incidenti al fine di definire un protocollo di
intesa con l’Istat che permetta la conoscenza dei dati relativi agli incidenti stradali. In
occasione della scorsa edizione del Motor Show è stato inaugurato l’Osservatorio per
l’educazione stradale e la sicurezza, con il coinvolgimento di 1500 ragazzi di età compresa
tra i 18 e i 19 anni.
La sicurezza nei luoghi di lavoro
Nel corso del 2001 è stato avviato un progetto trasversale denominato “Linee regionali di
intervento per la promozione della sicurezza, della regolarità e della qualità sociale delle
condizioni di lavoro in Emilia Romagna”, che interviene in termini di policy mix sul tema
delle banche dati, delle analisi e dei controlli, della comunicazione, informazione,
formazione e della qualificazione del lavoro. Sul fronte della formazione sono stati definiti
dei percorsi formativi comuni per il personale dei Centri per l’Impiego, Inps, Inail, Asl per
fornire validi strumenti di coordinamento nella lotta al lavoro irregolare. Sono state, inoltre
attivate azioni mirate di informazione e formazione alla legalità del lavoro raccordandole
con quelle relative alla sicurezza nei luoghi di lavoro e sull’infortunistica.
74
E’ stato firmato anche un protocollo attuativo del progetto regionale tra Regione, Province,
Direzione Regionale del lavoro, Inps e Inail. Sono in fase di progettazione l’analisi di
fattibilità di un marchio di qualità sociale del lavoro e la sperimentazione di metodiche di
intervento per l’emersione in specifici settori e contesti.
La sicurezza nelle città
Sul fronte della sicurezza urbana si è operato su vari fronti. E’ continuata l’attività di analisi
e di comprensione del fenomeno a cui si è affiancata un’azione sia sul fronte legislativo che
su quello di incentivo e sostegno alle politiche locali sulla sicurezza.
Sul fronte legislativo con la L.R. 20/01 la Regione ha previsto la possibilità di concedere
finanziamenti a favore degli Enti locali per iniziative di miglioramento della sicurezza. Su
questa base il Consiglio ha successivamente approvato una variazione di bilancio rendendo
disponibili circa 1,7 milioni di euro complessivamente per tali progetti.
Sempre con la stessa legge la Regione ha previsto la possibilità di concedere un contributo
alla Scuola regionale specializzata di Polizia locale per il suo funzionamento. E’ inoltre in
via di approvazione una legge con cui la Regione ridefinisce i propri strumenti di intervento
nel campo delle politiche di sicurezza distinguendo in particolare tra “interventi di interesse
locale”, che si concretizzano nella concessione dei contributi regionali agli Enti locali, e
“interventi di interesse regionale” che si concretizzano attraverso procedure di
concertazione e cofinanziamento come i “progetti pilota” o l’Accordo in materia di
sicurezza urbana raggiunto con il Ministero dell’Interno.
Tra i risultati più importanti sul fronte dell’azione di incentivo e sostegno alle politiche degli
enti locali in materia di sicurezza c’è da sottolineare il contributo dato ai 13 progetti pilota
proposti da altrettanti Comuni, per una spesa complessiva prevista di circa 34 milioni di
euro, finanziati al 50% dalla Regione. Tali finanziamenti verranno materialmente assegnati
ai Comuni con la sottoscrizione di altrettanti Accordi di programma entro il Dicembre
2001.
Oltre ai progetti pilota sono stati finanziati anche 67 progetti di miglioramento della
sicurezza urbana promossi da enti locali e associazioni.
Nel mese di maggio 2001 il Presidente della Regione e il Ministro dell’Interno hanno
sottoscritto l’Accordo in materia di sicurezza urbana previsto dall’Intesa istituzionale di
programma del Marzo 2000 con il quale si avvia la realizzazione del sistema informativo
integrato; il progetto di integrazione delle sale operative e si procede con l’aggiornamento
professionale congiunto. In particolare, sono in corso di acquisizione le attrezzature per la
realizzazione del laboratorio informatico, previsto dall’Accordo, con il quale si intende
progettare e sperimentazione un sistema informativo integrato sui fenomeni di criminalità e
disordine urbano diffuso. La Regione infine ha consolidato il proprio impegno a favore
dello sviluppo della Scuola regionale specializzata di Polizia locale finanziando corsi di
formazione sul FSE per un valore di 0,3 milioni di euro ed ha, per la prima volta, erogato
un contributo di 77.500 euro per il funzionamento della scuola stessa. Nell’anno corrente è
stato realizzato il settimo Rapporto regionale sui problemi e sulle politiche di sicurezza in
Emilia-Romagna e si sono realizzate numerose altre attività di ricerca e analisi sui temi della
sicurezza.
La sicurezza alimentare
Per quanto riguarda la sicurezza alimentare sul tema della rintracciabilità sono state
completate le procedure di selezione per la realizzazione di un progetto di supporto alla
75
"rintracciabiltà agroalimentare" finalizzato al coordinamento delle attività di ricerca,
l’implementazione delle tecniche, la diffusione della "cultura della rintracciabilità" fra gli
operatori del settore. Si sono realizzate inoltre diverse iniziative di comunicazione e di
educazione alimentare. Le iniziative più importanti legate al tema dell’educazione
alimentare sono state : l’approvazione del Programma triennale "Fattorie Aperte e Fattorie
Didattiche" e la realizzazione dell'iniziativa di comunicazione "Fattorie Aperte 2001", la
realizzazione di 2 convegni in materia di educazione alimentare, la realizzazione di azioni di
educazione alimentare a livello territoriale attuate dalle Province con finanziamenti regionali
per un importo di 0,31 milioni di euro.
La sicurezza dai rischi idraulico, idrogeologico, sismico e di erosione costiera
L’anno 2001 è stato caratterizzato, sul territorio, dalla forte intensificazione dell’attività
progettuale e attuativa per la difesa del suolo e della costa, con la connessa attività di
vigilanza, di studio e di monitoraggio.
In particolare per la difesa del suolo è stato elaborato il previsto progetto di legge per il
riordino della disciplina della difesa del suolo e della costa, per dare attuazione compiuta
alla L.R. 3/99 e alla conseguente riorganizzazione degli attuali servizi territoriali di livello
provinciale (SPDS) sul livello dei bacini idrografici. Tale progetto di legge, in parallelo con
quello relativo al riordino della bonifica, dopo molteplici passaggi di discussione e
approfondimento con i soggetti del sistema è ora alla consultazione/concertazione
CALER/CRAL, in previsione dell’approvazione entro l’anno in corso da parte della Giunta
regionale. E’ stata altresì approvata dal Consiglio regionale la legge per la costituzione
dell’Agenzia interregionale per il Po (AIPO), per l’esercizio delle funzioni di gestione del
Bacino del Po, attribuite al Magistrato per il Po fino alla regionalizzazione delle stesse. Si
configura ora la necessità di dare corpo all’intenso lavoro di progettazione dell’Agenzia e di
primo impianto della stessa per la gestione della fase transitoria, con successiva
riarticolazione funzionale secondo le scelte che ciascuna Regione farà per l’esercizio delle
proprie competenze relative alla gestione degli affluenti, ferme restando le funzioni comuni
relative all’asta principale del Po. Ai fini del potenziamento/adeguamento delle reti di
monitoraggio idro-pluvio-meteo, è stato svolto un significativo sforzo progettuale che
consentirà di disporre rapidamente di un sistema unitario di gestione delle reti, con un
gestore unico, ruolo previsto per ARPA-Meteo, incaricato di assicurare un servizio unico e
completo a un insieme composito di utenti, con priorità per il segmento sicurezza,
governato dalla Protezione civile regionale. L’adeguamento della rete e la sua gestione
unitaria è finalizzato all’elevazione del livello di sicurezza del territorio e alla sua migliore
funzionalità al servizio degli utenti. Il raggiungimento di tali obiettivi è altresì favorito anche
dall’attribuzione in convenzione a questa Regione, che si avvale di ARPA-Meteo, del
programma interregionale di adeguamento delle reti di monitoraggio per conto delle
Regioni del Bacino del Po e delle Marche.
Per il rischio sismico sono state sviluppate, d’intesa con il Servizio sismico nazionale,
importanti azioni di prevenzione, formazione e monitoraggio, nonché di diffusione e di
prevenzione con strumenti di alta qualità per l’analisi del rischio sismico.
Per la difesa della costa è rispettata pienamente l’asse dei tempi previsti per l’attuazione del
macroprogetto di messa in sicurezza di 11 punti critici della costa. Infatti, dopo
l’approvazione del progetto esecutivo, i lavori sono stati appaltati, consegnati e iniziati, con
previsione di fine lavori nella primavera, entro l’avvio della stagione balneare 2002.
E’ stata altresì avviata, con l’elaborazione di una matrice ambientale intersettoriale, la fase
elaborativa di supporto al Piano integrato di gestione delle zone costiere, come configurato
nella bozza di progetto di legge in consultazione.
76
Per quanto riguarda la Protezione Civile l’anno 2001 è stato per buona parte caratterizzato
dalle intense attività di pianificazione e di coordinamento degli interventi urgenti
conseguenti agli eventi alluvionali dei mesi di ottobre e novembre 2000. Tali eventi hanno
provocato gravi danni alle infrastrutture pubbliche ed ai soggetti privati ed hanno
evidenziato la necessità di provvedere alla realizzazione di interventi finalizzati non solo al
ripristino ma soprattutto alla messa in sicurezza ed alla riduzione del rischio nei territori
colpiti.
Il Servizio Protezione Civile, sulla base degli indirizzi della Giunta ed in collaborazione con
i Servizi Regionali Difesa del suolo e con le strutture tecniche degli Enti locali ha
predisposto un piano generale di interventi per un importo complessivo di circa 1500
miliardi, di cui circa 1000 individuati come prioritari. Sulla base di tale programma il
Governo ha assegnato alla Regione, con Ordinanze Ministeriali e legge finanziaria 2001
complessivamente circa 450 miliardi di lire, che il Servizio Protezione Civile ha interamente
impegnato predisponendo 3 stralci di piano di interventi urgenti con 2 successive
rimodulazioni e la prima fase degli interventi di messa in sicurezza. Complessivamente si
tratta di 1800 interventi con 150 enti attuatori, direttamente coordinati dal Servizio
Protezione Civile in accordo con le Province ed i Servizi Provinciali Difesa del Suolo
interessati. L'ammontare finanziario corrispondente è di circa 420 miliardi tutti finanziati.
Gli interventi risultano in parte conclusi, in parte appaltati ed in parte in fase di
progettazione.
Il Servizio Protezione Civile svolge anche una impegnativa attività di monitoraggio degli
interventi per verificare il rispetto dei tempi di esecuzione e di controllo amministrativocontabile sulle contabilità finali. Il Servizio Protezione Civile ha provveduto inoltre a
predisporre ed a monitorare i piani degli interventi di messa in sicurezza relativi alle
ordinanze ministeriali conseguenti agli eventi alluvionali di ottobre e novembre 1999 ed agli
eventi sismici del 2000, predisponendo anche le relative rimodulazioni, per un importo di
circa 52 miliardi già finanziati. A ciò si aggiunge la predisposizione della 3° e definitiva fase
del Piano di messa in sicurezza della Sacca di Goro, con un corrispondente impegno di
spesa di circa 6 miliardi già finanziati.
77
Ambiente e territorio
L’ambiente e lo sviluppo sostenibile
Il risultato più rilevante conseguito nell’anno 2001 riguarda l’approvazione, nel mese di
settembre, da parte del Consiglio regionale degli indirizzi e delle linee del Piano triennale di
azione ambientale per un futuro sostenibile. Si tratta di un nuovo strumento di
programmazione che la Regione realizza per la prima volta in seguito al superamento degli
strumenti di pianificazione nazionale e all’attribuzione delle funzioni alla competenza
regionale, disciplinata con la L.R. 3/99.
Tale strumento, concepito strutturalmente come luogo di integrazione delle ricadute
ambientali connesse a tutte le politiche territoriali, economiche e sociali della Regione, si è
avvalso della partecipazione e del contributo delle competenze intersettoriali esistenti
all’interno della Regione, con particolare riferimento all’agricoltura, alle attività produttive,
ai trasporti, alla sanità, al turismo, alla programmazione e all’Arpa.
Il Piano, definendo obiettivi strategici, tipologie di azione, strumenti e attori, rappresenta
oggi il principale punto di riferimento trasversale e di orientamento delle politiche
ambientali e delle relative interconnessioni. Il percorso di costruzione del Piano – oltre allo
stretto rapporto di concertazione con il sistema degli Enti locali e in particolare delle
Province - si è avvalso delle metodologie di Agenda 21, assicurando in tal modo la
partecipazione dei principali stakeholders della società regionale e il loro contributo
attraverso i numerosi Forum di discussione realizzati.
Si è inoltre avviato il percorso attuativo del Piano, attraverso l’istituzione di una cabina di
regia Regione-Province e la definizione da parte della Giunta regionale delle linee guida e
dei criteri per la formazione – su proposta delle Province – del Quadro degli interventi
ambientali per il triennio 2001-2003, così da procedere all’impiego delle risorse via via che il
bilancio ne dà la disponibilità.
Ulteriori azioni in materia ambientale che hanno caratterizzato il 2001 sono:
 il completamento del Piano regionale 1999-2001 di informazione-educazione
ambientale (INFEA) con:
- il decollo del Centro regionale di educazione ambientale (CREA), per il
coordinamento di rete e la qualificazione dei centri e sportelli di educazione
ambientale diffusi sul territorio (oltre 100);
- raccolta, valutazione e finanziamento dei progetti di educazione ambientale
presentati dalle scuole e dai Centri;
- promozione, con intesa e realizzazione dell’Università, del primo Master di
educazione ambientale;
- sviluppo Agenda 21 e corsi avanzati di formazione, in particolare per l’introduzione
degli acquisti verdi nella Pubblica Amministrazione.
 L’approvazione delle direttive della Giunta regionale per l’adeguamento degli strumenti
di pianificazione provinciale in materia di rifiuti, in attuazione della L.R. 3/99.
 L’attuazione parziale del processo di avvio della L.R. 25/99, con la funzionalità di 4
Agenzie di ambito provinciale (ATO) e la nomina di un Commissario regionale per il
completamento degli atti di adesione in capo a ciascun Comune, la nomina,
l’insediamento e la prima fase di lavoro dell’Autorità per il servizio idrico integrato e i
rifiuti, nonché la definizione degli indirizzi per le attività delle Agenzie di ambito.
 L’emanazione degli indirizzi e criteri della Giunta alle Province per la redazione del
Piano di risanamento atmosferico.
78






La prima attuazione della legge regionale in materia di risanamento acustico con
emanazione delle direttive per la predisposizione dei Piani di risanamento acustico.
L’adeguamento con legge delle norme in materia di inquinamento elettromagnetico e
approvazione delle direttive di applicazione.
L’adeguamento alle direttive europee della L.R. 9/99 sulla Valutazione impatto
ambientale (VIA) e presentazione alla Commissione Territorio ambiente della direttiva
generale di applicazione delle procedure di VIA.
L’adozione da parte della Giunta regionale del regolamento per la disciplina delle
concessioni d’acqua e relativa semplificazione.
L’approvazione dell’Accordo di Programma per le Aree Protette regionali.
L’avvio del lavoro per la definizione del programma degli investimenti 2001-2003 a
favore delle aree protette regionali previste dalla L.R. n. 11/88.
Accordo di Programma in materia di Aree Protette regionali
L’accordo di programma in materia di aree protette è stato siglato a Roma tra la Regione e il Ministero
dell’Ambiente e del Territorio in data 19/11/2001 ed approvato con deliberazione della Giunta
regionale n.2392 del 12/11/2001.
L’accordo finanzia azioni di conservazione e di valorizzazione concertate tra Stato Centrale e Regioni
per lo sviluppo e la promozione delle aree protette regionali iscritte nell’elenco ufficiale del Ministero
dell’Ambiente e tutela del Territorio.
I finanziamenti erogati dal Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio (circa 51,7 milioni di
euro) sono stati ripartiti tra le Regioni che hanno adeguato la propria legislazione in materia alla legge
quadro nazionale n. 394/91 ed in proporzione alla superficie effettivamente istituita a Parco od a
Riserva regionale.
Risultano beneficiari dei finanziamenti disposti attraverso l’accordo tutte le aree protette dell’EmiliaRomagna istituite ai sensi della L.R. n. 11/88. Le risorse complessivamente attivate sono
rappresentate da 3.590.721,73 euro del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio, da
2.965.449,16 della Regione e da 744.978,58 euro di autofinanziamento da parte delle aree protette.
L’accordo prevede che gli interventi che verranno finanziati si concludano entro 3 anni dalla sua
sottoscrizione.
La mobilità sostenibile
La mobilità urbana e il trasporto locale
La Regione ha sottoscritto con le Province, i Comuni con popolazione superiore a 50.000
abitanti e le loro Agenzie Locali, Accordi di Programma che definiscono gli impegni e gli
specifici obiettivi, per ciascun bacino provinciale, in ordine ai servizi minimi e agli
investimenti per la mobilità urbana per il triennio 2001-2003. A sostegno delle spese di
esercizio dei servizi minimi di trasporto pubblico di linea, fissati in 107.261.000 km/anno,
la Regione Emilia-Romagna concorre con contributi di oltre 191 milioni di euro/anno, già
ripartiti per i singoli bacini. E previsto inoltre un ulteriore sostegno di 2,6 milioni di euro
all’anno per iniziative di incremento, di miglioramento e qualificazione dell’offerta per lo
stesso triennio.
Alle iniziative di investimento per la mobilità sostenibile e la sicurezza della circolazione,
prioritariamente negli ambiti urbani dei Comuni Capoluogo, la Regione concorre con
79
risorse proprie (circa 57 milioni di euro) per investimenti dal costo complessivo per circa
258 milioni di euro. Gli investimenti concordati sono orientati prioritariamente: alla
riqualificazione dell’accessibilità alle aree centrali dal punto di vita della qualità ambientale;
alla realizzazione di infrastrutture per l’interscambio modale; alla integrazione funzionale,
tariffaria e organizzativa della mobilità. Nei medesimi Accordi 2001-2003 è previsto il
rinnovo del parco veicoli (autobus e altri mezzi di trasporto collettivo), attraverso la
sostituzione di quelli più vecchi e inquinanti, con nuovi mezzi conformi alle più recenti
norme europee (euro 3 ed euro 4) per l’abbattimento degli inquinanti. I contributi, di circa
62 milioni di euro consentiranno la sostituzione di circa 450 autobus nel 2002 e 2003.
Occorre evidenziare che, nel corso del 2001, è proseguita la fase attuativa degli investimenti
già programmati dai precedenti Accordi di Programma e di Servizio 1997-2000. Detta
azione ha comportato l’impegno di circa 75 milioni di euro di contributi regionali (dei 103
circa assegnati), a fronte di un costo complessivo delle opere finanziate di circa 645,5
milioni di euro. Gli Accordi 2001-2003 assumono il metodo del monitoraggio come
elemento di valutazione e comparazione dei risultati conseguiti nell’esercizio del TPL e
nella gestione della mobilità urbana. E’ stata pertanto avviata la predisposizione di una
banca dati integrata rivolta alla valutazione degli aspetti qualitativi dell’offerta di mobilità e
di accessibilità urbana. A tal fine la prosecuzione dell’iniziativa europea di Benchmarking,
cui la Regione Emilia-Romagna partecipa con l’adesione dei 10 Comuni Capoluogo,
costituisce un ulteriore occasione di comparazione, non solo locale, sui più significativi
indicatori di mobilità.
Infine assume particolare rilievo dal punto di vista dell’offerta di mobilità sostenibile la
concreta attuazione degli interventi relativi alla mobilità ciclistica. Nel corso del 2001, lo
stanziamento regionale aggiuntivo di 4,5 miliardi (oltre ai 14 già assegnati) porta il valore
delle opere da realizzare entro il prossimo anno a circa 60 miliardi.
Il Trasporto Ferroviario
Dal 1° di gennaio ha avuto avvio la concreta attuazione degli Accordi di Programma
sottoscritti lo scorso anno dalla Regione con il Ministero dei Trasporti e della Navigazione
per l’attuazione delle deleghe previste dagli artt. 8 e 9 del D.Lgs. 422/97, riguardante il
conferimento alle regioni di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale.
Si è quindi proceduto al perfezionamento degli atti per l’affidamento in concessione alle
società ferroviarie che operano su linee destinate a diventare di proprietà regionale, della
gestione delle infrastrutture e dei servizi di trasporto pubblico locale ferroviario.
Gli Accordi di Programma siglati prevedono:
- con le stesse società ferroviarie, i Contratti di Servizio sperimentali (della validità di un
anno, in previsione di un successivo contratto biennale) per l’affidamento delle attività
di trasporto pubblico, ed i Contratti di Programma (della durata di tre anni) per la
gestione delle infrastrutture; il contributo che verrà annualmente assegnato è di
complessivi 33,6 milioni di euro;
- con Trenitalia S.p.A., il Contratto di Servizio relativo ai servizi ferroviari affidati alla
medesima, pari a 12.100.000 treni*km, per un corrispettivo di 64 milioni di euro circa;
Ha avuto avvio anche l’attività di verifica e controllo per accertare il rispetto delle
condizioni contrattuali, sia per gli aspetti economico-gestionali che per quelli legati alla
qualità dei servizi erogati all’utenza, anche con rilevazioni lungo la rete.
In stretta relazione con i contenuti del Contratto di Servizio sottoscritto con Trenitalia,
anche se anteriore a questi, va richiamato il c.d. “Progetto Qualità” che fissa impegni
reciproci per migliorare e potenziare i servizi resi ai passeggeri. Sono stati attuati diversi
80
interventi che hanno riguardato l’entrata in servizio di nuovo materiale rotabile (in parte
finanziato dalla regione), interventi di restyling di alcune stazioni e migliori servizi di
informazione e di servizio all’utenza.
Con legge “Finanziaria 2001” (L.n. 388/00) sono state assegnate ad alcune Regioni ulteriori
fondi per garantire servizi ferroviari aggiuntivi a quelli previsti dal Contratto di Servizio con
Trenitalia S.p.A.. La Regione Emilia-Romagna ha ricevuto 5,2 milioni di euro.
Si è quindi determinata l’esigenza di definire con Trenitalia un “Atto integrativo del
Contratto di Servizio sperimentale”, per individuare e disciplinare i nuovi servizi ferroviari
da attivare nel corrente anno. Il documento è già stato siglato.
L’atto integrativo prevede servizi aggiuntivi, anch’essi già posti in essere, articolati,
quantitativamente e temporalmente, come segue:
 circa 114.000 treni*Km, che Trenitalia sta effettuato dal giugno 2001, già inseriti nel
programma di esercizio allegato al Contratto di Servizio sperimentale;
 circa 53.000 treni*Km, stanno attivandosi in queste settimane, con le decorrenze e
secondo le relazioni indicate nel prospetto unito all’atto integrativo, per un totale
complessivo di circa 167.000 treni*Km fino alla fine del corrente anno.
Dando seguito a quanto previsto dalla L.R. 39/00 riguardante “Acquisizione da parte della
regione delle quote della Società Ferrovie Emilia Romagna S.r.l.” sono state accantonate nel
bilancio regionale le risorse ritenute necessarie (pari a 0,516 milioni di euro) per garantire
un adeguato aumento di capitale. All’aumento parteciperanno anche, con quote minori, le
Amministrazioni provinciali direttamente interessate.
81
Il programma di interventi sulla rete viaria
Con l'emanazione di specifici DPCM attuativi della L.n. 59/97 e D.Lgs. 112/98 si è concluso il
processo di ripartizione di competenze e funzioni tra Stato, Regioni ed Enti locali in materia di strade e
viabilità. Nell’ambito dei DPCM si è individuata la rete autostradale e stradale nazionale e la rete di
interesse regionale; si è definito il riparto delle risorse fra lo Stato e il complesso delle Regioni e fra le
diverse Regioni e si è proceduto alla suddivisione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali
ed organizzative fra la Regione e gli Enti locali. Per quanto riguarda la Regione Emilia Romagna, la
rete stradale ex ANAS trasferita, come previsto dalla L.R. 3/99 come modificata dalla L.R. 12/00,
al demanio delle Province, ha un’estensione complessiva di circa 2.000 Km. Lo Stato ha trasferito
direttamente alle Province le risorse relative finanziarie relative al personale e alla manutenzione
ordinaria per l’esercizio delle relative funzioni.
Per quanto riguarda i programmi di riqualificazione, ammodernamento e sviluppo di nuove strade di
interesse regionale, la loro definizione rimane, sempre in base alla L.R. 3/99, di competenza della
Regione, la quale deve individuare la quota di risorse da destinare alle opere di manutenzione
straordinaria e agli interventi di nuovo impianto delle strade, sulla base delle risorse disponibili e degli
obiettivi di sviluppo e miglioramento della rete viaria individuati dal PRIT, nonché delle esigenze
indicate dalle Province.
Le risorse complessivamente messe a disposizione dai DPCM e dalla legge finanziaria 2001 per tali
progetti sono pari a 149,8 miliardi per il 2001, a 156,4 miliardi per il 2002, a 115 miliardi per il
2003 e di L. 126,2 miliardi per il 2004 e anni seguenti.
Nonostante il trasferimento effettivo delle strade dall'ANAS alle Province sia avvenuto il 1° ottobre
2001, già a partire dal mese di aprile 2001 sono stati effettuati incontri con le Province per definire
insieme il programma degli interventi.
Oltre alla quota di risorse destinate alla manutenzione straordinaria (20 mil di lire a Km per 2001 e
2002, 15 mil per 2003), la concertazione con le Province ha inoltre portato a definire un vero e proprio
programma degli interventi sulla rete di interesse regionale, che riguarda non solo l'ammodernamento e
la riqualificazione della rete stradale trasferita dall'ANAS, ma anche l'avvio di alcune
importantissime opere indicate dal PRIT, quali la Cispadana, la Pedemontana, il quadrante nord di
Bologna e la S. Vitale.
Tale programma 2002/2004 comporta un onere complessivo di circa 1.431 mld e mette in campo
risorse dello Stato per circa 400 miliardi, risorse di Enti locali, Società concessionarie e privati per circa
643 mld e risorse regionali per circa 389 mld.
La tabella fornisce un quadro indicativo dei gruppi di opere e delle relative risorse.
Interventi previsti
(valori in miliardi di lire)
Sistema pedemontano
Costo totale
260
Co-fin.
(ee.ll. e altri)
94
Risorse Stato
e Regione
166
Sistema cispadano
235
28
207
Quadrante nord di Bologna e S. Vitale
133
35
98
Sistema delle tangenziali e accessib.urbana
456
333
123
Restante viabilità di interesse regionale
347
153
194
1.431
643
788
Totale
82
Una quota di circa 20 miliardi delle risorse regionali o trasferite dallo Stato nel quadriennio sarà
destinata, come peraltro previsto dalla Lr 3/99, alla progettazione delle opere, ad interventi resisi
necessari a seguito di eventi eccezionali o calamitosi, alla realizzazione del catasto delle strade e ad altre
attività di rilevazione e monitoraggio delle condizioni della viabilità.
Parte del costo dei progetti potrebbe essere coperto con il ricorso da parte della regione al mercato del
credito tramite l’emissione di Buoni Regionali (vedi nel paragrafo “Nuova Regione”)
La qualità urbana
Con la delibera di Consiglio n. 88/00, la Regione ha compiuto un decisivo passo verso
l’attuazione dei programmi di riqualificazione urbana, assegnando risorse per oltre 120
miliardi a 51 Comuni impegnati nel complesso iter che, iniziatosi con la definizione degli
ambiti territoriali, porterà alla sottoscrizione degli accordi di programma previsti dalla L.R.
19/98 entro i primi mesi del 2002. Ai comuni è stato riconosciuto un contributo che
rispetto alla richiesta formulata, costituisce una quota che per quelli di maggiori dimensioni
varia mediamente tra il 30 e il 50% e tra il 10 e il 20% per i Comuni medio piccoli. In alcuni
casi di casi il contributo può scendere al di sotto del 10% e per questi comuni è stato
recentemente approvata una delibera di Giunta che assegna un ulteriore finanziamento per
complessivi 15 miliardi di lire. I Comuni che ricevono il contributo si impegnano a reperire
una somma almeno pari a quella attribuita dalla Regione, sia ricorrendo al bilancio
comunale che promovendo l’apporto di risorse da parte di altri soggetti privati e pubblici.
Nell’ambito dei progetti finalizzati al miglioramento della qualità urbana rientrano anche i
progetti per la sicurezza nelle città (vedi capitolo sulle sicurezze). Nel corso del 2000 con
un’apposita direttiva regionale è stata infatti prevista la possibilità di finanziare dei “progetti
pilota” finalizzati al miglioramento della sicurezza degli spazi pubblici. I “progetti pilota”
sono progetti elaborati dai Comuni che prevedono azioni volte al miglioramento di rilevanti
problemi di sicurezza o di conflitto o di disordine urbano diffuso. Per questa finalità sono
stati assegnati a 13 Comuni, tra cui tutte le città capoluogo, 40 miliardi in conto capitale sul
bilancio 2000 e 2001, che costituiscono un provvedimento parallelo e complementare alla
promozione di programmi di riqualificazione, tanto da avvalersi delle stesse procedure della
L.R. 19/98.
83
La riqualificazione urbana
Si tratta di programmi complessi di intervento che riguardano il territorio urbanizzato e che, muovendo
dalle finalità dettate dalla L.R. 19/98, incanalano risorse e azioni integrate provenienti da diversi
settori della programmazione regionale. I programmi di riqualificazione urbana promuovono infatti
l’integrazione fra più ambiti strutturali di intervento, tra i quali:
a) il sistema delle funzioni urbane di eccellenza (cultura, formazione, ricerca, sanità, assistenza,
commercio, terziario, ecc.);
b) le reti tecnologiche ed impiantistiche e telematiche;
c) la mobilità e le infrastrutture necessarie a garantire l’accessibilità;
d) la ridefinizione dei sistemi residenziali ed insediativi;
e) la riqualificazione dei sistemi ambientali (acqua e sistema idrico, smaltimento dei rifiuti, verde,
bonifica dei suoli e contenimento dell’inquinamento del sistema atmosferico e acustico).
La legge regionale in materia di riqualificazione urbana incentiva gli interventi diretti al miglioramento
complessivo della qualità urbana localizzati prioritariamente nelle aree degradate o dismesse del
territorio urbano consolidato. La legge riconosce inoltre l’esigenza di coinvolgere gli operatori privati,
procedendo nello stesso tempo a disciplinarne l’intervento e a realizzare forme di concertazione basate
sull’istituto dell’accordo di programma.
Avvalendosi inoltre delle ultime risorse ex Gescal assegnate alle regioni per il triennio 1996/1998, ma
mai trasferite nell’attesa della sottoscrizione degli accordi di programma con lo Stato previsti in
attuazione del DLgs 112/98, disponendo dello stanziamento a bilancio sulla L. R. 19/98 “Norme
in materia di Riqualificazione Urbana”, la nostra Regione ha varato un complesso programma di
edilizia residenziale pubblica strettamente interconnesso con interventi di recupero e riqualificazione
urbana.
All’attuazione di questo programma la Regione ha complessivamente destinato oltre 350 miliardi di
risorse, di cui quasi il 30% provenienti dal proprio bilancio, incentivando l’avvio di interventi edilizi e
di riqualificazione urbana per non meno di 1000 miliardi di nuovi investimenti.
Si può calcolare in oltre 1000 unità abitative, di recupero edilizio o di nuova costruzione, il primo
frutto di questo programma che ha trovato una piena attuazione nel corso del 2001. Oltre 50
amministrazioni comunali sono impegnate nell’attuazione di programmi di riqualificazione urbana, in
regime di concertazione con i privati, tramite altrettanti accordi di programma che dovranno essere
sottoscritti ai sensi della L.R. 19/98 entro il marzo del 2002. In questo modo la Regione ha inteso
affrontare la fase di transizione, ottimizzando l’impiego di risorse limitate, che sono state
progressivamente integrate nel corso della programmazione, ponendosi il duplice obiettivo del
miglioramento della qualità urbana e del reperimento di alloggi in locazione a canone concertato
prioritariamente destinati a rispondere al fabbisogno dei lavoratori in mobilità, degli studenti, degli
anziani e delle giovani coppie.
84
Uno sviluppo di qualità per la Montagna
L’Ottava Conferenza regionale per la montagna, organizzata dalla Giunta regionale il 30 marzo
2001, ha messo in evidenza il ruolo fondamentale che la montagna assume nel sistema territoriale
regionale.
La crescita e la qualificazione dello sviluppo economico e sociale della nostra regione passa
necessariamente attraverso la valorizzazione e l’integrazione delle diverse qualità dei sistemi territoriali
locali.
Qualificare i territori montani, valorizzandone soprattutto le risorse ambientali e la qualità ecologica,
significa qualificare tutto il territorio regionale e quindi accrescere la competitività del suo sistema
economico e sociale.
In questa ottica il sostegno che deve essere dato alla montagna si caratterizza non come intervento
assistenziale, bensì come un investimento per valorizzare risorse non rinvenibili e non replicabili in altre
parti del territorio regionale. Un sostegno che sarà tanto più efficace quanto più saprà coordinare le
risorse finanziarie settoriali regionali e nazionali con quelle comunitarie in programmi di intervento che
muovano dalla considerazione che anche in Emilia-Romagna gli Appennini non si presentano come una
realtà indistinta, ma come un insieme di aree molto differenziate per il cui sviluppo occorre innanzi tutto
riconoscere le problematiche specifiche di ogni sistema territoriale locale.
Questo percorso di sviluppo presuppone, così come prevede la legge regionale, un ruolo fondamentale della
Comunità Montana che si configura, attraverso la redazione del Piano Pluriennale di Sviluppo SocioEconomico, come la promotrice dello sviluppo nelle singole aree montane, alimentando con risorse
proprie, che derivano dal riparto dei fondi trasferiti dallo Stato e da quello integrativo della Regione, la
realizzazione di un piano di opere e di interventi coerenti con la programmazione dei Comuni, della
Provincia e della Regione. Un ruolo difficilmente esercitabile da ogni singolo Comune, ma che la
Comunità Montana deve svolgere in nome e per conto dei Comuni.
In attuazione di questa strategia generale, la Giunta regionale si impegna a predisporre per il 2002,
anno internazionale delle montagne, un nuovo “Progetto Appennino” con la finalità di delineare, con il
concorso delle Province e delle Comunità Montane, una strategia di sviluppo territoriale per le diverse
aree appenniniche della nostra regione, capace di inserire pienamente le specificità dei singoli sistemi
locali nelle traiettorie di sviluppo dell’intero sistema regionale.
Il progetto, in sintonia con gli strumenti più recenti della programmazione comunitaria e nazionale, si
pone l’obiettivo di realizzare uno sviluppo di qualità per l’Appennino, caratterizzato dal raccordo tra
l’obiettivo globale della qualità sociale e quello della sostenibilità ambientale, assumendo le singole
politiche settoriali per la montagna come componenti di una politica territoriale che interviene sugli
aspetti sociali, ecologici ed economici, peculiari di ogni singola area montana.
Un progetto che prenda le mosse dai principali settori di intervento emersi nell’ottava Conferenza
regionale per la montagna e che dovrà dar luogo a specifiche azioni in ragione delle effettive necessità delle
singole aree appenniniche, non sempre coincidenti con i confini amministrativi delle Comunità Montane,
a partire dalle seguenti tematiche:
- tutela, valorizzazione ambientale e messa in sicurezza del territorio montano;
- consolidamento e riqualificazione delle attività agricole;
- integrazione e sviluppo dell’offerta turistica;
- miglioramento della qualità dei servizi ai cittadini e alle imprese;
- promozione dell’imprenditorialità nei nuovi servizi promuovendo la più ampia utilizzazione della
telematica nelle attività di lavoro;
- consolidamento e riqualificazione delle attività esistenti nel settore dell’industria, nell’artigianato e nel
commercio, con particolare attenzione alla produzione e alla commercializzazione dei prodotti tipici e
alla filiera del legno;
- valorizzazione e tutela delle risorse peculiari delle aree montane a livello energetico, con l’utilizzo delle
energie alternative rinnovabili.
85
86
Le compatibilità economico-finanziarie
Le scelte tributarie regionali
Con riferimento a quanto, più esaurientemente, evidenziato nel precedente paragrafo “Il
quadro legislativo di riferimento della finanza regionale” occorre sottolineare il mutamento
dovuto alla progressiva sostituzione, nella parte entrate del bilancio regionale, dei
precedenti trasferimenti statali con nuovi tributi e compartecipazioni erariali. Mutamento
che, come osserva peraltro anche la Corte dei Conti, non sembra aver risolto le maggiori
criticità già presenti nel precedente sistema tributario.
Tuttora lo scenario si presenta con considerevole prevalenza di entrate a destinazione
vincolata, modesta percentuale riservata a margini di fiscalità discrezionale, incertezza
sull'ammontare complessivo dell'entrata sia nell'immediato che con riferimento ad una
proiezione pluriennale. Le disposizioni legislative in materia (D.Lgs. 56/00) non mutano
sostanzialmente questo assetto e richiedono alle Regioni uno sforzo sempre più consistente
nell'impostazione delle previsioni di entrata. Previsioni che recano impliciti margini di
incertezza con tutte le possibili ripercussioni a livello di ricadute sugli equilibri di bilancio.
Le principali entrate tributarie e per compartecipazioni sono:
L'imposta regionale sulle attività produttive (IRAP)
Presupposto dell'imposta è l'esercizio abituale di un’attività autonomamente organizzata
diretta alla produzione di beni o servizi. Anche l'attività esercitata dalle società e dagli enti
compresi gli organi e le amministrazioni dello Stato costituisce presupposto d'imposta.
L'imposta è dovuta alla Regione nel cui territorio è realizzato il valore della produzione
netta (D.Lgs. 446/97).
Le aliquote vigenti sono:
- Ordinaria 4,25%.
- Settore agricolo e cooperative della piccola pesca: anno 2000: 2,3%; anno 2001: 2,5%;
anno 2002: 3,1%; anno 2003: 3,75%; successivamente 4,25% (aliquote modificate
dall'art. 6 L.n. 488/99, finanziaria 2000).
- Banche e altri enti finanziari, imprese di assicurazione: anno 2000: 5,4%; anno 2001:
5%; anno 2002: 4,75%; successivamente 4,25% (aliquote modificate dall'art. 6 L.n.
488/99, finanziaria 2000).
- Enti pubblici: dall'anno 2000 8,5% (art. 1 D.Lgs. 506/99); nel caso esercitino anche
attività agricole o commerciali l'aliquota è quella prevista per tali attività.
Le Regioni hanno facoltà di variare l'aliquota dell'imposta a decorrere dal terzo anno
successivo a quello di emanazione del decreto relativo alla sua istituzione e fino ad un
massimo di un punto percentuale. La variazione può essere differenziata per settori di
attività e per categorie di soggetti.
Da rilevare che, fino ad oggi, l'IRAP presenta non poche problematiche sia con riferimento
all'incertezza di gettito (le previsioni ministeriali risultano molto distanti dai gettiti reali) che
per quanto concerne la reale possibilità per le Regioni di effettuarne la gestione e il
controllo.
L'imposta, infatti, è gestita e controllata dal Ministero delle Finanze che si limita a riversare
le somme riscosse alle Regioni senza alcuna possibilità per le stesse di verificarne la
correttezza. A questo poi si aggiunga che l'IRAP è uno dei nuovi principali canali di
finanziamento destinati a supportare la spesa sanitaria regionale e per ciò stesso, se pure dal
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2001 non ci sarà vincolo formale di destinazione, esisterà un vincolo sostanziale di
destinazione in tal senso.
Il progetto di legge approvato dalla Giunta regionale il 16 novembre 2001 prevede la
determinazione dell’aliquota IRAP al 3,5% per le organizzazioni non lucrative di utilità
sociale (Onlus) di cui al D.Lgs. 460/97 e per le Cooperative sociali di cui alla L.n. 381/81.
La riduzione dell’aliquota è il riconoscimento del ruolo sociale e pubblico di sussidiarietà
che queste imprese hanno nella realtà regionale e favorirne l’ulteriore sviluppo con questo
significativo intervento.
Addizionale regionale all'IRPEF
Base imponibile è il reddito complessivo determinato ai fini dell'imposta sul reddito delle
persone fisiche al netto degli oneri deducibili riconosciuti ai fini di tale imposta.
L'Addizionale regionale è dovuta se è dovuta per lo stesso anno l'imposta sul reddito delle
persone fisiche. È dovuta alla Regione in cui il contribuente ha la residenza.
Relativamente ai redditi di lavoro dipendente e ai redditi assimilati a quelli di lavoro
dipendente, l'addizionale è dovuta dai sostituti d'imposta all'atto di effettuazione delle
operazioni di conguaglio relative a detti redditi. Il relativo importo è trattenuto in un
numero massimo di 11 rate. In caso di cessazione del rapporto di lavoro l’importo è
trattenuto in unica soluzione.
L'imposta è versata, con le modalità e i termini previsti per il versamento delle ritenute e del
saldo dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, alla Regione in cui il contribuente ha il
domicilio fiscale alla data del 31 dicembre dell'anno cui si riferisce l'addizionale stessa.
Per la dichiarazione, la liquidazione, l'accertamento, la riscossione, il contenzioso, le
sanzioni e tutti gli aspetti non disciplinati espressamente si applicano le disposizioni
previste per l'imposta sul reddito delle persone fisiche.
Le Regioni partecipano alle attività di liquidazione e accertamento dell'addizionale regionale
segnalando elementi e notizie utili e provvedono agli eventuali rimborsi richiesti dagli
interessati dopo aver acquisito gli elementi necessari presso l'Amministrazione finanziaria
statale.
Le aliquote sono state fissate per gli anni 1998 e 1999 nella misura dello 0,50% su tutto il
territorio nazionale (il cui gettito è interamente vincolato alla spesa sanitaria).
Viene data possibilità a ciascuna Regione, con proprio provvedimento da pubblicare nella
Gazzetta Ufficiale non oltre il 30 novembre dell'anno precedente a quello cui l'addizionale
si riferisce, di maggiorare l'aliquota dello 0,50%.
Il D.Lgs. 56/00 stabilisce che, a decorrere dall'anno 2000, le aliquote di compartecipazione
dell'addizionale regionale all'IRPEF dello 0,50 e 1 per cento (previste dall'art. 50, comma 3,
D.Lgs. 446/97) sono elevate rispettivamente allo 0,90 e all'1,4 per cento. Da evidenziare
che la Regione non intende avvalersi, per l'esercizio 2002, della facoltà di maggiorazione
dell'aliquota, e che per quanto concerne l'aumento dello 0,40% definito dal D.Lgs. 56/00, il
relativo gettito serve come compensazione a quota parte della soppressione
dell'integrazione statale per il finanziamento della spesa sanitaria di parte corrente e per
investimenti.
Compartecipazione all'IVA
Il D.Lgs. 56/00 fissa un'aliquota del 25,7% quale compartecipazione delle Regioni al gettito
nazionale. Con i provvedimenti di attuazione c’è stata una prima revisione delle aliquote e
per il 2001 è stata fissata al 38,55%. Tale compartecipazione ha il duplice scopo di garantire
la copertura delle soppresse integrazioni di fondi per la Sanità e di conseguire la solidarietà
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fra le Regioni mediante la creazione, nel bilancio statale, di un “Fondo perequativo
nazionale“.
La titolarità del tributo rimane in capo allo Stato. Le Regioni non hanno alcuna possibilità
di manovra sulla compartecipazione.
Compartecipazione regionale all'accisa sulle benzine
La compartecipazione regionale all'accisa sulle benzine è stata rideterminata in Lire 242 per
litro di carburante erogato nel territorio regionale.
Il D.Lgs.56/00 eleva di lire otto al litro detta compartecipazione con la finalità di sopperire
ai trasferimenti soppressi.
La titolarità del tributo è dello Stato.
Le Regioni non hanno alcuna possibilità di manovra su tale voce di entrata.
Tassa automobilistica regionale
A decorrere dal 1993 il tributo viene completamente attribuito alle Regioni e a decorrere
dal 1998 lo Stato procede a riformare l'intero tributo.
Entro il 10 novembre di ogni anno la Regione può determinare con propria legge la
variazione del tributo del 10% in più o in meno. Le variazioni hanno effetti sui pagamenti
da eseguire dal 1° gennaio e relativi periodi fissi posteriori a tale data.
La Regione che aveva deliberato un unico aumento con effetto dal 1° gennaio 1999, ha
deciso, con decorrenza 1° gennaio 2001, di annullarlo riportando le tariffe al livello
precedente. Questo sforzo finanziario è stato deciso anche per aiutare cittadini, famiglie ed
imprese a fronteggiare i continui rincari del prezzo della benzina, dando un segnale di
attenzione, pur nella limitata possibilità della Regione, a questa rilevante componente della
spesa delle famiglie e delle imprese.
Addizionale regionale all'imposta erariale sul gas metano
I soggetti passivi dell'imposta sono le aziende che forniscono il gas metano ai consumatori
(art. 10, comma 1, D.Lgs. 398/90). Gli impianti di distribuzione sono gestiti in regime di
deposito fiscale. I gestori degli impianti sono tenuti a prestare cauzione nei confronti della
Regione, a meno che non si tratti di Amministrazioni dello Stato o di Enti Pubblici o
aziende municipalizzate, oppure che siano stati esentati dall'Amministrazione finanziaria
per l'imposta erariale di consumo (art. 12, D.Lgs. 398/90).
Base imponibile è costituita dal gas metano (in metri cubi) erogato nel territorio della
Regione.
Le aliquote sono determinate dalle Regioni a Statuto ordinario in misura non inferiore a lire
10 al mc e non superiore alla metà del tributo erariale e comunque a lire 60 al mc.
L’Addizionale regionale per effetto della riduzione (fino al 30/06/01 del 40%) stabilita per i
grandi utilizzatori, in sede di Finanziaria 2001, scende dalle 12,1 lire al mc al suo minimo
(10 lire al mc).
Altre entrate
Entrate extra-tributarie e altre tra cui anche quelle per autorizzazioni di mutui a copertura
di nuovi investimenti
89
Le entrate previste per il 2002 ammontano a 8.628,41 milioni di euro così come indicato
nella Tab. 1.
Tab. 1 Entrate della Regione Emilia-Romagna per l’anno 2002 in milioni di euro.
Avanzo netto
d’amministrazione
814,68 Assegnazioni U.E. Correnti
105,31
Tributi della Regione
3.521,83 Assegnazioni U.E. in
Capitale
0,13
Quote tributi statali
2.162,22 Assegnazioni da altri
soggetti correnti
1,55
Assegnazioni Statali correnti
337,12 Entrate extratributarie
Assegnazioni Statali capitale
332,23 Alienazione beni
patrimoniali
0,10
Mutui, Prestiti (di cui 155,16
a destinazione vincolata)
M utui, prestiti
A ss. U.E. co rrente
28,24
1.325,00
A vanzo netto
A ss. statali capitale
A ss. statali co rrenti
Tributi della Regio ne
Quo te di tributi statali
A ltre vo ci
I valori attribuiti ai tributi regionali e alle compartecipazioni ai tributi erariali sono iscritti
nel bilancio regionale in attuazione alle nuove tipologie di finanziamenti disposte dal D.Lgs.
56/00. Occorre comunque sottolineare che lo Stato non ha provveduto ad emanare, nei
tempi indicati dalle norme legislative, le disposizioni attuative recate dall’art. 2, comma 4 e
dall’art. 5, comma 2 del D.Lgs. citato. Tutto ciò comporta un alto grado di incertezza e di
difficile previsività nella quantificazione delle entrate.
90
Pertanto i gettiti dei tributi regionali e delle compartecipazioni ai tributi erariali sono valori
puramente stimati principalmente sulla base della necessità di fornire copertura alla spesa
sanitaria. Il D.Lgs. 56/00 all’art. 8, modificato dall’art. 83 della Legge finanziaria dello Stato
per il 2001, ha stabilito il principio secondo il quale: “Ciascuna regione è tenuta, per il
triennio 2001-2003, a destinare al finanziamento della spesa sanitaria regionale risorse non
inferiori alle quote che risultano dal riparto dei fondi destinati per ciascun anno al
finanziamento del servizio sanitario nazionale”. A tutt’oggi non è stato ancora deliberato il
riparto dei fondi destinato, per ciascun anno, al finanziamento del servizio sanitario
nazionale.
I tributi regionali e le compartecipazioni ai tributi erariali, quantificate anche con le
problematiche sopra richiamate, rappresentano, in via presuntiva, il 65,88% delle entrate
regionali complessive ed ammontano a 1916,74 milioni di euro evidenziati nella Tab. 2.
Tab. 2 I tributi della Regione Emilia-Romagna per il 2002 in milioni di euro.
Imposte sulle concessioni statali
0,16
Tasse sulle concessioni regionali
7,49
379,86
Tassa automobilistica regionale (stime)
Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi (quota
parte vincolata nella destinazione)
99,16
Addizionale regionale all'imposta sul gas metano
25,90
Tassa regionale per il diritto allo studio universitario (totalmente
vincolata nella destinazione)
Imposta regionale sulle attività produttive - IRAP (stime) (destinata
quasi integralmente al finanziamento della spesa sanitaria)
Addizionale regionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche
(stime) (totalmente destinata al finanziamento della spesa sanitaria)
Quota parte dell'accisa sulle benzine (stime) (quota parte destinata al
finanziamento della spesa sanitaria)
Compartecipazione regionale all'IVA (stime) (destinata quasi
integralmente al finanziamento della spesa sanitaria)
19,63
2.581,54
408,10
245,48
1.916,74
Le politiche di spesa
Sul versante delle allocazioni riferite alle spese correnti autonome, da destinare sia al
finanziamento di interventi aventi natura ricorrente (es: contributi ad enti, istituzioni e
aziende regionali, consulenze, studi, manifestazioni, ecc.) che al finanziamento di interventi
operativi nei settori di competenza regionale, le decisioni sono state assunte avendo a
riferimento di massima i budget determinati per l'esercizio 2001. Le scelte sono state,
comunque, operate in modo da garantire alcune situazioni di maggiore necessità.
Per il complesso di questi interventi sono stanziati circa 395,09 milioni di euro per
l'esercizio 2002, di cui 47,37 milioni di euro per interventi di natura ricorrente e 347,72
91
milioni di euro per interventi operativi nei settori. Di questi ultimi: 0,5 per la realizzazione
di iniziative per lo sviluppo della sicurezza; 3,7 per iniziative verso i paesi in via di sviluppo
e a favore di popolazioni colpite da calamità e conflitti; 11,58 per la valorizzazione e lo
sviluppo del sistema agro-alimentare; 3,89 per il piano regionale di sviluppo rurale 20002002 e 4,51 per la protezione della fauna, l'esercizio dell'attività venatoria e per interventi
nel settore della pesca; 6,05 per il settore dell'ambiente e difesa del suolo e della costa ed in
materia di protezione civile; 5,08 per interventi nel settore forestale, parchi e riserve naturali
e cofinanziamento di progetti comunitari Life Natura; 191,71 per il trasporto pubblico
locale e per la sicurezza stradale e del trasporto; 19,27 per gli interventi per il diritto allo
studio e all'apprendimento; 8,95 per iniziative e interventi di formazione professionale;
21,18 per il cofinanziamento regionale del programma comunitario Equal e dell'Obiettivo 3
P.O.R. 2000-2006 relativi ad interventi per l'occupabilità e la qualificazione delle risorse
umane; 7,85 per la promozione di attività culturali, dello sport e delle attività ricreative;
10,41 per la promozione e la qualificazione delle imprese cooperative, artigiane e per lo
sviluppo delle attività produttive ed industriali; 18,61 per gli interventi di promozione
turistica regionale; 1,76 per la tutela dei consumatori e degli utenti e la valorizzazione e la
qualificazione delle imprese della rete distributiva; 14,27 per il finanziamento degli
interventi previsti dal piano socio-assistenziale regionale, per iniziative a sostegno delle
famiglie, valorizzazione del volontariato sociale e progetti pilota a favore dei giovani; 6,83
per i servizi educativi per l'infanzia. La tab. 3 riepiloga per direzioni generali le risorse
destinate ad interventi operativi e finanziate con mezzi propri della Regione.
Tab. 3 Spese correnti operative finanziate con mezzi propri della
Regione previste per il 2002 per Direzioni generali in milioni di euro.
Presidenza della Giunta
5,58
Risorse finanziarie e strumentali
0,00
Organizzazione, sistemi informativi e telematica
1,28
Affari istituzionali e legislativi
3,46
Agricoltura
24,77
Ambiente e difesa del suolo e della costa
6,05
Programmazione territoriale e sistemi di mobilità
197,46
Attività produttive, commercio, turismo
30,78
Cultura, formazione e lavoro
57,25
Sanità e politiche sociali
21,10
Consiglio
0,00
TOTALE
347,72
92
Per quanto concerne le autorizzazioni di spesa riferite agli investimenti in conto capitale,
occorre premettere che, con il bilancio pluriennale 2001-2003, erano stati attivati 324,17
milioni di euro di nuovi investimenti finalizzati alla realizzazione di interventi nell'ambito
delle linee politico-programmatiche definite dal governo regionale, a questi si sono aggiunti
ulteriori 42,81 milioni di euro in sede di approvazione della legge di assestamento al
bilancio per l'esercizio 2001 per un totale complessivo di oltre 366 milioni di Euro.
Con la proposta di bilancio per l'esercizio 2002 sono autorizzati, nel triennio 2002-2004,
ulteriori 399,38 milioni di euro destinati al completamento delle iniziative già in corso, alla
continuità delle politiche di intervento e all'attivazione di alcune iniziative di particolare
rilievo.
Fra queste:
- un ulteriore accantonamento di 20,66 milioni va ad integrare i finanziamenti già disposti
per i programmi speciali d'area di cui alla L.R. 30/96;
- un ulteriore accantonamento di 5,16 milioni finalizzato ad investimenti volti allo
sviluppo della sicurezza urbana;
- 8,52 milioni sono destinati ad interventi nelle opere di bonifica ed irrigazione nonché al
ripristino delle medesime danneggiate da avversità atmosferiche;
- 3,25 milioni sono finalizzati ad interventi a sostegno delle aziende agricole e per la
realizzazione di strutture agri-turistiche;
- 6,87 milioni per interventi di sviluppo e valorizzazione delle risorse forestali;
- 8,37 milioni sono destinati a pronti interventi per l'organizzazione del sistema di
protezione civile e per fronteggiare pubbliche calamità;
- 17,81 milioni sono destinati ad interventi di messa in sicurezza, bonifica, ripristino
ambientale, difesa del suolo e della costa;
- 2,58 milioni sono finalizzati all'esecuzione di opere acquedottistiche e fognarie;
- 30,98 milioni sono destinati a interventi nel settore delle politiche abitative;
- 20,76 milioni sono finalizzati, ad integrazione dei finanziamenti già in essere, ad
interventi di riqualificazione urbana, recupero edilizio, urbanistico e ambientale degli
insediamenti storici;
- 112,80 milioni vanno ad integrare i finanziamenti già disposti per investimenti in
infrastrutture, sistemi tecnologici e mezzi di trasporto, riqualificazione e sviluppo e
grande infrastrutturazione della rete viaria di interesse regionale;
- 36,67 milioni sono destinati agli investimenti nel settore delle attività produttive;
- 5,78 milioni sono destinati agli investimenti per lo sviluppo delle attività' scolastiche e
formative e all'edilizia residenziale universitaria;
- 19,11 milioni sono destinati ad investimenti nel settore del commercio e mercati;
- 9,7 milioni integrano i finanziamenti già in essere nel settore dei musei, delle
biblioteche, dello sport e dello spettacolo;
- 11,10 milioni integrano i finanziamenti già in essere inerenti all'attività turistica;
- un ulteriore accantonamento di 15,50 milioni è destinato ad interventi finalizzati
all'accreditamento delle strutture sanitarie e 1,01 milioni per strutture per attività libero
professionale intramuraria ;
- 21,69 milioni si aggiungono a quanto già stanziato per i sistemi informativi e la
telematica;
- 10,33 milioni sono destinati agli investimenti nel settore dei servizi socio-educativi per
l'infanzia;
- 16,06 milioni sono destinati ad investimenti nel settore delle politiche sociali.
93
Nella successiva Tab. 4 sono evidenzate le spese d’investimento finanziate con mezzi
propri della Regione nel triennio 2002 - 2004.
Tab. 4 Spese d’investimento previste nel bilancio pluriennale 2002-04 per Direzioni generali in
milioni di euro.
Spese già autorizzate nei Autoriz Nuove autorizzazioni nel
Direzioni generali
bilanci precedenti
slittate
bilancio 2002
Totale
dal
triennio
2002
2003
2004
2002
2003
2004
2001
Presidenza della
6,45
6,45
0,00
9,19 16,53 10,33
0,00
48,96
Giunta
Risorse finanziarie e
10,33
0,00
0,00
7,66
2,58
1,29
0,00
21,87
strumentali
Organizz., sistemi
2,58
0,00
0,00
7,36 20,66
0,00
0,00
30,60
informat. e telematica
Affari istituzionali e
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
legislativi
Agricoltura
15,03
25,59
0,00
46,45
10,28
4,13
0,00
101,48
Ambiente e difesa del
suolo e della costa
Programmazione ter.
e sistemi di mobilità
Attività produttive,
commercio, turismo
Cultura, formazione
e lavoro
Sanità e politiche
sociali
16,68
10,48
0,00
57,50
15,49
15,34
0,00
115,49
31,98
15,49
0,00 173,77
71,58
82,69
20,66
396,17
1,03
0,00
0,00
75,94
66,88
0,00
0,00
143,85
14,07
8,62
0,00
12,74
15,49
0,00
0,00
50,94
0,41
0,00
0,00
72,77
30,99
14,45
0,00
118,63
Consiglio
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
TOTALE
98,57
66,65
0,00 463,39 250,48
128,23
20,66
1027,9
94