Pietro Barrera
Sspal – Bergamo, 27 settembre 2010
L’attuazione del d.lgs. 27 ottobre 2009, n.150:
la dirigenza:
ruoli, strumenti, responsabilità
(anche alla luce del decreto legge n.78/2010)
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Al centro della riforma!
Misurazione, valutazione, merito …
Selettività negli incentivi e nelle
progressioni di carriera …
Corrette
relazioni
sindacali
e
responsabilità dell’amministrazione …
Dov’è la novità?
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Tra il dire e il fare …
Tanti precetti – leggi,
contratti,
regolamenti – e una realtà un po’
diversa …
A dieci anni dal d.lgs. 286/1999, dai
CCNL 1999 del comparto regioni-enti
locali, dal d.lgs. 267/2000
Proviamo a fare sul serio!
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Ecco la scommessa sui dirigenti:
Chi è il “datore di lavoro” dei
dipendenti pubblici?
Dove sono finiti i “poteri datoriali”?
Di chi è la “colpa”: sindacati troppo
forti, o parti datoriali troppo deboli?
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Un’altra ragione:
La Corte costituzionale in campo (nn.
103 e 104/2007, 161 e 351/2008 …),
per ricordare il fondamento della
distinzione tra politica e gestione
Insomma, incarichi dirigenziali, spoil
system, autonoma responsabilità dei
dirigenti
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La legge delega (n.15/2009):
art.6 (Principi e criteri in materia di dirigenza
pubblica): “… rafforzare la distinzione tra funzioni
di indirizzo e controllo … e gestione amministrativa
…, nel rispetto della giurisprudenza costituzionale …
regolando il rapporto tra organi di vertice e dirigenti
… apicali in modo da garantire la piena e coerente
attuazione dell’indirizzo politico degli organi di
governo in ambito amministrativo” (?)
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E tuttavia:
art. 6.2.a): “… piena autonomia e responsabilità del dirigente, …
nella gestione delle risorse umane”, in particolare,
“individuazione dei profili professionali”, “valutazione del
personale e conseguente riconoscimento degli incentivi alla
produttività”
art.6.2.g) : “… criteri di conferimento, mutamento o revoca degli
incarichi dirigenziali … principi di trasparenza e pubblicità e
principi desumibili dalla giurisprudenza costituzionale …
escludendo la conferma per mancato raggiungimento dei
risultati”
idem: “conferimento degli incarichi ai soggetti estranei alla p.a.
… prevedendo comunque la riduzione … delle … percentuali …”
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Infine:
art. 6.2.m):
“rivedere la disciplina delle
incompatibilità per i dirigenti e rafforzarne
l’autonomia rispetto alle organizzazioni dei
lavoratori e all’autorità politica”
artt.6.2 (lettere b ed e) e 7: responsabilità
disciplinare anche per i dirigenti (?)
art.6.2.l): responsabilità erariale per mancata
individuazione delle unità in esubero
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Finalmente il d.lgs. 150/2009:
Titolo IV, capo II, Dirigenza pubblica
L’ambito di applicazione:
 artt.37-47:
nessuno è richiamato
nell’art.74, ma tutti – salvo il 37 –
introducono modifiche al d.lgs. 165;
cosa prescrive l’art.27/165?
 attenzione al nuovo comma 6-ter
art.19/165!
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In sintesi, la scommessa:
dirigenti più forti nella programmazione
più forti nell’organizzazione
più forti nelle relazioni sindacali
più forti nella valutazione del personale
più forti nel “controllo” del personale
più autonomi, dai condizionamenti politici e
sindacali
più responsabili, e valorizzati per i propri risultati
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Dirigenti più “forti” nella
programmazione:
art.5/150: “Gli obiettivi sono programmati … dagli organi di
indirizzo politico-amministrativo, sentiti i vertici
dell’amministrazione che a loro volta consultano i
dirigenti”
art.6/150: “gli organi di indirizzo politico-amministrativo,
con il supporto dei dirigenti, verificano l’andamento delle
perfomance rispetto agli obiettivi …
artt.6-16-17/165:
i
dirigenti
“concorrono
alla
programmazione del fabbisogno del personale,
individuando risorse e profili professionali necessari …” (ma
– art.33.1 bis – segnalano le unità in esubero …)
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Più forti nell’organizzazione:
art.5/165:
“organizzazione degli uffici”
“gestione dei rapporti di lavoro” affidate “in
via esclusiva” ai dirigenti con i poteri del
privato datore di lavoro
in particolare, “la gestione delle risorse
umane, nel rispetto del principio di pari
opportunità, nonché la organizzazione del
lavoro nell’ambito degli uffici”
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Più forti nelle relazioni sindacali:
Il “vecchio” art.9/165:
Il nuovo testo:
I contratti collettivi
nazionali disciplinano i
rapporti sindacali e gli
istituti della partecipazione
anche con riferimento agli
atti
interni
di
organizzazione
aventi
riflessi sul rapporto di
lavoro.
Fermo
restando
quanto
previsto
dall’articolo 5, comma 2, i
contratti
collettivi
nazionali disciplinano le
modalità e gli istituti della
partecipazione.
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I dirigenti più forti …
nelle relazioni sindacali (segue):
Il “vecchio” art.5/165:
E il nuovo:
Nell'ambito delle leggi e degli atti
organizzativi di cui all'articolo 2,
comma 1, le determinazioni per
l'organizzazione degli uffici e le
misure inerenti alla gestione dei
rapporti di lavoro sono assunte
dagli organi preposti alla gestione
con la capacità e i poteri del
privato datore di lavoro.
Nell'ambito … le determinazioni …
sono assunte in via esclusiva dagli
organi preposti alla gestione con la
capacità e i poteri del privato datore
di lavoro, fatta salva la sola
informazione ai sindacati … .
Rientrano … nei … poteri dirigenziali
le misure inerenti la gestione delle
risorse umane nel rispetto del
principio di pari opportunità nonché
la direzione, l’organizzazione del
lavoro nell’ambito degli uffici.
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Più forti nella valutazione del
personale:
art.17/165: “effettuano la valutazione del personale … ai
fini della progressione economica e tra le aree, nonché
della corresponsione di indennità e premi”
art.9.1/150: la valutazione dei dirigenti è collegata (anche)
“alla capacità di valutazione dei propri collaboratori,
dimostrata tramite una significativa differenziazione dei
giudizi
e la valutazione dei dipendenti è collegata (art.9.2/150) a
“specifici obiettivi di gruppo o individuali”, “qualità del
contributo assicurato”, “competenze dimostrate e
comportamenti professionali e organizzativi”
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Più forti (con più responsabilità) nel
“controllo” del personale:
art.16: “definizione di misure idonee a prevenire e
contrastare i fenomeni di corruzione e a controllarne il
rispetto da parte dei dipendenti”
art.21: “vigilanza sul rispetto da parte del personale …
degli standard quantitativi e qualitativi fissati”:
decurtazione retribuzione di risultato fino all’80%
art.55-bis: potere disciplinare, per le sanzioni fino alla
sospensione dal lavoro con privazione della
retribuzione fino a 10 gg. (ma – art.55-sexies - “punisci
o sarai punito”! )
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Più trasparenza negli incarichi:
art.19/165: l’amministrazione “in relazione a natura e
caratteristiche degli obiettivi e complessità della struttura”
tiene conto di “attitudini e capacità professionali” … “risultati
conseguiti in precedenza” … “specifiche competenze
organizzative” ... “esperienze di direzione maturate all’estero,
presso il settore privato o altre aa.pp.”
rende conoscibili (anche sul sito istituzionale) numero e
tipologia dei posti disponibili e criteri di scelta; acquisisce le
disponibilità e le valuta
valutazioni comparative?
coinvolgimento di organismi indipendenti?
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E nella loro revoca o mancato
rinnovo:
art.21/165 (impossibilità di rinnovo e revoca
anticipata): “mancato raggiungimento degli obiettivi
accertato attraverso le risultanze del sistema di
valutazione ovvero l’inosservanza delle direttive …
previa contestazione … contraddittorio
art.22: “sentito il Comitato dei garanti (ma
la delega …)
una certa asimmetria …
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Una (brutta) sorpresa.
Nel testo del d.lgs. 150/2009:
art.19, c.1-ter/165,
l’amministrazione che per
“processi di riorganizzazione ovvero alla scadenza, in
assenza di valutazione negativa, non intende
confermare … è tenuta a darne idonea e motivata
comunicazione … con preavviso congruo,
prospettando i posti disponibili per un nuovo
incarico”
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Invece, con il dl 78-l.122/2010:
Art.9.32: (…) le pp.aa. che, alla scadenza di un
incarico dirigenziale, anche in dipendenza dei
processi di riorganizzazione, non intendono, anche in
assenza di valutazione negativa, confermare l'incarico
…, conferiscono al medesimo dirigente un altro
incarico, anche di valore economico inferiore. Non si
applicano le eventuali disposizioni normative e
contrattuali più favorevoli; (…) è abrogato l'art. 19,
comma 1 ter, secondo periodo, del decreto
legislativo n. 165 del 2001 (…)
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Dirigenti “esterni”:
art.19: incarichi “conferiti, fornendone esplicita motivazione,
a persone di particolare e comprovata qualificazione
professionale non rinvenibile nei ruoli”
e “concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un
quinquennio”
“non rinvenibili nei ruoli”: e allora?
restano le percentuali (“arrotondate”): non si dovevano
ridurre? e c’è l’art.28 bis (non più della metà, se servono
“specifica esperienza e peculiare professionalità”)?
c’era una volta il “mai più di due volte” …
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Quali conseguenze per le
amministrazioni locali?
art.19, c.6-ter: Il c.6 e il c. 6-bis si applicano a tutte le
amministrazioni
l’art.1.4 Tuel: le leggi non possono introdurre
deroghe se non mediante espressa modificazione
art.27/165 (e 111/267):
le amministrazioni
adeguano i propri ordinamenti ai principi …
un bel rebus! Corte dei conti, sez. Lombardia,
n.308/2010; Corte costituzionale, n.9/2010
resta il dovere dell’adeguamento!
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Dirigenti più responsabili:
nella delega: responsabilità di risultato, ma attenzione
anche ai comportamenti organizzativi (art.4.2, e)
nel d.lgs. 150, responsabilità dirigenziale (21.1, per
obiettivi e inosservanza direttive; 1-bis, per “colpevole
vigilanza sul rispetto da parte del personale degli
standard quantitativi e qualitativi fissati”)
responsabilità disciplinare (“eventuale”, salvo il
“punisci per non essere punito”, ma CCNL 22.2.2010) e
responsabilità amministrativa (almeno per gli
“esuberi”)
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Ancora nel decreto legge 78/2010:
illecito disciplinare e responsabilità erariale:
art.6, comma 7: incarichi di consulenza
art.6, comma 12: missioni
art.6, comma 13: formazione
art.9, comma28: lavoro flessibile
del resto, lo stesso “stile” nel dl 112/2008, o
nella legge n.69/2009
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Ricompensati?
il 30 per cento della retribuzione legata ai
risultati (alla valutazione?), entro la tornata
contrattuale successiva a quella decorrente dal 1°
gennaio 2010 (quanti problemi!)
nessuna retribuzione di risultato senza il nuovo
sistema di valutazione (entro 6 mesi)?
la “curva gaussiana” dell’art.19 (la versione
“dolce” dell’art.31.2, e ancor più soft per gli enti
con non più di cinque dirigenti)
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Tanto più, dopo il dl 78/2010:
Art.9.1: Per gli anni 2011, 2012 e 2013 il
trattamento economico complessivo dei
singoli dipendenti, anche di qualifica
dirigenziale, ivi compreso il trattamento
accessorio, … non può superare, in ogni
caso, il trattamento ordinariamente
spettante per l’anno 2010, al netto …
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Ancora:
Art.9.2 bis: … dal 1°.1.2011, e sino al
31.12.2013, l’ammontare complessivo delle
risorse destinate annualmente al trattamento
accessorio del personale, anche di qualifica
dirigenziale … non può superare il
corrispondente importo dell’anno 2010, ed è
… automaticamente ridotto in misura
proporzionale alla riduzione del personale in
servizio
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E per cominciare:
Art. 9.2: dal 1.1.2011 e sino al 31.12.2013 i trattamenti economici
complessivi dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, …,
superiori a 90.000 euro lordi annui sono ridotti del 5% per la parte
eccedente il predetto importo fino a 150.000 euro, nonché del 10%
per la parte eccedente 150.000 euro; … l trattamento economico
complessivo non può essere comunque inferiore a 90.000 euro lordi
annui … La riduzione … non opera ai fini previdenziali … sino al
31.12.2013, … i trattamenti economici complessivi spettanti ai titolari
degli incarichi dirigenziali … non possono essere stabiliti in misura
superiore a quella indicata nel contratto stipulato dal precedente
titolare ovvero, in caso di rinnovo, dal medesimo titolare, ferma
restando la riduzione …
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Infine, le nuove incompatibilità:
Nuovo art.53.1-bis:
“Non
possono essere
conferiti
incarichi di direzione di strutture
deputate alla gestione del
personale a soggetti che
rivestano o abbiano rivestito
negli ultimi due anni cariche in
partiti politici o in organizzazioni
sindacali o che abbiano avuto
negli ultimi due anni rapporti
continuativi di collaborazione o
di consulenza con le predette
organizzazioni.”
Già nell’art.35: “composizione
delle commissioni (di concorso)
esclusivamente con esperti …
che non siano componenti
dell'organo di direzione politica
dell'amministrazione, che non
ricoprano cariche politiche e che
non
siano
rappresentanti
sindacali o designati dalle
confederazioni ed organizzazioni
sindacali o dalle associazioni
professionali. “
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Un necessario chiarimento:
Circolare n.11/2010 del Ministro per la funzione pubblica:
adeguamento degli ordinamenti locali, ex art.27/165
riferimento a “strutture del personale, di livello generale o non
generale, competenti in materia di reclutamento, trattamento,
gestione e sviluppo del personale, relazioni sindacali
cariche sindacali “previste dalle norme statutarie e formalmente
attribuite per lo svolgimento di funzioni rappresentative e dirigenziali
a livello nazionale, regionale, provinciale o di compeensorio, anche in
qualità di componenti di organi collegiali” d.lgs. 564/1996)
“cariche direttive all’interno dei partiti” (Cons.Stato, V, n.4056/2002)
collaborazioni e consulenze continuative e professionali (retribuite)
dichiarazione di notorietà, duplice responsabilità
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