Vigilanza, controllo, assistenza e informazione 1 Da dove derivano le competenze delle ASL in materia di igiene e sicurezza del lavoro? La prima delle ormai numerose riforme sanitarie, la legge 833/78, attribuiva alle Unità Sanitarie Locali (oggi ASL) i compiti fino allora svolti dall’Ispettorato del Lavoro in materia di prevenzione, igiene e controllo dello stato di salute dei lavoratori Per conto delle ASL la vigilanza veniva affidata ai Servizi di Prevenzione Ambienti di Lavoro. Sommariamente le funzioni definite dalla L. 833/78 possono essere ricondotte a due grossi filoni: •Una funzione di prevenzione, consistente nella predisposizione di mappe di rischio e nella identificazione e ricerca delle soluzioni per controllarli; •Una funzione di vigilanza trasferita dagli ispettorati del lavoro Se il secondo filone era in qualche modo già definito dall’esperienza storica degli ispettorati del lavoro, il primo era invece tutta da definire e da inventare. Si sviluppò quindi un mandato di promozione della prevenzione, programmazione degli interventi, formazione, informazione, educazione alla salute, supporti alle esigenze dei lavoratori e dello loro organizzazioni, integrazione con le attività autorizzative e di 2 controllo con gli altri servizi delle ASL e degli enti locali. Evoluzione delle competenze delle ASL con il D.lgs 81/08 Con l’emanazione di direttive comunitarie e, in particolar modo con il loro recepimento effettuato con il D.lgs 81/08, il “modello di intervento” si è evoluto e in parte modificato. Infatti lo scopo è diventato quello di valutare se i vari elementi di “un sistema di sicurezza” sono attuati e idonei a conseguire obiettivi di sicurezza. Il D.Lgs. 81/08 pur mantenendo il ruolo pienamente riconosciuto di organo di vigilanza, attribuisce alle ASL anche il compito di fornire informazione e assistenza che trova applicazione nel nuovo ruolo di regolazione e supporto al sistema di prevenzione applicato dalle aziende. Superato il vecchio concetto di vigilanza pura e semplice “command and control”, potremmo quindi dire che il nuovo mandato dei Servizi di Prevenzione Ambienti di Lavoro attiene ad una rilettura moderna e dinamica del concetto di controllo: verificare se un meccanismo funziona e, se non funziona bene, intervenire per apportare le necessarie correzioni, con un ventaglio di strumenti a disposizione: l’informazione, l’assistenza, la prescrizione, tutti di pari dignità ed importanza, da usare in modo alternativo o integrato a seconda della situazione che si rileva. 3 4 Qual è la struttura della ASL che effettua vigilanza? L’Art. 7 D.lgs n. 502/92 definisce “…..il Dipartimento della Prevenzione è struttura operativa dell’Unità Sanitaria Locale che garantisce la tutela della salute collettiva, perseguendo obbiettivi di promozione della salute, prevenzione delle malattie e delle disabilità, miglioramento della qualità della vita” “…promuove azioni volte a individuare e rimuovere le cause di nocività e malattia di origine ambientale, umana e animale …..” Il Dipartimento di Prevenzione ha compiti di coordinamento ed indirizzo e fa capo ai seguenti settori: •Veterinario igiene degli alimenti •Veterinario igiene veterinaria •Veterinario sanità animale •Igiene e Sanità Pubblica •Igiene degli Alimenti e Nutrizione •Impiantistica-Sicurezza •Prevenzione Igiene e Sicurezza negli Ambienti di Lavoro A quest’ultimo settore sono affidati i compiti di vigilanza di cui si sta trattando. Ogni servizio, a sua volta è suddiviso in Unità Operative (U.O.) o Unità Funzionali (U.F.) che 5 operano su base distrettuale o di zona. Quali sono le funzioni del Servizio Prevenzione Ambienti di lavoro? •Individuazione, accertamento e controllo dei fattori di rischio, di deterioramento e di nocività e pericolosità degli ambienti di lavoro •Indagini ambientali per inquinanti chimici, fisici, biologici, etc. •Determinazione delle prescrizioni e delle misure atte ad eliminare i fattori di rischio •Vigilanza su gli accertamenti sanitari anche ai fini coordinamento e razionalizzazione •Vigilanza in tema di valutazione dei rischi e registri degli esposti •Attività autorizzative e di vigilanza ai fini della tutela della salute dei lavoratori, su attività industriali, agricole, artigianali e lavorative in genere •Concorso alla formulazione di pareri ai fini dell’esercizio di attività lavorative previste dalla normativa vigente •Attività di vigilanza sull’applicazione della legislazione in materia di sicurezza e igiene •Attività di formazione e informazione in materia di sicurezza e tutela della salute •Indagini sugli infortuni e sulle malattie professionali •Esecuzione di visite d’idoneità specifiche su categorie di lavoratori specificatamente individuate dalla normativa vigente •Esami e ricorsi avverso il giudizio del medico competente •Partecipazione a commissioni medico legali 6 Verifiche periodiche •Ascensori (civile) •Impianti di sollevamento •Apparecchi a pressione •Impianti di terra •Impianti termici (caldaie) 7 Le parole “controllo” e “vigilanza” hanno lo stesso significato? Per CONTROLLO si intende una periodica verifica della efficienza nel tempo di macchine e/o impianti ritenuti a rischio (impianti elettrici, di sollevamento, a pressione, etc.) o di sistemi organizzativi. La responsabilità dell’effettuazione del controllo è affidata al datore di lavoro anche se su alcune attrezzature o impianti viene svolto materialmente tramite l’ente pubblico. La VIGILANZA invece è la verifica della rispondenza alle norme di sicurezza di ambienti, impianti, macchine o di sistemi ed organizzazioni per la sicurezza. Una vigilanza che ha per oggetto le condizioni di sicurezza o di autorizzazione delle singole macchine o apparecchiature o l’adempimento formale di documentazione o di nomine. Tale vigilanza non dà garanzie di permanenza nel tempo dei risultati raggiunti: una volta “passato” il verbale e la relativa sanzione non c’è una ragionevole certezza che la inosservanza rilevata non si ripeta Un indirizzo di vigilanza diverso è quello che pone sotto esame l’esistenza ed il funzionamento dell’organizzazione aziendale della sicurezza. In questo caso si punta a stimolare il funzionamento dell’organizzazione aziendale per la sicurezza. Un’organizzazione che funzione dovrebbe riuscire a gestire i rischi esistenti, a risolvere 8 i problemi per la sicurezza e a dare garanzie di “durata” dei risultati raggiunti. Che cosa succede durante la vigilanza? Normalmente l’operatore o gli operatori che effettuano il sopralluogo si qualificano e richiedono la presenza del datore di lavoro, o di suoi rappresentanti, del Responsabile o di componenti del Servizio di Prevenzione e Protezione Aziendale (SPP), dei Rappresentanti dei Lavoratori per la Sicurezza (RLS) o del Medico Competente (MC). Questa richiesta, oltre alle disposizioni della normativa, è motivata dalla necessità di avere accesso a tutte le fonti di informazione in merito alle condizioni dell’azienda. Di seguito sono indicate, senza nessuna pretesa di sistematicità o di obbligatorietà, le possibili fasi di un sopralluogo: •Ricognizione negli ambienti di lavoro in presenza del datore di lavoro o suoi rappresentanti, RSPP, RLS •Verifica di macchine, apparecchiature, impianti, materie prime, cicli di lavorazione •Richiesta ed analisi di documentazione relativa a singole macchine e impianti e/o a situazioni più generali: documento di valutazione del rischio, schede di sicurezza dei prodotti, procedure di lavoro routinarie, procedure di sicurezza, etc. •Incontri con datori di lavoro, RSPP, RLS, MC, lavoratori, consulenti aziendali •Eventuali prescrizioni e/o provvedimenti amministrativi 9 Chi effettua la vigilanza? Tutti gli operatori del Servizio di Prevenzione Ambienti di Lavoro sono addetti a compiti di vigilanza ed in quanto tali titolari ad effettuarla in base ai programmi operativi della struttura in cui operano Gli atti di Polizia Giudiziaria (fogli di prescrizione, sanzioni, sequestro, indagini infortuni con identificazione delle responsabilità, raccolta dichiarazioni, etc.) sono però riservati agli operatori nominati UPG con decreto prefettizio. Ufficiali di Polizia Giudiziaria A carico degli operatori che rivestono questa qualifica sono posti una serie di obblighi definiti dagli art. 56, 57, 58, 59 e 348 del Codice di Procedura Penale. 10 Chi effettua la vigilanza? Gli UPG devono: •acquisire notizia di eventuali reati •impedire che i reati vengano portati ad ulteriori conseguenze •ricercare i responsabili •acquisire fonti di prova •compiere gli atti utili all’applicazione delle leggi A fronte di questi obblighi gli UPG dispongono però anche di numerosi poteri: •hanno libero accesso ai luoghi di lavoro (art. 8, comma 2. DPR 520/55: “.. Gli ispettori hanno facoltà di visitare in ogni parte, a qualunque ora del giorno ed anche della notte, i laboratori, gli opifici, i cantieri, ed i lavori, in quanto siano sottoposti alla loro vigilanza, nonché i dormitori e refettori annessi agli stabilimenti..”) •assumono informazioni utili alle indagini •ricercano le prove e/o i responsabili delle inosservanze alla normativa si igiene e di sicurezza •effettuano sequestri di macchine, impianti, apparecchiature in caso di pericolo immediato. Un sequestro in ogni caso deve essere autorizzato o convalidato dalla Autorità Giudiziaria 11 •emettono prescrizioni (secondo l’attuale disciplina Dec. Lgs. 758/94) •comunicano alla Magistratura i reati rilevati Il comportamento in caso di ostruzionismo L’eventualità di ostruzionismo da parte del Datore di lavoro non è da escludersi. Di fronte all’opposizione frapposta all’accesso, l’ispettore impartisce l’ordine verbale di accesso di autorità (art. 650 c.p.) In caso di inadempienza all’ordine l’ispettore contesta verbalmente al soggetto il reato perpetrato e procede all’identificazione del soggetto intimandogli di esibire un documento personale di riconoscimento, in caso di rifiuto contesta verbalmente l’ulteriore reato di omesse indicazioni sulla propria identità a pubblico ufficiale (art. 651 c.p.) In caso di necessità ed urgenza, come nelle inchieste infortuni, quando l’azienda è lontana dal capoluogo o l’accertamento non è rinviabile, l’ispettore si avvarrà della forza pubblica, richiedendone l’intervento alla locale stazione dei carabinieri, per vincere le resistenze frapposte al sopralluogo. 12 Il “ravvedimento operoso” ed il D.lgs 758/94” Il D.lgs 758/94, in attuazione alla delega di cui alla 499/93, sulla riforma dell’apparato sanzionatorio, dedica il Titolo II alla disciplina dell’istituto della Prescrizione. In materia di sicurezza ed igiene del lavoro, allo scopo di eliminare la contravvenzione accertata: “l’organo di vigilanza, nell’esercizio delle funzioni di p.g. di cui all’art. 55 c.p., impartisce al contravventore un’apposita Prescrizione, fissando per la regolarizzazione un termine non eccedente il periodo di tempo tecnicamente necessario” Tale termine è prorogabile per la particolare complessità o per difficoltà oggettiva dell’adempimento, in nessun caso può superare i 6 mesi, prorogato, su richiesta ed una sola volta, con comunicazione dell’UPG al PM per un periodo non superiore ai 6 mesi Il flow chart seguente definisce in dettaglio la procedura sanzionatoria prevista dal D.lgs 758/94 13 PROCEDURA SANZIONATORIA D.lgs 758/94 L’ORGANO DI VIGILANZA Impartisce al contravventore apposita Prescrizione fissando il termine per la regolarizzazione (eventuale) proroga del termine su richiesta del contravventore Accerta la contravvenzione Riferisce al Pubblico Ministero la notizia di reato Verifica l’adempimento secondo le modalità e nel termine indicati dalla Prescrizione Il procedimento penale è sospeso (il p.m. ha comunque facoltà di: •Chiedere l’archiviazione immediata •Compiere gli atti urgenti (es. sequestro) ADEMPIMENTO CON MODALITA’ DIVERSE POSITIVA Ammette il contravventore all’oblazione amministrativa: pagamento di ¼ del massimo dell’ammenda) Il procedimento penale riprende il suo corso (il contravventore può essere ammesso all’oblazione giudiziaria: pagamento di 1/4 del massimo dell’ammenda) Pagamento oltre il termine di 30 gg. Il pagamento nel termine di 30 gg. estingue il reato L’organo di vigilanza comunica al PM l’avvenuto pagamento Comunicazione al PM IL PM HA L’OBBLIGO DI CHIEDERE L’ARCHIVIAZIONE DEL PROCEDIMENTO PENALE NEGATIVA Comunica l’inadempimento al Pubblico Ministero ed al contravventore Il procedimento penale riprende il suo corso (il contravventore può essere ammesso all’oblazione giudiziaria: pagamento di ½ del massimo dell’ammenda) 14 ATTIVITA’ DI VIGILANZA – TIPOLOGIA Volendo schematizzare possiamo indicare tre categorie nelle quali suddividere le attività di vigilanza: •Di INIZIATIVA del servizio •Su DELEGA della Autorità Giudiziaria •Su SEGNALAZIONE o RICHIESTA di intervento 15 Vigilanza di INIZIATIVA I servizi possono decidere “autonomamente” le attività di vigilanza sulla base delle indicazioni e indirizzi delle Regioni e dei Dipartimenti di Prevenzione. I criteri decisionali fanno riferimento all’esistenza di attività a rischio elevato o diffuso (es. cantieri edili, amianto, etc.), alla presenza di rischi per la sicurezza e la salute a carico di categorie “sensibili” quali apprendisti e minori, all’occorrenza di malattie professionali e di infortuni sul lavoro, etc.. Vigilanza su DELEGA della AUTORITA’ GIUDIZIARIA L’Autorità Giudiziaria, quando lo ritiene opportuno, può disporre ai servizi di effettuare indagini o altre attività di polizia giudiziaria quali: inchieste per infortuni e malattie professionali, situazioni di emergenza, raccolta di testimonianze in corso di procedimenti penali. Vigilanza su SEGNALAZIONE o RICHIESTA di intervento La provenienza delle richieste di intervento è la più varia. Qualsiasi lavoratore o cittadino può segnalare quelle che ritiene situazioni di rischio o pericolo e richiedere un nostro intervento. A maggior ragione questa possibilità esiste per gli RLS o i rappresentanti sindacali. 16 OLTRE LA VIGILANZA La citata Legge 833/78 attribuiva infatti al Servizio funzioni di PREVENZIONE. La Prevenzione ha però bisogno di molte gambe per camminare e se fosse fondata sulla vigilanza sarebbe decisamente zoppa. Strumenti importanti della prevenzione sono ad esempio: •l’ASSISTENZA che i Servizi offrono alle aziende con l’analisi di situazioni particolari ed i confronti costanti con progettisti, consulenti, RSPP, datori di lavoro e loro rappresentanze, MC, RLS, OO.SS., lavoratori, etc; •l’INFORMAZIONE e la FORMAZIONE su norme, procedure, rischi, modalità operative, etc. effettuata tramite gli sportelli informativi, convegni, seminari, etc.; •la PROMOZIONE DELLA SALUTE che i Servizi attuano sul piano culturale con iniziative rivolte per esempio agli istituti scolastici e di istruzione in genere; 17