una rete di servizi per un moderno stato sociale
politiche per la casa e a sostegno dell’emergenza abitativa
nuova questione abitativa:
programmazione della spesa e
livelli di governo
Maria Bianca Berruti
assessore politiche abitative, edilizia e lavori pubblici Regione Liguria
indice
1) alcuni termini della nuova questione
abitativa
2) ridisegnare le modalità dell’intervento
pubblico
3) la sperimentazione in Liguria: i programmi
locali per il Social Housing
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2
alcuni termini della nuova
questione abitativa
1
la domanda di casa in una società di
minoranze
 l’esperienza del piano decennale casa dava
una risposta abitativa a una società
omogenea in cui la domanda di casa era
una domanda di massa
 oggi non c’è una domanda indistinta quanto
tanti segmenti di domande
 il problema abitativo di un anziano è differente da
quello dell’immigrato che è ancora diverso da quello di
uno studente oppure di un separato ovvero di un
giovane che lavora “a progetto”
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nuove politiche abitative: tanti modi
di rispondere a tante domande


rispetto a una domanda differenziata anche la risposta lo
deve essere: non basta offrire edilizia sovvenzionata o
agevolata per rispondere alla frammentazione
la nuova politica abitativa deve passare da una prospettiva
orizzontale (o generalista) a una verticale: da una
risposta standardizzata a una molteplice

non tanto aumentare in modo indifferenziato l’offerta di case
per un generico disagio ma elaborare diverse risposte per
soddisfare specifici segmenti di domanda: dall’ERP all’edilizia
sociale a canone moderato, dal sostegno alla domanda del FSA
alle garanzie per chi vuole accedere alla proprietà, dall’agenzia
sociale per la casa a favore soprattutto dell’immigrazione alla
rigenerazione urbana delle periferie
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molteplicità degli attori: entrare
dentro le dinamiche del mercato




l’intervento rappresentato dal sostegno alla domanda, nei
termini “classici” dei contributi per l’affitto o dei fondi di
garanzia sui mutui ipotecari, rincorre il mercato e
asseconda la crescita dei prezzi
occorre sviluppare politiche abitative sul versante
dell’offerta, tali da incidere il più a monte possibile
nella filiera di formazione del prezzo
il ritorno della questione abitativa nel governo del
territorio è quindi un punto essenziale
significa anche intercettare quote aggiuntive di
investimenti, soprattutto perché viene allargata l’arena
degli attori (ARTE, cooperative edilizie altri soggetti del no
profit, Fondazioni bancarie, istituti di credito e assicurazioni,
imprese private)
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accanto all’ERP il canone moderato


l’operatore privato, grazie alla partecipazione pubblica che
abbatte i costi d’investimento, potrà impegnarsi a
concedere alloggi a canoni agevolati, percependo comunque
una remunerazione congrua sui capitali investiti
i canoni non potranno essere quelli dell’ERP: la loro entità
dovrà essere commisurata a ricoprire i costi (detratti gli
incentivi pubblici sotto forma di contributo in conto capitale
o in conto interessi e di esenzioni fiscali) di realizzazione,
manutenzione e gestione dell’immobile: è il canone
moderato
 a parità di cofinanziamento pubblico, si aumenta il numero degli
alloggi prodotti. E il rapporto riesce a essere anche 1 a 3.
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la centralità dell’affitto…
 in Liguria ci sono il 30% delle famiglie che non hanno
potuto o voluto passare dalla condizione di inquilino a
quella di proprietario
 molti inquilini ERP che avrebbero potuto acquisire gli
alloggi a un prezzo circa 1/3 dell’effettivo valore di
mercato non lo hanno fatto
 le famiglie che pur essendo in grado di comprarsi una
casa non lo hanno fatto
 le famiglie che non hanno potuto comprarsi una casa
e che sono costrette all’affitto, perché hanno difficoltà
a prestare garanzie al sistema del credito oppure per
la mancanza di risparmi in grado di pagare almeno
una quota dell’alloggio
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…la centralità dell’affitto
 la scelta dell’acquisto di casa induce a prolungati
sacrifici e indirizza il risparmio in un’unica direzione
condizionando i progetti di vita
 l’indifferenza tra scelta del canone e della rata di un
mutuo non è più tale in epoca di tassi in salita
 ma le motivazioni che suggeriscono la centralità
dell’affitto non sono solo di natura economica
 essere proprietari significa rendere stabile la propria
dimora: e questa condizione come si sposa con la
costante ricerca di flessibilizzazione del mercato del
lavoro? e quali rapporti ci sono con le dinamiche sociali
riscontrabili nei rapporti di coppia?
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ridisegnare le modalità
dell’intervento pubblico
2
logiche concorsuali e sussidiarietà
verticale
 la politiche pubbliche per allocare risorse hanno
utilizzato soprattutto formule competitive, logiche
concorsuali e il dispositivo dei bandi
 l’approccio ha assegnato progressiva centralità al
livello locale, che è diventato la scala privilegiata
della progettazione e dell’implementazione di un
ampio insieme di misure e interventi

la Regione Liguria ha anticipato la tendenza introducendo con
la lr n°25/1987 i Programmi Organici di Intervento (POI)
qualche anno prima rispetto alla Botta-Ferrarini (la 179/92)
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quali esperienze pregresse in
Liguria?
 in quasi vent’anni di attività si sono succeduti tre
distinti bandi relativi ai POI (l’ultimo nel 2002)
 il bando per i Programmi di recupero urbano del 1993
 il bando per i Programmi di riqualificazione urbana del
1994
 i bandi per i Contratti di Quartiere del 1997 e del 2001
e 2002
 il bando per il Programma 20.000 alloggi in affitto tra
il 2001 e il 2004
 il bando regionale per i Programmi di costruzione e
recupero a opera di imprese e cooperative edilizie del
2004 e 2005
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l’azione amministrativa in una logica
concorsuale
 il dispositivo del bando ha mantenuto sempre una
struttura “a lancio e chiusura”:
 una prima fase di definizione dei contenuti delle
azioni, a cura dei livelli di governo regionali o
nazionali
 un momento di presentazione/lancio dell’iniziativa
 un tempo di stesura dei progetti entro una scadenza
prefissata che impegnano i comuni ad “attuare”
quanto prefigurato nel bando
 una fase di valutazione/selezione delle proposte
 la comunicazione dei progetti ammessi e il riparto dei
finanziamenti
 l’attuazione dei programmi
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le conseguenze inintenzionali dei
processi decisionali
 i dispositivi e gli strumenti delle politiche non
generano (solo) quello che vogliono produrre: esiste
uno spazio d’azione molto ampio in cui le pratiche
producono degli effetti che sono indipendenti dalle
decisioni e dalle volontà
 alcune criticità indotte dall’utilizzo dei bandi:
 il fabbisogno “drogato”
 la debolezza delle innovazioni nei confronti del tempo
 il prevalere delle logiche emergenziali
 la difficoltà nell’integrare varie azioni e nell’allargare il
numero degli attori
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il fabbisogno “drogato” e la debolezza delle
innovazioni nei confronti del tempo



“vincere” un bando e accedere alle risorse pubbliche rese
disponibili è un risultato ad alta visibilità per un governo
locale: la bontà dell’azione proposta rispetto a ciò che
determina effettivamente la domanda finisce per scivolare
in secondo piano
questa logica indebolisce la capacità regionale di
intercettare davvero le situazioni più critiche
il progetto proposto in risposta a un bando valorizza la
cosiddetta “esplorazione del nuovo” (il cosiddetto “pezzo
unico”) ma non incoraggia allo stesso modo la replicazione
delle innovazioni: le buone pratiche non si traducono in
interventi di tipo routinario
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logiche emergenziali e difficoltà
nell’integrare varie azioni


il ritmo imposto dalle scadenze del bando tende a produrre
una situazione di urgenza e di emergenza
quali sono i margini che i bandi offrono per lo sviluppo di
nuova progettualità?

la capacità di rispondere entro tempi brevi alle domande
espresse dai bandi induce un atteggiamento amministrativo
che individua nella disponibilità di giacimenti progettuali
pregressi la condizione principale per avere successo
 il carattere contingente dei progetti non predispone le
condizioni per lavorare sui tempi lunghi necessari ai
processi di integrazione

le risposte che i bandi hanno avuto da parte di soggetti diversi
dall’ente pubblico locale e dagli Enti pubblici economici quali
sono le Arte mette in luce una diffusa difficoltà al
coinvolgimento di soggetti terzi
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dove indirizzare l’innovazione?
 superare la visione centrata unicamente sulla
definizione di requisiti/criteri, sull’indicazione di una
scadenza a ridosso della quale operare valutazioni e
selezioni che risultano fortemente condizionate da
un’eccessiva contingenza
 svincolare l’azione amministrativa dalle scadenze
rigide dei bandi pubblici prevedendo, invece, percorsi
differenti
e
accompagnati
per
le
singole
amministrazioni locali

un riferimento per l’azione sono gli Accordi Quadro di
Sviluppo Territoriale per la casa promossi dalla Regione
Lombardia
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alcune conclusioni provvisorie…
 promuovere meccanismi di accordo

portare a collaborare risorse ed energie molto diverse,
competenze
pubbliche,
risorse
private,
capacità
elaborate dal terzo settore, relazioni tra attori diversi
 aumentare l’integrazione tra le azioni

sviluppare l’attenzione alla relazione tra programmi
d’azione differenti, tra azioni nel campo abitativo rivolte
a una utenza diversa, tra politiche abitative e politiche
sociali
 regia e accompagnamento

il livello regionale dovrebbe consolidare un ruolo
regia complessiva, laddove la sussidiarietà affida
definizione delle strategie e dei programmi d’azione
livelli locali e la Regione svolge un ruolo prima
informazione, attivazione e coinvolgimento e poi
accompagnamento e negoziazione
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di
la
ai
di
di
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…alcune conclusioni provvisorie
 struttura organizzativa con un percorso “a tappe”
 percorso “a tappe” con un invito iniziale che definisce
le regole del gioco e una sequenza di date-soglia, a
cadenza programmata, entro le quali chi è invitato
presenta i propri progetti
 meccanismo di attivazione dei soggetti promotori
scaglionato nel tempo, concedendo loro la libertà di
programmare progetti e interventi non solo nel breve
periodo
 amministrazioni locali chiamate a coordinare una
programmazione d’insieme nella quale convergano
progetti
locali
che
hanno
diverse
fonti
di
finanziamento
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la sperimentazione in Liguria
il programma locale per il Social Housing
3
missione del programma
 la Regione chiama un insieme circoscritto di
amministrazioni comunali a elaborare una proposta di
programma di interventi volti a realizzare o
recuperare quote di edilizia residenziale sociale
 le amministrazioni comunali vengono invitate a
ripensare le politiche della casa articolando interventi
di carattere diverso in un programma unico
 il programma, eventualmente rimodulato, costituisce
l’oggetto di un AdPQ discusso e messo a punto in
forma congiunta dalla Regione e dall’amministrazione
comunale che lo presenta
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destinatari e geografia del
programma

i comuni invitati a elaborare i programmi da perfezionare
poi in AdPQ sono predeterminati, sulla base di una specifica
rilevazione delle realtà locali caratterizzate dal fabbisogno
più elevato






popolazione residente
incidenza del numero delle famiglie beneficiarie del FSA sul
totale comunale superiore alla media regionale
rapporto tra addetti e attivi superiore a 1
incidenza di residenti stranieri sulla popolazione residente
superiore al 25% della media regionale
le amministrazioni comunali sono libere di aderire o no alla
sollecitazione regionale
Comuni diversi possono associarsi in unico Programma
Locale per il Social Housing purché appartenenti al
medesimo bacino di utenza
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modalità di attivazione della
sussidiarietà
 l’esperienza è fondata sul dialogo tra i vari
livelli di governo
 i Comuni sono chiamati a interagire per
definire una programmazione di interventi
che nell’insieme possano comporre una
buona politica della casa alla scala comunale
 con procedure autonomamente determinate
(accordi diretti, invito pubblico, confronto
concorrenziale, ecc.), il Comune promuove
e valuta le proposte di intervento che
pervengono dai soggetti pubblici e privati
interessati
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tipologie d’intervento
 alloggi di edilizia residenziale pubblica (ERP)
 alloggi a canone moderato nella forma della
locazione permanente oppure locazione a
termine
 strutture alloggiative di natura temporanea
 centri per l’esclusione sociale
 interventi di rigenerazione urbana dei
quartieri o degli insediamenti caratterizzati
da ERP o altra edilizia residenziale sociale
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contenuti del programma









dimostrazione del fabbisogno di edilizia residenziale sociale
elenco degli interventi proposti corredato da schede illustrative di ogni
singolo intervento
attestazione della coerenza con la strumentazione urbanistica generale
ovvero modalità previste per gli interventi che prevedano varianti
urbanistiche
quadro degli alloggi pubblici inutilizzati e inagibili oggetto di recupero
quadro degli alloggi da realizzare con modalità di intervento a minor
consumo di territorio
integrazione del Programma con le politiche attivate nel campo dei servizi
alla persona e alla famiglia, dell’occupazione, della formazione etc,
piano finanziario con l’indicazione dell’entità e della provenienza
preventivata delle risorse necessarie
atti amministrativi riferiti all’adozione di particolari aliquote ICI per l’ERP o
per gli alloggi a canone moderato
atti d’obbligo sottoscritti dai soggetti privati attuatori dei singoli interventi
nonché le adesioni o le intese di altri soggetti pubblici
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criteri di valutazione e risorse
finanziarie


l’avviso regionale per la presentazione dei Programmi Locali per il
Social Housing rende disponibili un monte risorse predefinito per
ogni singolo gruppo di realtà locali
le amministrazioni comunali possono candidarsi all’attribuzione
delle risorse presentando una proposta di programma che deve
superare un determinato standard qualitativo sulla base di criteri
prefissati (qualità della programmazione e qualità del programma)







soluzione ai fenomeni di disagio abitativo effettivamente rilevati
fattibilità e rapidità della realizzazione
capacità di valorizzazione del patrimonio esistente di edilizia
residenziale pubblica
sostenibilità nell’utilizzo del territorio
integrazione funzionale e sociale
capacità di generare addizionalità di risorse
capacità di cofinanziamento dell’ente locale
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modalità di attivazione della
sussidiarietà orizzontale

i singoli interventi proposti potranno essere attuati secondo
diverse modalità




realizzazione o acquisto e gestione degli alloggi in forma
diretta da parte del comune proponente ovvero avvalendosi
dell’ARTE territorialmente competente
concessione di realizzazione e gestione degli immobili oggetto
dell’intervento a favore di un soggetto concessionario
individuato secondo le forme di legge
convenzionamento con soggetti pubblici e/o privati anche non
istituzionalmente operanti nel settore dell’ERP
intervento dell’ARTE territorialmente competente, in forma
diretta ovvero in partenariato con altri soggetti pubblici o
privati
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meccanismi di cofinanziamento

il finanziamento regionale copre in misura diversa le varie
tipologie di offerta abitativa




nel caso dell’ERP e dei centri per l’esclusione sociale il
cofinanziamento prevede la copertura all’80% del costo
riconoscibile, con un vincolo permanente nella destinazione
d’uso a edilizia sociale
nel caso del canone moderato e delle strutture alloggiative di
natura temporanea su immobili di privati, il cofinanziamento
riguarda una quota compresa tra il 35% e il 45% in ragione del
periodo di vincolo (15 o 25 anni)
Nel caso di canone moderato su immobili pubblici, il
cofinanziamento è del 25% del costo riconoscibile ed è prevista
un diritto di superficie per 90 anni
il cofinanziamento regionale delle azioni di rigenerazione
urbana non può superare il 20% del complessivo
cofinanziamento regionale
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linee di indirizzo per la qualità
urbanistica

la Regione si riserva di guidare l’assetto urbanistico delle proposte
dei comuni nella direzione del soddisfacimento di criteri non
vincolanti espressi nell’invito pubblico che vengono discussi e
verificati in corso d’opera




scelte localizzative privilegiano parti del territorio ricomprese all’interno
del perimetro del centro edificato
proposte di intervento prioritariamente indirizzate verso il recupero
edilizio e/o urbanistico dell’esistente
evitare gli isolati e i “quartieri ghetto” costruiti nel passato attraverso
forme insediative che privilegino la piccola misura, diversificando le
destinazioni d‘uso e le utenze ovvero realizzando tipologie edilizie o
interventi urbanistici misti, al fine di ottenere una differenziata
composizione sociale dell’utenza
per la ricerca della qualità morfologica si forniscono alcuni requisiti
prestazionali in funzione della seguente classificazione:



interventi di modificazione e qualificazione di tessuti urbani consolidati o
degradati
interventi di conservazione e valorizzazione di tessuti storici
interventi di modificazione con integrazione funzionale
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ciclo di vita del programma

il Programma per il Social Housing non risponde alle logiche
e ai ritmi tipici dei bandi




una volta pubblicato l’invito a presentare proposte dalla
Regione, si apre un processo volontario di elaborazione dei
programmi da parte dei comuni
i singoli programmi comunali vengono valutati e, per quelli che
raggiungono le prestazioni prefissate, si procede all’impegno
dei cofinanziamenti, con la condizione che il mancato rispetto
del termine per la sottoscrizione dell’AdPQL Casa comporta la
decadenza dal cofinanziamento regionale stesso
entro un tempo prefissato, la Regione Liguria, le
Amministrazioni
Comunali
e
le
autonomie
funzionali
eventualmente interessate sottoscrivono, per ciascun ambito
territoriale, l’AdPQL Casa
in questo tempo è possibile procedere alla rimodulazione del
programma originario
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