Facoltà di Architettura - Corso di PROGETTAZIONE DEL TERRITORIO – prof. arch. Giuseppe Guida
L’urbanistica moderna
La pianificazione (o l’urbanistica) moderna nasce come tentativo di dare una
risposta alla crisi della città dell’Ottocento.
Si era reso necessario, cioè, regolare lo sviluppo urbano con uno strumento
che riuscisse a dare coerenza a cose che erano diventate incoerenti e
contraddittorie: anarchia, disagio, inefficienza erano l’esito del prevalere
dell’individualismo nell’organizzazione della città.
L’autorità pubblica comincia a definire un insieme di regole, con il tentativo
di dare ordine alle trasformazioni della città e di fornire una cornice
all’interno della quale potessero esplicarsi le attività di costruzione e
utilizzazione poste in opera dagli operatori pubblici e privati.
Si tratta di un fenomeno di carattere europeo: è del 1857 la prima
urbanizzazione pianificata di Vienna, del 1859 il piano di Barcellona,
progettato da Ildefonso Cerdà, del 1864 il piano di sistemazione e
ampliamento della nuova capitale d’Italia, Firenze.
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A partire dalla fine dell’800, fino alla Seconda guerra mondiale i
piani urbanistici avevano essenzialmente una funzione di
regolazione delle trasformazioni della parti costruite delle grandi
città (dovute sia alla crescita del ruolo delle “capitali”, sia a
esigenze di risanamento igienico ed edilizio) e di definizione di un
disegno di massima delle zone d’espansione.
Dopo la Seconda guerra mondiale, e fino agli anni Settanta, ai
piani regolatori viene assegnata la funzione di definizione
dell’assetto delle zone d’espansione e delle infrastrutture,
soprattutto quelle per la viabilità automobilistica e, in alcuni casi,
delle linee su ferro.
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Legge 1150/42 (Legge Urbanistica Nazionale)
I precedenti:
Legge 2359/1865 (Espropriazioni per pubblica utilità):
I comuni con più di 10000 abitanti potevano, “....per causa di pubblico vantaggio
determinata da attuale bisogno, di provvedere alla salubrità ed alle necessarie
comunicazioni, fare un piano regolatore....”.
Legge 2892/1885 (Per il risanamento della città di Napoli). Stabiliva alcune regole
(come anche la legge del 1865) sulle espropriazioni per pubblica utilità,
utilizzate anche per l’esecuzione di piani regolatori che disciplinavano situazioni
non assimilabili a quelle del “risanamento” di Napoli.
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Stralcio del Piano di Risanamento di Napoli del 1885 (1904)
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Piano Regolatore di Firenze di Giuseppe Poggi (1865)
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Legge 1150/42
Elementi fondamentali:
La disciplina urbanistica si attua a mezzo dei piani regolatori territoriali, dei piani
regolatori comunali e delle norme sull’attività costruttiva edilizia, sancite dalla
presente legge o prescritte a mezzo di regolamenti (art. 4).
In seguito alla devoluzione alle Regioni di molte competenze prima riservate allo
Stato (DPR 616/77), le norme contenute nella legge urbanistica continuano ad
essere in vigore in quelle Regioni che non si sono dotate di una propria legge,
approvata in conformità alle disposizioni della normativa statale.
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Legge 1150/42
I livelli di pianificazione:
La LUN introduce 3 livelli di pianificazione stabilendo tra loro un rigoroso rapporto
gerarchico:
•
il piano territoriale di coordinamento a livello regionale o sub-regionale (provinciale)
•
Il piano regolatore esteso all’intero territorio comunale (generale);
•
Il piano esecutivo
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Legge 1150/42
Il Piano Territoriale di Coordinamento
Hanno lo scopo di orientare e coordinare l’attività urbanistica in parti definite di
territorio. I Piani di Coordinamento stabiliscono le direttive da seguire nel
territorio individuato, in rapporto principalmente:
a) alle zone da riservare a speciali destinazioni ed a quelle soggette a speciali
vincoli o limitazioni di legge;
b) alle località da scegliere come sedi di nuovi nuclei edilizi od impianti di
particolare natura ed importanza e di livello territoriale e sovracomunale;
c) alla rete delle principali linee di comunicazione stradali, ferroviarie, elettriche,
navigabili esistenti e in programma (portualità, ferrovie locali, strade
intercomunali, ecc.);
I compiti e gli ambiti territoriali del PTC sono stati comunque meglio definiti dalla
legge 142/90 (Ordinamento delle Autonomie Locali, oggi abrogata dal Testo
Unico sull’Ordinamento delle Autonomie Locali DL 267/2000) che ha dato
nuovo impulso a questo strumento urbanistico poco utilizzato e individuando
nelle Province gli enti che lo devono redigere.
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PTC della Provincia di Bologna
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PTC della Provincia di Napoli
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Legge 1150/42
Il Piano Regolatore Generale
Interessa la totalità del territorio comunale, indica essenzialmente:
1) la rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e navigabili e
dei relativi impianti;
2) la divisione in zone del territorio comunale con la precisazione delle zone
destinate all’espansione dell’aggregato urbano e la determinazione dei vincoli
e dei caratteri da osservare in ciascuna zona;
3) le aree destinate a formare spazi di uso pubblico o sottoposte a speciali
servitù;
4) le aree da riservare ad edifici pubblici o di uso pubblico nonché ad opere ed
impianti di interesse collettivo o sociale;
5) i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale, paesistico;
I piani urbanistici, e quelli comunali in particolare, utilizzano tre di tipi di linguaggio:
verbale, visivo, numerico e sono composti da una parte grafica (tavole di analisi
e di progetto) e da una parte testuale (relazione, norme tecniche per
l’attuazione del piano)
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Il “linguaggio” del piano regolatore, quindi, è costituito essenzialmente da due
elementi: nel disegno di massima della rete delle infrastrutture per il trasporto
(linee ferroviarie e, soprattutto, viabilità carrabile) e nella suddivisione del
territorio dell’ambito interessato (per esempio, il territorio comunale, oppure la
città esistente e le zone di espansione) in “zone”, ciascuna caratterizzata da
specifiche caratteristiche funzionali e fisiche, definite attraverso parametri e
indici.
Si tratta della procedura tecnica cosiddetta della “zonizzazione”, alla quale la
pianificazione urbanistica ha tradizionalmente fatto ricorso e della quale ancor
oggi generalmente ci si avvale.
La procedura consiste sostanzialmente nell’attribuire a ciascuna zona, in cui
viene articolato il territorio, particolari “destinazioni d’uso” e particolari quantità
e tipologie di edificazione.
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PRG di Roma
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PRG di Napoli
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Legge 1150/42
Piano Particolareggiato
Il piano regolatore generale è attuato a mezzo di piani particolareggiati di
esecuzione nei quali devono essere indicate le reti stradali e i principali dati
altimetrici di ciascuna zona e debbono inoltre essere determinati :
- le masse e le altezze delle costruzioni lungo le principali strade e piazze;
- gli spazi riservati ad opere od impianti di interesse pubblico;
- gli edifici destinati a demolizione o ricostruzione ovvero soggetti a restauro o a
bonifica edilizia;
- le suddivisioni degli isolati in lotti fabbricabili secondo la tipologia indicata nel
piano;
- gli elenchi catastali delle proprietà da espropriare o da vincolare;
- la profondità delle zone laterali a opere pubbliche, la cui occupazione serva
ad integrare le finalità delle opere stesse ed a soddisfare prevedibili esigenze
future.
Piano Regolatore Intercomunale
Programma di Fabbricazione
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Programma di Fabbricazione
del Comune di Sarno
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Legge 167/62
È orientata ad “agevolare l’acquisizione delle aree da destinare all’edilizia
economica e popolare”, si introducono i piani per l’edilizia economica e
popolare (e gli analoghi piani per gli insediamenti produttivi).
Le previsioni di questa Legge si attuavano attraveso i Peep (Piano di Edilizia
Economica e Popolare): le aree in esso comprese venivano
preliminarmente espropriate ed urbanizzate dal comune, il quale le
cedeva poi, in proprietà o in uso, a determinati soggetti abilitati a realizzare
edilizia “di tipo economico e popolare”: enti pubblici, cooperative, singoli
soggetti beneficiari di contributi o agevolazioni pubbliche, imprese di
costruzione.
Da un punto di vista urbanistico, i Peep sono, sostanzialmente, di piani
esecutivi, o attuativi.
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Legge 765/67 e DM 1444/68
La legge 765, nota come legge-ponte, fu emanata per porre un freno agli
abusi edilizi, con nuove sanzioni, per incentivare la formazione dei piani
comunali e, soprattutto, per articolare il contenuto di questi piani attraverso
una serie di accorgimenti tra cui i cosiddetti “standard”.
Il DM 1444 dà attuazione alla legge 765 e definisce e fissa alcuni limiti inderogabili di
densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi di spazi
destinati ad attrezzature di interesse pubblico. In particolare:
Per gli insediamenti residenziali, i “rapporti massimi” tra costruito e spazi pubblici di cui all’art. 17
della legge n. 765, sono fissati in misura tale da assicurare per ogni abitante – insediato o da
insediare – la dotazione minima, inderogabile, di mq. 18 per spazi pubblici o riservati alle attività
collettive, a verde pubblico o a parcheggio, con esclusione degli spazi destinati alle sedi viarie.
Tale quantità complessiva è ripartita, di norma, nel modo appresso indicato:
a) mq 4,50 di aree per l’istruzione: asili nido, scuole materne e scuole dell’obbligo;
b) mq 2 di aree per attrezzature di interesse comune: religiose, culturali, sociali, assistenziali,
sanitarie, amministrative, per pubblici servizi (uffici postali, protezione civile, ecc.) ed altre;
c) mq 9 di aree per spazi pubblici attrezzati a parco e per il gioco e lo sport, effettivamente
utilizzabili per tali impianti con esclusione di fasce verdi lungo le strade;
d) mq 2,50 di aree per parcheggi: tali aree – in casi speciali – potranno essere distribuite su diversi
livelli.
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Legge 765/67 e DM 1444/68
I limiti inderogabili devono essere definiti per zone territoriali omogenee:
A) agglomerati di interesse storico e di pregio ambientale;
B) Zone parzialmente o totalmente edificate diverse dalle A;
C) Zone di nuova espansione in aree prive di strutture urbane;
D) Nuovi insediamenti a carattere industriale;
E) Parti del territorio destinate ad uso agricolo;
F) Attrezzature ed impianti di interesse generale.
I rapporti degli standard devono sempre essere assicurati nelle zone territoriali
C (quelle destinate a nuovi complessi insediativi, che risultano inedificate o
nelle quali la edificazione preesistente non raggiunga i limiti di superficie e
densità del 12.5% della superficie fondiaria della zona e nelle quali la
densità territoriale non sia superiore a 1,5 mc/mq.
Per le altre zone (A,B,D,E,F) ci possono essere delle deroghe se si dimostra
l’impossibilità di attenersi agli standard previsti dal decreto.
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Legge 10/77 (Norme in materia di edificabilità dei suoli)
Elementi fondamentali:
-
nuovo regime dei suoli (separazione del diritto di proprietà del suolo dallo jus
aedificandi), e introduzione dell’istituto della concessione edilizia;
-
nuove e più severe misure per la repressione degli abusi edilizi;
-
Programmi pluriennali di attuazione
In particolare i PPA restituiscono importanza al tema della “programmazione” nel
tempo degli interventi. Questi programmi, infatti, non sono dei “piani” ma dei
provvedimenti amministrativi che – sulla base dei piani urbanistici esistenti (generali
o esecutivi)e delle risorse finanziarie disponibili o previste – fa delle scelte di priorità,
stabilendo gli interventi da realizzare nel periodo considerato (dai 3 ai 5 anni).
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Legge 457/78 (Norme per l’edilizia residenziale)
Elementi fondamentali:
La legge rappresenta, tra le altre cose, una risposta organica ai problemi normativi
sul recupero edilizio del patrimonio esistente, attraverso:
- l’istituzione dei Piani di Recupero. Con essi i Comuni individuano, nell’ambito del
proprio Piano Regolatore o del Programma di Fabbricazione le aree che dovranno
essere sottoposte a recupero edilizio e/o urbanistico. A differenza dei Programmi
Pluriennali Attuazione, il Piano di Recupero ha una vera e propria natura di piano,
di piano particolareggiato. Anche i privati possono presentare un Piano di
Recupero se essi hanno almeno i 3/4 del valore degli immobili.
-
L’introduzione (art. 31, ora anche art.3 Dpr 380/2001) delle categorie di
intervento per il recupero edilizio:
a) Manutenzione ordinaria
b) Manutenzione straordinaria
c) Restauro e risanamento conservativo
d) Ristrutturazione edilizia
e) Ristrutturazione urbanistica
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Legge 47/85 (Norme in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia)
Legge 724/94 (Misure di razionalizzazione delle finanza
pubblica)
DL 2 ottobre 2003, n. 269 convertito in legge 24
novembre 2003, n. 326 (Norme in materia di sviluppo
dell'economia e di correzione dei conti pubblici)
D.P.R. 380/2001 (Testo unico delle disposizioni legislative
e regolamentari in materia edilizia)
Si tratta di uno strumento autonomo della disciplina edilizia che, in precedenza,
era in parte inglobata nella legislazione urbanistica o articolata in leggi
riguardanti i singoli aspetti tecnici
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I piani di settore (o specialistici)
Piano Paesistico
Piano del Parco
Piano di Bacino
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Il Piano Paesistico
Legge 431/85 (Legge Galasso)
DL 490/99 (Testo unico delle disposizioni legislative in
materia di beni culturali e ambientali)
Convenzione Europea del Paesaggio (Firenze, 20 ottobre 2000)
DL 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio)
A cominciare dalla legge Galasso viene introdotto il principio della tutela diffusa,
vincolando ope legis una serie di beni predefiniti valutati nella loro globalità di
valenze naturali e culturali. Questo principio viene messo in discussione, però, dal
DL 42/2004, che ne prevede la validità solo fino all’approvazione dei Piani Paesistici.
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DL 42/2004
Articolo 142
Aree tutelate per legge
1. Fino all'approvazione del piano paesaggistico ai sensi dell'articolo 156, sono comunque sottoposti
alle disposizioni di questo Titolo per il loro interesse paesaggistico:
a) i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia,
anche per i terreni elevati sul mare;
b) i territori contermini ai laghi compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di
battigia, anche per i territori elevati sui laghi;
c) i fiumi, i torrenti, i corsi d'acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di
legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775,
e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna;
d) le montagne per la parte eccedente 1.600 metri sul livello del mare per la catena alpina e
1.200 metri sul livello del mare per la catena appenninica e per le isole;
e) i ghiacciai e i circhi glaciali;
f) i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonche' i territori di protezione esterna dei parchi;
g) i territori coperti da foreste e da boschi, ancorche' percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli
sottoposti a vincolo di rimboschimento, come definiti dall'articolo 2, commi 2 e 6, del decreto
legislativo 18 maggio 2001, n. 227;
h) le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici;
i) le zone umide incluse nell'elenco previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 13
marzo 1976, n. 448;
l) i vulcani;
m) le zone di interesse archeologico individuate alla data di entrata in vigore del presente
codice.
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PUT – Piano Urbanistico Territoriale della Penisola Sorrentino-Amalfitana
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Crisi del modello attuale di piano
1. Carattere “generale” del piano;
2. dall’espansione alla “trasformazione” della città
3. rigidità (difficoltà di varianti, prescrittivo, poca partecipazione e
concertazione nella sua formazione, utilizzo della tecnica dello zoning,
ecc.);
4. pensato con un modello “espropriativo” per acquisire la aree necessarie
per i servizi pubblici e per l’espansione della città;
5. iniquo. In particolare per quanto riguarda il cosidetto “doppio regime dei
suoli”, tra aree da destinare ad uso pubblico (penalizzate) e aree da
destinare ad uso privato. Con la sentenza 55/1968 la Corte Costituzionale
ha dichiarato l’illegittimità della durata illimitata dei vincoli urbanistici, il cui
termine fu fissato in cinque anni da un legge successiva.
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Le tre vie del piano:
1. piani che si pongono nel solco della tradizione e fanno riferimento alla
legge 1150/42;
2. piani di “riforma” redatti in base a leggi regionali che hanno fatto propri gli
assunti avanzati dall’INU (Istituto Nazionale di Urbanistica) e che fanno
riferimento anche ad altre, e più mature, esperienze europee;
3. la via della sostituzione dei piani o della deroga con altri strumenti e
“programmi”.
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L’innovazione: il piano riformato
Nel 1995 l’INU (Istituto Nazionale di Urbanistica) elabora un nuovo modello di
piano urbanistico sdoppiato in due componenti: una di media durata,
(dieci, quindici anni) cosiddetta strutturale e che definisce gli obiettivi
generali che si vogliono perseguire, in una visione complessiva del futuro
assetto urbanistico della città; e una, operativa, di breve durata (5 anni)
corrispondente sia al mandato del sindaco (“piano del sindaco”) sia al
periodo di validità dei vincoli urbanistici.
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Il Piano Strutturale
Il Piano Strutturale si muove attorno ad alcuni principi, comuni alle diverse
normative regionali:
•
indica le grandi scelte urbanistiche, gli obiettivi generali e di lungo periodo. In
particolare: le previsioni per la mobilità (viabilità e trasporti pubblici); quelle
ambientali (i parchi, il verde urbano, le zone da tutelare, le aree agricole); le
parti di città da conservare, quelle da riqualificare e quelle per nuovi interventi;
•
Il Piano Strutturale non ha effetti conformativi dei diritti dei proprietari, non
appone vincoli, tranne quelli “ambientali “(non indennizzabili);
•
superamento del modello attuativo a carattere espropriativo del Prg. Modello
iniquo, improduttivo e costoso. Favorire, quindi forme di perequazione che
tendano ad annullare il “doppio regime dei suoli” e a favorire, invece, un
uguale trattamento di tutte le proprietà coinvolte nei processi di trasformazione
urbana, che si trovano, in teoria, nelle stesse condizioni di fatto e di diritto;
•
i programmi complessi (Pru, Pii, ecc.) possono meglio interagire con il Piano
Strutturale, in una circolarità virtuosa tra piano e programmi, in relazione agli
interventi sia sulla città esistente, sia in aree di frangia e di tessuto urbano
diffuso.
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Piano Strutturale di Siena
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Il Piano Operativo
INNOVAZIONE E LEGISLAZIONI REGIONALI
•
Si muove all’interno degli indirizzi tracciati dal Piano Strutturale e riguarda le
trasformazioni urbanistiche e le opere pubbliche che un amministrazione
comune (o il Sindaco) intendono realizzare nel quinquennio del mandato;
•
gli interventi sono concertati con quelli previsti dal programma comunale delle
opere pubbliche;
•
definisce nel dettaglio le previsioni del Piano Strutturale (un parco, una strada,
ecc.)
•
sceglie le modalità pubbliche o private di attuazione degli interventi;
•
quantifica e attribuisce i diritti edificatori alle diverse aree secondo i principi
della “perequazione urbanistica”.
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Piano Operativo di Modena
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LE LEGGI REGIONALI URBANISTICHE
L.R. 5/95 (Regione Toscana)
L.R. 23/99 (Regione Basilicata)
L.R. 38/99 (Regione Lazio)
L.R. 20/00 (Emilia Romagna)
L.R. 20/01 (Regione Puglia)
L.R. 11/04 (Regione Veneto)
L.R. 16/04 (Regione Campania)
L.R. 1/05 (Regione Toscana)
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