La dimensione giuridica dell’urbanistica.
La questione centrale della rendita
fondiaria
Alcune definizioni generali:
Quota di reddito che il proprietario di terreni o di
edifici percepisce per il fatto di essere il legittimo
proprietario del bene immobile
urbana
Rendita fondiaria
agraria
Alcune definizioni generali:
In economia la rendita designava in origine la
remunerazione dei proprietari fondiari, essa
misurava la differenza nella produttività del lavoro
agricolo applicato a terreni di diversa fertilità
Alcune definizioni generali:
In una teoria generale della rendita, il concetto è
stato esteso a tutti i fattori di produzione connessi
al bene suolo. La rendita è causata dall’inelasticità
dell’offerta di suolo nel breve o nel lungo periodo.
Alcune definizioni generali: Campos Venuti in
“Amministrare l’urbanistica”, 1967
Nella ripartizione della ricchezza nazionale, una
parte considerevole viene assorbita, quasi senza
corrispettivo di rischio, dall’idoneità edificatoria,
naturale o regolamentata dei suoli urbani
Alcune definizioni generali: Campos Venuti in
“Amministrare l’urbanistica”, 1967
Rendita assoluta: dipende dalla generica capacità
di un’area a partecipare alla vita di una comunità,
indipendentemente dalla sua localizzazione.
Urbanizzazione primaria e
secondaria
Aspettative del proprietario
Alcune definizioni generali: Campos Venuti in
“Amministrare l’urbanistica”, 1967
Rendita differenziale: dipende dalla particolare
posizione che il suolo assume nell’aggregato
urbano, grazie alla quale il suolo viene a trovarsi sul
mercato in condizioni di maggiore o minore
appettibilità
Una ricerca sul costo delle abitazioni anni Ottanta a Milano(Molinari C., 1993)
Una ricerca sul costo delle abitazioni anni Ottanta a Milano(Molinari C., 1993)
Una ricerca sul costo delle abitazioni anni Ottanta a Milano(Molinari C., 1993)
Una ricerca sul costo delle abitazioni anni Ottanta a Milano(Molinari C., 1993)
L’urbanistica, in quanto persegue il bene pubblico in termini di
qualità urbana, ha sempre dovuto confrontarsi con la questione
della rendita nei paesi che riconoscono il diritto alla proprietà
privata del suolo
Art. 42.
La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo
Stato, ad enti o a privati.
La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne
determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne
la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.
La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo
indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale.
La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e
testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità.
Modalità di controllo della rendita fondiaria urbana,
Bandarin F., Il controllo dei suoli urbani, 1989.
Politiche di correzione:
incentivano l’intervento privato ma cercano di calmierare i
prezzi dei suoli con:
- misure fiscali
- la costituzione di demani
- politiche infrastrutturali
Modalità di controllo della rendita fondiaria urbana,
Bandarin F., Il controllo dei suoli urbani, 1989.
Politiche di socializzazione dei suoli edificabili:
Hanno al centro la politica di acquisizione fondiaria
Modalità di controllo della rendita fondiaria urbana,
Bandarin F., Il controllo dei suoli urbani, 1989.
Politiche normative:
* Agiscono attraverso norme, sono forme passive di controllo.
* Lasciano all’operatore privato l’iniziativa sui tempi e sui modi
attuazione del progetto urbanistico
Modalità di controllo della rendita fondiaria urbana,
Bandarin F., Il controllo dei suoli urbani, 1989.
Strumento principe: zoning
* Modello americano:
strumento separato dagli
strumenti di previsione e
non ha potere di vincolo
sulle proprietà
* Modello europeo:
strumento che definisce
gli usi del suolo per zone
omogenee ed esercita
potere di vincolo sull’attività privata (in teoria)
Modalità di controllo della rendita fondiaria urbana,
Bandarin F., Il controllo dei suoli urbani, 1989.
Limiti dello zoning
* Modello americano:
è uno strumento solo
operativo. L’urbanistica
“si fa” nelle corti di gustizia
* Modello europeo:
può servire alla
composizione dei
conflitti tra proprietari
ma non agisce sul livello
strategico dello sviluppo
urbano
Modi per controllare la rendita urbana in alcuni paesi europei
Germania:
* Organismo di pianificazione (comune)  ente che
rilascia i permessi costruzione (Land, statale)
* Mercato dei suoli completamente libero, ma:
- piano non crea alcun diritto edificazione;
- solo il piano attuativo conferisce diritti e oneri
Modi per controllare la rendita urbana in alcuni paesi europei
Olanda:
* Politica fondiaria precede quella urbanistica, mediante
la “produzione pubblica di suolo infrastrutturato”.
Problemi: è entrato in crisi quando dall’espansione si è
passati alla fase di trasformazione dell’urbanizzato
esistente. In quel caso: sforzo economico amminsitrazioni
per espropriare aree centrali (spuntando prezzi ragionevoli
nei centri storici degradati)
Modi per controllare la rendita urbana in alcuni paesi europei
Svezia:
* Politica fondiaria precede quella urbanistica, mediante
la costruzione di un sistema di demanio pubblico molto
esteso.
Ogni comune deve:
- indicare un programma di acquisizione aree;
- metodo di finanziamento per l’acquisizione;
- procedure di acquisizione
Modi per controllare la rendita urbana in alcuni paesi europei
Spagna:
* Proprietà fondiaria è uno stato legale che può essere
revocato.
* Obbligatoria la cessione al comune del 10% rendimento
medio in termini di aree e volumetrie
Classificazione aree:
- suoli urbani
- suoli urbanizzabili
- suoli urbanizzabili non programmati
- suoli non urbanizzabili
Previste le seguenti modalità di interazione pubblicoprivato:
Modi per controllare la rendita urbana in alcuni paesi europei
Spagna:
* Previste le seguenti modalità di interazione pubblico-privato:
a. Sistema di compensazione (privato)
b. Sistema di cooperazione (misto)
c. Sistema di espropriazione (pubblico)
Modi per controllare la rendita urbana in alcuni paesi europei
Gran Bretagna:
Tradizionale separazione tra la proprietà dei suoli (landlord) e
l’affittuario, che ricava i suoi profitti dall’uso del suolo.
Il promotore immobiliare:
- fornisce i servizi primari legati alla lottizzazione che
intraprende
- garantisce la manutenzione delle opere
Modi per controllare la rendita urbana in alcuni paesi europei
Aspetti comuni a tutte le esperienze:
•
Mercato terreno d’azione dell’iniziativa pubblica e di quella
privata
•
In nessun caso l’operatore pubblico agisce con regole diverse
da quelle valide per il privato cittadino (!)
La questione della rendita in Italia
Storia:
L. 2359 del 25 giugno 1865: esproprio a prezzi di mercato come
negli altri paesi europei
L. 2892 del 15 gennaio 1885: esproprio = media tra valore venale
(Risanamento Napoli)
e fitti ultimi 10 anni coacervati
(bassi perché immobili degradati)
L. 1150/1942: in teoria esproprio delle aree su cui fare progetti
attuativi
Tentativo di riforma urbanistica ancora in corso
Legge Ponte 765/1968
Legge Bucalossi L. 10/1977
Testo Unico sull’esproprio, 327/2001…..
Art. 43.
A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire,
mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a
comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese,
che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a
situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse
generale.
Art. 44.
Al fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi
rapporti sociali, la legge impone obblighi e vincoli alla proprietà terriera
privata, fissa limiti alla sua estensione secondo le regioni e le zone agrarie,
promuove ed impone la bonifica delle terre, la trasformazione del latifondo e
la ricostituzione delle unità produttive; aiuta la piccola e la media proprietà.
La legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane.
Vincoli urbanistici
Vincoli preordinati all’espropriazione
Vincoli che comportano inedificabilità assoluta
Limiti di edificabilità
Vincoli paesaggistici dlgs 490/1999 (testo unico beni culturali e ambientali)
Vincoli storico-artistici archeologici dlgs 490/1999
Vincoli di distanze di rispetto stradale Codice della strada d.lgs 285/1992
e Regolamento d.P.R. 495/1992
Vincoli di distanze di rispetto cimiteriale
Vincoli di distanze ferroviarie, demanio marittimo, aeroporti,
aree doganali, acque pubbliche
Le sentenze storiche della Corte Costituzionale
Sentenza n. 55/1968 Sulla indennizzabilità vincoli da piano
regolatore
Non necessario indennizzo per disposizioni relative a 
intere categorie di beni
Diritto proprietà non equivale a dominio assoluto e
illimitato beni  regime da determinare da parte del
legislatore; il bene è soggetto ad alcuni limiti
Imposizioni che però non possono imporre sacrificio
eccessivo del godimento del bene senza che ciò sia
considerato un atto espropriativi, quindi indennizzabile
Sentenza n. 55/1968 Sulla indennizzabilità vincoli da
piano regolatore
Limiti che però devono riguardare un’intera categoria di
soggetti in egual misura.
I tempi della procedura espropriativa devono essere certi;
non si possono imporre vincoli temporanei (ma di durata
illimitata) preordinati al successivo (ma incerto)
trasferimento del bene per motivi di pubblica utilità
Sentenza n. 5/1980 Indennizzo = valore agricolo
incostituzionale indipendentemente caratteristiche
edificatorie suoli
Indennizzo = valore agricolo medio come criterio generale
confligge con l’articolo 42 Costituzione
disparità di trattamento proprietari in aree edificabili colpiti
dall’espropriazione rispetto a quelli di aree aventi stesse
caratteristiche che beneficiano magari dell’opera realizzata
indennizzo deve rappresentare un serio ristoro del ben
perduto
la concessione a edificare (l. 10/1977) non attribuisce nuovi
diritti, non è sostanzialmente diversa dalla licenza edilizia
Sentenza n. 5/1980 Indennizzo = valore agricolo
incostituzionale indipendentemente caratteristiche
edificatorie suoli
non si può prescindere per l’indennizzo dal valore del
bene da espropriare
il perimetro urbano (art. 18 L 865/1971) non costituisce
un criterio assoluto “scientifico”
Problemi fondamentali nella procedura di esproprio e
nella sua “storia”
• rapporto tra piano urbanistico e esproprio
• vincoli espropriativi senza corrispondere
un indennizzo
• reiterare tale vincoli senza corrispondere
un indennizzo
• determinazione indennità espropriazione
Principi del nuovo testo unico d.P.R. 327/2001
• Risponde all’esigenza di ordinare la materia (dopo circa 30 anni
incertezza)
• Non si coordina con una riforma equivalente della legge
urbanistica
• Disciplina la partecipazione
procedimento espropriativo
degli
interessati
all’intero
• Definisce la modalità di determinazione dell’indennizzo
• Definisce le circostanze nelle quali è ammesso il procedimento
espropriativo
• Tale procedimento ammesso solo per opere pubblica utilità
Testo Unico sull’esproprio, 327/2001: contenuti
Art 7.
Il Comune può espropriare:
aree inedificate e quelle su cui vi siano costruzioni in contrasto
con la destinazione di zona o con carattere provvisorio 
consentire ordinata espansione
area inserita in un piano particolareggiato o in area di
attuazione del piano regolatore
Testo Unico sull’esproprio, 327/2001: contenuti
Art.8 Fasi procedimento espropriativo
opera realizzare prevista nel prg o in atto di natura ed efficacia
equivalente. (ovvero mediante conferenza dei servizi, accordo di
programma o altro atto di natura territoriale  art. 10)
sul bene sia stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio
sia stata dichiarata la pubblica utilità
sia stata determinata almeno in via provvisoria l’indennità di esproprio.
Testo Unico sull’esproprio, 327/2001: contenuti
Art.9. Vincoli derivanti da piani urbanistici
un bene è sottoposto al vincolo preordinato all’esproprio
quando è stato approvato il piano che prevede la realizzazione
di un’opera di pubblica utilità
il vincolo preordinato all’esproprio ha durata di 5 anni. Entro
tale termine deve essere emanata la dichiarazione di pubblica
utilità dell’opera. (può essere reiterato)
si può nel corso dei 5 anni cambiare il tipo di opera per cui si è
previsto l’esproprio
Testo Unico sull’esproprio, 327/2001: contenuti
Art. 11 Partecipazione interessati
Art. 12. Atti che comportano dichiarazione di pubblica utilità
progetto definitivo di opera di pubblica utilità approvato, o
approvati piano particolareggiato, piano di lottizzazione, piano
di recupero, piano di ricostruzione, piano degli insediamenti
produttivi
approvazione di uno strumento urbanistico anche di settore o
attuativo, definizione conferenza dei servizi o il
perfezionamento accordo di programma, rilascio concessione,
autorizzazione etc.
Testo Unico sull’esproprio, 327/2001: contenuti
Art. 20 Determinazione provvisoria indennità di esproprio
entro 30 giorni da dichiarazione pubblica utilità, promotore esproprio
compila l’elenco beni da espropriare e indica le somme che offre per le
espropriazioni.
ove ritenuto opportuno, l’autorità espropriante chiede al proprietario
(anche al beneficiante esproprio) di stimare il valore del bene
l’autorità determina in via provvisoria la misura dell’indennità di
esproprio
se il proprietario accetta, si stipula l’atto di cessione e viene corrisposta
la somma entro 60 giorni
Testo Unico sull’esproprio, 327/2001: contenuti
Art. 36 Determinazione dell’indennità di esproprio
per opere private di pubblica utilità, l’indennità = valore
venale del bene
Art. 37 Indennità per un’area edificabile
indennità = (valore venale del bene + reddito dominicale netto
rivalutato)/2 – 40% di tale valore
al comma 4 si ricorda che non sussistono le possibilità legali
di edificazioni per aree sulle quali insiste un vincolo di
inedificabilità assoluta
Testo Unico sull’esproprio, 327/2001: contenuti
Art. 38 Indennità per area edificata legittimimante
Indennità = valore venale bene
Art. 39 Reiterazione vincolo preordinato all’esproprio o
sostanzialmente espropriativo è dovuto un indennizzo al
proprietario commisurato al danno effettivamente prodotto.