IL DIRITTO DI ACCESSO AI
DOCUMENTI AMMINISTRATIVI
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1. LE FONTI
La disciplina del diritto di accesso è
contenuta:

nel CAPO V (ARTT. 22 SS.) della
LEGGE N. 241/1990, come modificata
dalla legge n. 15/2005, dalla legge n.
80/2005 e dalla legge n. 69/2009;

nel D.P.R. 12 APRILE 2006, N. 184, che
detta le modalità di esercizio del diritto.
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2. DALLA SEGRETEZZA ALLA
TRASPARENZA
Nel complesso, la disciplina del diritto di
accesso rappresenta UNA SVOLTA
NELLA
CONCENZIONE
DEI
RAPPORTI TRA PA E CITTADINI,
decretando la fine del principio generale di
SEGRETEZZA degli atti dei pubblici
poteri in favore del principio, di
derivazione
comunitaria,
di
TRASPARENZA.
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3. L’ACCESSO E LA POTESTA’
LEGISLATIVA ESCLUSIVA DELLO STATO
Spetta allo Stato garantire uniformemente
su tutto il territorio nazionale il diritto di
accesso, essendo l’ACCESSO ricondotto
nell’ambito della materia dei LIVELLI
ESSENZIALI DELLE PRESTAZIONI
CONCERNENTI I DIRITTI CIVILI E
SOCIALI di cui all’ART. 117, c. 2, lett.
m), Cost., ai sensi dell’ART. 22, c.1, legge
n. 241/1990.
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4. LA NATURA GIURIDICA DEL
DIRITTO DI ACCESSO
Sulla NATURA GIURIDICA DEL
DIRITTO DI ACCESSO si è sviluppato
nel tempo un ampio dibattito dottrinario e
giurisprudenziale:
TESI [dominante] DEL diritto di
accesso come DIRITTO SOGGETTIVO.
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Argomenti a supporto:
1
• PROFILO NOMINALE DEL LESSICO NORMATIVO.
2
• CARATTERE
VINCOLATO
DEL
POTERE
ESERCITATO DALLA PA IN SEDE DI ESAME
DELL’ISTANZA DI ACCESSO.
3
• INCLUSIONE DEL DIRITTO DI ACCESSO NEI
LIVELLI
ESSENZIALI
DELLE
PRESTAZIONI
CONCERNENTI I DIRITTI CIVILI E POLITICI
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4
• DEVOLUZIONE
DELLA
GIURISDIZIONE
IN
SUBIECTA
MATERIA
ALLA
COGNIZIONE
ESCLUSIVA DEL GIUDICICE AMMINISTRATIVO.
5
• NON
NECESSITA’
CHE
IL
DOCUMENTO
AMMINISTARTIVO
SIA RELATIVO
A UNO
SPECIFICO PROCEDIMENTO.
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TESI DEL diritto di accesso come
INTERESSE LEGITTIMO.
Argomenti a supporto:
1
• PREVISIONE DI UN TERMINE DECADENZIALE DI
IMPUGNAZIONE
DELLA
DETERMINAZIONE
ASSUNTA SULL’ISTANZA DI ACCESSO CHE E’ DI 30
GIORNI [ART. 25, c. 5, L. 241/1990].
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Tale TESI, benché superata, è stata
autorevolmente
SOSTENUTA
DAL
CONSIGLIO DI STATO IN ADUNANZA
PLENARIA, dapprima [con forza] nella
decisione n. 16/1999 e, poi [con maggiore
cautela] nelle decisioni gemelle n. 6/2006 e n.
7/2006.
L’iter interpretativo del Consiglio di Stato si
conclude con il parere reso in sede consultiva
sulla bozza di d.P.R. n. 184/2006.
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“Il legislatore ha strutturato la tutela del diritto di accesso a guisa di
impugnazione di un provvedimento autoritativo della PA incidente su una
posizione soggettiva avente consistenza di INTERESSE LEGITTIMO.” [Ad.
Pl. 24.06.1999, n. 16]
“L’utilità del diritto di accesso viene individuata non in re ipsa ma attraverso un
collegamento al bene della vita finale che l’istante intende tutelare attraverso la
proposizione dell’istanza. In tale prospettiva, il diritto di accesso si sostanzia in
una posizione giuridica soggettiva la cui qualificazione diviene irrilevante
atteso che la sua eventuale lesione non determina immediatamente alcuna
incisione
negativa
sulla
sfera
giuridico-patrimoniale
dell’istante,
ripercuotendosi su di essa solo in via indiretta e laddove comporti una
menomazione nella tutela dell’utilità finale.” [Ad. Pl. 18.04.2006, n. 6]
“L’accesso risulta oggi ricostruibile quale situazione di DIRITTO
SOGGETTIVO.” [Parere sulla bozza di d.P.R. n. 184/2006]
Così anche in sede giurisdizionale. [v. Cons. St., 10.08.2007, n. 4411]
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5. L’INTERESSE ALL’ACCESSO
L’ART. 22, c. 1, lett. b), della legge n. 241/1990
riconosce il diritto di accesso a:
“TUTTI I SOGGETTI PRIVATI, COMPRESI
QUELLI
PORTATORI
DI
INTERESSI
PUBBLICI O DIFFUSI, CHE ABBIANO UN
INTERESSE DIRETTO, CONCRETO E
ATTUALE, CORRISPONDENTE AD UNA
SITUAZIONE
GIURIDICAMENTE
TUTELATA
E
COLLEGATA
AL
DOCUMENTO AL QUALE E’ CHIESTO
L’ACCESSO.” [v. Art. 2, c. 1, d.P.R. n. 184/2006]
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Il DIRITTO DI ACCESSO NON SI
ATTEGGIA COME UNA sorta di
AZIONE
POPOLARE
diretta
a
consentire una sorta di controllo
generalizzato sulla PA, giacché:
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da un lato
dall’altro
lato
• L’INTERESSE che legittima ciascun soggetto
all’istanza – da accertare caso per caso – deve
essere
PERSONALE,
CONCRETO
e
RICOLLEGABILE
AL
SOGGETTO
STESSO DA UNO SPECIFICO NESSO.
• La DOCUMENTAZIONE richiesta deve essere
DIRETTAMENTE RIFERIBILE A TALE
INTERESSE, oltre che INDIVIDUATA o BEN
INDIVIDUABILE.
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Se non si vuole che IL DIRITTO DI
ACCESSO trasmodi in mera soddisfazione
di curiosità o in generica aspirazione alla
legalità,
esso
DEVE
ESSERE
FINALIZZATO ALLA CONOSCENZA
DI ATTI RISPETTO AI QUALI
SUSSISTE
O
E’
CONNESSA
QUANTOMENO UNA UTILITA’ PER
IL RICHIEDENTE.
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Il TITOLARE del preteso diritto DEVE
ESPORRE, non soltanto le RAGIONI PER CUI
INTENDE ACCEDERE alla documentazione, ma
anche COMPROVARE, ove necessario anche
giudizialmente, LA COERENZA DI TALI
RAGIONI CON GLI SCOPI alla cui
realizzazione il diritto di accesso è preordinato.
Fermo restando che il diritto di accesso non è
consentito solo in ragione di un possibile sviluppo
di carattere giurisdizionale, essendo sufficiente che
il ricorrente vanti un interesse concreto e
qualificato.
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I CARATTERI DELL’INTERESSE sotteso
all’accesso sono:
ATTUALITA’
• Utilità della richiesta in sé considerata.
PERSONALITA’
• Legame tra interesse e soggetto.
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CONCRETEZZA
• Tangibilità dell’interesse.
SERIETA'
• Meritevolezza, non interesse volto al solo
scopo di nuocere o recare molestia.
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6. L’OGGETTO DELL’ACCESSO
L’ART. 22, c. 1, lett. d), della legge n. 241/1990 individua
l’oggetto
dell’accesso
nel
DOCUMENTO
AMMINISTRATIVO, inteso come:
“OGNI
RAPPRESENTAZIONE
GRAFICA,
FOTOCINEMATOGRAFICA, ELETTROMAGNETICA
O DI QUALUNQUE ALTRA SPECIE DEL CONTENUTO
DI ATTI, ANCHE INTERNI O NON RELATIVI AD UNO
SPECIFICO PROCEDIMENTO, DETENUTI DA UNA PA
E
CONCERNENTI
ATTIVITA’ DI
PUBBLICO
INTERESSE, INDIPENDENTEMENTE DALLA NATURA
PUBBLICISTICA O PRIVATISTICA DELLA LORO
DISCIPLINA SOSTANZIALE”.
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Tale definizione delimita IL DIRITTO DI ACCESSO
che NON COMPRENDE L’ACCESSO cd.
INFORMATIVO, che introduce a carico della PA
un’ATTIVITA’ DI COGNIZIONE E DI GIUDIZIO non
ancora tradotta nello strumento documentale.
Non sono cioè accessibili le informazioni in possesso
della PA che non abbiano forma di documento
amministrativo. Allo stesso modo, non sono accessibili
i documenti posseduti da una PA non nell’esercizio di
una funzione amministrativa, ma nell’esercizio di
attività giurisdizionale [es. documenti di indagine
posseduti dall’autorità di PS in ragione di un
procedimento penale in corso].
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7. LA NOZIONE DI P.A. AI FINI
DELL’ACCESSO
L’ART. 22, c. 1, lett. e), della legge n.
241/1990, ai fini dell’accesso, fornisce una
nozione ampia di PA intesa come:
“TUTTI I SOGGETTI DI DIRITTO
PUBBLICO E I SOGGETTI DI DIRITTO
PRIVATO
LIMITATAMENTE
ALLA
LORO ATTIVITA’ DI PUBBLICO
INTERESSE
DISCIPLINATA
DAL
DIRITTO
NAZIONALE
O
COMUNITARIO.”
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L’ART. 23 della legge n. 241/1990 aggiunge:
“IL DIRITTO DI ACCESSO DI CUI ALL’ART. 22 SI
ESERCITA NEI CONFRONTI DELLE PA, DELLE
AZIENDE AUTONOME E SPECIALI, DEGLI ENTI
PUBBLICI E DEI GESTORI DI PUBBLICI SERVIZI. IL
DIRITTO DI ACCESSO NEI CONFRONTI DELLE
AUTORITA’ DI GARANZIA E DI VIGILANZA SI
ESERCITA
NELL’AMBITO
DEI
RISPETTIVI
ORDINAMENTI, SECONDO QUIANTO PREVISTO
DALL’ART. 24.”
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Da sempre ci si chiede se le disposizioni
dettate in materia di accesso possano essere
applicate anche nei confronti degli atti di
diritto privato di una PA o nei confronti di
soggetti privati che svolgono attività di
pubblico interesse.
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La tesi positiva è ormai unanimamente abbracciata
a far tempo soprattutto dalle decisioni del Consiglio
di Stato adottate in Adunanza Plenaria n. 4/1999 e
n. 5/1999:
“l’ACCESSO ai documenti amministrativi non E’
CORRELATO agli atti amministrativi, bensì in
modo
più
ampio,
ALLA
ATTIVITA’
AMMINISTRATIVA, nel cui ambito concettuale
deve ricomprendersi non solo l’attività di diritto
amministrativo ma anche l’attività di diritto privato,
volta, al pari della prima, alla cura concreta di
interessi della collettività.”
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Su tale premessa, la giurisprudenza è stata
chiamata a tracciare delle LINEE DI
CONFINE per quel che attiene
all’ACCESSO
AGLI
ATTI
DEI
SOGGETTI PRIVATI GESTORI DI
PUBBLICO SERVIZIO; soggetti che in
coerenza con la nozione mutevole di ente
pubblico sono equiparati alla PA ai fini
dell’accesso.
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Il Consiglio di Stato, nella decisione adottata
in Adunanza Plenaria 22.04.1999, n. 5, ha
esplicitato la RATIO E le CONDIZIONI alle
quali soggiace il diritto di accesso all’attività
dei gestori, separando l’attività non
accessibile da quella accessibile.
Le ipotesi di ATTIVITA’ ACCESSIBILE,
anche alla luce delle modifiche normative alla
legge n. 241/1990, sono tre.
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• L’ATTIVITA’ DERIVANTE DALL’ESERCIZIO DI UN POTERE PUBBLICISTICO IN
SENSO STRETTO DI CUI I PRIVATI SONO INVESTITI DALLA LEGGE.
2
• L’ATTIVITA’ DI EROGAZIONE DEL SERVIZIO PUBBLICO E DUNQUE L’IN SE’
DELL’EROGAZIONE DEL SERVIZIO STESSO (LE MODALITA’ CON CUI E’
ESPLETATO).
3
• LA RESIDUA ATTIVITA’ DEL GESTORE QUANDO SI MANIFESTI UN
INTERESSE
PUBBLICO
PREVALENTE
RISPETTO
A
QUELLO
IMPRENDITORIALE SULLA BASE DI UN GIUDIZIO DI BILANCIAMENTO E
AVUTO RIGUARDO ALLA NATURA DEL SERVIZIO PUBBLICO IN CONCRETO
SVOLTO E AL REGIME ESCLUSIVO O IN CONDIZIONI DI MERCATO
DELL’ATIIVITA’ SVOLTA.
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8. I LIMITI ALL’ACCESSO: LE
ESCLUSIONI LEGALI
L’ART. 24 della legge n. 241/1990 prevede che IL DIRITTO DI ACCESSO
E’ ESCLUSO:
a) per I DOCUMENTI COPERTI DA SEGRETO DI STATO ai sensi
della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e successive modificazioni, e nei casi di
segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal
regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche
amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo;
b) nei PROCEDIMENTI TRIBUTARI, per i quali restano ferme le
particolari norme che li regolano;
c) nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta
all'emanazione di ATTI NORMATIVI, AMMINISTRATIVI GENERALI,
DI PIANIFICAZIONE E DI PROGRAMMAZIONE, per i quali restano
ferme le particolari norme che ne regolano la formazione;
d) nei PROCEDIMENTI SELETTIVI, nei confronti dei documenti
amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a
terzi.
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9. I RAPPORTI TRA ACCESSO E
RISERVATEZZA
Il RAPPORTO TRA ACCESSO E
RISERVATEZZA viene regolato attraverso il
coordinamento delle disposizioni dettate dalla
LEGGE N. 241/1990 con le norme del
D.LGS. N. 196/2003.
Le norme approntano 3 LIVELLI DI
PROTEZIONE DEI DATI relativi alla sfera
dei
privati
con
una
TUTELA
PROGRESSIVAMENTE PIU’ AMPIA.
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DATI COMUNI
DELLA PERSONA
DATI SENSIBILI
DATI SENSIBILISSIMI
• L’ART. 59 del D.LGS. N.
196/2003 rinvia agli ARTT. 22
e SS. della LEGGE N.
241/1990.
• L’ART. 60 del D.LGS. N.
196/2003 rinvia all’ART. 24,
c. 7,della LEGGE N.
241/1990.
• Il trattamento di tali
informazioni è stato vietato sul
piano internazionale e
comunitario, pur essendo
consentito in ambito nazionale
qualora necessario per
perseguire una SFERA
CIRCOSCRITTA DI
IMPORTANTI FINALITA’ e
qualora basato su
SPECIFICHE ED ELEVATE
GARANZIE.
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DATI COMUNI
INFORMAZIONI
ANAGRAFICHE, ECC.
Tali tipologie di dati, considerata
l’assenza di una disciplina
specifica e derogatoria delle
ordinarie prescrizioni dettate
dalla legge n. 241/1990 per
l’accesso,
devono
ritenersi
SOGGETTI ALLE REGOLE
GENERALI sancite dalla legge
sul procedimento.
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DATI SENSIBILI
DATI IDONEI A RILEVARE L’ORIGINE
RAZIALE
ED
ETNICA,
LE
CONVINZIONI
RELIGIOSE,
FILOSOFICHE O DI ALTRO GENERE,
LE OPINIONI POLITICHE, L’ADESIONE
A PARTITI, SINDACATI, ASSOCIAZIONI
O ORGANIZZAZIONI A CARATTERE
RELIGIOSO, FILOSOFICO, POLITICO O
SINDACALE.
Il legislatore recedendo dal tentativo di
individuare per tabulas casi e ipotesi
afferenti a dati sensibili esclusi dall’accesso,
ha demandato agli enti e all’autorità
giurisdizionale il compito non solo di
verificare nel singolo caso concreto la
legittimazione dell’istante ad accedere agli
atti in virtù di un interesse giuridicamente
protetto connesso al documento richiesto,
ma anche di valutare se e in quali limiti
L’ACCESSO
SIA
STRETTAMENTE
INDISPENSABILI ALLA TUTELA DI
TALE INTERESSE.
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DATI SENSIBILISSIMI
Quando il trattamento concerne dati
idonei a rilevare lo stato di salute o la vita
sessuale, esso è consentito se la
situazione giuridicamente rilevante che si
INFORMAZIONI RELATIVE intende TUTELARE con la richiesta di
ALLO STATO DI SALUTE E
accesso ai documenti amministrativi è di
ALLA VITA SESSUALE DELLA rango almeno pari ai diritti
dell’interessato ovvero consiste in UN
PERSONA
DIRITTO DELLA PERSONALITA’ O
IN UN ALTRO DIRITTO O LIBERTA’
FONDAMENTALE O INVIOLABILE
[ART. 60 D.LGS. N. 196/2003].
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10. LE MODALITA‘ DI ESERCIZIO DEL
DIRITTO DI ACCESSO
L’ART. 25, c. 1 e c. 2, della legge n. 241/1990, prevede che:
“Il diritto di accesso si esercita mediante ESAME ED
ESTRAZIONE
DI
COPIA
DEI
DOCUMENTI
AMMINISTRATIVI, nei modi e con i limiti indicati dalla
presente legge. L'esame dei documenti è GRATUITO. Il
rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di
riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo,
nonché i diritti di ricerca e di visura”.
“La RICHIESTA di accesso ai documenti DEVE ESSERE
MOTIVATA. Essa deve essere rivolta all'amministrazione che
ha formato il documento o che lo detiene stabilmente”.
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11. LA TUTELA AMMINISTRATIVA DEL
DIRITTO DI ACCESSO
Gli ART. 25, c. 4, e ART. 27 della legge n.
241/1990 disciplinano la TUTELA
AMMINISTRATIVA DEL DIRITTO DI
ACCESSO davanti alla COMMISSIONE
PER L’ACCESSO AI DOCUMENTI
AMMINISTRATIVI.
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12. LA TUTELA GIURISDIZIONALE
DEL DIRITTO DI ACCESSO
L’ART. 25, c. 5, della legge n. 241/1990 dispone che:
“contro le determinazioni amministrative concernenti il diritto di accesso e nei casi previsti dal
comma 4 è dato RICORSO, nel termine di 30 giorni, AL TAR, il quale decide in CAMERA DI
CONSIGLIO entro 30 giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso, uditi i difensori
delle parti che ne abbiano fatto richiesta.
In pendenza di un ricorso presentato ai sensi della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive
modificazioni, il ricorso può essere proposto con istanza presentata al presidente e depositata presso
la segreteria della sezione cui è assegnato il ricorso, previa notifica all'amministrazione o ai
controinteressati, e viene deciso con ordinanza istruttoria adottata in camera di consiglio.
La decisione del tribunale è appellabile, entro 30 giorni dalla notifica della stessa, al Consiglio di
Stato, il quale decide con le medesime modalità e negli stessi termini. Le controversie relative
all'accesso ai documenti amministrativi sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo.
Nei giudizi in materia di accesso, le parti possono stare in giudizio personalmente senza l'assistenza
del difensore. L'amministrazione può essere rappresentata e difesa da un proprio dipendente, purché
in possesso della qualifica di dirigente, autorizzato dal rappresentante legale dell'ente.
Il giudice amministrativo, sussistendone i presupposti, ordina l'esibizione dei documenti richiesti”.
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