Infiltrazioni della
criminalità organizzata
negli appalti pubblici
Le iniziative di contrasto
Novembre 2012
Renato Scalia
Infiltrazioni della criminalità organizzata negli appalti pubblici
Le iniziative di contrasto
• LEGGE OBIETTIVO
• L. 21.12.2001 nr.443
• Delega al Governo in materia di infrastrutture ed
insediamenti produttivi strategici ed altri interventi
per il rilancio delle attività produttive
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Le iniziative di contrasto
• DECRETO LEGISLATIVO 20.08.02 NR.190
individuazione di 21 grandi opere di interesse strategico nazionale;
• Valichi ferroviari
• Assi ferroviari
• Assi autostradali
• Asse viario
• Sistema integrato trasporto
• Sistema Mo.Se. Laguna di Venezia
• Nuova Romea
• Ponte sullo Stretto di Messina
• Interventi per l’emergenza idrica nel Mezzogiorno
misure normative atte a favorirne e accelerarne la realizzazione
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Le iniziative di contrasto
OPERE PUBBLICHE
Momento di attrazione per gli interessi
delle organizzazioni criminali
Sistema di contrasto alle infiltrazioni della
criminalità organizzata nei pubblici appalti
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• DECRETO INTERMINISTERIALE del 14 marzo 2003
tra il Ministro dell’Interno di concerto con il Ministro della
Giustizia e con il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti
Istituisce una rete di monitoraggio.
l’attività oggetto di
monitoraggio
In particolare
Costituisce il Comitato di Coordinamento
per l’Alta Sorveglianza delle Grandi
Opere.
Definisce il ruolo della Direzione
Investigativa
Antimafia,
dei
Gruppi
Interforze e del Servizio per l’Alta
Sorveglianza delle Grandi Opere.
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CIRCOLARE ATTUATIVA DEL
18 NOVEMBRE 2003 DEL CAPO DELLA POLIZIA
Istituisce presso la D.I.A.
Osservatorio Centrale sugli Appalti
con il compito di:
- mantenere un costante collegamento con i Gruppi Interforze;
- acquisire informazioni suscettibili di generare specifiche attività informative ed
investigative;
- inviare ai Prefetti le risultanze relative, ai fini dell’adozione dei provvedimenti di
competenza.
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COMITATO DI COORDINAMENTO PER
L’ALTA SORVEGLIANZA DELLE GRANDI OPERE
Così composto:
- 3 rappresentanti del Ministero dell’Interno, di cui uno della Direzione
Investigativa Antimafia ed uno con funzioni di coordinatore del Comitato;
- 3 rappresentanti del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
individuati nell’ambito del Servizio per l’Alta Sorveglianza delle Grandi Opere;
- 2 rappresentanti della Direzione Nazionale Antimafia;
- 2 rappresentanti dell’Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici.
con il compito di:
- svolgere attività d’impulso e di indirizzo delle attività di ciascuno dei soggetti che
costituiscono la rete di monitoraggio;
- promuovere l’analisi dei dati e delle informazioni;
- provvedere al supporto dell’attività dei Prefetti;
- procedere
riscontrate.
all’esame
congiunto
delle
segnalazioni
relative
ad
anomalie
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RETE DI MONITORAGGIO
Coinvolge e coordina organismi istituzionalmente interessati, quali:
a)
Ministero dell’Interno;
b)
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;
c)
Ministero dell’Economia e delle Finanze;
d)
Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici;
e)
Direzione Nazionale Antimafia, per l’esercizio delle funzioni di impulso e
coordinamento di cui all’art. 371 c.p.p.;
f)
Forze di Polizia;
g)
Regioni, Province e Comuni;
h)
Soggetto aggiudicatore se diverso da quelli indicati alle lettere b) e g);
i)
Concessionario e/o Contraente Generale;
j)
Prefetture – Uffici Territoriali del Governo;
k)
Provveditorati alle Opere Pubbliche.
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L’Osservatorio Centrale
sugli Appalti
procede a:
• MANTENERE un costante collegamento con i Gruppi Interforze presso gli U.T.G.;
• ACQUISIRE dati ed elementi informativi rilevati direttamente sui cantieri che,
debitamente “incrociati” ed analizzati, siano suscettibili di generare specifiche
attività informative ed investigative.
• INVIARE ai Prefetti le risultanze delle analisi operate, qualora meritevoli di
ulteriori approfondimenti in sede locale o comunque suscettibili di valutazioni ai
fini dell’adozione di eventuali provvedimenti di competenza.
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L. 15 luglio 2009 n. 94
Disposizioni in materia di sicurezza pubblica
INNOVAZIONI
• Esteso l’ambito di applicazione degli accessi
ispettivi a tutte le opere pubbliche;
• Esclusione dagli appalti pubblici per gli
imprenditori che non denuncino le estorsioni.
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Direttiva del Ministro dell’Interno del 23 giugno 2010
I Prefetti si potranno avvalere dei G.I. per il monitoraggio delle cave
Controlli antimafia preventivi nelle attività a rischio di
infiltrazione da parte delle organizzazioni criminali
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D.p.r. 2 agosto 2010 n. 150
Regolamento recante norme relative al rilascio delle
informazioni antimafia a seguito degli accessi e accertamenti ai
cantieri delle imprese interessate all’esecuzione dei lavori
pubblici
• L’art. 1, comma 2, «Ai fini di cui al comma 1 sono imprese
interessate all’esecuzione di lavori pubblici tutti i soggetti che
intervengono a qualunque titolo nel ciclo di realizzazione
dell’opera.»
• L’art. 2 definisce i cantieri delle imprese ove il Prefetto può
disporre accessi avvalendosi dei Gruppi Interforze (art. 1
comma 2).
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• Legge 13 agosto 2010 n. 136, piano straordinario contro le
mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa
antimafia
• Tracciabilità dei flussi finanziari
I pilastri fondamentali dell’art. 3 della legge n. 136/2010 sono:
a) l’utilizzo di conti correnti dedicati per l’incasso ed i pagamenti
di movimentazioni finanziarie derivanti da contratto di appalto;
• b) il divieto di utilizzo del contante per incassi e pagamenti di
cui al punto a) e di movimentazioni in contante sui conti
dedicati;
• c) l’obbligo di utilizzo di strumenti tracciabili per i pagamenti.
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• Decreto Legislativo 6 settembre 2011, n. 159, è
stato adottato il «Codice delle leggi antimafia e
delle misure di prevenzione, nonché nuove
disposizioni in materia di documentazione
antimafia, a norma degli artt. 1 e 2 della legge
13 agosto 2010 n. 136»
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Progetto strategico operativo della
Direzione Investigativa Antimafia
Ottimizzare gli strumenti di contrasto
all’infiltrazione mafiosa negli
appalti pubblici
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INVESTIGAZIONI
INFORMAZIONI
ANALISI
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Osservatorio Centrale sugli Appalti
Analisi delle informazioni
ed elaborazione di input
per indagini preventive e giudiziarie
Prefetto
G.I.
Gruppo Interforze
Invio risultati
acquisiti
Accesso ai cantieri
Trasmissione
dati ed informazioni
per finalità di analisi
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G.I.
(Gruppo Interforze)
COMPITI
SELEZIONA
OBIETTIVI
CURA
ESECUZIONE
ACCESSI
AI CANTIERI
RACCOGLIE
ANALIZZA DATI
INFORMAZIONI
INERISCE
DATI NEL
SISTEMA
INFORMATICO
OSSERVATORIO
COMPOSIZIONE
Funzionario U.T.G.
coordina
Uff.le
CC
Funz. Provveditorato OO.PP.
Funz.
P. di S.
Uff.le
G. di F.
Uff.le o
Funz. C.O.
D.I.A.
Funz. Ispettorato del lavoro
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CONTROLLO AI CANTIERI
ACCESSI
RILEVAMENTI
 Dati imprese subappaltatrici, forniture servizi e
 Disposti con ordinanza prefettizia.
manufatti.
 Effettuati da personale delle FF.PP.
 Generalità delle maestranze e di tutti i presenti nel
 Espletati privilegiando il fattore sorpresa.
cantiere.
 Identificazione mezzi, per individuare i proprietari
e/o gestori degli stessi (noli a caldo o a freddo).
 Rispetto delle norme di sicurezza sul lavoro e di
quelle attinenti alla disciplina previdenziale.
 Tracciabilità (GdF)
 Ogni notizia ritenuta utile all’individuazione di
collegamenti con la criminalità organizzata.
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• Dopo l’accesso al cantiere il G.I. redige, entro 30 giorni, la
relazione per il Prefetto
• Il Prefetto, entro i 15 giorni successivi, emette l’eventuale
provvedimento
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• art. 10 del D.P.R. n. 252/1998
Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti
relativi al rilascio delle comunicazioni e delle informazioni antimafia .
Informativa tipica
lett. a) e b) comma 7 art. 10
provvedimenti giudiziari di applicazioni
di misure cautelari o di sottoposizione a
giudizio o di adozione di sentenze di
condanna per alcuni reati (esempio
reato di estorsione, riciclaggio, etc.) o di
applicazione di misure interdittive
lett. c) comma 7 art. 10
attività di indagine effettuata dagli
organi inquirenti tentativi di
infiltrazione mafiosa tendenti a
condizionare le scelte e gli indirizzi delle
imprese
Informativa atipica
art. 10 comma 9
indizi non gravi circa la reale
sussistenza del “pericolo di
infiltrazione mafiosa”. La loro
valutazione viene rimessa
all’amministrazione richiedente
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Informazione tipica Dpr 252/98 art. 10 comma 7 lett. A
Art. 416 bis c.p. - associazione di tipo mafioso
Art. 644 c.p. - usura
Art. 629 c.p. - estorsione
Art. 648 bis c.p. - riciclaggio
Art. 630 c.p. - Sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione
Art. 74 Dpr 309/1990 - associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti
Art. 648 ter c.p. - impiego di denaro, beni o utilità di provenienza illecita
Art. 291 quater Dpr 43/1973 - associazione finalizzata al contrabbando di tabacchi lavorati esteri
Art. 644 DLgs 152/2006 - attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti
Art. 416, VI comma - Associazione per delinquere finalizzata a:
• Art. 473 c.p. - contraffazione, alterazione o uso di marchio, segni distintivi ovvero di brevetti
modelli e disegni;
• Art. 474 c.p. - riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù;
• Art. 601 c.p. - tratta di persone;
• Art. 602 c.p. - acquisto e alienazione di schiavi;
• Art. 12 co. 3 bis, DLgs 286/98 - trasporto di stranieri nel territorio dello Stato o a procurarne
l’ingresso.
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Informazione tipica Dpr 252/98 art. 10 comma 7 lett. B
Legge 31.05.1965 n. 575 – Disposizioni contro la mafia
•
•
•
•
art. 2 bis - Il procuratore della Repubblica o il questore territorialmente competente a richiedere l'applicazione
di una misura di prevenzione procedono, ad indagini sul tenore di vita, sulle disponibilità finanziarie e sul
patrimonio dei soggetti indiziati di appartenere ad associazioni mafiose (art. 1) nei cui confronti possa essere
proposta la misura di prevenzione della sorveglianza speciale della pubblica sicurezza con o senza divieto od
obbligo di soggiorno, nonché ad indagini sull'attività economica facente capo agli stessi soggetti allo scopo
anche di individuare le fonti di reddito.
art. 2 ter - nel corso del procedimento per l'applicazione di una delle misure di prevenzione previste
dall'articolo 3 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, iniziato nei confronti delle persone indicate nell'articolo 1,
il tribunale, ove necessario, può procedere ad ulteriori indagini oltre quelle già compiute a norma dell'articolo
precedente.
art. 3 bis - Il tribunale, con l'applicazione della misura di prevenzione, dispone che la persona sottoposta a tale
misura versi presso la cassa delle ammende una somma, a titolo di cauzione, di entità che, tenuto conto anche
delle sue condizioni economiche, e dei provvedimenti adottati a norma del precedente articolo 2-ter,
costituisca un'efficace remora alla violazione delle prescrizioni imposte
art. 3 quater - Quando, a seguito degli accertamenti di cui all'articolo 2-bis o di quelli compiuti per verificare i
pericoli di infiltrazione da parte della delinquenza di tipo mafioso, ricorrono sufficienti indizi per ritenere che
l'esercizio di determinate attività economiche, comprese quelle imprenditoriali, sia direttamente o
indirettamente sottoposto alle condizioni di intimidazione o di assoggettamento previste dall'articolo 416- bis
del codice penale o che possa, comunque, agevolare l'attività delle persone nei confronti delle quali è stata
proposta o applicata una delle misure di prevenzione di cui all'articolo 2, ovvero di persone sottoposte a
procedimento penale per taluno dei delitti indicati nel comma 2, e non ricorrono i presupposti per l'applicazione
delle misure di prevenzione di cui all'articolo 2, il procuratore della Repubblica o il questore possono richiedere
al tribunale competente per l'applicazione delle misure di prevenzione nei confronti delle persone sopraindicate,
di disporre ulteriori indagini e verifiche sulle predette attività, nonché l'obbligo, nei confronti di chi ha la
proprietà o la disponibilità, a qualsiasi titolo, di beni o altre utilità di valore non proporzionato al proprio reddito
o alla propria capacità economica, di giustificarne la legittima provenienza.
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Reati sensibili
Art. 353 c.p. – turbata libertà degli incanti
Art. 353 bis c.p. - turbata libertà del procedimento di scelta del contraente
Art. 354 c.p. – astensione dagli incanti
Art. 355 c.p. - inadempimenti di contratti di pubbliche forniture
Art. 356 c.p. - frode nelle pubbliche forniture
Art. 513 bis c.p. – illecita concorrenza con minaccia e violenza
Art. 640 bis c.p. – truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche
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Ddl anticorruzione, ottobre 2012
(il testo dovrà attendere solo la
pubblicazione definitiva in Gazzetta ufficiale per diventare legge)
• White list - La legge, che si innesta su quanto aveva già stabilito il Dl
70/2011 all'articolo 4, individua le attività più esposte al rischio di
infiltrazione, come il trasporto, la forniture di calcestruzzo, il noleggio.
• Risoluzione del contratto - modifica art. 135 codice appalti. Nuove
ipotesi di risoluzione del contratto. Vengono sanzionate in questo modo
le sentenze passate in giudicato per: associazione mafiosa,
contrabbando, traffico di rifiuti, spaccio di stupefacenti, delitti con
finalità di terrorismo, peculato, malversazione ai danni dello Stato,
concussione.
• Trasparenza - Ogni Pubblica Amministrazione ha l’obbligo di inserire i
costi delle opere pubbliche.
• Incompatibilità - commissioni giudicatrici non ne potranno fare parte i
condannati, con sentenza passata in giudicato, per delitti contro la PA
come peculato, malversazione, corruzione, abuso d'ufficio o
interruzione di pubblico servizio.
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Criticità
•
•
•
•
•
•
•
Troppe stazioni appaltanti
Parcellizzazione dei contratti
Ricorso eccessivo al subappalto
Appalti al massimo ribasso (offerta economicamente più vantaggiosa)
Trasparenza
Banche dati (interdittive, appalti)
Altro
Un buco nero
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Effetti devastanti:
• Gli imprenditori onesti non potranno mai fare ribassi eccessivi,
quindi, molti di questi saranno costretti a chiudere;
• Nei cantieri dove lavorano le “imprese infiltrate” non sono mai
rispettate le norme della sicurezza nei luoghi di lavoro;
• Nella maggior parte dei casi sono utilizzati materiali scadenti e
quindi le costruzioni sono a rischio crollo;
• La criminalità organizzata crea consenso sociale e controlla il
territorio.
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Gli altri strumenti
Protocolli di legalità
Art. 15 L. 15.8.1990 n. 241 - accordi tra amministrazioni pubbliche
• I protocolli di legalità costituiscono oggi utili strumenti pattizi per
contrastare il fenomeno delle infiltrazioni mafiose nelle attività economiche,
anche nei territori dove il fenomeno non è particolarmente radicato.
• I protocolli sono disposizioni volontarie tra i soggetti coinvolti nella gestione
dell’opera pubblica (normalmente la Prefettura UTG , il Contraente
Generale, la Stazione appaltante e gli operatori della filiera dell’opera
pubblica),
• In tal modo vengono rafforzati i vincoli previsti dalla norme della
legislazione antimafia, con forme di controllo volontario, anche con
riferimento ai subcontratti, non previste della predetta normativa.
• I vantaggi di poter fruire di uno strumento di consenso, fin dal momento
iniziale, consente a tutti i soggetti (privati e pubblici) di poter lealmente
confrontarsi con eventuali fenomeni di tentativi di infiltrazione criminale
organizzata.
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Gli altri strumenti
SUA – Stazione Unica Appaltante
• Il D.P.C.M. 30/06/2011, concernente la definizione delle
modalità per l'istituzione a livello regionale di Stazioni Uniche
Appaltanti (SUA), in attuazione dell'art. 13, della L.
136/2010 inerente il Piano straordinario contro le mafie.
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Dove c’è criminalità, specie quella di tipo
mafioso, non c’è sviluppo economico o sociale
e il lavoro, quello legale, può rappresentare
una prevenzione contro questo tipo di
fenomeni e al loro espandersi, specie tra i
giovani.
Piero Luigi Vigna