Cosa chiedono (davvero) i due
quesiti sull’acqua?
Antonio Massarutto
Università di Udine e IEFE - Bocconi
IL PRIMO QUESITO
Cosa dice l’art. 23 bis
• Obbligo di affidamento dei servizi di rilevanza economica a
società di capitali comunque costituite
– Il gestore deve essere costituito in base al codice civile (non sono
ammesse entità di diritto pubblico)
– Il gestore può essere un’azienda pubblica, privata o mista
– E’ comunque un’autorità pubblica ad essere responsabile di definire
qualità dei servizi, investimenti e tariffe (nel rispetto del vincolo di
bilancio): il gestore non è e non sarà libero di fare quel che gli pare,
ma opererà sulla base di un contratto con il soggetto pubblico
• Termine perentorio per le gestioni che non sono state affidate
con gara
– Entro il 2011 o 2012 (a seconda dei casi) l’affidamento termina; gli
enti locali devono indire una gara pubblica (cui possono peraltro
partecipare gli attuali gestori senza alcun vincolo, tranne quello di
avere eventuali affidamenti diretti altrove)
– Possibilità di evitare tutto ciò ricorrendo a una delle fattispecie
previste dalla deroga di cui al comma 4
Cosa dice l’art. 23 bis - II
• Possibilità di deroga
– L’ente locale può mantenere l’attuale gestione in house (affidamento a
società pubblica senza gara) qualora dimostri che l’eventuale ricorso al
mercato non produrrebbe benefici
– La dimostrazione è soggetta al parere (obbligatorio ma non vincolante)
dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato
– Nel caso specifico dell’acqua, questa dimostrazione poggia su tre indicatori:
• Tariffa inferiore alla media nazionale
• Equilibrio economico-finanziario (bilancio non in perdita)
• Reinvestimento di almeno l’80% degli utili nel servizio idrico (ossia: gli utili non
devono essere stati distribuiti ai comuni)
– Possibilità alternativa:
• Per le gestioni in house, l’affidamento originario può essere mantenuto se viene
ceduto al mercato (con gara) un pacchetto del 40% (il socio privato dovrà in quel
caso avere un ruolo nella gestione, e non solo di tipo finanziario
• Per gli affidamenti a società quotate, questi possono essere mantenuti fino alla
scadenza originaria e alle condizioni già previste se la parte pubblica cede al mercato
una quota tale da non mantenere più del 30%
Prima della l. 133/08
Comune
(AATO)
Affidamento
diretto
Concessione a
impresa privata
Scelta del partner
in società mista
Affidamento a
società mista
Affidamento a
impresa pubblica
in house
Affidamenti a imprese
non in house ma
effettuati
precedentemente
Dopo la l. 133/08 e il DL 135/09
Comune
(AATO)
Concessione a impresa privata
Affidamento in house se ricorrono presupposti
di deroga ex comma 4
Società
mista,
con
scelta
contestuale del partner attraverso
gara
Mantenimento dell’affidamento in essere
purché
- proprietà pubblica < 30% (quotate)
- proprietà pubblica < 60% + affidamento di
ruoli gestionali a partner privato (altre imprese
pubbliche)
impresa pubblica
Cosa NON succederà in ogni caso
• Se vince il no, o non viene raggiunto il quorum:
– L’acqua NON diventerà dei privati: la risorsa e le infrastrutture
sono e restano pubbliche
– Il servizio idrico NON diventa una “merce”: le condizioni di
erogazione sono definite comunque nel “piano d’ambito”
approvato dalle autorità pubbliche, base del contratto di
affidamento
– Le tariffe NON aumenteranno oltre quanto già previsto nei
piani d’ambito già in vigore: la gara farà emergere un’offerta
migliorativa, oppure ci terremo quel che abbiamo già
• Se vince il sì:
– le gestioni NON torneranno ad essere obbligatoriamente
pubbliche: gli enti locali mantengono l’opzione di scelta tra le
alternative
Alcune ragioni per votare sì
• La norma fa di ogni erba un fascio, facendo cessare tutte le
gestioni pubbliche a prescindere
• I criteri per ottenere la deroga sono sbagliati: si premia chi è più
fortunato (tariffa bassa vuol dire che si opera in contesti
favorevoli) e non chi è efficiente
• L’esperienza internazionale insegna che le gare nel settore idrico
funzionano poco e male: la concorrenza è scarsa, i criteri di
affidamento sono discrezionali, i parametri rilevanti si
decideranno comunque “in corso d’opera” dopo l’affidamento
• Non ha senso mettere in gara imprese pubbliche e private come
se fossero “alla pari”: non possono esserlo, perché la gestione
pubblica sarà favorita essendo il proprietario anche banditore
della gara. La gestione pubblica è un’alternativa alla gara, non può
essere il vincitore della gara
Alcune ragioni per votare sì
• La legge offre a chi non vuole la gara una scappatoia comoda ma
pericolosa, ossia la cessione coatta di un pacchetto azionario a
soggetti privati che dovranno per forza assumere responsabilità di
gestione (anche quando l’azienda pubblica funziona)
• La gara dovrebbe essere bandita solo dopo che sono state definite
in modo appropriato le regole per bandirla e aggiudicarla, nonché
(ancora più importante) per definire le variazioni in corso d’opera
della convenzione di affidamento; invece non solo il quadro
regolatorio è opaco (nonostante la tardiva istituzione di
un’autorità-agenzia), ma addirittura un’altra legge ha abolito il
soggetto che dovrebbe bandire e gestire le gare e gli affidamenti
come controparte, ossia l’AATO
• Il governo si è dimostrato sordo ad ogni proposta di rivedere in
senso migliorativo il testo della legge, e l’ha perfino blindato con il
voto di fiducia: votare sì è l’unico modo per costringerlo a
riprenderla in mano
Alcune ragioni per NON votare sì
• La campagna referendaria in realtà mira a ostacolare o rendere impossibile
qualsiasi forma di coinvolgimento privato; il significato politico del referendum
rischia di andare molto al di là del significato tecnico della norma abrogata
• La campagna referendaria ha raccontato una montagna di fandonie a
proposito della privatizzazione, inculcando nell’opinione pubblica qualcosa che
non esiste, a suon di affermazioni false
• La norma è trasversale e riguarda tutti i servizi pubblici locali, anche quelli per
cui la gara può funzionare molto meglio che nel settore idrico
• Nel settore idrico è comunque possibile disegnare gare che, almeno in parte,
permettano di vincolare il gestore vincente alla riduzione dei costi e al
contenimento degli extra-profitti; serve tuttavia un regolatore capace e forte
• In Italia, non basta la carota ma ci vuole anche il bastone: senza un obbligo di
confrontarsi con il mercato, gli enti locali preferiranno sempre mantenere le
rendite politiche connesse con la gestione dei servizi pubblici
IL SECONDO QUESITO
Cosa dice la norma che si vuole abrogare
• Il servizio idrico è erogato nel rispetto del principio della
copertura dei costi attraverso le tariffe
• La tariffa viene fissata secondo vari criteri tra cui quello
che si vorrebbe abrogare: “adeguatezza della
remunerazione del capitale investito”
• Abrogando questo inciso, resterebbe comunque salvo il
principio secondo cui tutti i costi (compresi quelli degli
investimenti, e dunque anche i costi finanziari che si
sostengono per procurarsi il capitale) devono essere
coperti in tariffa: questo discende da un principio europeo
non derogabile e contenuto nella Dir. 2000/60, che
peraltro non vieta, ma riserva a casi eccezionali
l’erogazione di sussidi a carico della finanza pubblica
Ma allora cosa vuol dire?
• Il significato del quesito ruota intorno al significato di
“profitto”
– Secondo i promotori del referendum, votare sì significa precludere
qualsiasi forma di remunerazione del capitale; le gestioni idriche si
finanzierebbero o a carico della fiscalità generale, oppure ricorrendo
al credito (e in quel caso le tariffe dovrebbero coprire il servizio dei
debiti, ma non la remunerazione del capitale proprio).
– Secondo la teoria economica, il “costo del capitale investito”
comprende in ogni caso la remunerazione “normale” del capitale
investito; un’eventuale vittoria del sì affermerebbe solo il principio
(che non c’era bisogno di affermare perché già implicito) secondo cui
la remunerazione non deve eccedere quella “normale”, ossia quella
che si otterrebbe investendo in un’attività finanziaria con gli stessi
profili di rischio
Le ragioni per votare sì
• Personalmente non ne vedo nemmeno una:
– Se vale la seconda interpretazione, sarebbe una
specie di ossimoro: non cambierebbe nulla
– Se valesse la prima, il settore idrico si troverebbe
in enorme difficoltà nel reperire i finanziamenti,
col rischio di non fare gli investimenti necessari
– In ogni caso, NON ESISTONO PASTI GRATIS: abolire
la remunerazione del capitale non vuol dire acqua
gratis (o meno cara), bensì tasse più alte, stante
l’impossibilità di ricorrere al debito pubblico
Le ragioni per NON votare sì
• L’acqua è un diritto, ma è anche un dovere: i costi del
servizio idrico (elevati proprio perché lo vogliamo
“universale” e vogliamo che rispetti elevati standard
qualitativi e ambientali) devono essere coperti, e a pagare
sono comunque i cittadini
• L’unico modo per affrontarli è recuperando sul mercato
(dalle banche e dagli investitori) i capitali necessari:
dunque, questi andranno poi restituiti con gli interessi
• Un capitale proprio del soggetto gestore è condizione di
efficienza (in quanto la gestione mette a repentaglio risorse
proprie e non solo risorse di terzi); ma ovviamente è
necessario remunerarlo
• Questo quesito dimostra che, in realtà, a molti votanti non
importa granché la natura del gestore, quanto il fatto di
non pagare l’acqua: ma è illusorio pensare che si possa non
pagarla.
Le ragioni per NON votare sì
• Il profitto non è il lucro di chi si “approfitta” della sete dei
cittadini, ma il premio (eventuale) per l’impresa che ha saputo
creare una gestione efficiente
• Ovviamente, in un settore caratterizzato da monopolio naturale,
non è scontato che sia così: è compito della concorrenza e del
regolatore mettere in piedi l’adeguato sistema di incentivi.
• In questo momento la regolazione è inadeguata, ma a
beneficiarne sono tutte le gestioni, sia pubbliche che private,
che da una regolazione debole traggono scarsi stimoli
all’efficienza. L’esperienza mondiale ci mostra comunque che si
può fare, basta volerlo fare.
• In ogni caso, ricorrere alla spesa pubblica NON è la soluzione: il
costo dei servizi rimarrebbe alto, solo non lo si vedrebbe in
modo altrettanto immediato. Nel secolo passato, quando tutta
la spesa era a carico della fiscalità generale, il “profitto” era
molto più elevato e incontrollato di quanto lo sia ora, solo che
non lo si vedeva
ALCUNE LEGGENDE URBANE DA
SFATARE
Vero o falso?
• Il primo quesito riguarda la possibilità di affidare a privati la gestione del servizio
idrico
–
–
–
–
FALSO, nonostante che perfino la RAI continui a diffondere questa falsità.
Con o senza quesito, la possibilità rimane valida.
Peraltro, con la legge che si vuole abrogare la privatizzazione non è un obbligo
La vera differenza se vince il sì o il no riguarda l’obbligo di gara (ma alla gara partecipano
tutti, compresi i gestori pubblici)
• Se vince il sì al primo quesito, si affermerà che l’acqua è un bene comune e non può
essere privatizzato
– FALSO: che l’acqua è un bene comune è un’ovvietà. La questione riguarda solo ed
esclusivamente la scelta del soggetto gestore, e questo PUO’, anche se non per forza
DEVE, essere privatizzato (anche se vince il sì)
– Se vince il sì non prenderà valore la legge di iniziativa popolare che voleva vietare ogni
forma di coinvolgimento privato, ma semmai la vecchia legge, che lascia ai comuni ogni
decisione in merito
• Il secondo quesito mira a impedire che si possa lucrare un profitto sul bene comune
– FALSO. Nessuno ha mai affermato che i privati possano lucrare sul bene comune, e non
esiste nessun principio che li autorizzi a farlo.
– Confondere la remunerazione del capitale investito prevista dal metodo tariffario con il
profitto è un errore da matita blu.
– L’attuale metodo tariffario è comunque pieno di difetti e va cambiato (a cominciare da
quel valore del 7% fissato senza alcun riferimento al mercato).
Vero o falso?
• Il privato non fa gli investimenti
– FALSO: ne fa semmai di più (anche perché con l’attuale metodo tariffario,
più ne fa e più guadagna; sarebbe semmai il caso di rivedere il metodo
premiando chi riduce i costi e non solo chi fa tanti investimenti
– I dati dimostrano che gli investimenti sono comunque ripartiti: dal 2000 a
oggi la media annua è circa doppia rispetto al decennio precedente
• Le tariffe aumentano se arriva il privato
– FALSO: le tariffe sono esattamente le stesse con tutte le forme gestionali; la
remunerazione del capitale investito viene calcolata forfetariamente nello
stesso modo, perché le regole sono uguali per tutti
– Si ricorda che il decreto che ancor oggi disciplina le tariffe, con la
remunerazione del capitale investito, fu approvato nel 1996 e reca la firma
dell’allora ministro Di Pietro (che sia un omonimo di quel Di Pietro che oggi
agita la bandiera del referendum?)
• Col privato la qualità peggiora
– FALSO: è vero semmai che è più facile controllare quando si opera in
contraddittorio di interessi, ed è più normale “chiudere un occhio” quando
controllore e controllato coincidono
Vero o falso?
• Una volta, quando c’era la finanza pubblica, si investiva di più di adesso
– FALSO: la media annua del periodo 1990-1997 è stata di 17 €/anno pro capite,
contro i 35 previsti nei piani d’ambito attuali
– la media di quelli realizzati dal 2000 a oggi è comunque superiore ai 30 €/anno
pro capite: un po’ meno di quanto previsto, ma comunque molto più di prima
– In Germania, Inghilterra e Francia l’investimento pro capite è 3 volte superiore
al nostro (non a caso le loro tariffe sono molto più elevate)
• Nel mondo prevalgono le gestioni pubbliche: non è vero che pubblico è
inefficiente
– VERO, ma a una condizione: le gestioni pubbliche che funzionano, lo fanno
proprio perché funzionano come aziende e sono rigorosamente vincolate a
coprire i costi. Dove invece la gestione è prigioniera della politica in genere
funziona male (ed è lì che in genere sorge l’esigenza di privatizzare)
• L’obbligo di gara è imposto da norme europee
– FALSO. Non esiste nessun obbligo imposto dall’UE. Le gestioni in house
sono perfettamente legittime (quando rispettano i principi alla base di
questo ordinamento, ossia: quando svolgono solo attività per l’ente
pubblico proprietario, e sono da questo pienamente controllate).
Vero o falso?
• Col privato l’acqua diventerà un bene di lusso riservato solo a chi lo può
pagare
– FALSO: le tariffe non aumentano “perché c’è il privato”, ma perché non c’è
più la fiscalità generale a farsi carico dei costi di investimento
– In ogni caso, stiamo parlando di una spesa che si aggira sui 100 euro/anno
pro capite e, a regime, potrà arrivare a un 30% in più
– E’ comunque possibile prevedere, e di fatto già previsto, che le classi sociali
deboli trovino delle formule agevolate
• L’impasse in cui ci troviamo dimostra il fallimento del modello
privatistico basato sul principio della copertura dei costi in tariffa
– FALSO: questo principio è applicato in tutto il mondo, con qualunque
sistema di gestione (pubblico, privato, misto) e funziona perfettamente. Se
in Italia non siamo ancora riusciti a far partire a regime il sistema è semmai
perché non è ancora applicato in modo rigoroso.
– E’ peraltro vero che è cruciale trovare dei circuiti finanziari che permettano
alle gestioni di accedere al mercato dei capitali in condizioni meno onerose,
ripartendo il rischio finanziario in modo più efficiente. A questo possono
servire circuiti di credito speciale garantito dallo stato (es. attraverso Cassa
DDPP) oppure fondi rotativi, o ancora meccanismi basati su tassazione di
scopo
Vero o falso?
• La finanza pubblica i soldi ce li avrebbe: basterebbe rinunciare a qualche spesa
inutile o criticabile, come il nuovo cacciabombardiere, oppure recuperando
l’evasione fiscale
– VERO in linea di principio, ma la questione è: se per caso la fiscalità generale
recuperasse qualche margine di manovra, non ci sono forse altri capitoli di spesa
che reclamano con maggiore urgenza un aumento della spesa pubblica (in
particolare il welfare, l’istruzione, la ricerca, i beni culturali)?
– Una buona regola dell’economia è quella di usare la fiscalità generale solo per la
spesa che ha valenze redistributive, non per i servizi che, in larga parte, ritornano
alle stesse persone che hanno pagato le imposte
• L’indebitamento pubblico potrebbe essere impiegato senza pregiudicare il
patto di stabilità, ricorrendo al prestito irredimibile: in tal modo la “quota
capitale” non dovendo essere restituita non farà aumentare il debito, e in
tariffa ci potrà andare solo la quota interessi
– Non solo FALSO, ma da veri MASCALZONI: questo equivarrebbe a lasciare ai nostri
figli per sempre la rata interessi da pagare, anche quando gli impianti realizzati con
quella somma non ci saranno più!
– Questa autentica PATACCA non me la sono inventata, ma è contenuta nella
proposta della parte più temeraria e massimalista del fronte referendario.
– A costo di pigliarmi una denuncia, affermo e ribadisco con tutte le mie forze che
questa proposta è un vero FURTO ai danni delle generazioni future, e sfido chi la
pensi diversamente a singolar tenzone.
Vero o falso?
• Con la privatizzazione, ci saranno 100 milioni di
morti
– Questa non l’ho sentita direttamente, ma me l’hanno
raccontata. Ancora non ci voglio credere. Spero che
nessuna persona sana di mente possa credere una simile
panzana, in perfetto stile berlusconiano (“se vince la
sinistra arrivano i comunisti e vi portano via la casa”, “se
vince Pisapia Milano diventerà una zingaropoli e Al Qaeda
sarà contenta”, “Pisapia rubava le macchine” e simili)
– Spero che, invece di ritrasmettere in televisione questa
idiozia, che pare spopoli su Rai3, intervenga un
neuropsichiatra
Perché queste cose non le dite in televisione?
• Non le diciamo perché non ci invitano
• Per la verità ci avrebbero anche invitati: ma
siccome non siamo collocabili né sotto una
bandiera né sotto l’altra, la par condicio
impedisce di invitarci
• Se qualcuno volesse fare una raccolta di firme per
un referendum contro la par condicio, sarò uno
dei primi a firmare