L’ATTIVITA’
AMMINISTRATIVA. IL
DIRITTO DI ACCESSO
LEZIONE
1
Prof.ssa Avv. Valentina Milani
Insegnamento di Diritto Urbanistico
Prima Facoltà di Architettura “L. Quaroni”
Sapienza Università di Roma
1. LE FONTI
La disciplina del diritto di accesso è contenuta:
nel D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184, che detta le
modalità di esercizio del diritto.

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nel CAPO V (Artt. 22 e ss.) della legge n.
241/1990, come modificata dalla legge n. 15/2005,
dalla legge n. 80/2005 e dalla legge n. 69/2009;

2
In base all’art. 22, c. 2, legge n. 241/1990:
“l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue
rilevanti finalità di interesse pubblico, costituisce
principio
generale
dell’attività
amministrativa, al fine di favorire la
partecipazione e di assicurare l’imparzialità e la
trasparenza.
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Nel complesso, la disciplina del diritto di accesso
rappresenta una svolta nella concezione dei
rapporti tra PA e cittadini, decretando la fine
del principio generale di segretezza degli atti dei
pubblici poteri in favore del principio, di
derivazione comunitaria, di trasparenza.
3
Ora, ai destinatari dell’azione amministrativa è consentito
tutelare i propri interessi:
in via diretta mediante
procedimento amministrativo;
-
la
partecipazione
al
in via indiretta attraverso la facoltà di conoscere la
documentazione delibata dall’amministrazione ai fini della
ponderazione degli interessi pubblici e privati coinvolti
nell’esercizio della funzione amministrativa e della
conseguente determinazione finale.
-
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Il diritto di accesso è strumento di contemperamento delle
contrapposte
esigenze
di
celerità
dell’azione
amministrativa e di garanzia degli interessi dei soggetti
titolari di situazioni giuridiche incise dall’agere pubblico.
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Spetta allo Stato garantire uniformemente su tutto
il territorio nazionale il diritto di accesso, essendo
l’accesso principio generale ricondotto nell’ambito
della materia dei LIVELLI ESSENZIALI DELLE
PRESTAZIONI CONCERNENTI I DIRITTI
CIVILI E SOCIALI di cui all’ART. 117, c. 2, lett.
m), Cost., ai sensi dell’art. 29, c. 2bis, legge n.
241/1990.
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2. L’INTERESSE ALL’ACCESSO
Il diritto di accesso non si atteggia, quindi, come
azione popolare diretta a consentire una sorta di
controllo generalizzato sulla PA, giacché:
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L’art. 22, c. 1, lett. b), della legge n. 241/1990
riconosce il diritto di accesso a:
“Tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori
di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un
interesse
diretto,
concreto
ed
attuale,
corrispondente a una situazione giuridicamente
tutelata e collegata al documento al quale è chiesto
l’accesso”.
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dall’altro
lato
• La
DOCUMENTAZIONE
richiesta
deve
essere
DIRETTAMENTE
RIFERIBILE
A
TALE
INTERESSE,
oltre
che
INDIVIDUATA
o
BEN
INDIVIDUABILE.
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da un
lato
• L’INTERESSE che legittima
ciascun soggetto all’istanza – da
accertare caso per caso – deve
essere
PERSONALE,
CONCRETO
e
RICOLLEGABILE
AL
SOGGETTO STESSO DA UNO
SPECIFICO NESSO.
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Il titolare del preteso diritto deve esporre, non soltanto le
ragioni per cui intende accedere alla documentazione, ma
anche comprovare, ove necessario anche giudizialmente, la
coerenza di tali ragioni con gli scopi alla cui
realizzazione il diritto di accesso è preordinato. Fermo
restando che il diritto di accesso non è consentito solo in
ragione di un possibile sviluppo di carattere giurisdizionale,
essendo sufficiente che il ricorrente vanti un interesse
concreto e qualificato.
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Se non si vuole che il diritto di accesso trasmodi in mera
soddisfazione di curiosità o in generica aspirazione alla
legalità, esso deve essere finalizzato alla conoscenza di
atti rispetto ai quali sussiste o è connessa quantomeno
un’utilità per il richiedente (Art. 24, c. 3, legge n.
241/1990).
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Non basta l’INTERESSE DI FATTO per avere
accesso agli atti.
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I caratteri dell’interesse sotteso all’accesso devono
essere quattro:
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PERSONALITÀ: legame tra interesse e
soggetto
CONCRETEZZA: tangibilità dell’interesse
SERIETÀ: meritevolezza, non interesse volto
al solo scopo di nuocere o recare molestia
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ATTUALITÀ: utilità della richiesta in sé
considerata
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3. L’OGGETTO DELL’ACCESSO
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L’art. 22, c. 1, lett. d), della legge n. 241/1990
individua l’oggetto dell’accesso nel documento
amministrativo, inteso come:
“ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica
o di qualunque altra specie del contenuto di atti,
anche interni o non relativi ad uno specifico
procedimento, detenuti da una PA e concernenti
l’attività di pubblico interesse, indipendentemente
dalla natura pubblicistica o privatistica della loro
disciplina sostanziale”.
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Dalla generica dizione legislativa si evince che
l’accesso può riguardare oltre ai provvedimenti,
tutti
i
documenti
del
procedimento
amministrativo che concorrono a determinare
il contenuto finale, a nulla rilevando la fase in
cui versino i diversi procedimenti nelle fattispecie
concrete e cioè anche gli atti preparatori e gli
atti
destinati
ad
avere
un’efficacia
esclusivamente interna.
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Tale definizione delimita il diritto di accesso che
non comprende l’accesso cd. informativo, che
introduce a carico della PA un’attività di
cognizione e di giudizio non ancora tradotta
nello strumento documentale. Non sono cioè
accessibili le informazioni in possesso della PA che
non abbiano forma di documento amministrativo.
Allo stesso modo, non sono accessibili i documenti
posseduti da una PA non nell’esercizio di una
funzione amministrativa, ma nell’esercizio di
attività giurisdizionale [es. documenti di indagine
posseduti dall’autorità di PS in ragione di un
procedimento penale in corso].
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4. LA NOZIONE DI PA AI FINI
DELL’ACCESSO
L’art. 23 della legge n. 241/1990 aggiunge:
“il diritto di accesso di cui all’art. 22 si esercita nei
confronti delle PA, delle aziende autonome e speciali,
degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi. Il
diritto di accesso nei confronti delle autorità di
garanzia e di vigilanza si esercita nell’ambito dei
rispettivi ordinamenti secondo quanto previsto dall’art.
24”.
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L’art. 22, c. 1, lett. e), della legge n. 241/1990, ai fini
dell’accesso, fornisce una nozione ampia di PA intesa come:
“tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto
privato limitatamente alla loro attività di pubblico
interesse disciplinata dal diritto nazionale o
comunitario”.
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La tesi positiva è ormai unanimamente abbracciata a
far tempo soprattutto dalle decisioni del Consiglio di
Stato adottate in Adunanza Plenaria n. 4/1999 e n.
5/1999: “l’accesso ai documenti amministrativi non è
correlato agli atti amministrativi, bensì in modo più
ampio, all’attività amministrativa, nel cui ambito
concettuale deve ricomprendersi non solo l’attività di
diritto amministrativo ma anche l’attività di diritto
privato, volta, al pari della prima, alla cura concreta di
interessi della collettività”.
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Da sempre ci si chiede se le disposizioni dettate in
materia di accesso possano essere applicate anche nei
confronti degli atti di diritto privato di una PA o nei
confronti di soggetti privati che svolgono attività di
pubblico interesse.
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5. I LIMITI ALL’ACCESSO:
ESCLUSIONI LEGALI
LE
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L’art. 24 della legge n. 241/1990 prevede che IL DIRITTO
DI ACCESSO E’ ESCLUSO:
a) per I DOCUMENTI COPERTI DA SEGRETO DI
STATO ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e
successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di
divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal
regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche
amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo;
b) nei PROCEDIMENTI TRIBUTARI, per i quali restano
ferme le particolari norme che li regolano;
c) nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione
diretta
all'emanazione
di
ATTI
NORMATIVI,
AMMINISTRATIVI GENERALI, DI PIANIFICAZIONE
E DI PROGRAMMAZIONE, per i quali restano ferme le
particolari norme che ne regolano la formazione;
d) nei PROCEDIMENTI SELETTIVI, nei confronti dei
documenti amministrativi contenenti informazioni di
carattere psicoattitudinale relativi a terzi.
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La giurisprudenza ha precisato che:
b)
c)
non sono accessibili I DOCUMENTI CONNESSI AI
DOCUMENTI SEGRETI se contenenti informazioni che
possono essere suscettibili di arrecare un pregiudizio
concreto agli interessi tutelati con il segreto;
il diritto di accesso nei PROCEDIMENTI TRIBUTARI
è riconosciuto solo qualora la p.a. abbia concluso il
procedimento con l’emanazione del provvedimento finale;
per PROCEDIMENTI SELETTIVI devono intendersi
tutti quei procedimenti nell’ambito dei quali viene
operata, anche sulla base di informazioni psicoattitudinali, una valutazione di tipo assoluto, vale a dire
che riguardi un solo soggetto o distintamente ciascuno dei
più soggetti presi in esame nel procedimento
amministrativo. Si parla di concorsi, trasferimenti,
procedure per la nomina ad incarichi particolari o a
mansioni superiori, ecc.
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a)
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6. I RAPPORTI TRA ACCESSO E
RISERVATEZZA
Le norme approntano 3 livelli di protezione dei
dati relativi alla sfera dei privati con una tutela
progressivamente più ampia.
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Il rapporto tra accesso e riservatezza viene
regolato attraverso il coordinamento delle
disposizioni dettate dalla legge n. 241/1990 con le
norme del d.lgs. n. 196/2003.
18
• L’art. 59 del
d.lgs. n.
196/2003 rinvia
agli Artt. 22 e
ss. della legge
n. 241/1990.
DATI SENSIBILI
DATI
SENSIBILISSIMI
• L’art. 60 del
d.lgs. n.
196/2003 rinvia
all’art. 24, c.
7,della legge n.
241/1990.
•Il trattamento di tali
informazioni è stato
vietato sul piano
internazionale e
comunitario, pur essendo
consentito in ambito
nazionale qualora
necessario per perseguire
una SFERA
CIRCOSCRITTA DI
IMPORTANTI
FINALITA’ e qualora
basato su SPECIFICHE
ED ELEVATE
GARANZIE.
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DATI COMUNI
DELLA
PERSONA
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INFORMAZIONI
ANAGRAFICHE, ECC.
Tali tipologie di dati,
considerata l’assenza di
una disciplina specifica e
derogatoria delle ordinarie
prescrizioni dettate dalla
legge n. 241/1990 per
l’accesso, devono ritenersi
SOGGETTI
ALLE
REGOLE
GENERALI
sancite dalla legge sul
procedimento.
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DATI COMUNI
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Il legislatore recedendo dal tentativo di
individuare per tabulas casi e ipotesi
DATI IDONEI A RILEVARE
afferenti a dati sensibili esclusi
L’ORIGINE RAZIALE ED ETNICA, LE dall’accesso, ha demandato agli enti e
all’autorità giurisdizionale il compito
CONVINZIONI RELIGIOSE,
FILOSOFICHE O DI ALTRO GENERE, non solo di verificare nel singolo caso
LE OPINIONI POLITICHE,
concreto la legittimazione dell’istante ad
L’ADESIONE A PARTITI, SINDACATI, accedere agli atti in virtù di un interesse
ASSOCIAZIONI O ORGANIZZAZIONI giuridicamente protetto connesso al
documento richiesto, ma anche di
A CARATTERE RELIGIOSO,
valutare se e in quali limiti L’ACCESSO
FILOSOFICO, POLITICO O
SINDACALE.
SIA
STRETTAMENTE
INDISPENSABILI ALLA TUTELA DI
TALE INTERESSE.
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DATI SENSIBILI
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Quando il trattamento concerne
dati idonei a rilevare lo stato di
salute o la vita sessuale, esso è
consentito
se
la
situazione
giuridicamente rilevante che si
intende
TUTELARE
con
la
INFORMAZIONI RELATIVE
richiesta di accesso ai documenti
ALLO STATO DI SALUTE E ALLA
amministrativi è di rango almeno
VITA SESSUALE DELLA
pari ai diritti dell’interessato ovvero
PERSONA
consiste in UN DIRITTO DELLA
PERSONALITA’ O IN UN ALTRO
DIRITTO
O
LIBERTA’
FONDAMENTALE
O
INVIOLABILE [ART. 60 D.LGS. N.
196/2003].
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DATI SENSIBILISSIMI
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7. LE MODALITA‘ DI ESERCIZIO DEL
DIRITTO DI ACCESSO
“La richiesta di accesso ai documenti deve essere
motivata. Essa deve essere rivolta all'amministrazione
che ha formato il documento o che lo detiene
stabilmente”.
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L’art. 25, c. 1 e c. 2, della legge n. 241/1990, prevede
che:
“Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed
estrazione di copia dei documenti amministrativi,
nei modi e con i limiti indicati dalla presente legge.
L'esame dei documenti è gratuito. Il rilascio di copia è
subordinato soltanto al rimborso del costo di
riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di
bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura”.
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8. LA TUTELA AMMINISTRATIVA DEL
DIRITTO DI ACCESSO
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Gli art. 25, c. 4, e art. 27 della legge n. 241/1990
disciplinano la tutela amministrativa del
diritto di accesso davanti alla COMMISSIONE
PER
L’ACCESSO
AI
DOCUMENTI
AMMINISTRATIVI.
24
9.
LA TUTELA GIURISDIZIONALE
DEL DIRITTO DI ACCESSO
L’art. 25, c. 5, della legge n. 241/1990 dispone che:
“Le controversie relative all’accesso ai documenti amministrativi sono disciplinate dal
codice del processo amministrativo”.
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Contro le determinazioni amministrative concernenti il diritto di accesso è dato
RICORSO, nel termine di 30 giorni, AL TAR, il quale decide in CAMERA DI
CONSIGLIO entro 30 giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso,
uditi i difensori delle parti che ne abbiano fatto richiesta. In pendenza di un ricorso
presentato ai sensi della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, il
ricorso può essere proposto con istanza presentata al presidente e depositata presso la
segreteria della sezione cui è assegnato il ricorso, previa notifica all'amministrazione o
ai controinteressati, e viene deciso con ordinanza istruttoria adottata in camera di
consiglio. La decisione del tribunale è appellabile, entro 30 giorni dalla notifica della
stessa, al Consiglio di Stato, il quale decide con le medesime modalità e negli stessi
termini. Le controversie relative all'accesso ai documenti amministrativi sono
attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Nei giudizi in
materia di accesso, le parti possono stare in giudizio personalmente senza l'assistenza
del difensore. L'amministrazione può essere rappresentata e difesa da un proprio
dipendente, purché in possesso della qualifica di dirigente, autorizzato dal
rappresentante legale dell'ente. Il giudice amministrativo, sussistendone i presupposti,
ordina l'esibizione dei documenti richiesti.
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