Politiche di rigenerazione urbana in Italia.
Contratti di quartiere: quadro e questioni
6 novembre 2009
il contesto italiano / 1
le politiche di rigenerazione urbana sono
(state) locali e fisiche
• politiche urbane nazionali deboli: manca una
tradizione di politiche definite dal governo
nazionale e centrate sulle città, diversamente
da ciò che accade in altri contesti europei
(Francia, Gran Bretagna)
• gli interventi sul patrimonio fisico hanno
avuto un ruolo dominante nella rigenerazione
urbana
il contesto italiano/2
distinzione tra politiche sui luoghi e
politiche sulle persone
• politiche orientate alla trasformazione degli
spazi e politiche rivolte alle persone,
materiali e immateriali, sono separate
• in Italia i policymakers hanno spesso
trascurato di considerare la natura sistemica
dei problemi urbani e il modo in cui aspetti
fisici e sociali sono reciprocamente legati
il contesto italiano/3
debolezza delle politiche della casa
• politiche della casa deboli negli ultimi 20 anni:
– 75% degli italiani proprietari dell’alloggio in cui vivono
– 20% in locazione in libero mercato
– 4-5% patrimonio edilizia aresidenziale pubblica
• forme limitate di regolazione del mercato della locazione:
– è stabilita dalla legge la durata dei contratti, ma il range del costo delle
locazioni è definito dall’andamento del libero mercato
• mancanza di alloggi in locazione accessibili ai ceti medi
• scarsa innovazione nella gestione del patrimonio di edilizia
pubblica esistente, gli affittuari non hanno ruolo attivo nella
manutenzione ordinaria degli edifici in cui abitano
il contesto italiano/4
devolution del disegno di politiche
• la devolution prende avvio negli anni ’70
con l’istituzione delle regioni e diventa uno
degli obiettivi prioritari della riforma
costituizionale del 2001
• la devolution attribuisce ai governi locali,
regionali
e
comunali,
maggiori
responsabiltà e competenze in materia di
politiche sociali, sanitarie, abitative, della
sicurezza urbana
il contesto italiano/5
elezione diretta dei sindaci
• l’elezione diretta conferisce al sindaco una maggiore
autonomia e responsabilità nella composizione della
giunta comunale
• regioni e città diventano sempre più terreni di
verifica politica dei modi di governo e, in alcuni casi,
laboratori di innovazione
Questo è il contesto in cui, a partire dagli anni ’90,
alcuni programmi di rigenerazione urbana sono stati
disegnati sulla taglia delle aree urbane e dei quartieri :
il “Contratto di quartiere” è uno di questi.
Contratti di quartiere/1
elementi nuovi
• approccio “area based” e integrato alla rigenerazione
urbana, come in esperienze antecedenti in altri contesti
europei
• competizione tra governi locali su bandi per
l’allocazione di risorse pubbliche
• nuovi linee-guida e parole chiave:
– integrazione: tra istituzioni e attori (verticale e orizzontale), tra
diverse politiche e misure (fisiche, economiche, sociali), tra
diverse fonti di finanziamento
– approccio partecipativo e coinvolgimento degli abitanti
– partenariato pubblico-privato + terzo settore
Contratti di quartiere/2
bersagli principali
parco edilizia residenziale pubblica
• manufatti edificati prevalentemente nelle grandi città delle
regioni settentrionali, dopo la 1^gm e la 2^gm
• soluzione a enorme domanda abitativa
(cfr. migrazioni dalle regioni meridionali)
• fin da principio i quartieri come piattaforme per
– integrazione cultural
– socializzazione politica
– decentralizzazione amministrativa
• nel corso degli anni la mancanza di investimenti destinati
alla manutenzione e alla rigenerazione ha prodotto
condizioni di degrado sempre più gravi
Contratti di quartiere/3
esperienze antecedenti
• Piano Ina Casa: un grande progetto pubblico, un programma definito
alla scala centrale, dopo la 2^gm
• rimedio innovativo e integrato alla crisi economica post bellica:
offerta di nuove abitazioni,
sostegno di attività economiche e occupazione,
ricostruzione del tessuto urbano e dell’immagine nazionale,
accompagnamento sociale dei nuovi abitanti
• Piano Ina Casa è uno dei programmi più importanti in fatto di politiche
della casa nella storia del ‘900 italiano. I contratti di quartiere ne
richiamano alcuni principi, pur impegnando minori risorse.
…il cinema neorealista ha dato un’immagine molto vivida di processi e
luoghi che hanno contrassegnato quest’espoca
La localizzazione dei nuovi
insediamenti di edilizia residenziale
pubblica sviluppati dal Piano Ina Casa
Contesto per il progetto del
nuovo quartiere residenziale
“Falchera” a Torino
Perché i quartieri di edilizia pubblica
negli anni ’90 cominciano a diventare il
target di politiche ad hoc?
• aumento della concentrazione di inquilini in condizioni
di disagio
• allocazione di alloggi erp sulla base di criteri che danno
priorità a soggetti svantaggiati; poiché lo stock di edilizia
pubblica è quantitativamente limitato, il numero degli
inquilini ‘multiproblematici’ aumenta sempre più nello
stesso luogo
• diminuzione delle risorse destinate all’edilizia pubblica,
il degrado degli immobili aumenta
• mancanza di innovazione, politiche e gestione
dell’edilizia pubblica inefficaci
Torino, via Arquata
Milano, quartiere Feltre
Trieste, Rozzol Melara
Brescia, San Polo
Milano, Gratosoglio
Contratti di quartiere/4
meccanismi
• 3 diverse generazioni dei programmi:
- bando ministero dei lavori pubblici, 1997
- bando ministero delle infrastrutture e dei trasporti
e bandi regionali, 2003
- bandi regionali, 2008
• tendenziale decentramento dal livello nazionale a quello
regionale su stanziamento risorse e verifica dei progetti
Contratti di quartiere/5
meccanismi
• finanziamenti delle opere previste:
- opere di riqualificazione del patrimonio di social housing: 80%
- opere di infrastrutturali: 50%
• cofinanziamento: è dunque necessario un impegno di
spesa anche da parte dei governi locali
• MA…nessun finanziamento è previsto per azioni
immateriali
Contratti di quartiere/6
cosa insegnano le criticità?
• i programmi hanno sollecitato le azioni “immateriali” ma
non le hanno finanziate direttamente. La loro realizzazione è
stata spesso difficoltosa
• sono spesso prevalsi gli interventi “fisici”: che hanno esiti più
visibili (e sono più facili da monitorare) ma spesso non sono
sufficienti ad innescare processi di sviluppo dei quartieri
• nei progetti sui servizi, il fuoco su un’ottica di “lavori
pubblici” ha garantito la produzione di spazi ma non sempre
attivazione e sviluppo di attività
• promuovere lo sviluppo di attività economiche in contesti che
sono trascurati dal mercato è difficile
• partnership deboli e strumentali – quando non fittizie –
rendono fragili i progetti e ne mettono a rischio l’attuazione
Contratti di quartiere/7
cosa insegnano le buone pratiche?
• a riconoscere gli effetti negativi che le politiche settoriali
producono quando sono disgiunte,
• la partecipazione degli abitanti può costituire terreno fertile di
ridefinizione dei problemi e delle soluzioni
• le azioni in ambito sociale ed economico richiedono una
buona regia pubblica, altrimenti si hanno solo
accompagnamento e comunicazione invece che sviluppo,
• buone politiche integrate di quartiere aiutano a
ridimensionare le problematiche di sicurezza urbana,
• l’intervento su alloggi abitati e l’eventuale rilocalizzazione
degli abitanti richiede coordinamento e integrazione delle
politiche di welfare locale. Non si tratta solo di fare
accompagnamento sociale ai progetti, ma è l’occasione per
ridefinire le connessioni tra politiche sociali e politiche urbane
uno sguardo al futuro:
le sfide dei nuovi programmi
nella formula del programma
• un’integrazione “a monte” e inedita delle politiche
regionali
• un percorso a tappe di costruzione del bando
– che favorisce la sussidiarietà e l’aderenza ai contesti e che
assegna un ruolo di regia e di governo alla Regione che si
impegna a recepire e fare sintesi della varietà dei contesti e delle
domande locali
• sperimentazione e innovazione:
– mentre altri programmi regionali funzionano “a sportello” o
sono riferiti ad interventi più “ordinari”, questo programma
sollecita invece il disegno di politiche innovative e
sperimentali
uno sguardo al futuro:
le sfide dei nuovi programmi
nelle prospettive che segnala
• è richiesto “il rapido utilizzo delle risorse”, questo non
deve significare il loro semplice “consumo”
• la sfida è: come lavorare con prospettive di lungo
termine, coniugando la razionalità amministrativa delle
istituzioni (e della spesa) con la capacità di
organizzazione, i tempi e le risorse dei contesti locali
• per questo appare importante mettere in campo idee e
scenari, non tanto metodologie e neppure tecniche