Università degli Studi di Perugia
UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI MACERATA
CORSO DI DIRITTO REGIONALE E DEGLI
ENTI LOCALI
Lezione del 18/11/2010
Le discipline normative sulla disabilità
Le prestazioni assistenziali
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Introduzione
(finalità e metodo)
Si offrirà una panoramica sui principali
provvedimenti normativi e non normativi in
materia di DISABILITA’, con particolare
riferimento a quelli dettati in ordine alla c.d
DISABILITA’ VISIVA
Il tutto, alla luce dei principi generali
informatori della generale problematica delle
PARI OPPORUNITA’.
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Presentazione
(Griglia argomenti Lezione)
1. La determinazione della disciplina
2. I principi generali
3. Le nozioni
4. Le principali tipologie di intervento
5. La principale disciplina specifica
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(Introduzione)
1) La determinazione della disciplina
Per quanto concerne la disciplina positiva, si deve
tenere sempre conto della graduazione” delle fonti e
del loro diverso “peso” all’interno della
determinazione concreta delle regole e dei principi
generali informatori della materia.
In altri termini, al fine di reperire l’effettiva disciplina,
è necessario operare un continuo richiamo alle fonti
sovraordinate, ma anche ai principi generali dettati
dalla normativa comunitaria, internazionale e
nazionale
Ciò vale anche al fine di determinare le modalità di
applicazione delle norme (attività amministrativa)
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Vanno richiamati, in tal senso, i principi generali
informatori costituiti dagli obiettivi e della finalità della
complessiva disciplina, come ricavabili dalle diverse
fonti normative che concorrono alla loro determinazione,
ovvero da:
NORME COMUNITARIE – NORME INTERNAZIONALI
NORME COSTITUZIONALI
LEGGI REGIONALI
REGOLAMENTI STATALI
CIRCOLARI APPLICATIVE E/O INTERPRETATIVE
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E’ possibile inquadrare la normativa nazionale
nell’ambito di quella, più generale, comunitaria, ed
anche internazionale (Convenzioni), la quale “obbliga”
gli Stati membri (o gli Stati aderenti) a dare attuazione,
in concreto, alle prescrizioni ivi contenute ed alle
politiche “sociali” volte alla rimozione degli ostacoli, al
fine – appunto – di fare affermare pienamente le P.O.
Tale “spinta” viene recepita, ad un livello ancora più
concreto, a mezzo delle normative regionali di
attuazione, e, in via di effettiva attuazione, a mezzo dei
singoli atti di amministrazione, di competenza
(primariamente) degli EE.LL. (cfr., art. 114, 117 e 118
Cost.).
Da sottolineare, infine, il ruolo importante delle altre
fonti interpretative (Circolari), che hanno la funzione di
rendere più agevolmente applicabile la normativa.
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LE LEGGI REGIONALI
Da una parte troviamo gli Statuti (adottati con L.R.),
frutto dell’autonomia riconosciuta alle Regioni, i quali,
nei principi informatori e generali, fanno riferimento ai
principi delle P.O. e della tutela e del divieto di introdurre
discriminazioni fondate su sesso, religione, politica, etc.,
nonché sulla necessità di promozione dei soggetti
svantaggiati e/o diversamente abili.
Dall’altra parte troviamo le Leggi Regionali vere e
proprio, le quali, nei limiti posti dall’art. 117, co. 1,
Cost., ed in quello delle materie, disciplinano le modalità
di concreta attuazione dei principi cui sopra e
regolamentano gli strumenti di riconoscimento delle P.O.
e la tutela delle cd. “categorie deboli” (anziani, disabili,
minori, etc.)
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Gli ambiti di intervento della legislazione regionale sono
assai simili a quelli della legislazione statale, anche se si
muovono su di un livello differente (attuazione o
dettaglio, ove ricadente in materie concorrenti ovvero
esclusivo ove ricadente in materie cd. residuali). I
principali “settori di intervento” sono afferenti alla
GARANZIA DIRITTI CITTADINANZA SOCIALE
(Torretta):
-ACCESSO CARICHE POLITICHE/ELETTIVE
-VIOLENZA NEI CONFRONTI DELLE DONNE
-SERVIZI PER L’INFANZIA ED I MINORI
-PARITA’ DEI SESSI E LAVORO
-TUTELA E PROMOZIONE SOGGETTO DISABILE
-POLITICHE GIOVANILI
-SOSTEGNO ALLE CATEGORIE SVANTAGGIATE
-POLITICHE SOCIALI PER GLI ANZIANI
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Le Regioni attuano i predetti interventi attraverso la
costituzione di appositi organismi, con funzioni di
raccordo, promozione, monitoraggio, etc. delle attività.
Tra questi:
COMMISSIONI REGIONALI PARI OPPORTUNITA’
UOMO/DONNA
OMBUDSMAN REGIONALE
GARANTE PER I DIRITTI DELL’INFANZIA
GARANTE PER I DIRITTI DELLE DONNE
CONSULTE
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GLI ATTI E/O I PROVVEDIMENTI
AMMINISTRATIVI
Spetta, poi, agli Enti, specie quelli locali, attuare le
direttive, gli indirizzi e le disposizioni recate dai predetti
provvedimenti normativi, nel rispetto delle competenze
assegnate ed in funzione dei principi generali desumibili
dall’art. 118 Cost..
Questo, sia nell’attività di programmazione che in quella
di amministrazione o regolazione che in quella relativa a
diversi settori (es.: accesso al lavoro, Bandi riservati),
che in quella formativa e di istruzione che in quella di
informazione (campagne, convegni, incontri, etc.)
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La finalità della complessiva disciplina in tema di
P.O. è quella di eliminare e/o ridurre gli effetti di
ogni fonte di DISCRIMINAZIONE, sì da consentire
a tutti di potere avere identiche possibilità negli
ambiti di rilevanza sensibile per la vita, in ambito
sociale, partecipativo, lavorativo, dei diritti civili in
generale
A tale scopo, la legislazione ha ad oggetto,
principalmente, il riconoscimento dello status di
disuguaglianza (disabile, donna, minore, straniero,
etc.), quello di definizione e determinazione delle
(possibile) discriminazione fondante su di esso e
la successiva individuazione degli strumenti
necessari per l’eliminazione e/o la prevenzione
degli effetti (pregiudizievoli) di essa
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2) I principi generali
DIVIETO ESPRESSO DI DISCRIMINAZIONE
La normativa vieta espressamente qualsiasi
discriminazione anche indiretta fondata sul
sesso, la lingua o la religione o lo stato
psicho-fisico che riguardi l'accesso al lavoro,
l'attribuzione delle qualifiche, delle mansioni, la
progressione nella carriera e la retribuzione.
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OBBLIGO DI ATTIVAMENTO
La normativa impone di porre in essere una
serie di azioni positive, ovvero di interventi,
mirate alla rimozione delle cause di
discriminazione, e, comunque, tali da rendere
effettivo il principio di non discriminazione
ovvero quello delle pari opportunità
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FINALIZZAZIONE DEL PRINCIPIO DELLE P.O.
L’attività normativa ed amministrativa, al di là delle
previsioni di specifici strumenti di azione, deve
tendere ad un’effettiva realizzazione del
principio delle pari opportunità, rimuovendo
attivamente ogni possibile ostacolo al suo
raggiungimento
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ISTITUZIONE ORGANISMI DI RACCORDO
Nel nostro Ordinamento le politiche legate a questo
importante concetto sono gestite e monitorate
sul piano istituzionale dalla Commissione per le
Pari Opportunità, un organo di natura politicopromozionale istituito a favore delle donne (ma
non solo), e con potere di intervento
sull'organizzazione del territorio e sugli Enti Locali.
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IL PROBLEMA DELLA DISOMOGENITA’
(sostanziale e normativa)
Il problema principale è che le possibili fonti di
diversita’ sono assai “diverse” tra di loro, del
tutto disomogenee, e presentato tratti
assolutamente “non comuni”. Di conseguenza,
anche la disciplina è assolutamente dissimile a
seconda delle specifiche situazioni di tutelare, e
resta difficoltoso procedere ad un’analisi
complessiva ed unitaria, fatti salvi i principi
generalissimi
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LA TUTELA GIUDIZIARIA (comune)
L’unica eccezione potrebbe ritenersi essere
costituita dalla recente disciplina in materia di
tutela giudiziaria (L. n. 67/2006), la quale, pur
concernendo solo uno specifico aspetto, è
effettivamente applicabile a tutte le ipotesi di
disabilità (come definite dall’art. 3 L.Q. 104/92)
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LA DEFINIZIONE DELLE IPOTESI DI DISABILITA’
La legge deve individuare, e classificare, le diverse
fattispecie/ipotesi di disabilità, in modo da
consentire ai soggetti che ne siano affetti di potere
usufruire della politiche sociali di rimozione della
cause di discriminazione e/o delle prestazioni
(assistenziali, economiche, di sostegno, etc.),
previste
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3) Le nozioni
Le prestazioni assistenziali sono legate allo “status” di
invalido (inabile), che, quindi, deve essere definito per
Legge.
Tali nozioni, pur avendo validità ai soli fini della
determinazione e dell’applicazione della specifica
disciplina normativa prevista, bene possono essere
richiamare ogni qual volta una Legge, anche dettata in
ambito diverso, faccia comunque rinvio o riferimento alle
predette categorie
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In Italia gli invalidi, per ragioni storiche, sono classificati
a seconda della causa invalidante. Causa che in alcuni
casi, determina anche differenziazione di prestazioni.
Le categorie sono le seguenti :
· Sordomuti (L. 381/70)
· Invalidi civili (L. 118/71)
· Ciechi civili (L. 66/62 e 382/70)
· invalidi di guerra d.p.r 915/78
· invalidi per servizio d.p.r. 915/78
· invalidi del lavoro ( d.p.r. 1124/64)
Poiché la suddivisione in categorie dei disabili è
riconducibile ai rispettivi Enti che erogano le prestazioni
continuative ( pensioni, rendite, assegni, etc.), le stesse,
sono regolamentate da disposizioni diverse.
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3.1) Le procedure per il riconoscimento
Minorazioni civili e handicap: le nuove procedure
Dal primo gennaio 2010 sono cambiati alcuni importanti
passaggi dell’iter di domanda, accertamento e
riconoscimento delle minorazioni civili (invalidità e cecità
civile, sordità prelinguale), dell’handicap (Legge
104/1992) e della disabilità (Legge 68/1999).
La riforma prende le mosse dalle disposizioni della Legge
3 agosto 2009, n. 102 che, all’articolo 20, che ridisegna
alcuni percorsi e competenze in questa materia.
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Le principali novità:
1. dal primo gennaio 2010 la domanda di
accertamento di invalidità, handicap e disabilità si
presenta all’INPS e non più alle Aziende USL.
2. Le competenti Commissioni ASL sono integrate da un
medico INPS.
La disciplina è ricavabile dalla Circolare INPS
28/12/2009, n. 131
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Le due novità, che ad una superficiale lettura possono
sembrare marginali, hanno dei risvolti operativi di
notevole impatto.
Non a caso, già all’indomani dell’approvazione della
Legge 102/2009, l’INPS ha iniziato a progettare e ad
organizzarsi per la nuova gestione. Tale “disegno” ha
trovato formalizzazione nella Determinazione del
Commissario Straordinario del 20 ottobre 2009, n. 189
che fissa le linee guida e le modalità operative dei
procedimenti.
Queste indicazioni sono state perfezionate e diffuse
attraverso la Circolare INPS 28 dicembre 2009, n. 131
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Le linee guida (gli obiettivi della riforma)
La piena trasparenza dei procedimenti è il primo
obiettivo che viene perseguito, soprattutto attraverso
strumenti e modalità informatici e telematici. La
presentazione delle domande e l’archiviazione di tutti gli
atti avverranno attraverso un sistema informatico
gestito dall’INPS, garantendo così, quando il sistema
sarà a regime, la tracciabilità di qualsiasi procedura in
tempo reale.
L’altro obiettivo è quello dell’uniformità dei modelli di
presentazione della domanda e dei relativi verbali di
accertamento, messi a disposizione dall’INPS superando
così l’attuale disomogeneità di questi atti a livello locale.
Un ultimo interessante obiettivo è quello di mantenere i
tempi dei procedimenti che vanno dalla domanda alla
concessione delle eventuali provvidenze economiche
entro i 120 giorni. Tempi ben più ristretti rispetto a
quelli precedentemente adottati.
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4) Le principali tipologie di intervento
(azioni positive – contenuto norme)
La disciplina (in generale) individua diverse categorie
e/o forme di intervento volto alla rimozione degli
ostacoli e/o al sostegno concreto (azioni positive).
Vi sono, poi, Legge che si limitano ad enunciare principi
generali che dovranno, poi, condizionare o guidare la
normativa regionale (L.Q.) o aventi oggetto
prevalentemente indirizzo di orientamento o
organizzativi
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In tal senso, sembra possibile individuare le seguenti,
diverse, categorie di norme, sulla scorta – appunto – del
diverso obiettivo e/o ambito di intervento (prestazioni):
PRESTAZIONI ASSISTENZIALI
PRESTAZIONI ECONOMICHE
ACCESSO AL LAVORO E TUTELA
ORGANIZZAZIONE E FUNZIONI DI ENTI
PROMOZIONE DELL’INTEGRAZIONE
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Prestazioni assistenziali previste
•prestazioni economiche
•assistenza domiciliare
•presidi sanitari
•esenzione pagamento ticket
•permessi retribuiti per lavoratori che assistono
disabili
•permessi retribuiti per lavoratori disabili
•congedo retribuito per genitori di ragazzi disabili
•fornitura protesi e ausili
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Prestazioni economiche
Queste prestazioni si possono suddividere in
prestazioni continuative, prestazioni temporanee e
una tantum.
Le prestazioni economiche continuative sono quelle
erogate :
•dalle Regioni (ex Ministero degli Interni) per gli
invalidi civili, ciechi civili e sordomuti;
•dal Ministero del Tesoro per gli invalidi di guerra
e per servizio,
•dall’INAIL per gli invalidi del lavoro
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Prestazioni economiche di carattere straordinario
Le prestazioni di carattere straordinario o temporaneo
sono erogate dagli enti locali.
Solitamente sono contributi a sostegno del nucleo
familiare e sono regolamentate da leggi regionali o
comunali.
Dopo l'andata in vigore della legge 104/92, sono previsti
una serie d'interventi per persone colpite da handicap e
riconosciute, in base all'art.3 comma 3 , in stato di
gravità, dalla commissione di cui all’art. 4 della stessa
legge
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Assistenza domiciliare
Prestazione prevista dall' art.9 della legge 104/92 e di
competenza delle U.S.L. o dei servizi sociali dei comuni.
Altri interventi di competenza locale - vengono previsti
dalla legge 162/98( finanziamento di progetti per
l’assistenza e l’autonomia di disabili gravi) e dalla legge
328/2000 /(riforma dell’assistenza)
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Presidi sanitari
Per i disabili gravi con patologie che necessitano di ausili
sanitari in modo continuativo, (pannoloni, cateteri,
garze, ecc.) le A.S.L. di diverse regioni concedono un
certo quantitativo di detti presidi a titolo gratuito, o
contribuiscono al loro acquisto.
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Esenzione tickets medicinali
Con il decentramento della sanità e la necessità di
contenere la spesa farmaceutica , le regioni hanno la
facoltà di imporre.
Le disposizioni nazionali prevedono che sono esonerate
totalmente dal pagamento dei tickets le seguenti
categorie :
•Invalidi di guerra con pensione vitalizia con
invalidità compresa tra la prima e la quinta
categoria)
•Invalidi per servizio con invalidità compresa tra
la seconda e la quinta categoria
•Grandi invalidi del lavoro o affetti da malattie
professionali
•Invalidi civili con invalidità con età inferiore ai 65
anni e con invalidità dal 67% al 99%
•Sordomuti
•Ciechi
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Permessi
L'art. 33 della legge 104/92, prevede permessi per
genitori che assistono il figlio disabile, anche se adottivo,
in situazione di gravità. Permessi sono previsti anche per
i familiari che assistono disabile e per i lavoratori
disabili. La condizione per il diritto deriva naturalmente
dal fatto che il familiare da assistere o il lavoratore che
intende usufruire dei permessi, si trovi nella situazione
di gravità. Abbiamo già detto sopra che lo stato di
gravità viene certificato dalla U.S.L. attraverso la
commissione prevista dall'art. 4 della legge 104/92.
La legge 53/2000 ha esteso la possibilità di usufruire dei
permessi anche ai familiari e genitori non conviventi ,
purché si soddisfino le condizioni di un’assistenza
esclusiva e continuativa
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Congedo retribuito di due anni a favore dei
lavoratori genitori di ragazzi disabili in situazione
di gravità
La legge 388/2000 art. 80 comma 2, come modificato
dal decreto legge 151/01 articolo 42, ha introdotto la
possibilità, ai genitori di disabili riconosciuti in situazione
di gravità, riconosciuti tali da almeno 5 anni, di poter
usufruire di congedi retribuiti per un massimo di due
anni nell’arco della vita lavorativa.
La legge 350/03 articolo 3 comma 106 ha migliorato le
condizioni per accedere al congedo di 2 anni togliendo la
clausola dei 5 anni di riconoscimento dello stato di
gravità. Quindi dall’entrata in vigore della legge
350/03 il diritto si acquisisce dal momento in cui il
figlio è riconosciuto in situazione di gravità.
Detti permessi possono essere fruiti anche da un fratello
(nel caso i genitori non siano più in vita), purché
convivente.
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Scelta sede di lavoro
Il comma 5 art. 33 della legge 104/92 stabilisce: Il
genitore o il familiare lavoratore, (con rapporto di lavoro
pubblico o privato) che assista con continuità un parente
o un affine entro il terzo grado handicappato, con lui
convivente, ha diritto a scegliere, ove possibile, la sede
di lavoro più vicina al proprio domicilio e non può essere
trasferito senza il suo consenso in altra sede.
La stessa disposizione del comma 5 e' valida anche per il
disabile lavoratore, (in stato di gravità), e per gli
affidatari di persone handicappate, (commi 6 e 7 art.
33).
E’ attualmente al vaglio delle Camere una proposta di
legge di modifica di tale norma (testo rinviato dal
Presidente della Repubblica in data 31/03/2010)
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Permessi (congedo)
I genitori anche adottivi che assistono il figlio disabile
riconosciuto in situazione di gravità, come previsto
dall’art. 3 comma 3 della legge 104/92, tranne il caso
che il ragazzo sia ricoverato a tempo pieno presso
istituti specializzati, oltre alle condizioni previste dalla
legge 104/92, hanno diritto al congedo.
Per potere usufruire dei permessi di cui all’art. 33 della
legge 104/92 commi 1,2,3, non è necessaria la
convivenza dei coniugi e se il figlio è minorenne si
può usufruire del congedo anche se l’altro genitore non
lavora.
Se invece il ragazzo da assistere è maggiorenne, il
diritto al congedo si ottiene solo se sussistono le
condizioni previste dalla circolare INPS 133/200 . Infine,
in caso di genitori non conviventi con figlio (da
assistere ) maggiorenne, occorre che il richiedente
(padre o madre) dimostri che l’assistenza prestata si
continuativa ed esclusiva.
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5) La principale disciplina specifica
La legge fondamentale dalla quale prendere le mosse ai
fini di prima analisi è costituita da:
Legge 5 febbraio 1992, n. 104
"Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione
sociale e i diritti delle persone handicappate"
(Pubblicata in G. U. 17 febbraio 1992, n. 39, S.O.)
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In tema di lavoro, la legge fondamentale dalla quale
prendere le mosse ai fini di prima analisi è costituita da:
Legge 12 marzo 1999, n. 68
"Norme per il diritto al lavoro dei disabili“
(mod. L. n. 162/98, L. n. 53/00; D.L.vo n. 151/01)
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 68 del 23 marzo
1999 - Supplemento Ordinario n. 57)
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Sempre in tema di lavoro, ma in ordine agli specifici
aspetti dei congedi parentali per i dipendenti della P.A.,
va segnalata, tra le tante:
Circolare INPDAP - Istituto Nazionale di
Previdenza per i Dipendenti dell'Amministrazione
Pubblica 10 gennaio 2002, n. 2 - "Testo unico
decreto legislativo 26.3.2001 n.151, articolo 42 Congedo straordinario per assistenza portatori di
handicap. Disposizioni modificative alla legge
n.53/2000"
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In ordine agli aspetti organizzativi generali ed
all’erogazione dei servizi, con riferimento al sistema
degli Enti Pubblici e della strutture private (Coop. Soc.),
la norma fondamentale è costituita da:
Legge 8 novembre 2000, n. 328
"Legge quadro per la realizzazione del sistema
integrato di interventi e servizi sociali"
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 265 del 13
novembre 2000 - Supplemento ordinario n. 186)
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In tema di semplificazione amministrativa (V.), sono da
segnalare le importanti indicazioni fornite da:
Legge 9 marzo 2006, n. 80
"Misure urgenti in materia di organizzazione e
funzionamento della pubblica amministrazione “
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 59 del 11 marzo
2006)
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In tema di trasferimento delle funzioni amministrative e
di competenze (V.), sono da segnalare i seguenti
provvedimenti:
Circolare Ministeriale - Ministero dell'Economia e
delle Finanze - Dipartimento dell'Amministrazione
Generale del Personale e dei Servizi del Tesoro Direzione Centrale degli Uffici e dei Servizi del
Tesoro, 29 marzo 2007, n. 759 Prot: 38935
Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri,
30 marzo 2007 "Attuazione dell'articolo 10 del decretolegge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con
modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248,
concernente il trasferimento di competenze residue dal
Ministero dell'economia e delle finanze all'INPS."
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Per la problematica specifica in materia di “trasporto
aereo”, va segnalata
REGOLAMENTO (CE) n. 1107/2006 DEL
PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO
del 5 luglio 2006
“relativo ai diritti delle persone con disabilità e
delle persone a mobilità ridotta nel trasporto
aereo”
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale Comunità Europea 26
luglio 2006, n. 59 del 11 marzo 2006)
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Per quanto concerne la tutela giudiziaria delle persone
disabili o diversamente abili, la norma di riferimento è
costituita da:
L. 1 marzo 2006, n. 67
“Misure per la tutela giudiziaria delle persone con
disabilità vittime di discriminazioni”
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 6 marzo 2006, n. 54)
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Per quanto concerne il diritto di voto per le persone
minorate o “intrasportabili”, la norma di riferimento è
costituita da:
Legge 27 gennaio 2006, n. 22
(mod. L. 7 maggio 2009, n. 46)
"Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 3 gennaio 2006, n. 1, recante
disposizioni urgenti per l’esercizio domiciliare del
voto per taluni elettori, per la rilevazione
informatizzata dello scrutinio e per l’ammissione
ai seggi di osservatori OSCE, in occasione delle
prossime elezioni politiche."
(Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 28 gennaio 2006, n.
23)