10 proposte per una riforma dei
Servizi Pubblici Locali
Sintesi a cura di Andrea Gilardoni e di Barbara Antonioli
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Management delle Utilities
Università Tor Vergata
Roma, 23 Gennaio 2009
Per un rilancio organico della riforma dei SPL
• Nonostante 15 anni di legislazioni confuse, il settore è
molto cambiato
• Contrapposizioni spesso ideologiche, basate su assunti
semplicistici e scarsa conoscenza delle realtà
• Evidente necessità di un riordino e rilancio del tema
• Proposte discusse da alcuni autorevoli esponenti del
Comitato Scientifico di MDU e da noi sintetizzate
• Piena consapevolezza
– della complessità delle tematiche
– della perfettibilità delle nostre ipotesi
– ma anche della necessità di superare l’empasse di 15 anni
Università Tor Vergata – Roma, 23 gennaio 2009
La riforma dei SPL
Definizione
strategia- Paese
Definizione
SPL
Rafforzamento
controlli e poteri
Autorità
Normativa
orizzontale e
verticale
Efficienza/Qualità del
servizio per lo
sviluppo economico
sociale
Affidamento
e Gara
Politica
Industriale
Obblighi di
trasparenza e
comunicazione
Politica delle
reti
Corporate
Governance
1 - Definire una chiara strategia Paese
Servizi pubblici locali come fattori della competizione
internazionale e motori dello sviluppo economico e sociale
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Efficienza ed efficacia
Standard di qualità
Trasparenza nella gestione
Innovazione nelle infrastrutture e nei servizi
Sostegno allo sviluppo economico
Sostegno al riequilibrio sociale
Ogni riforma deve essere osservata nella sua reale capacità di
perseguire questi obiettivi. Necessaria una chiara indicazione
delle priorità in sede politica
Università Tor Vergata – Roma, 23 gennaio 2009
2 - Fissare in modo chiaro cosa si intende per SPL
• Non esistono nozioni certe di “Servizio Pubblico” e “Locale”
ne’ nella prospettiva economica, ne’ in quella giuridica
• Variano nel tempo e nello spazio: quali attività sono oggi
“effettivamente” di interesse pubblico locale?
• Ciò che regolato a livello nazionale necessita di essere
considerato tra i SPL? (es: distribuzione gas o elettricità)
Chiarire comunque in modo preciso e non dibattibile
il perimetro di riferimento (es: LR lombarda)
Università Tor Vergata – Roma, 23 gennaio 2009
3 - Distinguere tra normativa orizzontale, valida per tutti i
servizi, e normativa verticale, specifica di ogni comparto
Il tentativo di trattare in modo omogeneo i SPL si è
rivelato sistematicamente fallimentare
Normativa orizzontale (esemplificazione)
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Spettro delle modalità di affidamento
Criteri di definizione di parametri unitari sulla qualità ed efficienza
Fissazione delle modalità sanzionatorie di violazione degli standard
Obblighi di comunicazione/trasparenza per imprese e PA che gestiscono SPL
Costituzione di Autorità Nazionali, eventualmente articolate su base regionale, o,
in alternativa, ampliamento delle competenze delle Autorità esistenti
Sistemi di governance delle imprese idonei a garantire efficienza e trasparenza
nella gestione
Normativa Verticale
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Riforma eventuale delle legislazioni esistenti (Decreti Bersani, Letta, Ronchi,
Burlando, Legge Galli)
Università Tor Vergata – Roma, 23 gennaio 2009
4 - Sdrammatizzare il tema della modalità
dell’affidamento
Spesso si è confuso il mezzo con il fine: Gara o affidamento sono
solo strumenti, e non garantiscono di perseguire gli obiettivi
• L’assunto che la gara garantisca automaticamente l’ottimizzazione è
semplicemente infondato, ed anche pericoloso
• La prassi ha dimostrato che la gara è efficace solo in determinate circostanze,
cioè quasi mai
• Anche l’affidamento diretto presenta numerosi e gravi limiti
Responsabilizzare gli Enti Locali su l’intero
processo di soddisfazione delle esigenze dei
cittadini: “come realizzare” il servizio, “a chi”
affidarlo e “come” affidarlo.
Università Tor Vergata – Roma, 23 gennaio 2009
5 - Fissare qualità ed efficienza come obiettivo
primario di ogni riforma dei SPL
Come contrappeso alla autonomia decisionale degli Enti Locali occorre:
• Mettere a punto le migliori modalità per indurre a priori e garantire a posteriori il
miglior livello possibile di erogazione del servizio
• Fissare standard quali/quantitativi per ogni servizio, superando la Carta dei Servizi
• Stabilire precisi e efficaci meccanismi sanzionatori se gli standard non sono raggiunti
• Costituire/potenziare il ruolo e i poteri di Autorità Indipendenti di settore
Per garantire qualità ed efficienza la focalizzazione del
legislatore deve considerare non solo la fase di affidamento
ma tutto ciò che sta a monte e a valle
Condizioni
ex-ante
Processo di
affidamento
Condizioni
ex-post
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6 - Definire i compiti e i poteri di controllo:
“chi controlla” non deve coincidere con “chi è controllato”
Nella nostra impostazione il tema è centrale.
• La ampia autonomia data agli enti locali impone
sistemi di controllo forti e indipendenti
• Autorità snelle, con elevatissima qualificazione, con
elevati poteri sanzionatori
• Capacità di intervento sui criteri di fissazione delle
tariffe
• Preferibile l’estensione delle attuali Autorità che su
questi temi hanno conseguito importanti risultati
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7 - Fissare obblighi di trasparenza e di comunicazione al
pubblico alla stregua delle società quotate
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L’opacità è una delle principali connotazioni negative del sistema dei SPL: spesso la
“riservatezza” copre situazioni di inefficienza più o meno gravi
Analogia con la Borsa: trasparenza per la tutela del pubblico risparmio
Servizi Pubblici: l’interesse pubblico impone obblighi informativi ancor più ampi
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Dati economici e finanziari,
Dati di performance aziendali di efficienza (es:numero per addetti/unità di servizio, costo per unità
di servizio, tipologia e numerosità e stipendi medi degli addetti, ecc.)
Dati di performance aziendali su qualità (es. numero e tipologia di lamentele degli utenti, dinamica di
tali valori, tempestività, incidenti, ecc.)
Destinazione dei dati: al pubblico vasto, alle Autorità di settore (vedi in Italia
qualità dei servizi gas ed elettrici o in Inghilterra alla Ofwat per i servizi idrici)
Trasparenza obbligatoria evidenzia le inefficienza ma anche le best practices
L’obbligo alla trasparenza potrebbe produrre, con costi modesti,
significativi benefici all’utenza e al sistema nel complesso anche
per più efficaci interventi di controllo e correttivi
Università Tor Vergata – Roma, 23 gennaio 2009
8 - Fissare regole di corporate governance delle
imprese pubbliche
• Trasparenza nel processo di nomina degli amministratori
(spesso è impossibile trovare i curricula)
• Specifici requisiti di professionalità in relazione agli obiettivi
strategici
• Disincentivare sostituzioni del management per cambiamenti
di natura politico-amministrativa. Incentivarle in caso di
accertata incapacità.
• Remunerazione collegata ai risultati raggiunti su cui il
management veramente incide (efficienza più che redditività)
• Composizione del rapporto tra politica e management, anche
attraverso una interpretazione corretta del modello duale.
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9 - Favorire una politica industriale mirata allo
sviluppo dei SPL
Deve tendere a modernizzare, innovare ed efficentare infrastrutture e servizi
(con attenzione allo sviluppo di una industria fornitrice nazionale)
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Aggregazione dell’offerta: molto si è fatto ed è probabile che il processo proceda
naturalmente
Aggregazione della domanda: molto da fare. Favorire/obbligare aggregazione,
distinguendo le modalità per comparto
– Logica d’ambito obbligatorio (bacini) o incentivare aggregazioni spontanee?
– Porre limiti minimi vincolanti o incentivare chi si aggrega? (ad es: affidamento
diretto solo se riguarda oltre 300.000 abitanti)
– Riflessioni positive, e da riprendere, avviate nella distribuzione gas
– Esperienza a chiaroscuri con gli Ato nell’idrico, certamente da riformare
– Nei rifiuti va nettamente distinta la fase di raccolta dalle altre di trattamento e
smaltimento
Accelerare investimenti in R&S e tecnologici: La maggiore dimensione delle imprese
consente di innovare nei servizi e di realizzare infrastrutture nuove e più razionali
Università Tor Vergata – Roma, 23 gennaio 2009
10 - Definire e risolvere la questione delle reti
In Italia proprietà reti è diversissima nei singoli
comparti: necessario approccio settoriale
• Distribuzione Gas e distribuzione elettricità: una Autorità
forte che garantisca il TPA rende sostanzialmente irrilevante
la proprietà
• Distribuzione idrico: l’assenza di concorrenza a monte e a
valle sposta il focus della regolazione su miglioramento,
innovazione e modernizzazione della rete la cui
inadeguatezza rappresenta uno dei punti critici
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