Università degli Studi di Firenze, 23 aprile 2010
La quantificazione e la copertura degli oneri finanziari come
problema di tecnica legislativa e vincolo procedurale di fattibilità
La procedura di copertura fra decisione politica e valutazione tecnica:
i mezzi di copertura
Dott. Italo Scotti
Capo Servizio Studi
Camera dei deputati
Copertura finanziaria delle leggi: evoluzione storico-normativa
R. D. decreto n. 2440 del 1923 sulla contabilità generale dello Stato, art. 43, co. 3; norma di
carattere primario, derogabile da leggi successive (poi soppressa dalla legge n. 468 del 1978):
“Nelle proposte di nuove e maggiori spese occorrenti dopo l'approvazione del bilancio devono
essere indicati i mezzi per far fronte alle spese stesse”
Art. 81 Cost., definizione degli equilibri di bilancio sulla base della legislazione vigente
(3°comma) e obbligo di copertura delle leggi approvate in corso d’anno (4° comma):
Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese.
Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.
Sentenza Corte Costituzionale n. 1 del 10 gennaio 1966: per la prima volta ha dichiarato
l’illegittimità costituzionale di una disposizione legislativa statale per violazione dell’art.
81, co. 4, Cost. rilevando che l’obbligo di copertura debba essere osservato “con
puntualità rigorosa” anche per le spese che vanno oltre l’esercizio in corso.
Legge 468 del 78, Riforma della contabilità generale dello Stato: introduzione del nuovo
strumento giuridico della legge finanziaria per determinare le disponibilità per la copertura
(ricorso al mercato + entrate) di tutte le spese da iscrivere nel bilancio annuale.
1/20
(segue) Copertura finanziaria delle leggi: 1988-2002
Artt. 11-bis e 11-ter, legge n. 468 del 78, aggiunti dalla legge n. 362 del 1988,
rispettivamente su:
- disciplina dei Fondi speciali “destinati alla copertura finanziaria di provvedimenti
legislativi che si prevede siano approvati nel corso degli esercizi finanziari
compresi nel bilancio pluriennale”.
Essi si presentano triennalizzati e distinti “in tabelle allegate alla finanziaria”,
in parte corrente e in conto capitale.
- copertura finanziaria delle leggi di spesa:
 individuazione delle modalità di copertura consentite:
- fondi speciali;
- riduzioni di precedenti autorizzazioni legislative di spesa;
- nuove o maggiori entrate.
 relazione tecnica a corredo dei provvedimenti di legge, sottoposta a verifica parlamentare*;
 quadro analitico in materia pensionistica con proiezioni finanziarie almeno
decennali e in materia di pubblico impiego con esplicitazione di dati specifici;

relazione quadrimestrale della Corte dei conti sulla tipologia delle coperture
adottate e sulle tecniche di quantificazione.
* costituzione di appositi Servizi del bilancio presso le due Camere.
2/20
(segue) Copertura finanziaria delle leggi: 2002-2009
D.L. n. 194 del 2002 (conv. legge n. 246 del 2002), c.d. “taglia-spese”: introduzione di
meccanismi automatici di controllo della spesa per facilitare rispetto dei parametri comunitari.
Autorizzazioni di nuove o maggiori spese: le disposizioni hanno effetto entro i limiti
espressamente autorizzati. Con decreto dirigenziale della RGS viene accertato il
raggiungimento dei limiti fissati dallo stanziamento. E’ consentita la sospensione, per l’anno
in corso, di una singola spesa (nuovo co. 6-bis, art. 11-ter, legge 468/78).
Previsione di spesa: se gli oneri superano le previsioni, meccanismo della clausola di
salvaguardia e attivazione della procedura di cui al comma 7 (“conseguenti iniziative
legislative). Analoga procedura può essere promossa se dall’attuazione delle leggi derivi
un pregiudizio al conseguimento degli obiettivi indicati nel DPEF approvato con la
risoluzione parlamentare.
Si ricorre spesso a un taglio omogeneo e tendenzialmente generale, fatte salve
alcune eccezioni, delle spese individuate dal Ministro.
Misure correttive in finanziaria: la legge finanziaria può prevedere norme recanti
misure correttive degli effetti finanziari delle leggi (nuova lett. i-quater), co. 3,
art. 11, legge 468/78).
Punti critici: non appare stringente un’accurata quantificazione dell’onere (in contrasto con
l’art. 81, co. 4), attesa la predisposizione di clausole di salvaguardia per la
compensazione di effetti che eccedano le previsioni di spesa.
3/20
Copertura dei provvedimenti di legge: tipologie di leggi di spesa
Articolo 11-ter, co. 1, 468/78, riproposto dall’articolo 17, co.1, L. 196/2009
“Quantificazione degli oneri finanziari”: l’obbligo di copertura richiede oltre all’indicazione dei
mezzi, anche l’esplicitazione esatta e coerente degli oneri da coprire.
1. spesa autorizzata, che si intende come
limite massimo di spesa:
2. previsione di spesa, e conseguente inserimento di una
clausola di salvaguardia specifica per gli effetti finanziari
successivi che eccedano tale previsione:
Art. 11 del D.L. 203 del 2005, Misure di contrasto
all’evasione fiscale (conv. L. 291/2004)
(omissis)
4. (…) Gli enti previdenziali interessati provvedono al
monitoraggio degli effetti derivanti dalle disposizioni introdotte
in sede di esercizio della delega di cui al periodo precedente,
octiesdecies, pari a 30.670.000 euro per l'anno
2010 e a 70.000 euro per l'anno 2011, si provvede, comunicando i risultati (…), anche ai fini dell'adozione dei
provvedimenti correttivi di cui all'articolo 11-ter, comma 7,
quanto a 30.600.000 euro per l'anno 2010, mediante
della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni,
riduzione del Fondo di riserva per le autorizzazioni di
ovvero delle misure correttive da assumere ai sensi
spesa delle leggi permanenti di natura corrente e,
dell'articolo 11, comma 3, lettera i-quater), della medesima
quanto a 70.000 euro per ciascuno degli anni 2010 e
legge. Limitatamente al periodo strettamente necessario
2011, mediante corrispondente riduzione della
dotazione del Fondo per interventi strutturali di politica all'adozione dei predetti provvedimenti correttivi, alle
economica di cui all‘articolo 10, comma 5, del decreto- eventuali eccedenze di spesa rispetto alle previsioni a
legge 29 novembre 2004, convertito, con modificazioni, legislazione vigente si provvede mediante corrispondente
rideterminazione, da effettuare con decreto del Ministro del
dalla legge 27 dicembre 2004, n. 307.
lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, degli interventi posti a carico
del Fondo di cui all'articolo 1, comma 7, del decreto-legge 20
maggio 1993, n. 148, convertito, con modificazioni, dalla
legge 19 luglio, n. 236.
4/20
Art. 1 del D.L. 30-12-2009 n. 194, proroga di termini
tributari, nonché in materia economico-finanziaria
(conv. L. 25/2010)
(omissis)
23-noviesdecies. All'onere derivante dal comma 23-
(segue) Copertura finanziaria delle leggi: dal 2010
La nuova legge di contabilità generale n. 196 del 2009 (che ha abrogato la 468/78):
nel Titolo V riproduce sostanzialmente, con alcune modifiche, gli artt. 11-bis (fondi speciali), 11-ter (copertura
finanziaria) e 27 (compensazione oneri a carico di amministrazioni ed enti pubblici) della legge 468/78.
Novità più rilevanti (articolo 17):
• comma 2:
le leggi di delega con effetti onerosi devono prevedere i mezzi di copertura finanziaria
necessari per l’adozione dei relativi decreti legislativi; la quantificazione degli oneri può essere
presentata anche all’atto della adozione degli stessi, nel caso di materie particolarmente
complesse, ma ogni singolo d.lgs. potrà essere emanato solo successivamente all’entrata in
vigore dei provvedimenti di copertura;
 commi 3 – 8:
arricchimento delle relazioni tecniche (obbligatorie anche per gli emendamenti
governativi) e presentazione di un prospetto riepilogativo degli effetti finanziari (ex Allegato 7) sui
tre saldi (saldo di cassa e indebitamento netto, oltre al “classico” saldo netto da finanziare), da
aggiornare nei successivi passaggi parlamentari; indicazione dei criteri per la “compensazione” del
saldo di cassa (fabbisogno) e dell’indebitamento netto, nel caso in cui i mezzi di copertura
esplichino effetti non uguali sui tre saldi;
 commi 12- 13: modifica dei meccanismi automatici correttivi che limitano l’obbligo di relazione del MEF ai
soli casi di superamento delle previsioni di spesa e conseguente attivazione della clausola di
salvaguardia.
Per le altre fattispecie, il Ministro assume “tempestivamente le conseguenti iniziative legislative” nel caso
che dall’attuazione delle leggi di spesa derivi un pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica.
Si prevede l’attivazione della ‘procedura di salvaguardia’ anche “in caso di sentenze definitive di organi
giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente”.
5/20
(segue) Copertura finanziaria delle leggi: meccanismi correttivi:
primo caso di applicazione della procedura di cui all’art. 17, com. 13, L. 196/2009
DL. 40 del 25 marzo 2010 (in corso di conversione), articolo 4, comma 9.
9. Agli oneri derivanti dal comma 1, pari a 200 milioni di euro per l'anno 2010, e dal comma 2, pari a 70 milioni
di euro per l'anno 2011, si provvede mediante utilizzo di una quota delle maggiori entrate derivanti
dall'attuazione degli articoli 1, 2 e 3.
A compensazione del minor versamento sull'apposita contabilità speciale n. 5343*, di complessivi 307 milioni
di euro, dei residui iscritti nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico, sul capitolo 7342, ai
sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5 (**), convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33, una ulteriore quota delle predette maggiori entrate pari a 111,1
milioni di euro per l'anno 2011 e 100 milioni di euro per l'anno 2014, rimane acquisita all'entrata del bilancio
dello Stato ed una quota pari a 95,9 milioni di euro per l'anno 2012 viene versata sulla contabilità speciale n.
5343 per le finalità di cui all'ultimo periodo del medesimo articolo 8, comma 1, lett. a).
La restante parte delle maggiori entrate derivanti dal presente provvedimento concorre alla realizzazione degli
obiettivi di indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni e dei saldi di finanza pubblica.
Una quota delle maggiori entrate del provvedimento copre gli effetti onerosi che ha fatto
registrare a consuntivo il secondo decreto anticrisi, in attuazione del meccanismo correttivo
previsto all’articolo 17, comma 13.
(*) Per economie conseguenti a rinunce e revoche di iniziative imprenditoriali agevolate ai sensi della L. n. 488/1992
(*) Il D.L. n. 5 del 2009, “secondo decreto anti-crisi”, che presentava effetti sostanzialmente neutrali sui saldi di finanza
pubblica, ha previsto incentivi auto e per l’acquisto di mobili ed elettrodomestici, oltre a misure di sostegno
occupazionale.
6/20
Obblighi di copertura: l’orizzonte temporale di copertura (L. 196/2009)
Il periodo ultratriennale:
Art. 30, co. 1: “le leggi pluriennali di spesa in conto capitale quantificano la spesa
complessiva, l’onere per competenza relativo al primo anno di applicazione, nonché le
quote di competenza attribuite a ciascuno degli anni considerati nel bilancio pluriennale”;
Art. 30, co. 6: “le leggi di spesa a carattere permanente quantificano l’onere annuale
previsto per ciascuno degli esercizi compresi nel bilancio pluriennale. Esse indicano inoltre
l’onere a regime ovvero, nel caso in cui non si tratti di spese obbligatorie, possono rinviare
le quantificazioni dell’onere annuo alla legge di stabilità a norma dell’articolo 11, comma 3,
lett. d).
Nel caso in cui l’onere a regime è superiore a quello indicato per il terzo anno del triennio di
riferimento, la copertura segue il profilo temporale dell’onere.
Cfr. Sentenza della Corte Cost. n. 384 del 1991: “le disposizioni legislative che introducono
spese pluriennali a quote annuali crescenti sono costituzionalmente obbligate ad individuare i
mezzi idonei a fronteggiare, nell’ambito di un programma finanziario, le quote di ciascun anno,
evitando di riversarle, sia pure implicitamente, sui bilanci futuri che, soprattutto in situazione di
gravi deficit non sarebbero assolutamente in grado di sostenerle con le normali entrate”.
Pertanto, le norme di spesa di provvedimenti legislativi e le relative clausole di copertura che
prevedono oneri pluriennali vengono modulate in modo che le quote degli anni “ultratriennali”
non siano superiori a quella dell’ultimo anno del triennio di riferimento.
7/20
I mezzi di copertura (dal 2008, secondo il bilancio riclassificato)
1.
Fondi speciali previsti dalla legge finanziaria (Tab. A e B).
Articolati per accantonamenti imputati ai diversi Ministeri (stati di previsione).
E’ escluso l’utilizzo di accantonamenti di conto capitale per iniziative di parte corrente
(dequalificazione della spesa) ovvero per “finalità difformi” di accantonamenti disposti
per regolazioni contabili e per provvedimenti in adempimento di obblighi internazionali.
Es.1 Art. 4 (Copertura finanziaria) della L. n. 204 del 2009
(Ratifica ed esecuzione dell'Accordo tra il Governo della Repubblica italiana e il Governo degli Emirati
Arabi Uniti relativo alla cooperazione nel settore della difesa)
1. Per l'attuazione della presente legge è autorizzata la spesa di euro 8.510 annui a decorrere dal 2009.
Al relativo onere si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento del fondo speciale di
parte corrente iscritto, ai fini del bilancio triennale 2009-2011, nell'ambito del programma «Fondi di
riserva e speciali» della missione «Fondi da ripartire» dello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze per l'anno 2009, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento
relativo al Ministero degli affari esteri.
2. Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti
variazioni di bilancio.
8/20
(segue) I
2.
mezzi di copertura
Riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa
una legge successiva può prevedere la decurtazione delle precedenti autorizzazioni
legislative di spesa, previa verifica della sussistenza delle necessarie risorse e previa
conferma da parte del Governo che la riduzione prevista non pregiudichi la
realizzazione degli interventi già previsti a legislazione vigente. La clausola di
copertura deve esplicitare l’autorizzazione di spesa che si riduce.
Es. 1 Articolo 1-bis del D.L. 23/2007, Ripiano selettivo dei disavanzi pregressi nel settore sanitario,
(conv. L. 64/2007)
(omissis)
2. All'onere derivante dall'attuazione del comma 1, pari a 511 milioni di euro per l'anno 2007, si provvede:
a)
quanto a 100 milioni di euro mediante riduzione dell'autorizzazione di spesa di cui all'articolo 1, comma
50 della legge 23 dicembre 2005, n. 266;
b)
quanto a 411 milioni di euro mediante utilizzo delle disponibilità del fondo di rotazione per l'attuazione
delle politiche comunitarie di cui all'articolo 5 della legge 16 aprile 1987, n. 183, che, a tal fine, sono
versate nello stesso anno 2007 all'entrata del bilancio dello Stato, per essere riassegnate, in deroga
all'articolo 1, comma 46, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, al Fondo sanitario nazionale.
3. Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti
variazioni di bilancio.
9/20
(segue) I mezzi di copertura
3.
Nuove o maggiori entrate:
E’ esclusa la copertura di nuove o maggiori entrate correnti con entrate di conto capitale.
Es. 1. - D.L. 81/2007 Disposizioni urgenti in materia finanziaria (conv. L. 127/2007) – (Trasferimenti
correnti per le imprese, partecipazione missioni internazionali, razionalizzazione spesa scuola e università)
(omissis)
Art. 17. Copertura finanziaria.
1. Agli oneri derivanti dall’attuazione del presente decreto, ad esclusione degli articoli 6, comma 8, 15,
commi 1-bis, 5-bis e 6, e 15-bis, pari complessivamente a 4.131 milioni di euro per l’anno 2007 e a
1.504 milioni di euro a decorrere dall’anno 2008, si provvede mediante utilizzo di quota parte delle
maggiori entrate di cui all’articolo 1, comma 1.
2. Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti
variazioni di bilancio.
[Art. 1. Destinazione maggiori entrate.
1. Le maggiori entrate tributarie rispetto alle previsioni iniziali pari a 7.403 milioni di euro per l'anno 2007, a
10.065 milioni di euro per l'anno 2008 e a 10.721 milioni di euro a decorrere dall'anno 2009, incluse per
l'anno 2007 nel provvedimento previsto dall'articolo 17, comma 1, della legge 5 agosto 1978, n. 468*, sono
destinate alla realizzazione degli obiettivi di indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni e dei saldi di
finanza pubblica a legislazione vigente definiti dal Documento di programmazione economico-finanziaria 20082011. * (ddl di assestamento)]
4. Era originariamente previsto altresì l’impiego di mezzi finanziari formatisi nel corso dell’esercizio
(economie) su capitoli di natura non obbligatoria (la c.d. “copertura su capitolo”). A partire dal 1996 tale
modalità di copertura è stata soppressa perché a valere sul bilancio.
10/20
I mezzi di copertura nella prassi: aspetti problematici

Fondi speciali (Tabelle A e B) della legge finanziaria (ora legge di stabilità):
di regola la procedura di utilizzo prevede il trasferimento (con decreto del MEF), dopo l’approvazione dei
singoli provvedimenti legislativi, delle somme dai pertinenti capitoli del MEF agli appositi capitoli dei vari
stati di previsione se già esistenti in bilancio o di nuova istituzione;
•differenti criteri per registrare le prenotazioni:
- il Governo considera prenotate le somme per D.L e D.d.l approvati dal CDM, DDL approvati da un ramo
del Parlamento, nonché i Fondi per la copertura di spese ricorrenti ancorchè non sia approvata dal CDM la
relativa iniziativa di spesa; le Commissioni bilancio considerano prenotate le somme per D.L e D.d.l sui
quali sia stato espresso parere in sede consultiva o per i quali vi sia la convocazione in sede referente;
•divieto dell’utilizzo dei Fondi speciali per la copertura dei decreti-legge, salvo i casi di
spese di natura eccezionale ed urgente non prevedibili:
- dato il ruolo meramente conoscitivo delle finalizzazioni del Fondo speciale, il rispetto dell’articolo 11-bis,
comma 4, della legge 468/78 appare caduto in desuetudine e i casi di coperture di D.L. che utilizzano
accantonamenti di fondi speciali è generalmente accettato dalla Commissione bilancio. Il divieto è peraltro
confermato dall’art. 18, co. 2, L. 196.
Nell’esercizio finanziario 2009, con riferimento ai Fondi speciali 2009-2011, ben 4 decreti-legge hanno
utilizzato a copertura i suddetti Fondi per un importo, rispetto alle prenotazioni complessive, pari al 41,3 %
per il 2009, al 39% per l’anno 2010, e al 34,9 % per l’anno 2011;
•utilizzo in difformità dell’accantonamento relativo al Ministero degli affari esteri:
è consentito, in via eccezionale, l’utilizzo delle risorse del fondo speciale di parte corrente di competenza del
Ministero degli affari esteri in difformità rispetto all’adempimento degli obblighi internazionali dello Stato,
previa conferma esplicita da parte del Governo che l’utilizzo delle suddette risorse non pregiudichi
l’adempimento degli obblighi internazionali dello Stato già programmati.
11/20
(segue) I mezzi di copertura nella prassi: aspetti problematici

Riduzioni di precedenti autorizzazioni di spesa:
.
• autorizzazione di spesa dell’otto per mille:
previsione quantificata annualmente sulla base del gettito IRPEF stimato. Pertanto, tale modalità di
copertura presenta un certo margine di aleatorietà. La riduzione del relativo stanziamento di bilancio
disposto con un provvedimento successivo potrebbe determinare un pregiudizio per l’attribuzione delle
risorse che il contribuente destina alla diretta gestione statale per le finalità di interesse sociale o di
carattere umanitario previste dalla legislazione in materia (legge n. 222/1985).
• Fondo ISPE (Fondo per gli interventi strutturali di politica economica):
la Corte dei Conti, nella Relazione sulle tipologie di copertura adottate e sulle tecniche di quantificazione
degli oneri relative alle leggi pubblicate nel quadrimestre maggio-agosto 2009, ha rilevato che tale Fondo
ha assunto da tempo l’impropria funzione di un fondo di riserva.

Nuove e maggiori entrate (c.d “mezzi esterni”):
- introduzione di nuovi tributi o oneri contributivi ovvero inasprimento di quelli esistenti;
- incremento del gettito stimato sulla base della legislazione vigente;
- accensione di prestiti a medio-lungo termine (limiti d’impegno).

utilizzo delle entrate dei giochi: entrate di (evidente) carattere eventuale.
12/20
(segue) I mezzi di copertura nella prassi: aspetti problematici La rimodulabilità degli stanziamenti di bilancio
Con la presentazione del ddl di bilancio 2009, sono stati introdotti alcuni meccanismi
di flessibilità del bilancio, ai sensi dell’articolo 60, co. 3, del DL 112 del 2008, che ha
anticipato la manovra (triennale).
La norma, originariamente di carattere sperimentale per gli esercizi finanziari 2009
e 2010, (e riprodotta dall’articolo 23, comma 3, della nuova legge n. 196/2009)
prevede la possibilità di rimodulare le dotazioni finanziarie di ciascuna missione
di spesa, fatta eccezione per le spese di natura obbligatoria.
Il meccanismo ha inizialmente sollevato qualche perplessità rispetto alla
compatibilità con l’articolo 81, co. 3 Cost. (bilancio come legge formale),
che sono state superate in quanto è prevista la esatta compensatività
finanziaria degli incrementi degli stanziamenti di spesa derivante da
fattore legislativo nell’ambito dei programmi della stessa missione di spesa.
13/20
Forme di copertura “patologiche”: casi di utilizzo dei residui
Sono tassativamente esclusi gli utilizzi di residui propri (somme impegnate e non ancora
pagate) per la copertura finanziaria, salvo contestuale revoca degli impegni a valere sulle
medesime risorse.
Es. articolo 8, comma 1, del decreto-legge n. 5 del 2009 (secondo decreto anticrisi):
“Agli oneri (…) si provvede: a) quanto ad euro 311,1 milioni per l’anno 2009, euro 130,5 milioni per l’anno
2010, euro 205,8 milioni per l’anno 2011, mediante utilizzazione delle somme iscritte nel conto dei residui al
31 dicembre 2008 e non più dovute, conseguenti alle revoche totali o parziali delle agevolazioni di cui
all’articolo 1, comma 2, del decreto-legge 22 ottobre 1992, n. 415, convertito, con modificazioni, dalla legge
19 dicembre 1992, n. 488, quantificate in euro 933 milioni complessivi,iscritte nello stato di previsione del
Ministero dello sviluppo economico, cap. 7342”.
L’utilizzo dei residui di stanziamento (somme - di conto capitale – non pagate, né impegnate)
per copertura, anche se tecnicamente possibile, può talora determinare effetti finanziari negativi
sui saldi di finanza pubblica, per i quali è necessario prevedere una clausola di compensazione.
Es. articolo 1, commi 22 e 23, del decreto-legge n. 194 del 2009 (“milleproroghe 2009”):
“Le somme ancora disponibili al 31 dicembre 2009 sul Fondo per la tutela dell'ambiente e la promozione
dello sviluppo del territorio, di cui all'articolo 13, comma 3-quater, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, sono conservate in bilancio per essere
utilizzate nell'anno 2010.
Alla compensazione dei conseguenti effetti finanziari sui saldi di finanza pubblica recati dal comma 22, si
provvede mediante corrispondente utilizzo, valutato in 29 milioni di euro per l'anno 2010 e 14 milioni di euro
per l'anno 2011, del fondo di cui all'articolo 6,(…)”.
14/20
Forme di copertura “patologiche”: le clausole di invarianza
Negli ultimi anni si è assistito ad una loro proliferazione:
Es. 1.
“All’attuazione del presente comma si provvede nei limiti delle risorse umane,
strumentali e finanziarie disponibili senza nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica”.
Es. 2.:
“Dall’attuazione delle disposizioni di cui agli articoli … commi … non derivano
nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.
15/20
Forme di copertura “patologiche”: i tagli lineari
Tagli lineari missioni:
Es. 1. Articolo 10, del decreto-legge n. 1 del 2010, (proroga delle missioni internazionali) :
“Agli oneri (…) si provvede: quanto a euro 54.208.663 mediante corrispondente riduzione lineare delle
dotazioni finanziarie di parte corrente delle missioni di spesa di ciascun Ministero per gli importi indicati
nell'Allegato 1 al presente decreto.
Dalle predette riduzioni sono escluse le spese indicate nell'articolo 60, comma 2, del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, nonché gli stanziamenti iscritti
nella missione «istruzione universitaria» dello stato di previsione del Ministero dell'istruzione, dell'università e
della ricerca, e quelli relativi al Ministero dell'interno e al Ministero della difesa”.
Tagli lineari di Tabella C:
Es. 2. Articolo 11, comma 9, della legge n. 15 del 2009 (“Legge Brunetta”, delega per
l’efficienza e trasparenza delle PA):
“Per lo svolgimento delle funzioni di controllo di cui ai commi 2 e 3 del presente articolo è autorizzata la
spesa di 5 milioni di euro a decorrere dall'anno 2009.
All'onere conseguente si provvede mediante riduzione lineare degli stanziamenti di parte corrente relativi alle
autorizzazioni di spesa come determinate dalla Tabella C allegata alla legge 22 dicembre 2008, n. 203”.
16/20
Aspetti critici: verifica ex-post delle coperture
La procedura di controllo della spesa disposta con il DL “taglia-spesa” (D.L. 194 del
2002) sposta l’attenzione dal tradizionale approccio del ciclo quantificazionecopertura ex-ante alla verifica ex-post in relazione all’esigenza di rispettare il
Programma di stabilità;
La clausola di salvaguardia e gli interventi assegnati alla finanziaria di cui all’art.
11, co. 3, i-quater della legge n. 468/78 (ora procedura ex artt. 11, co. 3, lett. l) e
17, co. 3 della legge n. 196/2009) ovvero le rimodulazioni dei fattori legislativi
operati con legge di bilancio hanno finito per deresponsabilizzare la fase
della relazione tecnica, la cui qualità appare diminuita.
Ne consegue:
•
Un progressivo svuotamento dell’articolo 81, c. 4, Cost.
•
Un progressivo spostamento di tutte le decisioni sulla legislazione di
spesa verso il Governo;
•
La diminuita compartecipazione del Parlamento al processo di decisione
sulle politiche di spesa ed attribuzione forzata di un compito di ratifica.
17/20
Aspetti critici: depotenziamento del ruolo del Parlamento
La finanziaria (legge di stabilità) modifica il suo “peso” nell’ambito della manovra di
finanza pubblica:
- non più “momento” di programmazione e di aggiustamento congiunturale dei
conti, ma strumento di fine anno per garantire il rispetto dei vincoli europei;
- strumento “residuale” di manovra dei conti in quanto le misure da adottare
vengono spostate nell’ambito di provvedimenti anche non collegati
(prevalentemente decreti-legge e voto di fiducia*) ad orizzonte triennale, emanati
normalmente a fine primavera-estate, fuori dalla sessione di bilancio di fine anno;
- approvata con il meccanismo maxiemendamento-fiducia** depotenzia in
modo sostanziale il ruolo del Parlamento (Aula) e delle Commissioni di merito
(diverse dalla Commissione bilancio).
* In contrasto con l’art. 77, Cost.: il D.L. utilizzato come strumento ordinario di manovra.
**In contrasto con l’art. 72 sul procedimento legislativo:
- co. 1: approvazione articolo per articolo e votazione finale;
- ult. co.: procedura normale di esame e approvazione diretta da parte della Camera per i bilanci e consuntivi.
18/20
Tipologie di copertura finanziarie delle leggi di spesa utilizzate nella XVI
legislatura: quadro riassuntivo e dati statistici.
Tabella 1.
QUADRO RIASSUNTIVO DELLE COPERTURE AGGREGATE SECONDO LA TIPOLOGIA DI COPERTURA DALL'INIZIO DELLA XVI
LEGISLATURA
(gli imposti sono espressi in migliaia di euro)
%
%
%
%
relativa
relativa
relativa
relativa
Totale
TIPOLOGIA DI
all'anno
all'anno
all'anno
all'anno quadriennio % sul totale
COPERTURA
2008
2008
2009
2009
2010
2010
2011
2011
quadriennio
2008-2011
Fondo speciale di
parte corrente
427.447
5,30
459.710
1,46
711.878
3,37
144.196
1,12
1.743.231
2,37
Fondo speciale di
conto capitale
75.000
0,93
202.100
0,64
243.580
1,15
3.580
0,03
524.260
0,71
502.447
6,23
661.810
2,10
955.458
4,53
147.776
1,14
2.267.491
3,08
4.464.358
55,39
12.240.379
38,76
7.153.292
33,89
4.365.550
33,82
28.223.579
38,32
1.186.739
14,72
2.052.065
6,50
1.588.894
7,53
1.251.171
9,69
6.078.869
8,25
385.800
4,79
2.378.500
7,53
326.550
1,55
153.550
1,19
3.244.400
4,40
1.520.500
18,87
13.503.100
42,76
9.558.996
45,28
4.852.016
37,59
29.434.612
39,96
2.139.100
16,57
3.806.500
5,17
603.000
0,82
Totale utilizzo
Fondo speciale
Riduzione di
precedenti
autorizzazioni di
spesa
Utilizzo risorse
iscritte in bilancio
a legislazione
vigente
Utilizzo risorse
fuori bilancio o
contabilità
speciale
Utilizzo nuove o
maggiori entrate
Altre coperture
-
-
140.300
0,44
1.527.100
7,23
Conti dormienti
-
-
603.000
1,91
-
-
TOTALE
8.059.844
100,00
31.579.154
100,00
21.110.290
100,00
12.909.163
100,00
73.658.451
100,00
* Dati del periodo compreso dall’inizio XVI legislatura al 31 dicembre 2009. Il totale non tiene conto di alcune
spese autorizzate (per un ammontare approssimativo massimo di 6.548,5 milioni di euro) per le quali non è stata
19/20
possibile l’imputazione al singolo anno.
Tipologie di copertura finanziarie delle leggi di spesa utilizzate nella XVI
legislatura: esplicitazione di dettaglio delle voci più rilevanti.
Riduzioni di precedenti autorizzazioni legislative di spesa:
Tabella 2.
2008
Totale complessivo delle riduzioni di precedenti autorizzazioni
legislative di spesa
2009
2010
2011
4.464.358 11.042.157 6.837.601 4.023.717
Totale
quadriennio
2008-2011
%
26.367.833
di cui:
Fondo per le aree sottoutilizzate
1.419.779 4.094.200
984.000
Fondo per interventi strutturali di politica economica
761.257
2.931.664 2.367.500
Taglio lineare tabella C
Fondo flessibilità missioni e programmi
1.400
46.500
2.996.705
955.000
45.400 1.182.200 35.000
209.800
98.100
4.700
7.452.979
28,27
9.057.126
34,35
1.264.000
4,79
359.100
1,36
Nuove o maggiori entrate:
I dati della precedente tabella 1 relativi all’utilizzo delle nuove o maggiori entrate (per la
quota-parte del periodo aprile-dicembre 2009), si riferiscono alle entrate derivanti dalle
disposizioni in materia di giochi e dalla lotta all’evasione, e in particolare dal rimpatrio di
attività finanziarie e patrimoniali detenute all’estero (c.d. “scudo fiscale”) di cui
all’articolo 13-bis del DL n. 78 del 2009, c.d “terzo decreto anticrisi” (conv. L. 102/2009).
Tali risorse sono state utilizzate anche per oneri successivi al triennio 2009-2011.
20/20