Organizzazione, gestione,
controllo e rapporti con il
territorio:
poteri e competenze
degli enti locali
e principio di sussidiarietà
Alcune riflessioni preliminari
Evoluzione del principio di organizzazione
- Autonomia organizzativa
• Art. 5 DPR 275/1999
1. Le istituzioni scolastiche adottano, anche per quanto riguarda l'impiego dei docenti, ogni modalità
organizzativa che sia espressione di libertà progettuale e sia coerente con gli obiettivi generali e
specifici di ciascun tipo e indirizzo di studio, curando la promozione e il sostegno dei processi
innovativi e il miglioramento dell'offerta formativa.
2. Gli adattamenti del calendario scolastico sono stabiliti dalle istituzioni scolastiche in relazione alle
esigenze derivanti dal Piano dell'offerta formativa, nel rispetto delle funzioni in materia di
determinazione del calendario scolastico esercitate dalle Regioni a norma dell'articolo 138, comma
1, lettera d) del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.
3. L'orario complessivo del curricolo e quello destinato alle singole discipline e attività sono organizzati
in modo flessibile, anche sulla base di una programmazione plurisettimanale, fermi restando
l'articolazione delle lezioni in non meno di cinque giorni settimanali e il rispetto del monte ore
annuale, pluriennale o di ciclo previsto per le singole discipline e attività obbligatorie.
4. In ciascuna istituzione scolastica le modalità di impiego dei docenti possono essere diversificate nelle
varie classi e sezioni in funzione delle eventuali differenziazioni nelle scelte metodologiche ed
organizzative adottate nel piano dell'offerta formativa.
Alcune riflessioni preliminari
Evoluzione del principio di gestione nella scuola
• Dalla documentazione cartacea a quella
informatico-telematica
• Il portale SIDI (Assistenza, Fascicolo Personale
Scuola, Formazione, Gestione Anno Scolastico,
Gestione utenze, Personale amministrativo e
Dirigenti Scolastici, Rilevazioni, Servizi
Accessori)
Alcune riflessioni preliminari
Il controllo di gestione
il controllo di gestione è il sistema operativo volto a
guidare la gestione verso il conseguimento degli
obiettivi stabiliti in sede di pianificazione operativa,
rilevando, attraverso la misurazione di appositi
indicatori, lo scostamento tra obiettivi pianificati e
risultati conseguiti e informando di tali scostamenti gli
organi responsabili, affinché possano decidere e
attuare le opportune azioni correttive. Come sinonimo
si trova in letteratura anche il termine controllo
direzionale; alcuni, però, lo riservano al controllo di
gestione svolto a supporto delle decisioni del vertice
aziendale.
Alcune riflessioni preliminari
Il processo di controllo di gestione si svolge
secondo un ciclo periodico, normalmente
annuale, articolato nelle seguenti fasi:
• controllo antecedente;
• controllo concomitante;
• controllo susseguente.
Alcune riflessioni preliminari
Gli indicatori per il controllo
Gli indicatori possono essere:
• di efficacia, quando sono esprimibili come rapporto tra
un risultato raggiunto e un obiettivo prestabilito;
• di efficienza, quando sono esprimibili come rapporto
tra un risultato raggiunto e le risorse impiegate per
raggiungerlo, espresse in termini di costo (quando le
risorse sono espresse in termini di quantità materiale si
hanno invece indicatori di produttività, di solito
considerati non appropriati per il controllo di gestione).
Enti locali e scuola: un po’ di storia
Il rapporto degli enti locali con le scuole può essere ricondotto
a tre fondamentali stagioni.
PRIMA FASE
- Si avvia con i primi del ‘900, quando il Governo Giolitti
decide di dare gambe alla legge Casati del 1859, che
prevedeva l’istruzione generale e uniforme
- Nel 1906, 47 ragazzi su 100, non erano iscritti alla scuola
elementare, situazione nel paese molto differenziata: i
Comuni ricchi si attivano, quelli poveri no
- Con Giolitti i costi verranno posti a carico dello Stato: le
risorse messe a disposizione dallo Stato sono gestite
operativamente dai Comuni, ai quali spetta il compito di
alfabetizzare il paese .
Enti locali e scuola: un po’ di storia
SECONDA FASE
- centrata sulla legislazione che assegna competenze alle Regioni e agli Enti locali. Cito il DPR
616/77 e, nel caso della Regione FVG, la L R 10/88, che riordina le attribuzioni della Regione
e riconosce e devolve compiti agli Enti Locali.
- La LR 10/88 assegna: - agli enti locali un ruolo consultivo nelle intese
con la Regione relative ai programmi concernenti l’edilizia
scolastica
- alle Province una sorta di competenza principale
sull’edilizia scolastica di ogni ordine e grado
- ai Comuni l’assistenza scolastica e il diritto allo studio, la mensa
scolastica, la fornitura di materiali e attrezzature didattiche, in
particolare quelle necessarie per la sperimentazione, per le attività
di integrazione e sostegno, per la scuola a tempo pieno e altre
ancora
Fa parte di questa stagione la legge statale 23/96 che, in tema di edilizia scolastica, fa chiarezza e
attribuisce ai Comuni le scuole di primo grado, alla Province le scuole secondarie
Enti locali e scuola: un po’ di storia
TERZA FASE
Legge 59/97, Bassanini I, contiene i principi dell’autonomia
scolastica, afferma un importante ruolo per gli Enti Locali, già
contenuto nella legge 142/90: agli EE LL è assegnato il
compito della promozione dello sviluppo economico e sociale,
la valorizzazione dei sistemi produttivi, la promozione della
ricerca applicata ( art 1-6°).
Il D Lgs 112/98, svilupperà questo impianto, ribadisce la
suddivisione tra Comuni e Province delle azioni di supporto
tra scuole di primo grado e superiori e, in più, evidenzia, per
ciascun livello di governo:
- I compiti della razionalizzazione delle sedi,
- I piani di organizzazione delle reti scolastiche,
- I piani di utilizzo degli edifici e di uso delle attrezzature,
Enti locali e scuola: un po’ di storia
Per i Comuni in particolare:
- l’educazione degli adulti
- interventi integrati di orientamento scolastico e professionale
- le azioni di supporto per promuovere coerenza e continuità, verticale
orizzontale e altro ancora.
Sarà il DPR 233/98 a dare definitiva conformazione a questo nuovo assetto
attraverso:
- il riconoscimento della personalità giuridica alle scuole statali
- la previsione, per ciascuna scuola, di un Piano dell’Offerta Formativa,
quale strumento che serve per dare forma esplicita e comunicativa al
progetto educativo della scuola e che dovrà riflettere le esigenze del
contesto culturale, sociale ed economico della realtà territoriale
- la previsione dell’ampliamento dell’offerta formativa attraverso azioni
che si coordinino con iniziative eventualmente promosse dagli EE. LL ( art
9)
- le innovazioni progettuali proposte dalle scuole e dagli Enti Locali e
promosse dal Ministero della PI (art 11).
Il principio di sussidiarietà
• La sussidiarietà è un principio regolatore in alcuni sistemi di scienza
politica. Fondato su una visione gerarchica della vita sociale, tale principio
afferma che le società di ordine superiore devono aiutare, sostenere e
promuovere lo sviluppo di quelle minori.
• In particolare, il principio di sussidiarietà esalta il valore dei cosiddetti
corpi intermedi (famiglie, associazioni, confessioni religiose strutturate,
etc.) che si trovano in qualche modo tra il singolo cittadino e lo Stato:
secondo questo principio, se i corpi intermedi sono in grado di svolgere
una funzione sociale o di soddisfare un bisogno del cittadino (per esempio
l’istruzione, l’educazione, l’assistenza sanitaria, i servizi sociali,
l’informazione), lo Stato non deve privare queste "società di ordine
inferiore" delle loro competenze, ma piuttosto sostenerle - anche
finanziariamente - e al massimo coordinare il loro intervento con quello
degli altri corpi intermedi.
Il principio di sussidiarietà
• In sintesi il principio di sussidiarietà si potrebbe riassumere
nella formula: se un ente che sta "più in basso" è capace di
fare qualcosa, l’ente che sta "più in alto" deve lasciargli tale
compito e sostenerne l’azione.
• In questo modo il principio di sussidiarietà, che è un principio
organizzativo del potere basato su una ben precisa
antropologia, traduce nella vita politica, economica e sociale
una concezione globale dell’essere umano e della società: in
questa concezione, il fulcro dell‘ordinamento resta la persona,
intesa come individuo in relazione, e perciò le funzioni
pubbliche devono competere in prima istanza a chi è più
vicino alle persone, ai loro bisogni e alle loro risorse
Il principio di sussidiarietà
Il principio di sussidiarietà può quindi essere visto sotto un
duplice aspetto:
• in senso verticale: la ripartizione gerarchica delle competenze
deve essere spostata verso gli enti più prossimi al cittadino e,
pertanto, più vicini ai bisogni del territorio;
• in senso orizzontale: il cittadino, sia come singolo che
attraverso i corpi intermedi, deve avere la possibilità di
cooperare con le istituzioni nel definire gli interventi che
incidano sulle realtà sociali a lui più prossime
Il principio di sussidiarietà
Precedentemente all'introduzione nella Costituzione
(art. 118) di tale principio vigeva il cosiddetto
principio del parallelismo, in virtù del quale
spettavano allo Stato e alle regioni le potestà
amministrative per quelle materie per le quali
esercitavano la potestà legislativa; questo principio
non è più in vigore, in quanto sostituito dai nuovi
principi introdotti nell'art. 118 della Costituzione nel
2001 (principio di sussidiarietà, principio di
adeguatezza e principio di differenziazione)
Il principio di sussidiarietà
Art. 118 della Costituzione
Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per
assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città
metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni
amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale,
secondo le rispettive competenze.
La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle
materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell’articolo 117, e
disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della
tutela dei beni culturali.
Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono
l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di
attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà
Il principio di sussidiarietà
Definizione.
Il principio di sussidiarietà ( riconosciuto dal
trattato dell'Unione Europea di Maastricht )
riguarda i rapporti tra Stato e società.
Esso é un fondamentale principio di libertà e di
democrazia, cardine della nostra concezione
dello Stato.
Esso si articola in tre livelli:
Il principio di sussidiarietà
a) Non faccia lo Stato ciò che i cittadini possono fare da soli:
le varie istituzioni statali devono creare le condizioni che permettano alla
persona e alle aggregazioni sociali (famiglia, associazioni, gruppi, in una
parola i cosiddetti "corpi intermedi") di agire liberamente e non devono
sostituirsi ad essi nello svolgimento delle loro attività. Questo perché la
persona e le altre componenti della società vengono "prima" dello Stato:
l'uomo é principio, soggetto e fine della società e gli ordinamenti statali
devono essere al suo servizio. Per questo motivo lo Stato deve fare in
modo che i singoli e i gruppi possano impegnare la propria creatività,
iniziativa e responsabilità, impostando ogni ambito della propria vita come
meglio credono, risolvendo da soli i propri problemi. In questo modo, si
uniscono insieme il massimo di libertà, di democrazia e di responsabilità,
sia personale che collettiva
Il principio di sussidiarietà
b) Lo Stato deve intervenire (sussidiarietà deriva da
subsidium, che vuol dire aiuto) solo quando i singoli
e i gruppi che compongono la società non sono in
grado di farcela da soli:
• questo intervento sarà temporaneo e durerà
solamente per il tempo necessario a consentire ai
corpi sociali di tornare ad essere indipendenti,
recuperando le proprie autonome capacità originarie
Il principio di sussidiarietà
c) L'intervento sussidiario della mano pubblica deve comunque
essere portato dal livello più vicino al cittadino:
• quindi in caso di necessità il primo ad agire sarà il comune.
Solo se il comune non fosse in grado di risolvere il problema
deve intervenire la provincia, quindi la regione, lo Stato
centrale e infine l'Unione Europea. Questa gradualità di
intervento garantisce efficacia ed efficienza, libera lo Stato da
un sovraccarico di compiti e consente al cittadino di
controllare nel modo più diretto possibile. Applicando questo
principio, lo Stato si mette davvero al servizio dei cittadini,
aiutando la formazione di un cittadino attivo e autonomo, che
non sia un suddito passivo e sempre bisognoso di assistenza
Il principio di sussidiarietà
Origine
Il principio di sussidiarietà é uno dei fondamenti della Dottrina
Sociale della Chiesa.
• Di esso si trovano tracce già in autori quali, per esempio, San
Tommaso d'Aquino e Dante.
• In tempi più recenti, di esso parla nella Rerum Novarum
(1891) Leone XIII
Il principio di sussidiarietà
La formulazione classica é contenuta nell'enciclica
Quadragesimo Anno (1931) di papa Pio XI:
• "...siccome non é lecito togliere agli individui ciò che essi
possono compiere con le loro forze e l'industria propria per
affidarlo alla comunità, così é ingiusto rimettere ad una
maggiore e più alta società quello che dalle minori e inferiori
comunità si può fare." Ne deriverebbe "un grave danno e
uno sconvolgimento del retto ordine della società" poiché
"l'oggetto naturale di qualsiasi intervento della società
stessa é quello di aiutare in maniera suppletiva (subsidium
afferre) le membra del corpo sociale, non già distruggerle ed
assorbirle."
Il principio di sussidiarietà
• Di conseguenza, "é necessario che l'autorità suprema dello
Stato rimetta ad assemblee minori ed inferiori il disbrigo degli
affari e delle cure di minore importanza"" per poter "eseguire
con più libertà, con più forza ed efficacia le parti che a lei sola
spettano (...) di direzione, di vigilanza, di incitamento, di
repressione, a seconda dei casi e delle necessità."
Il Trattato di Maastricht (7 febbraio 1992) dichiara che il
principio di sussidiarietà é
la direttrice
fondamentale che guida il processo di
formazione dell'Unione Europea
Stato ed enti locali nelle norme
Legge 15 marzo 1997 n. 59
2. Sono conferite alle regioni e agli enti locali, nell'osservanza del
principio di sussidiarietà di cui all'articolo 4, comma 3, lettera
a), della presente legge, anche ai sensi dell'articolo 3 della
legge 8 giugno 1990, n. 142, tutte le funzioni e i compiti
amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla
promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonchè
tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei
rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o
amministrazione dello Stato, centrali o periferici, ovvero
tramite enti o altri soggetti pubblici
Stato ed enti locali nelle norme
3. Sono esclusi dall'applicazione dei commi 1 e 2 le
funzioni e i compiti riconducibili alle seguenti
materie:
………
q) istruzione universitaria, ordinamenti scolastici,
programmi scolastici, organizzazione generale
dell'istruzione scolastica e stato giuridico del
personale
Stato ed enti locali nelle norme
Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 112
"Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59"
Art. 136.
Definizioni
1. Agli effetti del presente decreto legislativo, per programmazione e gestione
amministrativa del servizio scolastico si intende l'insieme delle funzioni e dei
compiti volti a consentire la concreta e continua erogazione del servizio di
istruzione.
2. Tra le funzioni e i compiti di cui al comma 1 sono compresi, tra l'altro:
a) la programmazione della rete scolastica;
b) l'attivita' di provvista delle risorse finanziarie e di personale;
c) l'autorizzazione, il controllo e la vigilanza relativi ai vari soggetti ed organismi,
pubblici e privati, operanti nel settore;
Stato ed enti locali nelle norme
d) la rilevazione delle disfunzioni e dei bisogni, strumentali e
finali, sulla base dell'esperienza quotidiana del concreto
funzionamento del servizio, le correlate iniziative di
segnalazione e di proposta;
e) l'adozione, nel quadro dell'organizzazione generale ed in
attuazione degli obiettivi determinati dalle autorita' preposte
al governo del servizio, di tutte le misure di organizzazione
amministrativa necessarie per il suo migliore andamento.
Stato ed enti locali nelle norme
Art. 137
Competenze dello Stato
1. Restano allo Stato, ai sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera a), della legge
15 marzo 1997, n. 59, i compiti e le funzioni concernenti i criteri e i
parametri per l'organizzazione della rete scolastica, previo parere della
Conferenza unificata, le funzioni di valutazione del sistema scolastico, le
funzioni relative alla determinazione e all'assegnazione delle risorse
finanziarie a carico del bilancio dello Stato e del personale alle istituzioni
scolastiche, le funzioni di cui all'articolo 138, comma 3, del presente
decreto legislativo.
Stato ed enti locali nelle norme
2. Restano altresi' allo Stato i compiti e le funzioni
amministrative relativi alle scuole militari ed ai corsi scolastici
organizzati, con il patrocinio dello Stato, nell'ambito delle
attivita' attinenti alla difesa e alla sicurezza pubblica, nonche' i
provvedimenti relativi agli organismi scolastici istituiti da
soggetti extracomunitari, ai sensi del decreto del Presidente
della Repubblica 18 aprile 1994, n. 389.
Stato ed enti locali nelle norme
Art. 138.
Deleghe alle regioni
1. Ai sensi dell'articolo 118, comma secondo, della Costituzione, sono
delegate alle regioni le seguenti funzioni amministrative:
a) la programmazione dell'offerta formativa integrata tra istruzione e
formazione professionale;
b) la programmazione, sul piano regionale, nei limiti delle disponibilita' di
risorse umane e finanziarie, della rete scolastica, sulla base dei piani
provinciali, assicurando il coordinamento con la programmazione di cui
alla lettera a);
c) la suddivisione, sulla base anche delle proposte degli enti locali
interessati, del territorio regionale in ambiti funzionali al miglioramento
dell'offerta formativa;
d) la determinazione del calendario scolastico;
Stato ed enti locali nelle norme
e) i contributi alle scuole non statali;
f) le iniziative e le attivita' di promozione relative all'ambito delle funzioni
conferite.
2. La delega delle funzioni di cui al comma 1 opera dal secondo anno
scolastico immediatamente successivo alla data di entrata in vigore del
regolamento di riordino delle strutture dell'amministrazione centrale e
periferica, di cui all'articolo 7 della legge 15 marzo 1997, n. 59.
3. Le deleghe di cui al presente articolo non riguardano le funzioni relative ai
conservatori di musica, alle accademie di belle arti, agli istituti superiori
per le industrie artistiche, all'accademia nazionale d'arte drammatica,
all'accademia nazionale di danza, nonche' alle scuole ed alle istituzioni
culturali straniere in Italia.
Stato ed enti locali nelle norme
Art. 139.
Trasferimenti alle province ed ai comuni
1. Salvo quanto previsto dall'articolo 137 del presente decreto legislativo, ai
sensi dell'articolo 128 della Costituzione sono attribuiti alle province, in
relazione all'istruzione secondaria superiore, e ai comuni, in relazione agli
altri gradi inferiori di scuola, i compiti e le funzioni concernenti:
a) l'istituzione, l'aggregazione, la fusione e la soppressione di scuole in
attuazione degli strumenti di programmazione;
b) la redazione dei piani di organizzazione della rete delle istituzioni
scolastiche;
c) i servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni
con handicap o in situazione di svantaggio;
d) il piano di utilizzazione degli edifici e di uso delle attrezzature, d'intesa
con le istituzioni scolastiche;
Stato ed enti locali nelle norme
e) la sospensione delle lezioni in casi gravi e urgenti;
f) le iniziative e le attivita' di promozione relative all'ambito delle funzioni
conferite;
g) la costituzione, i controlli e la vigilanza, ivi compreso lo scioglimento,
sugli organi collegiali scolastici a livello territoriale
Stato ed enti locali nelle norme
2. I comuni, anche in collaborazione con le comunita' montane e le province,
ciascuno in relazione ai gradi di istruzione di propria competenza,
esercitano, anche d'intesa con le istituzioni scolastiche, iniziative relative
a:
a) educazione degli adulti;
b) interventi integrati di orientamento scolastico e professionale;
c) azioni tese a realizzare le pari opportunita' di istruzione;
d) azioni di supporto tese a promuovere e sostenere la coerenza e la
continuita' in verticale e orizzontale tra i diversi gradi e ordini di scuola;
e) interventi perequativi;
f) interventi integrati di prevenzione della dispersione scolastica e di
educazione alla salute.
3. La risoluzione dei conflitti di competenze e' conferita alle province, ad
eccezione dei conflitti tra istituzioni della scuola materna e primaria, la cui
risoluzione e' conferita ai comuni
Stato ed enti locali nelle norme
COSTITUZIONE DELLA REPUBBLICA ITALIANA
con le modifiche apportate dalle Leggi costituzionali
9 febbraio 1963, n. 2, 22 novembre 1967, n. 2, 18 ottobre 2001, n. 3, 23 ottobre 2002, n. 1
Art. 117
La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della
Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e
dagli obblighi internazionali
Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
……….
n) norme generali sull’istruzione
Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a:
……….
istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione
della istruzione e della formazione professionale
Stato ed enti locali nelle norme
• Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la
potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei
princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
• Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni
materia non espressamente riservata alla legislazione dello
Stato