SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
MODULO 1
UNITA’ DIDATTICA 1
La riforma del titolo quinto della
costituzione
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
L’Art. 5
La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove
le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo
Stato il più ampio decentramento amministrativo;
adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle
esigenze dell'autonomia e del decentramento.
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
INTRODUZIONE
preoccupazioni e sensibilità nei confronti
delle esigenze di flessibilità e concorso tra i
vari livelli non sono estranei all’impianto
costituzionale italiano
L’art. 5 fornisce un contemperamento tra unità ed
indivisibilità della repubblica e riconoscimento e
valorizzazione delle autonomie
L’impostazione delle funzioni amministrative (che si
articolavano nelle deleghe)
L’armonica relazione tra fonti statali e regionali con
l’utilizzo delle leggi cornice
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
Le materie innominate
Nella competenza cd. residual-generale delle regioni la
giurisprudenza costituzionale colloca:
L’artigianato (162/05)
Il commercio (1/04)
L’agricoltura (12 e 282/04)
L’istruzione e la formazione professionale (50-51/05)
Le politiche sociali (287 e 427/04-219 e 432/05)
Il turismo e l’industria (107/05)
Il trasporto pubblico locale (222/05)
L’organizzazione
2,345 e 380/04)
degli
uffici
delle
regioni
(274/03,
L’ordinamento delle comunità montane (456/05)
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
Segue …
Nella
competenza
esclusiva
dello Stato
o
concorrenti
la
giurisprudenza
costituzionale
colloca:
I lavori pubblici e l’urbanistica (303/03)
I tributi locali (37/04)
Gli asili nido (320/04)
La circolazione stradale (428/04)
Gli aiuti alle imprese (354/04)
Lo spettacolo ed i relativi incentivi (255/04 e
205/05)
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
Segue …
I criteri ed i metodi di differenziazione :
La prevalenza (50/05, in tema di tutela del lavoro;
370/03 in materia di asili nido, 181 e 222/06,
ancora in tema di tutela della salute)
Lo storico normativo (407/02, 166/04 in materia
di vivisezione)
Gli interessi pubblici coinvolti (30/05 in materia di
governo del territorio)
Il metodo teleologico (che porta, ad esempio, a
collocare in materie concorrenti come la tutela
della salute interventi ed attività che questa tutela
assumono come finalità da perseguire: 407/02, in
materia di attività a rischio di incidente rilevante222/03 in tema di animali esotici)
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
Le materie trasversali
Non si tratta di materie in senso stretto ma di
materie-valore
o
materie-non
materie
che
investono tutti gli ambiti di competenza regionale
avendo riguardo al “fine” che mediante le stesse di
intende perseguire
“al fine di porre le norme necessarie ad assicurare
a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento
delle prestazioni garantite, come contenuto
essenziale dei diritti civili e sociali, senza che la
legislazione
regionale
possa
limitarle
o
condizionarle” (282/02)
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
Segue …
Se ne delimita la pervasività:
Nell’esigere l’intervento della legge
Nel richiedere il rispetto del principio di leale collaborazione
(necessità di un’intesa)
Nell’escludere che il richiamo ai livelli essenziali possa
individuare il fondamento per una disciplina statale di interi
settori materiali (181/06, 285/03, 423 e 16/04, 282/02)
Nel giustificare forme di diretta realizzazione da parte dello
Stato di servizi (sociali) con disciplina sbilanciata da parte
della regione (320/04)
Nell’impedire che questa competenza statale possa tradursi
nell’individuazione di condizioni per l’accesso a prestazioni
Nel respingere ogni riferibilità di questi livelli a servizi di
rilevanza economica (272/04)
Nel negare la possibilità di poteri sostitutivi dello Stato se i
livelli essenziali non sono stati previamente determinati dalla
legge (6/04)
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
Segue …
Esempi di materie trasversali:
La tutela della concorrenza
Misure destinate alle imprese, finanziamento di nuovi patti
territoriali fino ad une generale “funzione di stabilizzazione
macroeconomica propria dello Stato”
Si legittimano interventi statali volti a promuovere e
proteggere l’assetto concorrenziale del mercato (272/04),
anche se la competenza statale non esclude spazi di
regolazione da parte delle regioni (29/06: sono legittime le
norme regionali che prevedono il divieto a società a capitale
pubblico proprietarie delle reti di partecipare alle gare per la
gestione del servizio)
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
Segue …
Esempi di materie trasversali:
La tutela dell’ambiente
È più un compito, una funzione, uno scopo che non una materia,
aprendo spazi di ammissibilità di interventi regionali
Si riconosce la legittimità in tema di attività industriali a rischio di
pericolo rilevante della previsione di prescrizioni e condizioni più
rigorose di quelle stabilite nella normativa statale (407 e 536/02, 222
e 307/03)
Ciò non vuol dire che la Corte affermi un generale principio di
derogabilità in melius della disciplina statale:
risultano illegittime norme regionali che derogano i limiti per la
realizzazione di impianti e reti corrispondenti a rilevanti interessi
nazionali
Analoghi criteri in materia
smaltimento rifiuti radioattivi
di
sperimentazione
sugli
animali
e
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
Altre deroghe…la chiamata in sussidiarietà
In questi casi si ha una sorta di parallelismo a rovescio, nel
senso che lo spostamento della competenza amministrativa a
livello centrale in base ai criteri di differenziazione ed
adeguatezza, produce un effetto di trascinamento della
corrispondente materia legislativa verso il medesimo livello
istituzionale.
Il ruolo unificante assunto dallo stato in campo amministrativo
non sopporterebbe infatti la presenza di discipline differenziate
da parte dei legislatori regionali.
Si limita la deroga richiedendo:
che la valutazione dell’interesse pubblico appaia proporzionata
e non irragionevole;
che lo svolgimento delle funzioni amministrative sia oggetto di
intesa;
che sia rispettato il principio di legalità sostanziale
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
segue…la chiamata in sussidiarietà
Non è irragionevole che lo Stato detti una disciplina di
dettaglio destinata a carattere suppletivo “in quanto finalizzata
ad assicurare l’immediato svolgersi di funzioni amministrative
che lo stato ha attratto per soddisfare esigenze unitarie e che
non possono essere esposte a rischio di ineffettività” (corte
costituzionale, sentenza n. 303/03). In questo caso, “la
temporanea compressione della competenza legislativa
regionale” si giustifica solo se la valutazione dell’interesse
unitario sottostante all’assunzione della funzione regionale da
parte dello stato sia proporzionata, non risulti affetta da
irragionevolezza e sia oggetto di accordo stipulato con la
regione interessata” (corte cost., sent. n. 232/11)
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
I principi fondamentali
La normazione è riservata alla esclusiva
competenza dello Stato, pure nelle
materie rimesse alla potestà normativa
concorrente (art. 117/III)
Sono criteri ed obiettivi, nuclei essenziali del contenuto
normativo che devono comunque lasciare alle regioni un
adeguato spazio per la scelta degli strumenti in concreto più
adeguati per perseguire gli obiettivi indicati (87/06 e 196/04)
Alla normativa di principio spetta prescrivere criteri ed
obiettivi, a quella di dettaglio individuare gli strumenti concreti
per raggiungere gli obiettivi
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
LE FUNZIONI AMMINISTRATIVE
Art. 114/I: i comuni sono enti autonomi con proprie funzioni
Art. 118/II: i comuni sono titolari di funzioni proprie e
conferite con leggi statali o regionali
Art. 117/2, lett. p): lo Stato ha competenza esclusiva per
quanto attiene alle funzioni fondamentali di comuni e
province
Art. 118/I : le funzioni amministrative sono attribuite ai
comuni
Art. 117/VI i comuni hanno potestà regolamentari sulle
funzioni loro attribuite
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
Lo Statuto come fonte primaria
La Costituzione ne costituisce l’unico limite quanto alla
disciplina dell’organizzazione e del funzionamento
degli EE.LL.
Sono fonti primarie dell’ordinamento
Es: Art. 123 “gli statuti determinano la forma di
governo e i principi fondamentali di organizzazione
e di funzionamento in armonia con la Costituzione”
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
Lo Statuto come fonte subprimaria
Devono rispettare la legge ed i relativi principi posti ex
art. 117 Cost.
Sono fonti sub-primarie
Es: Art. 117 lett. P Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle
seguenti materie: “p) legislazione elettorale, organi di
governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e
Città metropolitane”
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
Lo Statuto come fonte
confermativa
Devono rispettare la legge ed i relativi principi
posti ex art. 117 Cost.
Sono fonti confermative delle disposizioni
legislative statali immediatamente applicabili
(es. n° consiglieri )
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
Lo Statuto
Spetta pertanto allo statuto la garanzia della
organizzazione degli uffici
Gli statuti si devono conformare ai
principi generali in materia di
organizzazione pubblica
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
Lo Statuto
Gli EE.LL. sono pertanto tenuti a rispettare solo le norme
del TUEL in materia di organi di governo-sistemi
elettorali (artt. 36-87)-funzioni fondamentali (limiti
dello Statuto)
Le
altre norme
relative
ad
organizzazione
e
funzionamento possono essere derogate ma è bene
ricordare che “la disciplina dello svolgimento, della
organizzazione e della gestione delle funzioni deve
svolgersi nell’ambito della legislazione dello stato o della
regione che ne assicura i requisiti minimi di uniformità,
secondo le rispettive competenze” (art. 4 comma 4 l.
131/03 e sent. N. 372/04 corte cost.)
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
Le funzioni proprie
Sono
le e attività
che l’E.L.
decide
autonomamente di assumere in relazione alle
specifiche esigenze della rispettiva collettività e
del territorio su cui essa è insediata
sviluppo, assistenza, promozione
Tutte funzioni che attengono a particolari
situazioni locali. Es: promozione territorio e
sue attrattive, politica culturale, integrazione di
gruppi etnici
L’ente locale, in mancanza di norma di legge,
in forza della propria competenza generale può
prendersi cura degli interessi localizzati e
definire modalità e forme delle relative azioni
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
SEGUE
Se, come, quando agire senza che sia previsto
o possibile alcun intervento od influenza da
parte di altri enti pubblici territoriali
Principio di autoresponsabilità
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
Segue …
Si tratta di funzioni in senso atecnico
Sono attività non sempre espressione di potere
autoritativo
Libere nell’an, se non nel quid e nel quomodo
(anche oggetto di disciplina statale o
regionale)
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
Segue …
Trovano il proprio limite nella Costituzione
Rispetto della concorrenza (ove si tratti di un
intervento diretto nell’economia)
Rispetto della sussidiarietà orizz. (ove si tratti
di un intervento in campo non economico)
Rispetto delle norme sui contratti pubblici (ove
si attività contrattuali)
SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
Perugia
di Perugia
Studi di
Università
degli Studi
Università degli
Le funzioni fondamentali
Sono quelle funzioni che necessitano di apposita
disposizione normativa per sostanziarsi in poteri ovvero
in deroghe al diritto comune che incidono sull’autonomia
dell’E.L. trattandosi di esercizio doveroso (sottratta ogni
valutazione sull’an) siccome essenziali all’esistenza
stessa della collettività; (cfr. art. 2/IV l. l. n. 131/03
“essenziali e imprescindibili per il funzionamento
dell’ente e per il soddisfacimento dei bisogni primari
delle comunità di riferimento”)
Si tratta di
funzioni in senso tecnico (poteri di pianificazione del
territorio et c.)
Servizi pubblici locali