Cattedra di Comunicazione d’impresa
Prof. Antonio Cocozza
La comunicazione istituzionale
nelle pubbliche amministrazioni
 Documentazione a stretta circolazione interna, a solo scopo didattico. E’ vietata la riproduzione senza regolare autorizzazione.
INDICE
• La nascita delle relazioni con il pubblico all’interno delle
amministrazioni (anni ‘50- ‘60)
• L’evoluzione del quadro normativo (anni ‘90)
• Il nuovo scenario di riferimento all’inizio del secolo
• Evoluzione del modello organizzativo nelle pubbliche
amministrazioni : dal modello burocratico al modello telocratico
• Evoluzione dell’URP e dell'Ufficio di Comunicazione interna ed
esterna provinciale
• La nuova funzione della comunicazione nella legge 150/2000 sulla
comunicazione istituzionale nelle pubbliche amministrazioni
• La legge 150/00 : principi, obiettivi, attività e profili dei
comunicatori pubblici
• La pianificazione delle attività dell'Ufficio di Comunicazione
interna ed esterna
• La carta dei servizi come strumento di comunicazione e leva del
cambiamento
La nascita delle relazioni con il pubblico
all’interno delle amministrazioni (anni ‘50- ‘60)
• Nel corso degli anni ’50, vi furono numerosi interventi
volti alla organizzazione delle “relazioni pubbliche”, con
obiettivi distinti rispetto a quelli dell’ufficio stampa del
Ministro
• L’Ufficio per la riforma dell’amministrazione diretto da
Roberto Lucifredi, (1951) propose di assegnare un nuovo
ruolo agli uffici studi e legislazione (compiti di
comunicazione, interna ed esterna, in prospettiva di un
avvicinamento tra amministrazione e cittadini)
• L’amministrazione finanziaria ha avviato nel 1955, il
primo “Corso di addestramento per un miglioramento
delle pubbliche relazioni” per funzionari di provenienza
delle Intendenze di finanza
• Istituzione di un “servizio pubbliche relazioni” presso
ciascuna Intendenza di finanza con compiti di pubbliche
relazioni “esterne” ed “interne”
• Nel corso degli anni ’60 si registrano alcuni tentativi di
strutturare le relazioni pubbliche delle amministrazioni
centrali dello Stato (tra cui la proposta, che non ebbe poi
seguito, di istituire presso ogni Prefettura un “ufficio
provinciale di pubbliche relazioni”
L’evoluzione del quadro normativo (anni ‘90)
• L’attuale contesto normativo giustifica pienamente
l’affermazione che, nell’azione dei pubblici poteri, “la
pubblicità è la regola, il segreto è l’eccezione” (De Benedetto,
2003)
• La legge 142/90, all’art. 7, comma 3, stabilisce che “tutti gli
atti dell’amministrazione comunale e provinciale sono
pubblici” e
disciplina, al capo III, altri istituti di
partecipazione popolare.
• La legge 241 /90, all’art. 1 afferma che l’attività
amministrativa è retta, tra l’altro, da criteri di pubblicità e,
all’art. 22, riconosce il diritto di accesso ai documenti
amministrativi “al fine di assicurare la trasparenza
dell’attività amministrativa e di favorirne lo svolgimento
imparziale”.
• Il d.lgs. 29/93 rubrica il capo I del titolo II “relazioni con il
pubblico”, trattando all’art. 11 della trasparenza, all’art. 12
dell’ufficio per le relazioni con il pubblico.
• Il principio di trasparenza è vago nei riferimenti
normativi, ma ha manifestato una portata eversiva sul piano
giuridico e su quello organizzativo: la trasparenza è una
“metafora che esprime una certa idea di come si ritiene
debba essere l’amministrazione” (Arena).
• La trasparenza non sarebbe un istituto giuridico “bensì un
insieme di istituti e di norme giuridiche che
complessivamente delineano un modo di essere
dell’amministrazione”
(Arena):
si
declina
nell’informazione, nell’accesso e nella partecipazione.
Informazione, accesso e partecipazione
• L’accesso ai documenti amministrativi – previsto già da
tempo dal diritto statunitense (Freedom of information act
del 1966) - in una prima fase ha coperto quasi
completamente la funzione degli Uffici per le relazioni con
il pubblico, ed ha rappresentato la chiave giuridica per
determinare una importante svolta nella cultura
organizzativa e nell’orientamento relazionale delle
istituzioni amministrative.
• La partecipazione dei cittadini all’attività amministrativa,
realizzata attraverso la previsione di numerose disposizioni
nella legge 241/90 ed in altre normative di settore, ha
consentito una “ridefinizione degli interessi pubblici
ponderati nel procedimento, una nuova calibratura
nell’esercizio della discrezionalità amministrativa, una
consensualità progressivamente crescente nell’esercizio di
pubbliche funzioni”
• La compliance dei cittadini è un obiettivo delle istituzioni
democratiche: si persegue principalmente attraverso
processi di comunicazione in cui emerga la corrispondenza,
o almeno la convergenza, degli interessi individuali con
quelli collettivi. La comunicazione favorisce l’adesione
spontanea ai precetti pubblicistici, e dunque è interesse
pubblico essa stessa.
• La spontaneità degli adempimenti nei vari rami del diritto
pubblico ha una rilevanza crescente per ridurre i costi
economici e sociali delle moderne democrazie (attuazione
delle norme tributarie – e degli obblighi previdenziali modificazione di comportamenti dei cittadini in materia di
sicurezza stradale).
IL NUOVO SCENARIO DI RIFERIMENTO
ALL’INIZIO DEL SECOLO
• LA GLOBALIZZAZIONE DEI MERCATI E
L’EVOLUZIONE CONTINUA DEGLI SCENARI
ECONOMICI E SOCIALI
• LA CREAZIONE E L’ALLARGAMENTO DELL’UNIONE
EUROPEA
• L’ESTREMA PERVASIVITÀ DELL’ INNOVAZIONE
TECNOLOGICA ED ORGANIZZATIVA

• IMPONGONO ALLE SOCIETÀ INDUSTRIALIZZATE IL
RAFFORZAMENTO DELLA LORO CAPACITÀ DI
GOVERNO DEL CAMBIAMENTO, RELATIVAMENTE A SEI
TEMI D’IMPORTANZA FONDAMENTALE : BUROCRAZIA,
WELFARE-STATE, ISTRUZIONE, FISCO, FINANZA,
ECONOMIA
EVOLUZIONE DEL MODELLO ORGANIZZATIVO DELLE
PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI :
DAL MODELLO BUROCRATICO AL MODELLO TELOCRATICO
ELEMENTI
MODELLO
MODELLO
ORGANIZZATIVI
BUROCRATICO
TELOCRATICO
1. ambiente di riferimento
prevedibile
turbolento
2. strategia
atti amministrativi
obiettivi
conservazione/mantenimento
evolutiva/innovativa
di nicchia
di qualità
piramide
a rete
accentrata
decentrata
rigida
flessibile
compartimenti stagni
circolarità/feedback
scarsa responsabilità
responsabilità sugli obiettivi
scarsa delega
delega per competenza
poco tempestivo
tempestività
autoritaria/laissez faire
Partecipativa
burocratica
Innovativa
adattiva
Professionale
consociativo
Partecipativo
corporativo
obiettivi condivisi
3. struttura
4. sistema decisionale
5. leadership
6. sistema relazioni sindacali
Fonte: Cocozza, 1997
EVOLUZIONE DELLE PUBBLICHE
AMMINISTRAZIONI
DAL MODELLO BUROCRATICO  AL MODELLO
TELOCRATICO
Evoluzione dell’URP e dell'Ufficio di
Comunicazione interna ed esterna provinciale
 Con l’emanazione della legge 241/90, pubblicità e
trasparenza diventano criteri informatori dell’azione
amministrativa.
 Il d.lgs. 29/93, ha previsto appositi Uffici per le relazioni
con il pubblico (Urp) per consentire ai cittadini di
individuare – all’interno delle amministrazioni –
interlocutori competenti a fornire informazioni.
 Lo scopo istituzionale dell’Urp dell’Urp è la realizzazione
operativa dei precetti della legge 241/90, da perseguire
anche attraverso l’uso di tecnologie informatiche
 Il processo di attuazione della legge 241/90 all’interno
delle amministrazioni, centrali e locali, è stato lento e
faticoso.
I principi previsti dalla legge 241/90, da realizzare attraverso
l’attività degli URP (istituiti dal d.lgs. 29/93):
- - servizio all’utenza per favorire il rispetto dei diritti di partecipazione
-
-
al procedimento amministrativo;
- informazione all’utenza, relativamente agli atti ed allo stato dei
procedimenti;
- conduzione di ricerche ed analisi finalizzate alla formulazione di
proposte alla propria amministrazione sugli aspetti organizzativi e
logistici del rapporto con l’utenza.
 La Direttiva del PCdM “Principi per l’istituzione ed il
funzionamento degli uffici per le relazioni con il pubblico”
dell’ottobre 1994, prevede che questi uffici siano chiamati a
compiere due diversi tipi di attività: funzioni di analisi e
funzioni di stretta comunicazione.
 La legge 150/00 sulla comunicazione istituzionale ha
introdotto la prima disciplina organica delle attività di
comunicazione e di informazione svolte dalle PP. AA.
La nuova funzione della comunicazione nella legge
150/2000 sulla comunicazione istituzionale nelle
pubbliche amministrazioni
• La comunicazione è stata ricostruita come funzione
amministrativa in ragione dell’esistenza di una specifica
“disciplina normativa (la legge 150/2000 ed il relativo
regolamento di attuazione) e strutture specializzate (gli
Uffici per le relazioni con il pubblico) in cui operano,
utilizzando procedure e mezzi dedicati specificamente alla
realizzazione di tale funzione, dipendenti pubblici dotati di
una specifica qualificazione professionale” (Arena, 2001).
• Lo sviluppo di tale funzione è legata al mutato quadro di
riferimento dei principi fondamentali su cui l’ordinamento
si fonda: tra questi i principi di trasparenza, di
partecipazione, di semplicità, di autonomia/responsabilità,
di distinzione fra politica e amministrazione, di
sussidiarietà.
• Nella comunicazione pubblica si distinguono le due nozioni:
informazione (prevalgono gli elementi di rappresentazione
della realtà) e comunicazione (prevale il rapporto fra
soggetti).
• Tra le forme di comunicazione che coinvolgono un pubblico
potere è possibile compiere alcune distinzioni (Arena, 2001):
• Comunicazione “di certezza” per regolare i rapporti tra i
membri dell’ordinamento, nell’applicazione di norme al fine
di garantire la conoscibilità giuridica di atti e attività
(notificazioni, verbalizzazioni, procedimenti dichiarativi,
pubblicazioni su fogli legali, affissioni ad albi).
• Comunicazione “di servizio”, diretta verso l’esterno, per
“informare gli utenti sulle modalità di funzionamento degli
uffici, sulla normativa applicata, le prestazioni offerte”; ma
anche verso l’interno del sistema amministrativo, in forma
interistituzionale (verso altri soggetti pubblici) od
intraistituzionale (rivolta all’interno amministrazione).
• Comunicazione “di innovazione” in cui rientrano le
attività di ascolto dei cittadini e dei dipendenti affidate dalle
norme agli Uffici per le relazioni con il pubblico.
• Comunicazione “di cittadinanza” che mira a “modificare i
comportamenti dei soggetti cui si rivolge” rendendoli
partecipi e consapevoli di attività volte a soddisfare interessi
di carattere generale per la realizzazione del nuovo modello
di “amministrazione condivisa”.
La legge 150/00 : principi, obiettivi, attività e
profili dei comunicatori pubblici
I contenuti (art. 1, comma 4)
Le finalità (art. 1, comma 5)
Definizione dell’attività istituzionale (art. 6 )
“Le attività di informazione si realizzano attraverso il
portavoce e l’ufficio stampa e quelle di
comunicazione attraverso l’ufficio per le relazioni
con il pubblico, nonché attraverso analoghe
strutture quali gli sportelli per il cittadino, gli
sportelli unici della pubblica amministrazione, gli
sportelli polifunzionali e gli sportelli per le
imprese”
 La norma individua e delimita gli ambiti di competenza
delle tre distinte figure organizzative preposte allo
svolgimento di funzioni che vanno però tenute logicamente
ed operativamente distinte: tale distinzione costituisce
un’espressione del principio di separazione tra politica ed
amministrazione sancito dall’art. 3 del d.lgs. 29/93.
 I tre diversi profili dei comunicatori pubblici:
o Il portavoce (politico, politico-amministrativo)
o L’ufficio stampa (amministrativo- professionale)
o L’ufficio per le relazioni con il pubblico (amministrativoorganizzativo-gestionale)
I tre diversi profili dei comunicatori pubblici
Il portavoce
• ha funzione di supporto al vertice politico-istituzionale delle
amministrazioni nella gestione del rapporto con gli organi di
informazione.
L’ufficio stampa
• svolge l’attività di informazione delle amministrazioni
verso l’esterno, la sua essere istituzione non è obbligatoria.
A differenza del portavoce, l’ufficio stampa presenta una
articolazione più complessa: al suo interno possono operare
professionalità diverse. L’attività dell’ufficio stampa “è in
via prioritaria indirizzata ai mezzi di informazione di
massa”.
L’ufficio per le relazioni con il pubblico
• l’art. 8 della legge 150/00 prevede espressamente che
svolga: “l’attività indirizzata ai cittadini singoli e associati”.
I criteri dettati per la riorganizzazione degli Urp individuano
una struttura complessa di quella presente nel d.lgs. 29/93,
assimilabile ad un vero e proprio ufficio di comunicazione.
• vengono confermati i tradizionali compiti dell’Urp in
materia di garanzia per l’esercizio dei diritti di
informazione, di accesso e di partecipazione di cui alla
legge 241/00 (e successive modificazioni).
• all’Urp viene attribuito l’obiettivo di “agevolare
l’utilizzazione dei servizi offerti ai cittadini”, anche
attraverso una attività di illustrazione delle disposizioni
normative e amministrative, e di informazione sulle
strutture e sui compiti delle amministrazioni.
• L’ufficio per le relazioni con il pubblico promuove,
l’adozione di sistemi di interconnessione telematica e
coordina le reti civiche.
• Attua “mediante l’ascolto dei cittadini e la comunicazione
interna, i processi di verifica della qualità dei servizi e di
gradimento degli stessi da parte degli utenti”.
• garantisce funzioni di comunicazione interna (“la reciproca
informazione fra l’ufficio per le relazioni con il pubblico e
le altre strutture operanti nell’amministrazione”) e di
collegamento funzionale fra gli uffici per le relazioni con il
pubblico delle varie amministrazioni.
La pianificazione delle attività dell'Ufficio di
Comunicazione interna ed esterna
• La legge 150/00 (artt.11 e 12) ha tracciato le linee guida per
lo svolgimento delle attività di informazione e
comunicazione all’interno dell’amministrazione pubblica
dando rilievo al programma di comunicazione: le
amministrazioni statali “elaborano annualmente il
programma delle iniziative di comunicazione che intendono
realizzare nell’anno successivo” (art. 11, comma 1).
• La programmazione si impone come luogo proprio della
definizione strategica e della valutazione di fattibilità degli
obiettivi di comunicazione delle pubbliche amministrazioni:
“il programmare è giuridicamente connotabile solo quando
delle norme gli attribuiscono una rilevanza” (Giannini).
• La funzione di coordinamento delle attività di
comunicazione viene svolta attraverso la diffusione di
“indicazioni metodologiche del Dipartimento per
l’informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio
dei ministri”.
• Le singole amministrazioni provvedono alla elaborazione
del loro programma di comunicazione, da trasmettere al
Dipartimento stesso “entro il mese di novembre di ogni
anno”. Il Dipartimento, “sulla base dei programmi presentati
dalle amministrazioni statali (…) predispone annualmente il
piano di comunicazione
• Una volta redatto ed approvato dal Presidente del Consiglio
dei ministri, il piano viene nuovamente trasmesso alle
singole amministrazioni in modo che “ciascuna
amministrazione realizzi il piano per le parti di specifica
competenza”.
• E’ prevista una rendicontazione delle attività svolte in
attuazione del piano.
• Una particolare procedura consente alle amministrazioni di
realizzare progetti di comunicazione a carattere
pubblicitario.
• La pianificazione disciplinata dalla legge 150/00, modella
il processo circolare di pianificazione che auspicabilmente
andrebbe condotto dagli (e tra gli) uffici di comunicazione
di tutte le amministrazioni pubbliche.
•
•
Il coordinamento tra l'Ufficio Comunicazione
e le altre strutture della PA.
• Nella gestione della funzione di comunicazione all’interno
di istituzioni complesse (Ministeri, enti pubblici), articolate
su più livelli (centro e periferia) appare cruciale il
coordinamento tra i vari uffici, per realizzare una efficace
espressione degli obiettivi di comunicazione.
• Vi è il rischio di manifestazioni disomogenee delle strategie
di comunicazione elaborate al centro, che devono – però –
essere in grado di valorizzare iniziative e potenzialità degli
uffici territoriali.
• Un primo livello riguarda proprio il coordinamento delle
strategie informative, in cui l’ufficio centrale di
comunicazione cura il progetto di comunicazione
dell’istituzione.
• Un secondo livello, concerne l’assistenza e la consulenza
che l’ufficio centrale offre agli URP locali, su campagne
informative, su problemi applicativi della normativa, sulla
utilizzazione delle tecniche informative.
• Un terzo livello, riguarda la progettazione formativa per
operatori (implementazione di un sistema di comunicazione,
teorie e tecniche di comunicazione istituzionale, innovazioni
normative).
La carta dei servizi come strumento di
comunicazione e leva del cambiamento
• La legge 241/90 ha dettato principi e stabilito regole che
riguardano i rapporti tra amministrazioni e cittadini
nell’ambito delle attività procedimentali.
• Per trasferire i principi ispiratori della norma nel settore dei
servizi è stata emanata nel 1994 una Direttiva del Presidente
del Consiglio dei Ministri (27 gennaio 1994) in materia di
“Principi sull’erogazione dei servizi pubblici”, in cui viene
prevista la “Carta dei servizi”, documento con il quale il
soggetto erogatore rende trasparente il proprio impegno nei
confronti dell’utente.
• L’adozione della "Carta" è essenzialmente volta alla tutela
dei diritti degli utenti, non sotto il profilo del mero
riconoscimento formale di garanzie, ma come attribuzione
allo stesso di un potere di controllo diretto sulla qualità dei
servizi erogati.
 In particolare, l’ente erogatore è tenuta a:
• adottare gli standard di quantità e di qualità del servizio di
cui assicura il rispetto;
• pubblicizzare gli standard adottati e a informare il cittadino;
• verificare il rispetto degli standard ed il grado di
soddisfazione degli utenti;
• garantire il rispetto degli standard adottati, assicurando al
cittadino la specifica tutela rappresentata da forme di
rimborso nei casi in cui sia possibile dimostrare che il
servizio reso è inferiore, per qualità e tempestività, allo
standard pubblicizzato.
 La Carta, prevede le modalità nei modi più opportuni,
attraverso le quali gli stessi cittadini possano facilmente
accedere alle procedure di reclamo circa la violazione dei
principi sanciti dalla direttiva.
Bibliografia
• Arena G. (a cura di), La funzione di comunicazione nelle pubbliche
amministrazioni, Maggioli, Rimini, 2001
• Cocozza A. (a cura di), Manuale didattico per il Responsabile della
comunicazione interna ed esterna delle strutture provinciali e
subprovinciali INPS, Centro di ricerca sulle amministrazioni
pubbliche “Vittorio Bachelet”. Luiss Guido Carli, Roma, 2003
• De Benedetto M., La disciplina dell’ufficio di comunicazione interna
ed esterna e le relazioni con il pubblico, in Cocozza A., Manuale
didattico per il Responsabile della comunicazione interna ed esterna
delle strutture provinciali e subprovinciali INPS, Centro di ricerca
sulle amministrazioni pubbliche “Vittorio Bachelet”. Luiss Guido
Carli, Roma, 2003
• Faccioli F., Comunicazione pubblica e cultura del servizio, Carocci,
Roma, 2000
• Grandi R., La comunicazione pubblica. Teorie, casi, profili normativi,
Roma, Carocci, 2000
• Rolando S. (a cura di), Teoria e tecniche della comunicazione
pubblica, Etas libri, Milano, 2001