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MODULO 1
UNITA’ DIDATTICA 2
Gli organi
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GLI APPARATI
Sistemi coordinati di uomini e mezzi predisposti al
perseguimento di determinai FINI (MISSIONI) e per lo
svolgimento di COMPITI (ATTRIBUZIONI: a ciascun
ufficio che sia o meno organo sono affidati una serie
di compiti relativamente a determinate materie ed un
determinato ambito di COMPETENZA, per territorio
e/o per materia)
L’organizzazione amministrativa è il complesso degli
apparati che svolgono funzioni (insieme di compiti)
amministrative
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GLI UFFICI
Unità organizzative (APPARATI più o meno complessi) di
uomini e mezzi (COMPETENZE) ordinati per assolvere
ad una funzione (COMPITO)
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GLI ORGANI
UFFICI mediante i quali un APPARATO COMPLESSO di cui
esso è parte dotato di personalità giuridica, può entrare
in rapporto con altri soggetti giuridici
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Le imputazioni giuridiche
DI RISULTATO
Gli effetti favorevoli si producono in capo al
soggetto
FORMALI
Per rappresentanza : l’atto rimane in capo al
rappresentante (in uno ai suoi stati psichici)
Organica: al rappresentato si imputa la fattispecie
nella sua interezza e totalità
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La DELEGAZIONE
Una figura soggettiva (ente o organo) delegante titolare
di un determinato potere o di un complesso di poteri
finalizzati alla cura di determinati interessi pubblici
(funzione) attribuisce ad altra figura soggettiva
(delegato) con proprio atto (atto di delegazione o
delega) l’esercizio del potere stesso, definendone
eventualmente la durata, la modalità, gli obiettivi.
Il potere di delega, in quanto altera l’ordine delle
competenze degli organi stabilite con atto normativo,
necessita di un supporto normativo almeno pari
diversamente
opinando
si
renderebbe
arbitra
l’Amministrazione di spostare caso per caso e senza
alcuna previsione di limiti oggettivi e soggettivi le
competenze precostituita con l’effetto di privare
l’amministrato delle garanzie che sono insite nelle
attribuzioni di uno specifico organo.
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…Segue…
Con l’esercizio della delega si instaura tra delegante e
delegato un rapporto giuridico che ha ad oggetto
l’esercizio della funzione da parte del delegato. Le
fattispecie di esercizio del potere si imputano
esclusivamente al delegato che risponde verso i terzi.
Al delegante spetta sempre un potere di controllo (di
tipo ispettivo). La delega può essere sempre revocata
dal delegante nelle stesse forme previste per
l’adozione (anche «implicitamente» sino al termine in
cui il delegato non abbia posto in essere l’attività).
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L’AVVALIMENTO
Una organizzazione nell’esercizio di funzioni a cui si ritiene
autorizzata, utilizza, per le operazioni istruttorie, preparatorie,
tecniche, esecutive, gli uffici di altra organizzazione. Questi uffici
operano, per il compimento delle attività oggetto di avvalimento,
alle dipendenze funzionali dell’organizzazione che di essi si
avvale, restando viceversa incardinati nella struttura
organizzativa loro propria.
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La sostituzione
Dei poteri sostitutivi nei rapporti tra pubblici poteri si
dirà appresso, essendo genericamente ricondotti
all’art. 120 cost.; il potere sostitutivo tra enti è
oramai da ricondurre a queste uniche ipotesi e con le
garanzie che si vedranno.
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art. 120
(articolo così sostituito dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001)
Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle
Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel
caso di mancato rispetto di norme e trattati
internazionali o della normativa comunitaria
oppure di pericolo grave per l’incolumità e la
sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la
tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica
e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
prescindendo dai confini territoriali dei governi locali.
La legge definisce le procedure atte a garantire che i
poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del
principio di sussidiarietà e del principio di leale
collaborazione.
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Art. 8 Legge La Loggia
(Attuazione dell'articolo 120 della
Costituzione sul potere sostitutivo)
1. Nei casi e per le finalità previsti dall'articolo 120, secondo comma, della Costituzione, il
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente per materia,
anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente interessato un
congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale
termine, il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, su proposta del
Ministro competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i
provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito
commissario. Alla riunione del Consiglio dei ministri partecipa il Presidente della Giunta
regionale della Regione interessata al provvedimento.
2. Qualora l'esercizio del potere sostitutivo si renda necessario al fine di porre rimedio alla
violazione della normativa comunitaria, gli atti ed i provvedimenti di cui al comma 1 sono
adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le politiche
comunitarie e del Ministro competente per materia. L'articolo 11 della legge 9 marzo 1989,
n. 86, e' abrogato.
3. Fatte salve le competenze delle Regioni a statuto speciale, qualora l'esercizio dei poteri
sostitutivi riguardi Comuni, Province o Città metropolitane, la nomina del commissario deve
tenere conto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione. Il commissario
provvede, sentito il Consiglio delle autonomie locali qualora tale organo sia stato istituito.
4. Nei casi di assoluta urgenza, qualora l'intervento sostitutivo non sia procrastinabile senza
mettere in pericolo le finalità tutelate dall'articolo 120 della Costituzione, il Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro competente, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti
locali, adotta i provvedimenti necessari, che sono immediatamente comunicati alla
Conferenza Stato-Regioni o alla Conferenza Stato-Città e autonomie locali, allargata ai
rappresentanti delle Comunità montane, che possono chiederne il riesame.
5. I provvedimenti sostitutivi devono essere proporzionati alle finalità perseguite.
6. Il Governo puo' promuovere la stipula di intese in sede di Conferenza Stato-Regioni o di
Conferenza unificata, dirette a favorire l'armonizzazione delle rispettive legislazioni o il
raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni; in tale caso e'
esclusa l'applicazione dei commi 3 e 4 dell'articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281. Nelle materie di cui all'articolo 117, terzo e quarto comma, della Costituzione non
possono essere adottati gli atti di indirizzo e di coordinamento di cui all'articolo 8 della legge
15 marzo 1997, n. 59, e all'articolo 4 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.
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art. 118 comma 2
(articolo così sostituito dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001)
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di
funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con
legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
L’art. 120, co. 2 non può essere inteso nel senso
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Corte costituzionale n. 43/04
che esaurisca tutte in capo allo Stato, le possibilità
di esercizio di poteri sostitutivi. In realtà, esso
prevede solo un potere sostitutivo straordinario, in
capo al Governo, da esercitarsi sulla base dei
presupposti e per la tutela degli interessi ivi
esplicitamente indicati, mentre lascia
impregiudicata l’ammissibilità e la disciplina di
altri casi di interventi sostitutivi, configurabili
dalla legislazione di settore, statale o regionale, in
capo ad organi dello Stato o delle regioni (…) in
correlazione con il riparto delle funzioni
amministrative da essa realizzato
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Corte costituzionale n. 43/04
I poteri sostitutivi concorrono a configurare e a limitare l’autonomia
dell’ente nei cui confronti opera la sostituzione, e devono quindi
trovare fondamento esplicito o implicito nelle norme o nei principi
che tale autonomia prevedono e disciplinano; il fondamento è
rinvenuto nell’art. 118 comma 2 Cost., da cui si ricava che sarà
sempre la legge, statale o regionale, in relazione al riparto delle
competenze legislative, a operare la concreta collocazione delle
funzioni, in conformità alla generale attribuzione costituzionale ai
comuni e in deroga ad essa per esigenze di esercizio unitario, a
livello sovranazionale, delle funzioni medesime…l’eventuale
previsione di eccezionali sostituzioni di un livello ad un altro di
governo per il compimento di specifici atti od attività considerati
dalla legge necessari per il perseguimento degli interessi coinvolti,
e non compiuti tempestivamente dall’ente competente, non può
che rientrare, in via di principio (…) nello stesso schema logico,
affidato nella sua attuazione al legislatore competente per materia,
sia esso quello statale o quello regionale. Se ciò non fosse si
avrebbe l’assurda conseguenza che per evitare la compromissione
di interessi unitari che richiedono il compimento di determinati atti
o attività, derivante dall’inerzia anche solo di uno degli enti
competenti, il legislatore (statale o regionale) non avrebbe altro
mezzo se non collocare la funzione ad un livello di governo più
comprensivo con conseguente violazione della ratio sottesa al
principio di sussidiarietà.
La
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art. 114
(articolo così sostituito dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001;
Repubblica è costituita dai Comuni, dalle
Province, dalle Città metropolitane, dalle
Regioni e dallo Stato (in precedenza : “la
Repubblica si riparte in regioni, province, comuni).
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni
sono enti autonomi con propri statuti, poteri e
funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.
Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato
disciplina il suo ordinamento.
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Segue … con il nuovo art. 114
• si è ripresa l’originaria distinzione tra Stato
ordinamento e Stato apparato, distinguendo
la Repubblica dallo Stato, indicando
quest’ultimo quale componente della prima,
insieme agli altri enti territoriali;
• si è elevato a rango costituzionale il principio
di autonomia;
• si è riconosciuta l’autonomia statutaria dei
Comuni e delle Province;
• si è abbattuto il dogma del cd. parallelismo
tra funzioni legislative e potere legislativo.
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Segue … Corte costituzionale, 24.07.03, n. 274
"l'articolo 114 non comporta affatto una totale
equiordinazione fra gli enti indicati, che
dispongono di poteri profondamente diversi fra
loro: basti considerare che i comuni, le
province non hanno potestà legislativa ... con la
nuova formulazione vi è una equiordinazione
tra gli enti" per quello che ci interessa nel
significato minimo di potere estendere al
sistema delle autonomie locali di garanzie non
diverse
da
quelle
elaborate
dalla
giurisprudenza costituzionale in relazione ai
poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle
regioni art. 114.
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I limiti al potere sostituivo
Le ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi devono essere previste e
disciplinate da una legge, che deve definire i presupposti
sostanziali e procedurali, anche attraverso il rinvio, quanto ai profili
procedurali, ad una diversa disposizione di carattere generale
(sentenza 15 giugno 1989, n. 338);
La sostituzione può aversi solo per attività prive di discrezionalità
nell’an, anche se non nel quid e nel quomodo, la cui obbligatorietà
sia il riflesso degli interessi unitari alla cui salvaguardia provvede
l’interevento sostitutivo: e ciò affinché essa non contraddica
l’attribuzione della funzione amministrativa all’ente locale
sostitutivo (sentenza 18 febbraio 1988, n. 177);
Il potere sostitutivo deve essere esercitato da un organo di governo
della regione (sentenza 25 luglio 1994, n. 342)
La legge deve prevedere adeguate garanzie procedimentali per
l’esercizio del potere sostitutivo, in conformità al principio di leale
collaborazione e disciplinare un procedimento nel quale l’ente
sostituito sia messo comunque in grado di evitare la sostituzione
attraverso l’autonomo adempimento e di interloquire nello stesso
procedimento (potere sostitutivo come estrema ratio).
Esempi :
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Segue …
•sentenza n. 69/04 l’art. 4 c. 3 della l. Regione Puglia 31 gennaio
2003, n.2 incorre nella decisa censure della Corte, in quanto
carente dal punto di vista oggettivo/soggettivo, rispetto ai criteri
individuati dal giudice dalla leggi : “Qualora i comuni non
adempiano alle precedenti prescrizioni, la regione assume
proprie determinazioni sostitutive”
•sentenza n. 112/04: una norma che preveda l’intervento
sostitutivo del difensore civico regionale è illegittima in quanto i
poteri sostitutivi in ambito regionale “sono in ogni caso da ascrivere
ad organi di governo della regione e non già ad apparati amministrativi,
dal momento che le scelte relative ai criteri ed ai modi degli interventi
sostitutivi presentano un grado di politicità tale che la loro valutazione
complessiva ragionevolmente non può che spettare agli organi di
vertice, cui istituzionalmente competono le determinazioni di politica
generale, delle quali si assumono la responsabilità”
Decreto “Salva Italia”, Riforma delle Province:
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ESEMPI di potere sostitutivo del governo
L’art. 23, comma 18, del D. L. D. L. 6 dicembre 2011 n. 201,
convertito in Legge 214/2011, prevede che “lo Stato e le
Regioni, con propria legge, secondo le rispettive
competenze, provvedono a trasferire ai Comuni, entro il 31
dicembre 2012, le funzioni conferite dalla normativa vigente
alle Province, salvo che, per assicurarne l’esercizio
unitario, le stesse siano acquisite dalle Regioni, sulla
base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza. In caso di mancato trasferimento delle
funzioni da parte delle Regioni entro il 31 dicembre 2012, si
provvede in via sostitutiva, ai sensi dell’articolo 8 della
legge 5 giugno 2003, n. 131, con legge dello Stato”.
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Decreto-legge 9 febbraio 2012 n. 5 c.d. decreto semplificazioni
9-bis. L’organo di governo individua, nell’ambito delle figure
apicali dell’amministrazione, il soggetto cui attribuire il potere
sostitutivo in caso di inerzia. Nell’ipotesi di omessa
individuazione il potere sostitutivo si considera attribuito
al dirigente generale o, in mancanza, al dirigente
preposto all’ufficio o in mancanza al funzionario di più
elevato livello presente nell’amministrazione.
9-ter. Decorso inutilmente il termine per la conclusione del
procedimento o quello superiore di cui al comma 7, il privato
può rivolgersi al responsabile di cui al comma 9-bis
perché, entro un termine pari alla metà di quello
originariamente previsto, concluda il procedimento
attraverso le strutture competenti o con la nomina di un
commissario.