LA CONFERENZA DI SERVIZI ON LINE
di
Anna Petrucci
Carlo Apponi
Torino, 20 maggio 2005
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L’AMMINISTRAZIONE DIGITALE
Il Consiglio dei Ministri ha approvato il 4 marzo 2005, in via definitiva, il
Codice dell'Amministrazione Digitale. Con esso….
la Pubblica Amministrazione dovrà fare ricorso all'informatica e accettarla come
il principale strumento operativo, non soltanto nei rapporti interni, ma
soprattutto con i cittadini. I cittadini e le imprese ci chiedono infatti una
burocrazia più snella, più vicina, più veloce, più semplice e aperta.
(Ministro Stanca)
La legge 241/90 modificata e integrata dalla legge 15/05, in merito ai
sistemi informatici, stabilisce :
Art. 3-bis. (Uso della telematica)
1. Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni
pubbliche incentivano l’uso della telematica, nei rapporti interni, tra le
diverse amministrazioni e tra queste e i privati.
Art. 14, comma 5-bis (Conferenza di Servizi)
5-bis. Previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la conferenza di servizi è
convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili,
secondo i tempi e le modalità stabiliti dalle medesime amministrazioni.
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LA CONFERENZA DI SERVIZI
Perché la Conferenza di Servizi possa - per esempio - riunirsi a
Ponza occorre che tutte le Amministrazioni coinvolte nel
procedimento raggiungano la sede del Comune con tutti i
problemi connessi allo spostamento verso un’isola, aggravati dai
possibili contrattempi…..
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LA CONFERENZA DI SERVIZI ON LINE
“INCONTRIAMOCI SUL WEB”
Il Ministero dell’Innovazione Tecnologica dà seguito ai dettati
della L. 15/05 sperimentando un software “open source”
finalizzato alla gestione delle Conferenze di Servizi telematiche
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LA LEGGE 241/90 e s.m.i.
La legge 7 agosto 1990, n. 241 ha subito, recentemente,
importanti modifiche e integrazioni attraverso:
• la legge 11 febbraio 2005, n. 15, entrata in vigore l’8
marzo 2005;
• la legge 14 maggio 2005, n. 80, che ha convertito,
con modificazioni, il decreto legge 14 marzo 2005,
n.35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di
azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale)
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AMBITO DI APPLICAZIONE
Riguardo alla nuova Conferenza di Servizi, l’art. 29, L. 241/90
stabilisce che:
• le disposizioni della legge si applicano ai procedimenti
amministrativi che si svolgono nell’ambito delle amministrazioni
statali e degli enti pubblici nazionali e, per quanto stabilito in tema di
giustizia amministrativa, a tutte le amministrazioni pubbliche
(comma 1);
• le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze,
regolano le materie disciplinate dalla legge nel rispetto del sistema
costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione
amministrativa, così come definite dai principi stabiliti dalla legge
(comma 2).
L’art. 22, legge 15/05, chiarisce che fino alla data di entrata in vigore
della disciplina regionale di cui all’art. 29, c. 2, legge 241/90, i
procedimenti amministrativi sono regolati dalle leggi regionali vigenti.
Altrimenti, si applicano le disposizioni della legge 241/90, come
modificata dalla legge 15/05.
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LA CONFERENZA DI SERVIZI
Sempre più norme impongono l’adozione della Conferenza di
Servizi:
SUAP:
• procedimento semplificato con C.d.S. (art.4, DPR 447/98);
• variante prevista dall’art.5, DPR 447/98;
SUE:
• necessità di un parere, nullaosta, ecc., oltre quello igienicosanitario della ASL e quello dei VV.F.;
realizzazioni di grandi strutture di vendita:
• art. 9, D.Lgs. 114/98 (Riforma della disciplina relativa al
settore del commercio);
realizzazione impianti smaltimento e recupero rifiuti:
• art. 27, D.Lgs. 22/97 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE
sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della
direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio).
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LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI
Le modifiche e le integrazioni apportate all’istituto della
Conferenza di servizi hanno avuto lo scopo di risolvere i
problemi, soprattutto di natura interpretativa, sorti in seguito
all’entrata in vigore della legge 340/00 (legge di semplificazione
per l’anno 1999)
Si conferma sempre di più il mutamento della natura
giuridica dell’istituto.
La C.d.S. dall’ambito istruttorio passa a quello decisorio,
per cui la sua funzione è quella di sostituire gli atti di assenso
delle Amministrazioni.
La Conferenza è strumento per realizzare la simultanea
manifestazione di volontà delle diverse amministrazioni
partecipanti e mira a raggiungere un accordo che sostituisce i vari
provvedimenti che condizionano il contenuto della decisione
finale.
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LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI
La Conferenza di Servizi è sempre indetta quando
l’amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti,
nullaosta, o assensi comunque denominati, di altre
amministrazioni pubbliche e non li ottenga, entro 30 giorni dalla
ricezione della relativa richiesta da parte dell’amministrazione
competente. La Conferenza può essere, altresì, indetta quando
nello stesso termine è intervenuto il dissenso di una o più
amministrazioni interpellate (art. 14, c. 2).
In caso di affidamento di concessione di lavori pubblici, la
Conferenza di Servizi è convocata dal concedente o, con il
consenso di quest’ultimo, dal concessionario entro 15 giorni, fatto
salvo quanto previsto dalle leggi regionali in materia di
valutazione di impatto ambientale (VIA). Quando la conferenza è
convocata ad istanza del concessionario spetta in ogni caso al
concedente il diritto di voto (art. 14, c. 5).
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LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI
La Conferenza di Servizi in materia di finanza di
progetto (art. 14-quinquies), prevedendosi, come strumento di
partecipazione procedimentale, sono convocati alla Conferenza i
soggetti promotori – aggiudicatari della concessione, società di
progetto – benché privi del diritto di voto.
Previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la conferenza di
servizi è convocata e svolta avvalendosi degli strumenti
informatici disponibili, secondo i tempi e le modalità stabiliti dalle
medesime amministrazioni (art. 14, c. 5-bis).
Nel caso di Conferenza di Servizi preliminare la novità è
rappresentata dalla possibilità, per i soggetti interessati, di
chiedere la convocazione, oltre che per i già previsti progetti di
particolare complessità, anche per gli insediamenti produttivi di
beni e servizi, su motivata richiesta dell’interessato, documentata,
in assenza di un progetto preliminare, da uno studio di fattibilità
(art. 14-bis, c. 1).
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LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI
Conferenza preliminare:
l’art. 14-bis, c.2, inserisce tra gli interessi sensibili quelli relativi alla
pubblica incolumità e sancisce il principio secondo cui anche il
dissenso espresso in sede di conferenza preliminare da parte
dell’Amministrazione portatrice di un interesse sensibile, con
riferimento a opere interregionali, segue la medesima procedura
prevista dal nuovo comma 3, dell’art. 14-quater, con riferimento agli
interventi sostitutivi in caso di dissenso qualificato espresso in sede
di Conferenza decisoria.
La prima riunione è convocata entro 15 giorni ovvero, in caso di
particolare complessità dell’istruttoria, entro 30 giorni dalla data di
indizione. La convocazione deve pervenire alle amministrazioni
interessate, anche per via telematica o informatica, almeno 5 giorni
prima. Entro i successivi cinque giorni, le amministrazioni convocate
possono richiedere, qualora impossibilitate a partecipare,
l’effettuazione della riunione in una diversa data; in tale caso,
l’amministrazione procedente concorda una nuova data, comunque
entro i dieci giorni successivi alla prima. (art. 14-ter, cc. 1 e 2)
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LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI
Tempi di svolgimento della Conferenza:
si conferma il termine di 90 giorni per l’adozione da parte
dell’amministrazione procedente della determinazione conclusiva.
Effetti della decisione:
si prevede che l’Amministrazione procedente, una volta conclusi i
lavori della Conferenza e, in ogni caso, trascorsi inutilmente i
termini per l’adozione della decisone finale, adotti una
determinazione motivata di conclusione del procedimento alla luce
delle specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle
posizioni prevalenti espresse in quella sede (art. 14-ter, cc. 4, 7-bis
e 10).
Il provvedimento finale, adottato in conformità della
procedura descritta, sostituisce gli atti di consenso di competenza
delle amministrazioni partecipanti, e, altresì, delle Amministrazioni
invitate alla conferenza e poi risultate assenti.
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LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI
Disciplina del dissenso:
il nuovo comma 9, art. 14-ter prevede, ora, l’applicazione
dell’istituto del silenzio assenso nei casi in cui il rappresentante
dell’Amministrazione non abbia espresso in maniera definitiva la
volontà dell’Amministrazione rappresentata, escludendo per
quest’ultima i rimedi successivi previsti dalla previgente normativa
(il c.d. dissenso postumo, sulla base della determinazione
conclusiva).
Assume rilevanza la regola generale sancita dal comma
1,art. 14-quater, secondo cui la manifestazione del motivato
dissenso da parte delle Amministrazioni partecipanti deve
avvenire nell’ambito nella Conferenza di Servizi. In caso di
motivato dissenso espresso in Conferenza, l’Amministrazione
procedente, all’esito dei lavori,e non oltre il termine di 90 giorni,
procederà sulla base delle specifiche risultanze della conferenza,
tenendo conto delle prevalenti posizioni espresse in quella sede
(art. 7-bis).
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LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI
La nuova disciplina provvede a specificare con maggiore
puntualità i poteri sostitutivi degli organi amministrativi in caso di
dissenso qualificato manifestato in materia di interessi sensibili,
quali la tutela del paesaggio, dell’ambiente, di beni storico-artistici,
della salute e pubblica incolumità.
La nuova formulazione distingue i casi di dissenso tra
Amministrazioni dello Stato, tra Amministrazione statale e
regionale o tra più Amministrazioni regionali, tra Amministrazione
statale o regionale ed Ente locale o tra più Enti locali, rimettendo
rispettivamente la composizione degli interessi al Consiglio dei
Ministri, alla Conferenza Stato-Regioni e alla Conferenza Unificata.
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LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI
E’ da segnalare la previsione del nuovo comma 3-ter,
art. 14-quater, secondo cui, in caso di dissensi in materie non
attribuite alla competenza statale, secondo gli articoli 117, c.2, e
118 della Costituzione:
Nel caso in cui la Conferenza Stato-Regioni o la
Conferenza Unificata non siano intervenute nei termini indicati,
spetta al Ministro per gli Affari regionali rimettere la decisione
alle competenti Giunte regionali per l’assunzione della
determinazione sostitutiva nei successivi 30 giorni, pena
l’intervento sostitutivo del Consiglio dei Ministri, che delibera con
la partecipazione dei Presidenti delle regioni interessate.
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LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI
Fasi di applicazione della Conferenza di Servizi:
Dal 1990 ad oggi, si distinguono diverse fasi di applicazione:
• Prima del 1997: quando vigeva solo l’art. 14, L. 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi).
• Dal 1997 al 2000: quando è entrata in vigore la L. 15 maggio
1997, n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento dell’attività
amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo),
che ha modificato l’art. 14 ed ha aggiunto gli articoli da 14-bis a
14-quater.
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LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI
• Dal 2001 al 7 marzo 2005: quando è entrata in vigore la
L. 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la
delegificazione di norme e per la semplificazione di
procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1999),
che ha riscritto completamente gli articoli da 14 a 14-quater
relativi alla Conferenza di Servizi.
• Dall’8 marzo 2005: data di entrata in vigore della L. 11
febbraio 2005, n. 15 (Modifiche ed integrazioni alla L. 7
agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull’azione
amministrativa), che ha modificato ed integrato gli articoli da
14 a 14-quater aggiungendo anche l’articolo 14-quinquies
(Conferenza di servizi in materia di finanza di progetto).
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LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI
Un’indagine ISTAT sullo stato di attuazione della legge
241/90.
Il Dipartimento della Funzione Pubblica ha commissionato
un’indagine all’ISTAT, nell’anno 2004, condotta nell’ambito
dell’Osservatorio sulla modernizzazione delle pubbliche
amministrazioni.
L’indagine, che ha coinvolto 1.035 Amministrazioni di tutti i livelli
di governo, prende in considerazione tre periodi: 2001-2003,
1997-2000, prima del 1997.
Un primo risultato emerso è che la Conferenza di Servizi
rappresenta il mezzo di semplificazione dell’attività amministrativa
più diffuso, dopo il Regolamento per l’esercizio del diritto di
accesso e quello per la Fissazione dei termini dei procedimenti
amministrativi.
Al 2003, il 59,6% delle Amministrazioni pubbliche dichiara di
aver convocato una Conferenza di Servizi almeno una volta.
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LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI
Col passare del tempo, si nota una crescita progressiva delle
Amministrazioni che hanno convocato Conferenze di Servizi.
La quota più consistente di Amministrazioni che hanno
dichiarato l'utilizzo dell'istituto della Conferenza, si trova nel
periodo tra il 200l-2003 (41,3%), mentre negli altri periodi si
registra il 27,5%, nel periodo 1997-2000, e il 9,0%, prima del
1997.
Considerando le motivazioni per le quali le Amministrazioni
hanno convocato almeno una volta la Conferenza dei servizi, si
rileva che tale strumento è stato utilizzato, nel 58,2% dei casi, allo
scopo di conseguire una semplificazione dei rapporti tra
Istituzioni poste a diversi livelli di governo (amministrazioni
centrali, regioni e/o altre amministrazioni pubbliche);
La distinzione territoriale non mostra eccezioni. Si nota, tuttavia,
una diffusione più elevata al nord (64,5%), piuttosto che al sud
(55,3%) e nel centro (51,7%).
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LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI
Le Amministrazioni del nord (29,1%) e del centro (25,2%)
indicano, quale ulteriore motivazione, la semplificazione dei
rapporti tra amministrazioni pubbliche poste allo stesso livello
di governo.
Al sud, invece, si punta alla semplificazione dei processi interni
alle amministrazioni (31,5%).
* * *
Da un’indagine telefonica realizzata dal Formez nel 2004, su un
campione di circa 200 SUAP, è emerso che la Conferenza di servizi
viene utilizzata, mediamente, dalle 2 alle 8 volte all’anno, con alcune
eccezioni:
• Comune di La Spezia: circa 200, (comprese le Conferenze interne);
• Comune di Milano: circa 10;
• Comune di Roma: circa 15.
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