FORUM P. A. 2005
Enti territoriali e mercato dei capitali
Gregorio De Felice
Servizio Studi e Ricerche
Roma, 10 maggio 2005
I principali temi

Il passaggio da un sistema di finanza derivata a un
sistema di finanza autonoma

La dinamica dell’indebitamento delle amministrazioni
locali

Il mutato contesto normativo per il ricorso al mercato
dei capitali

Enti territoriali e mercato dei capitali: quali prospettive?
1
Da un sistema di finanza derivata...
Fino a metà anni ’90

Il finanziamento delle spese correnti e delle spese in conto capitale degli Enti territoriali
era strettamente legato ai trasferimenti erariali.

Per finanziare le spese di investimento Regioni, Province e Comuni ricorrevano
prevalentemente ai mutui offerti dalla Cassa Depositi e Prestiti e da altri istituti
pubblici (Inpdap e Istituto per il credito sportivo).

Limitato l’utilizzo del credito bancario, peraltro subordinato al previo diniego del
mutuo da parte della Cassa Depositi e Prestiti (fino al 1990); totale assenza di
emissioni obbligazionarie dirette.
ACCENTRAMENTO FINANZIARIO SIA PER LE ENTRATE
FISCALI SIA PER IL RICORSO AL MERCATO
2
... a un sistema di finanza autonoma
Dalla seconda metà degli anni ’90

La struttura del finanziamento delle competenze decentrate viene radicalmente
modificata.

Il ruolo dei trasferimenti viene ridimensionato (-26% tra il 1994 e il 2003 a prezzi
costanti).

Nello stesso periodo, le entrate tributarie locali sono salite del 140%.

Si introducono nuove modalità di indebitamento e aumenta la discrezionalità
delle amministrazioni locali nella scelta del canale di finanziamento.
PROGRESSIVA DISINTERMEDIAZIONE DEL
SETTORE STATALE SIA PER LE ENTRATE CORRENTI
SIA PER L’ACCESSO AL MERCATO DEI CAPITALI
3
Cresce l’autonomia finanziaria...

Cresce il peso delle entrate tributarie locali in termini di Pil (dal 3,1% al 6,7%).

Aumenta l’incidenza del prelievo tributario effettuato direttamente dalle amministrazioni
locali (dal 12,6% al 24,2%).

Si amplia il grado di autofinanziamento delle amministrazioni locali (dal 24,3 al 46,3%).
Decentram ento del prelievo fiscale e grado di autofinanziam ento delle
Am m inistrazioni locali
50,0
1994: ICI ai Comuni
40,0
1997: IRAP alle Regioni
30,0
1999: RCA alle Province
20,0
10,0
0,0
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Quota delle entrate tributarie locali sul prelievo complessivo
Quota delle entrate tributarie locali sul totale delle uscite locali
Entrate tributarie locali sul Pil
Fonte: Elaborazioni Banca Intesa su dati Istat
4
2003
... ma gli spazi di discrezionalità sono modesti


Buona parte delle risorse proprie delle Regioni continua a essere gestito, accertato,
riscosso e successivamente erogato (spesso con ritardo) dall’amministrazione
centrale. Ripercussioni negative sulla capacità di programmazione delle Regioni.
Il reale potere fiscale degli Enti territoriali risulta contenuto: nell’ultimo biennio, a
seguito del congelamento delle aliquote Irap e Irpef, avrebbero potuto intervenire su
meno di un quarto delle entrate tributarie complessive.
Reale autonomia degli Enti territoriali
Svezia
Danimarca
Belgio
Spagna
Germania
Regno Unito
Paesi Bassi
1995
1995
1995
1995
1995
1995
1995
Imposte locali
% su
% su
totali
Pil
32,6
15,5
31,3
15,5
27,5
12,4
13,3
4,4
29,0
11,1
3,9
1,4
2,7
1,1
Italia
2003
23,6
Anno
6,7
Potere discrezionale*
Autonomia fiscale**
100
95,1
57,9
66,6
12,8
100
100
15,5
14,7
7,2
2,9
1,4
1,4
1,1
24,9
1,7
42,9
2,9
In presenza dei
blocchi sulle
aliquote
In assenza dei
blocchi sulle
aliquote
(*) Percentuale delle imposte locali su cui il governo locale gode di discrezionalità nel fissare aliquota e/o base imponibile (100= piena discrezionalità
di aliquote e di base imponibile per tutte le entrate tributarie locali); (**) Prodotto fra imposte locali in termini di Pil e potere discrezionale
Fonte: Ocse e elaborazioni Banca Intesa su dati Istat
5
Enti territoriali e investimenti pubblici

Il ruolo dell’amministrazione locale è sempre stato rilevante nella realizzazione degli
investimenti pubblici; negli ultimi anni si è ulteriormente ampliato fino a incidere per circa i
¾ sugli investimenti complessivi.

A partire dalla legge 142 del 1990 e poi con le Leggi Bassanini la responsabilità di
programmare gli investimenti sul territorio è stata progressivamente decentrata.
Spesa per investim enti della Pa locale
(incidenza su spesa consolidata PA al netto enti di previdenza)
77,0
+5,2% medio annuo,
a prezzi costanti
75,0
73,0
71,0
69,0
67,0
65,0
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Fonte: Elaborazioni Banca Intesa su dati Istat
6
2002
2003
Cambia la modalità di finanziamento
degli investimenti
Finanziamento
degli investimenti
Tradizionale
Fonti interne
• Entrate correnti destinate
agli investimenti
• Trasferimenti in C/C
finalizzati agli inv.
• Avanzi di bilancio
Innovativo
Fonti esterne
Capitali privati
• Mutui con CDP
• Project finance
• Mutui con istituti creditizi
Strumenti
Innovativi
• Obbligazioni
• Cartolarizzazioni
• Leasing
• Swap
• Avanzi di amministrazione
• Alienazione di patrimonio
• Derivati
DAGLI STRUMENTI TRADIZIONALI ALLA FINANZA INNOVATIVA:
GLI ENTI TERRITORIALI POSSONO ACCEDERE DIRETTAMENTE
AL MERCATO DEI CAPITALI
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I principali temi

Il passaggio da un sistema di finanza derivata a un
sistema di finanza autonoma

La dinamica dell’indebitamento delle amministrazioni
locali

Il mutato contesto normativo per il ricorso al mercato dei
capitali

Enti territoriali e mercato dei capitali: quali prospettive?
8
Cresce il debito locale..

Il processo di disintermediazione del settore statale, la crescente autonomia
finanziaria degli Enti territoriali e le nuove responsabilità di spesa loro attribuite
hanno portato a un incremento del debito delle amministrazioni locali.

Nel periodo 1999-giugno 2004 il debito locale cresce di oltre il 60% al netto
dei mutui contratti con la Cassa Depositi e Prestiti e aumenta l’incidenza sul
Pil: dal 2,9% al 3,9%.

La dinamica del debito locale è più marcata di quanto registrato a livello
nazionale e quindi cresce l’incidenza su quello pubblico complessivo: dal
2,6% al 3,6%.
9
La dinamica del debito locale
Incidenza dl debito locale sul debito pubblico complessivo
5,5%
5,0%
incluso il debito verso la CDP
4,5%
4,0%
3,5%
3,0%
2,5%
2,0%
lug-99
gen-00
lug-00
gen-01
lug-01
gen-02
lug-02
gen-03
lug-03
gen-04
Fonte: elaborazioni Banca Intesa su dati Banca d'Italia

Con la privatizzazione della Cassa Depositi e Prestiti (dicembre 2003), i debiti contratti
nei confronti della Cassa devono essere inclusi nelle consistenze complessive. Ai 50,4
miliardi di € vanno sommati i 20 miliardi di € relativi a mutui presso la CDP: a giugno
2004, il debito complessivo è quindi pari a oltre 73 miliardi di €, pari al 5% del debito
pubblico complessivo.
10
Si modifica la composizione...

Nel 2003, le principali fonti di finanziamento per Regioni, Province e Comuni sono:

Il sistema bancario, che eroga varie
tipologie di mutui e in termini di stock
detiene circa il 44% del debito locale. Il
sistema bancario si finanzia attraverso la
raccolta tradizionale e le emissioni
obbligazionarie.

La Cassa Depositi e Prestiti SPA detiene
oltre il 28% del debito consolidato delle
amministrazioni locali e si finanzia
prevalentemente attraverso risparmio
postale.

I mercati finanziari attraverso l’emissioni
di titoli obbligazionari (BOR, BOP e BOC):
lo stock di emissioni ha quasi raggiunto il
24% del debito locale.
Composizione del debito locale al 31 dicembre 2003
mutui presso CDP
28,4%
titoli obbligazionari
23,9%
cartolarizzazioni
3,5%
mutui presso
sistema bancario
44,2%
11
...cresce il ricorso ad emissioni obbligazionarie
Evoluzione del mercato obbligazionario legato ad emissioni di enti territoriali
20.000
18.000
16.000
14.000
milioni di euro
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
gen-99
giu-99
nov-99
apr-00
set-00
feb-01
lug-01
dic-01
mag-02
ott-02
mar-03
ago-03
gen-04
giu-04
Fonte: Elab orazioni Banca Intesa su dati Banca d'Italia, 2004

La componente più dinamica del debito delle amministrazioni locali risulta essere
quella legata all’emissione di titoli obbligazionari, che passano da 4,3 a 17,8
miliardi di € dal 1999 al giugno 2004. Nel 1999 i titoli obbligazionari rappresentavano
solo il 7% del debito complessivo delle amministrazioni locali (incluso il debito nei
confronti della Cassa Depositi e Prestiti) e arrivano a rappresentare il 24% del debito
complessivo degli Enti territoriali nel 2003.
12
Il livello non deve creare allarme...

I dati presentati includono anche il debito locale a carico dell’amministrazione
centrale: nel 2003 quasi la metà del debito regionale risulta essere a carico dello
Stato.

Il rapporto fra debito ed entrate correnti è decisamente contenuto: nel 2002, risulta
inferiore al 35% in media e per le Regioni è pari al 15%.

Il confronto con gli altri paesi europei indica che l’indebitamento dell’amministrazione
locale italiana (5,4% a fine 2003 incluso il debito verso CDP) è allineato con quanto
registrato in Francia e in Spagna (7% e 6,5% rispettivamente). Decisamente più
rilevante il debito locale in Germania (22% del Pil).
13
.. ma vi sono i rischi di un’economia duale

Basi imponibili e reddito disponibile sono distribuiti in modo sperequato e pertanto
l’autonomia finanziaria attuale e prospettica risulta differenziata a livello territoriale.

Significative differenze potrebbero emergere anche nel funzionamento del mercato
del debito locale.

La distribuzione degli Enti dotati di rating risulta oggi fortemente squilibrata
a livello territoriale: ancora limitato risulta il numero di Enti rated del
Mezzogiorno.

Differente appare anche il merito di credito delle amministrazioni locali: i
rating assegnati agli Enti del Sud sono in genere inferiori a quanto rilevato
nel Centro-Nord.
ESISTE UN RILEVANTE RISCHIO DISTRIBUTIVO
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I principali temi

Il passaggio da un sistema di finanza derivata a un
sistema di finanza autonoma

La dinamica dell’indebitamento delle amministrazioni
locali

Il mutato contesto normativo per il ricorso al
mercato dei capitali

Enti territoriali e mercato dei capitali: quali prospettive?
15
Il contesto normativo:
un processo in progressivo affinamento

Il mutato contesto e le nuove esigenze hanno comportato la necessità di riformulare il
quadro normativo in tema di ricorso al mercato dei capitali da parte degli Enti territoriali.

Con la legge 142/90 si re-introduce la possibilità per Province e Comuni di
raccogliere fonti di finanziamento sul mercato obbligazionario.

Gli art. 35 e 37 della legge 724/94 e il decreto del Ministro del Tesoro 420 del 1996
dettano una puntuale disciplina sulle modalità di accesso al mercato.

Le Regioni avrebbero potuto emettere obbligazioni fin dalla loro costituzione.
TUTTAVIA, FINO AL 2001 LE OBBLIGAZIONI EMESSE DALLE
AMMINISTRAZIONI LOCALI ASSOMIGLIAVANO PIÙ A UN MUTUO
CHE NON A TITOLI OBBLIGAZIONARI VERI E PROPRI
16
Il contesto normativo: gli ultimi sviluppi

Solo con l’articolo 41 della legge 448 del 2001 si rimuovono i principali ostacoli al
ricorso al mercato, prevedendo fra l’altro:

la possibilità di emettere titoli con rimborso alla scadenza

la possibilità di effettuare emissioni con scarto all’emissione

Inoltre, si prevede che gli Enti possano utilizzare prodotti derivati per la gestione attiva
del debito.

Con il Decreto 389/03 e con la circolare del Ministero dell’Economia e delle Finanze
del 27 maggio 2004 si dà attuazione, chiarendone le modalità, all’art. 41.
17
Il contesto normativo: alcune incertezze
rimangono

Il quadro normativo si è andato chiarendo e semplificando e le esigenze degli Enti si
sono progressivamente avvicinate al mercato dei capitali. Si sono compiuti
importanti passi in avanti ma permangono alcune ombre.

E’ importante sottolineare l’estrema difficoltà di regolamentazione della materia: gli
strumenti finanziari di nuova generazione sono così flessibili e in continua evoluzione
che disciplinarne dettagliatamente l’utilizzo risulta estremamente difficile.

Due criticità destano particolare preoccupazione:

il mancato adeguamento del regime delle responsabilità e l’assenza di
qualsiasi sistema sanzionatorio per omissioni e illeciti;

la possibile modifica delle norme in materia di fondo di ammortamento e
utilizzo dei derivati da parte delle Regioni, che potranno disciplinare l’argomento
non soggette ad alcun tipo di vincolo. Questa impostazione ha effetti
potenzialmente dirompenti in fatto di differenziazione normativa tra Regioni.
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I principali temi

Il passaggio da un sistema di finanza derivata a un
sistema di finanza autonoma

La dinamica dell’indebitamento delle amministrazioni
locali

Il mutato contesto normativo per il ricorso al mercato
dei capitali

Enti territoriali e mercato dei capitali: quali
prospettive?
19
Il futuro del mercato del debito locale

Il processo di disintermediazione del settore statale nel finanziamento degli
investimenti locali e il crescente e significativo ruolo delle amministrazioni
decentrate nel realizzarli porterà inevitabilmente alla crescita del mercato del debito
locale.

La modalità di sviluppo e la struttura dell’indebitamento locale risultano strettamente
legati:

alla congiuntura della finanza pubblica e alla necessità del rispetto del Patto di
Stabilità;

al quadro normativo;

all’affinamento delle strategie di provvista da parte delle amministrazioni;

alla competitività ed efficienza del mercato;

al funzionamento di meccanismi perequativi.
20
Conclusioni

Il rapporto fra amministrazione locale e mercato dei capitali ha ancora notevoli spazi
di consolidamento e sviluppo.

E’ necessario definire un modello compiuto di relazione che:

sia in grado di evitare un utilizzo non sufficientemente ponderato degli
strumenti innovativi a disposizione degli Enti territoriali, tutelando in primo luogo
la solidità del sistema Paese;

riesca a dettare in modo univoco regole certe e condivise da parte di tutti gli
operatori finanziari;

fornisca un quadro di riferimento sufficientemente definito per agevolare
l’attività delle agenzie di rating e, al limite, consentire di superare il ceiling del
rating sovrano.
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FORUM P. A. 2005
Enti territoriali e mercato dei capitali
Gregorio De Felice
Servizio Studi e Ricerche
Roma, 10 maggio 2005