Economia delle Istituzioni
Le politiche di sviluppo regionale in
Italia nell’ultimo ventennio
Domenico Cersosimo
Aa 2014-215
Obiettivi:
 ripercorrere ed analizzare le politiche regionali
realizzate in Italia nei venti anni successivi alla fine
dell’Intervento straordinario;
 analizzare l’intensità e la qualità degli interventi
realizzati.
I parte
La storia delle politiche regionali
La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo
nelle politiche di sviluppo regionale
La
legge
488
del
1992
pone
fine
all’Intervento
straordinario e stabilisce la sua sostituzione con politiche
ordinarie per le “aree depresse” nell’intero territorio
nazionale. Essa ridisegna meccanismi e strumenti di
intervento.
Il passaggio da un sistema di intervento all’altro non è
indolore e anzi si caratterizza per notevoli problemi
nell’applicazione della nuova normativa.
La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo
nelle politiche di sviluppo regionale
 Mancanza di sistematicità e organicità delle nuove
disposizioni; forti ritardi nell’emanazione dei regolamenti
ministeriali
e
delle
delibere
CIPE;
difficoltà
delle
amministrazioni ordinarie a gestire la transizione.
 Il meccanismo di incentivazione “a bando” degli
investimenti nelle “aree depresse” del Sud e del CentroNord diviene concretamente operativo solo nel 1996.
La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo
nelle politiche di sviluppo regionale
 Il principio dell’estensione degli interventi alle aree
deboli del Centro-Nord, pienamente condivisibile, viene
però concretizzato in misura dilatata.
Nelle “aree depresse” del Centro-Nord vive un terzo della popolazione, 11,5
milioni di persone; esse non includono solo zone con evidenti problemi di
deindustrializzazione,
ma
anche
alcuni
dei
territori
più
prosperi
ed
industrializzati del paese. Per apprezzare l’importanza dell’estensione delle aree
si può ricordare che il primo bando della legge 488 determina investimenti per
46.000 nuovi occupati al Sud e per 38.000 al Centro-Nord.
La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo
nelle politiche di sviluppo regionale
 Viene cancellata la normativa che fiscalizzava parte
degli oneri sociali dei lavoratori nel Mezzogiorno.
Il cumularsi degli effetti di sgravi e fiscalizzazioni determinava un vantaggio
per le imprese nel costo medio del lavoro nel Mezzogiorno dell’ordine del 20%, in
grado di bilanciare, in termini di costo del lavoro per unità di prodotto, il
divario di produttività mediamente riscontrabile nel Mezzogiorno rispetto al
Centro-Nord. Il venir meno degli sgravi peggiora drasticamente la competitività
di prezzo delle imprese che operano al Sud, con rilevanti effetti sull’occupazione.
La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo
nelle politiche di sviluppo regionale
All’inizio degli anni Novanta, acquistano importanza assai
più rilevante che nel passato le politiche di coesione
dell’Unione
Europea
sia
per
la
loro
dimensione
finanziaria (proprio mentre gli interventi e le risorse
nazionali per lo sviluppo del Mezzogiorno si contraggono,
quelli europei divengono molto più rilevanti) che per le
modalità di programmazione e di realizzazione degli
interventi che differiscono sensibilmente da quelle correnti
all’epoca nelle amministrazioni italiane.
La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo
nelle politiche di sviluppo regionale
All’indomani della fine dell’Intervento straordinario la
politica di sviluppo regionale italiana conosce, dunque, un
lungo intervallo, in particolare fra il 1992 e il 1996.
Questo avviene in un momento di forte difficoltà
dell’economia
italiana,
acuendone
gli
effetti
in
particolare sulle regioni più deboli.
Nel periodo 1992-1996 il PIL del Mezzogiorno cresce, in
termini reali, meno dell’1%, un valore decisamente
inferiore a quello dell’Italia centro-settentrionale (6%).
La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo
nelle politiche di sviluppo regionale
Tav. 3.2 - Investimenti fissi lordi (a prezzi 1990)
In % del Pil
Mezzogiorno
Centro-Nord
(a)
(b)
Investimenti per
abitante del
Mezzogiorno
a-b
1990
22.1
19.7
2.4
64.5
1991
22.2
19.6
2.6
66.0
1992
21.2
19.3
1.9
63.5
1993
18.1
17.2
0.9
60.7
1994
17.4
17.1
0.3
57.2
1995
16.5
18.3
-1.8
49.7
1996
16.5
18.2
-1.7
49.1
1997
16.3
18.0
-1.7
48.7
1998
16.6
18.4
-1.8
48.7
Fonte: elaborazioni su dati SVIMEZ [1999]
La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo
nelle politiche di sviluppo regionale
Negli anni Novanta vi è una forte contrazione della
spesa in conto capitale in tutto il Paese, ma questa si
riduce soprattutto nel Mezzogiorno.
Dal 1991 al 2000, la crescita del capitale pubblico nel
Mezzogiorno è pressoché nulla (14,0% nel Nord-Ovest,
11,5 nel Nord-Est, 5,9 al Centro), soprattutto per la forte
riduzione degli investimenti in infrastrutture di trasporto.
La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo
nelle politiche di sviluppo regionale
Negli anni Novanta la “questione meridionale” diviene
sempre più la questione del lavoro: fra il 1993 ed il 1997
si perdono 330mila posti di lavoro.
Le cause:
• drastica contrazione degli investimenti pubblici;
• forte riduzione delle assunzioni nel pubblico impiego;
• aumento del costo del lavoro conseguente all’eliminazione della fiscalizzazione
degli oneri sociali;
• profonde riorganizzazioni delle grandi aziende.
La “Nuova Programmazione”
Le basi teoriche
 New Economic Geography
 New public management
La “Nuova Programmazione”
I principi
 Gli interventi volti al riequilibrio territoriale non sono
più limitati al Mezzogiorno, ma riguardano tutte le aree
deboli del territorio nazionale.
 Passaggio da un modello istituzionale “straordinario”
ad uno “ordinario”.
Le responsabilità degli interventi vengono attribuite alle amministrazioni
ordinarie e non più a strumenti ed organismi ad hoc, esterni alla pubblica
amministrazione.
La “Nuova Programmazione”
I principi
 L’intervento incoraggia e prevede il decentramento
ma
anche
la
collaborazione
fra
diversi
livelli
istituzionali e fra organismi dello stesso livello
nell’elaborazione
e
nella
gestione
degli
interventi
(modifica delle aspettative di imprese e cittadini).
Governance verticale e orizzontale
La “Nuova Programmazione”
I principi
 Obiettivo dell’intervento pubblico è migliorare le
condizioni di contesto (materiale, immateriale e Ks)
eliminando gradualmente e progressivamente le
diseconomie, non compensare le imprese per l’esistenza
di tali diseconomie.
Puntare principalmente su programmi
coordinati di investimenti pubblici.
La “Nuova Programmazione”
Il sistema di governance
 La “Nuova Programmazione” trova concreta attuazione
nel Programma di Sviluppo per il Mezzogiorno (PSM) per
gli anni 2000-2006 e nel successivo Quadro Comunitario
di Sostegno.
 Costituzione di un nuovo Dipartimento per le
politiche di sviluppo (DPS).
La “Nuova Programmazione”
Il sistema di governance
 Per favorire la collaborazione fra i diversi livelli di
governo vengono utilizzati gli strumenti delle Intese
istituzionali di programma (IIP) e degli Accordi di
programma quadro (APQ).
Si mira a superare gli ostacoli che si frappongono alla realizzazione di progetti
infrastrutturali ed azioni integrate per lo sviluppo territoriale: l’esistenza di
priorità diverse nelle differenti amministrazioni; il prevalere di ottiche di
intervento prettamente settoriali; la frammentazione, fra fonti di provvista e
soggetti, delle risorse finanziarie disponibili; l’esistenza di poteri di veto o
comunque la mancanza di modalità per superare forme di inazione; la
mancanza di strumenti di monitoraggio e verifica.
La “Nuova Programmazione”
Il sistema di governance
 Strumenti
dell’efficienza
volti
delle
a
ottenere
un
amministrazioni:
miglioramento
i
fondi
di
premialità.
Il 10% delle risorse (4% di riserva comunitaria e 6% di quella nazionale) invece
di essere ripartito ex ante fra le amministrazioni viene assegnato ex post in
relazione alla perfomance delle Amministrazioni centrali e delle Regioni.
 Valutazione in itinere ed ex post degli interventi
attuati.
La “Nuova Programmazione”
Tav. 4.1 - Dotazione finanziaria del Quadro Comunitario di Sostegno 2000-2006 per Asse
(miliardi di euro)
Assi
Dotazione finanziaria
Asse I Risorse Naturali
7.8
Asse II Risorse Culturali
2.6
Asse III Risorse Umane
8.2
Asse IV Sistemi Locali di Sviluppo
14.9
Asse V Città
2.1
Asse VI Reti e Nodi di Servizio
9.3
Asse VII Assistenza Tecnica
0.6
TOTALE QCS
*
Le cifre sono quelle modificate a seguito della revisione di metà periodo.
Fonte: elaborazioni su dati Monit
45.5
*
La “Nuova Programmazione”
Tav. 4.2 - Piani finanziari per Asse dei P.O.R. 2000-2006 delle Regioni meridionali
(miliardi di euro)
Basilicata
Calabria
Campania
Molise
Puglia
Sardegna
Sicilia
Asse I Risorse Naturali
0.30
1.08
2.00
0.11
1.24
1.04
2.02
Asse II Risorse Culturali
0.07
0.13
0.66
0.04
0.25
0.38
1.08
Asse III Risorse Umane
0.48
0.67
1.36
0.07
0.80
0.57
1.15
Asse IV Sistemi Locali di Sviluppo
0.56
1.41
2.15
0.16
2.06
1.24
2.75
Asse V Città
0.09
0.31
0.44
-
0.37
0.23
0.53
Asse VI Reti e Nodi di Servizio
0.19
0.40
1.08
0.07
0.54
0.44
0.90
Asse VII Assistenza Tecnica
0.02
0.04
0.07
0.01
0.02
0.01
0.02
TOTALE
1.70
4.04
7.75
0.47
5.28
3.91
8.46
Fonte: Programmi Operativi Regionali (www.dps.tesoro.it)
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
Con
la
legislatura
2001-2006,
la
“Nuova
Programmazione” subisce un forte e progressivo
ridimensionamento,
sia
nella
sua
complessiva
importanza sia nelle sue scelte di fondo.
Vi è una scarsa attenzione e condivisione politica di
fondo (come, in generale, accade per la questione dello
sviluppo del Mezzogiorno come tema nazionale).
Gli interventi realizzati si allontanano dal disegno
originario.
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
Vi è in primis un problema di natura quantitativa: le
risorse europee e quelle del FAS non assumono un
ruolo addizionale.
La politica di sviluppo regionale, per definizione
aggiuntiva, è sempre più sostitutiva di mancata spesa
ordinaria.
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
Graf. 5.1 - Ripartizione territoriale della spesa pubblica in conto capitale del Settore Pubblico Allargato
44,0
40,0
36,0
32,0
28,0
24,0
20,0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Quota c/capitale Mezzogiorno su Italia (%)
Fonte: elaborazioni su dati Conti Pubblici Territoriali
2008
2009
2010
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
Tav. 5.2 - Spesa pubblica in conto capitale per soggetto erogatore
(media 1996-2006)
Sud
Centro-Nord
Amministrazioni Centrali
32%
18%
Amministrazioni Regionali
20%
15%
Amministrazioni Locali
26%
31%
Imprese pubbliche nazionali
16%
24%
6%
12%
Imprese pubbliche locali
Fonte: Fig. III.5 in Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica [2007]
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
Graf. 5.2 - Spesa in conto capitale al netto delle partitie finanziarie pro capite e in rapporto al PIL
(Settore Pubblico Allargato, euro costanti 2000)
1.400
0,10
0,09
1.200
0,08
1.000
0,07
0,06
800
0,05
600
0,04
0,03
400
0,02
200
0,01
-
0,00
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Mezzogiorno - Spesa c/cap / pop. (scala sx)
Italia - Spesa c/cap / pop. (scala sx)
Mezzogiorno - Spesa c/cap / PIL (scala dx)
Italia - Spesa c/cap / PIL (scala dx)
Fonte: elaborazioni su dati Conti Pubblici Territoriali
2009
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
Inoltre
Minore
capacità
di
regia
politica
e
tecnica
dell’insieme degli interventi.
Mancanza di un coordinamento del livello centrale
che porti ad una concentrazione tematica delle risorse.
Assenza di riequilibrio del totale della spesa in
conto capitale che avrebbe dovuto spostare risorse dai
trasferimenti alle imprese verso gli investimenti pubblici.
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
Con il cambio di legislatura, le politiche regionali
precedentemente
programmate
vengono
stravolte
e
sostanzialmente cancellate.
 Il Governo cancella l’obiettivo di destinare alle otto
regioni del Sud il 45% della spesa totale in conto capitale,
così come l’obiettivo del 30% della spesa ordinaria in conto
capitale per le amministrazioni centrali e per gli enti extra
pubblica amministrazione.
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
 La parte nazionale (FAS), che rappresenta circa metà
delle disponibilità totali delle politiche regionali, non si
avvia. Tagli e allocazioni dirottano una parte cospicua
delle risorse verso destinazioni diverse rispetto alla loro
missione originaria.
 La drastica riduzione delle risorse nazionali non solo
depotenzia da un punto di vista quantitativo l’intervento,
ma determina anche uno stravolgimento della complessiva
programmazione.
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
 La collaborazione verticale fra Amministrazioni centrali
e regionali diviene sempre minore.
 Un’ulteriore criticità è legata al processo decisionale: le
decisioni di spesa non sono riconducibili ad un quadro
programmatico con chiare priorità, si tratta, invece, di un
insieme di interventi estemporanei.
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
Tav. 6.4 - La manovra sul FAS
(miliardi di euro)
Situazione iniziale
Spesa corrente
Situazione finale
Spesa conto
capitale
Spesa corrente
Spesa conto
capitale
Non allocati
Totale
Centro-Nord
0.0
6.5
15.9
3.3
0.2
19.4
Sud
0.0
36.9
7.7
11.0
0.2
18.9
Terremoto Abruzzo
0.0
0.0
0.0
4.6
0.0
4.6
Non allocabili
0.0
0.0
---
----
0.5
0.5
Totale
0.0
43.4
23.6
18.9
0.9
43.4
Fonte: eleborazione degli autori su dati ufficiali
II parte
L’impatto delle politiche regionali
L’impatto
macroeconomico e microeconomico delle politiche
Alcune premesse.
regionali
Importanza della valutazione (non burocratica) delle politiche
pubbliche.
Valutare è molto complicato, presuppone l’utilizzo di approcci e
metodi rigorosi.
Ogni valutazione comporta una serie di problemi: progetti che si
sarebbero realizzati comunque; effetti di spiazzamento.
Importante è individuare il «nesso causale»: il cambiamento
osservato è attribuibile alla politica? Necessità di confronto tra uno
scenario osservabile e uno «controfattuale» (ipotetico).
Esistono più modi (complementari) per valutare un progetto,
intervento, investimento (dipende da cosa si deve valutare e dalle
domande di valutazione): approccio controfattuale,
realista
(contesto-meccanismo-esito), partecipata
L’impatto macroeconomico e
Lmicroeconomico
delle politiche
 Per definizione, perché possano avere un qualche effetto,
politiche di sviluppo regionale devono destinare alle aree
obiettivo una spesa aggiuntiva rispetto a quella “ordinaria”,
a quella cioè che si sarebbe comunque avuta.
 Addizionalità “programmatica” : per il periodo 2002-2007 si
registra un dimezzamento della componente addizionale.
 Addizionalità “concordata”: per il periodo 2007-2013, la
verifica intermedia evidenzia che il profilo di addizionalità
negoziato e formalizzato nel QSN non è rispettato.
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche
regionali
 Addizionalità “economica”: la spesa in conto capitale pro capite nel
Mezzogiorno è inferiore alla media nazionale (ancora di più lo è quella per i soli
investimenti pubblici); misurata rispetto al PIL è, invece, maggiore.
 Addizionalità “microeconomica”: vi è evidenza che parte dei fondi europei
rimborsino interventi già previsti e finanziati con risorse nazionali.
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche
regionali
Alcune premesse
 Occorre
considerare
la
dimensione
relativa
dell’intervento nel provare ad individuare una relazione fra le
politiche di sviluppo e i risultati economici delle regioni.
La dimensione delle politiche regionali, intesa come la spesa in conto capitale
formalmente aggiuntiva, rappresenta circa metà della spesa totale in conto
capitale al Sud, circa il 2% della complessiva spesa pubblica nel Mezzogiorno e
circa lo 0,8% del PIL meridionale.
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche
regionali
Gli obiettivi programmatici
L’obiettivo di crescita previsto nella programmazione
2000-2006 viene mancato: nell’intero decennio il tasso di
crescita
del
Mezzogiorno
è
sistematicamente
e
significativamente inferiore a quello dell’Unione Europea.
In particolare nel periodo 2000-2005 il Mezzogiorno realizza una crescita
cumulata del 5% del PIL, inferiore di quasi il 9% rispetto a quella attesa. Tale
scarto tocca l’11% se, fra gli scenari di crescita, ci si compara a quello migliore,
nel quale veniva ipotizzato che la politica avrebbe indotto anche esternalità
positive attraverso il miglioramento delle “variabili di rottura”.
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche
regionali
Ma perché l’obiettivo di crescita viene così clamorosamente
mancato?
 Peggioramento dello scenario economico generale del
Paese.
Il forte rallentamento dell’economia delle regioni del Mezzogiorno è del tutto
coerente con il rallentamento dell’intera economia italiana.
 “Riduzione” delle politiche, cioè una spesa in conto
capitale inferiore di circa il 14% rispetto a quanto previsto.
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche
regionali
Tav. 8.7 - Effetto cumulato dei Fondi strutturali sul PIL, 2000-2009
(incremento del PIL nell'anno finale rispetto al livello del PIL in assenza
della politica di coesione; simulazioni con i modelli HERMIN e QUEST)
Portogallo
Spagna
Grecia
Mezzogiorno
Germania Est
HERMIN
16.7
16.7
15.9
10.4
5.2
Fonte: Applica, Ismeri Europa e Wiiw [2010]
QUEST
15.7
9.5
13
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche
regionali
I Fondi strutturali hanno contribuito per circa un punto
percentuale
di
crescita
all’anno
allo
sviluppo
del
Mezzogiorno.
Le politiche regionali (comunitarie) avrebbero
impedito una lunga fase di recessione
dell’economia meridionale ed evitato un forte
incremento delle disparità interne.
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche
regionali
Le politiche regionali non sono state in grado
di indurre una significativa accelerazione
della crescita nel Mezzogiorno.
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche
regionali
Non si è significativamente ridotto il rilevante gap nelle
condizioni di contesto esistente fra le diverse aree del
Paese, anche se è migliorato il livello, assoluto, di
dotazione di infrastrutture e servizi al Sud.
I risultati non sono stati omogenei.
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche
regionali
Guardando ad un insieme di indicatori, relativi agli
obiettivi specifici delle politiche, si trova evidenza di
modesti, ma non insignificanti, miglioramenti nelle regioni
meridionali.
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche
regionali
10
10,0
5
5,0
0,0
0
-5,0
-5
-10,0
-10
-15,0
-15
-20,0
-20
-25,0
-25
-30,0
2006
2009
Fonte: elaborazioni degli autori su dati disponibili sul sito www.dps.tesoro.it/obiettivi_servizio
2006
2009
Fonte: elaborazioni degli autori su dati disponibili sul sito www.dps.tesoro.it/obiettivi_servizio
Lom
Tre
Ven
FVG
Bol
VdA
Mar
Tos
Emi
Pie
Lig
Pug
Umb
Abr
Bas
Laz
Mol
Sar
Sic
Cam
Cal
VdA
Lom
Graf. 8.2 - Distanza delle regioni italiane rispetto al target 2013 dell'indicatore
"% di 15-enni con scarse competenze in matematica" degli Obiettivi di Servizio
FVG
Tre
Ven
Mar
Emi
Pug
Bol
Lig
Pie
Tos
Abr
Umb
Laz
Mol
Bas
Sar
Sic
Cam
Cal
Graf. 8.1 - Distanza delle regioni italiane rispetto al target 2013 dell'indicatore
"% di 15-enni con scarse competenze in lettura" degli Obiettivi di Servizio
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche
regionali
65
55
45
35
25
15
5
-5
-15
-25
-35
240,0
160,0
80,0
0,0
-80,0
-160,0
-240,0
-320,0
2004
2010
Fonte: elaborazioni degli autori su dati disponibili sul sito www.dps.tesoro.it/obiettivi_servizio
2004
2009
Fonte: elaborazioni degli autori su dati disponibili sul sito www.dps.tesoro.it/obiettivi_servizio
Lom
FVG
Bol
Tre
Ven
Sar
Pie
Emi
Bas
Cam
Cal
Tos
Abr
Mar
Umb
Mol
Pug
VdA
Laz
Sic
Lig
Bol
Emi
Graf. 8.4 - Distanza delle regioni italiane rispetto al target 2013 dell'indicatore
"Kg di rifiuti urbani in discarica per abitante" degli Obiettivi di Servizio
FVG
VdA
Tre
Lom
Ven
Tos
Lig
Umb
Abr
Mar
Laz
Cam
Pie
Sar
Pug
Sic
Bas
Cal
Mol
Graf. 8.3 - Distanza delle regioni italiane rispetto al target 2013 dell'indicatore
"% di Comuni con servizi per l'infanzia" degli Obiettivi di Servizio
La qualità delle politiche realizzate: sono intervenute negli
ambiti giusti?
La struttura degli ambiti di intervento del Fondo europeo
di sviluppo regionale è largamente simile: i principali sono
i trasporti e il sostegno agli investimenti delle imprese.
Vi sono, però, anche significative differenze: al Sud è
decisamente più alta la quota di risorse destinate al
sostegno delle imprese ed al settore del turismo, mentre
meno risorse sono destinate alle infrastrutture sociali ed
ai trasporti.
La qualità delle politiche realizzate: sono intervenute negli
ambiti giusti?
Tav. 9.1 - Programmazione FESR per principali obiettivi, Italia vs. UE-15, 2000-2006
(percentuali su totale disponibile)
Imprese
Italia
UE-15
Differenza
(a)
(b)
(a-b)
31.3
26.3
5.0
4.4
4.4
-
PMI
20.2
14.4
5.8
R&S
6.6
7.5
-0.9
22.4
31.7
-9.3
7.1
5.2
1.9
Ambiente
10.7
10.4
0.3
Turismo
10.0
4.7
5.3
Infrastrutture urbane
8.9
9.3
-0.4
Infrastrutture sociali
1.8
6.1
-4.3
Altro
7.9
6.2
1.7
di cui:
grandi
Trasporti
Telecomunicazioni
Fonte: Tav. 1.7 in Applica, Ismeri Europa e Wiiw [2010]
La qualità delle politiche realizzate: sono intervenute negli
ambiti giusti?
Tav. 9.2 - Investimenti nei trasporti finanziati con il FESR (2000-2006)
Italia
Totale (miliardi di euro)
Germania
Grecia
Spagna
UE-15
3.8
3.5
6.7
10.3
30.6
ferrovie
35
20
24
31
23
strade/autostrade
31
76
62
58
56
porti/aeroporti
17
1
7
8
8
urbane/intramodali
15
0
5
2
9
2
2
2
0
3
Composizione percentuale:
altro
Fonte: elaborazioni da tav. 3.6 in Applica, Ismeri Europa e Wiiw [2010]
La qualità delle politiche realizzate: sono intervenute negli
ambiti giusti?
Confrontando i progetti contenuti negli Accordi di
Programma Quadro, emerge che al Centro-Nord hanno
un peso molto maggiore gli investimenti nei trasporti e
nei servizi alle persone, cioè nelle infrastrutture sociali.
Al contrario al Sud pesano proporzionalmente di più gli
interventi nell’industria e per le risorse idriche.
La qualità delle politiche realizzate: sono intervenute negli
ambiti giusti?
Tav. 9.3 - Valore totale dei progetti finanziati negli Accordi di Programma Quadro (2000-2009)
(miliardi di euro)
Sud
Totale
Trasporti
Industria e servizi
Risorse idriche
Risorse culturali
Ambiente
Altri settori
Telecomunicazioni
Turismo
Energia
Ricerca e sviluppo
Servizi alla persona
Rifiuti
Istruzione
Edilizia abitativa e urbanistica
Lavoro e formazione
Centro-Nord
51.1
25.4
7.4
7.0
2.4
1.7
1.5
1.2
1.0
0.8
0.6
0.6
0.6
0.5
0.4
0.1
Fonte: elaborazione su dati Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica [2010]
36.2
24.0
0.5
2.4
1.8
2.5
0.7
0.5
0.1
0.6
0.4
2.2
0.1
0.1
0.2
0.1
La qualità delle politiche realizzate: vi è stata eccessiva
frammentazione degli interventi?
I dati relativi al numero di progetti ed alla loro
dimensione media non sembrano consentire conclusioni
forti; tendono a correggere in parte l’idea molto diffusa
che, a differenza di quanto avvenuto nel resto del Paese,
al
Sud
si
siano
utilizzate
le
risorse
disponibili
frammentandole eccessivamente su una vasta pluralità
di interventi .
La qualità delle politiche realizzate: vi è stata eccessiva
frammentazione degli interventi?
Tav. 9.4 - Numero di progetti e dimensione media (milioni di euro) nei Fondi strutturali 2000-2006
Numero di progetti
Sud
Totale
Dimensione media
Centro-Nord
Sud
Centro-Nord
292,449
317,126
0.21
0.06
73,437
-
0.08
-
733
303
8.07
1.66
Ambiente
7,508
2,168
0.54
0.55
Acqua
2,993
675
1.64
0.57
Cultura
5,066
1,265
0.61
0.46
894
-
1.42
-
Edilizia
3,234
-
0.86
-
Energia
8,861
1,530
0.07
0.08
Formazione
28,587
135,313
0.06
0.03
Industria e servizi
57,274
38,524
0.20
0.10
1,495
594
0.37
0.04
Istruzione
50,187
10,020
0.03
0.03
Lavoro
23,875
110,613
0.15
0.04
Ricerca e sviluppo
4,701
5,389
0.74
0.07
Rifiuti
3,117
215
0.52
1.12
Sanità
-
485
-
0.45
Telecomunicazioni
9,184
390
0.16
0.43
Turismo
5,255
3,679
0.43
0.23
Viabilità
1,304
443
2.88
0.44
Agricoltura
Altri trasporti
Sicurezza
Interventi in campo sociale
La qualità delle politiche realizzate: vi è stata eccessiva
frammentazione degli interventi?
Tav. 9.5 - Dimensione media dei progetti inclusi negli Accordi di Programma Quadro
(milioni di euro)
Sud
Totale
Trasporti
Industria e servizi
Risorse idriche
Risorse culturali
Ambiente
Altri settori
Telecomunicazioni
Turismo
Energia
Ricerca e sviluppo
Servizi alla persona
Rifiuti
Istruzione
Edilizia abitativa e urbanistica
Lavoro e formazione
Centro-Nord
4.0
10.9
11.2
2.3
1.0
1.4
2.8
3.5
5.8
2.0
2.1
1.4
8.5
2.3
1.2
1.2
4.0
18.7
3.3
1.3
1.3
1.1
3.6
1.1
1.1
13.6
0.6
4.9
1.4
0.8
1.9
1.3
La qualità delle politiche realizzate:
finanziario ed operativo dei progetti
l’avanzamento
Nel ciclo di programmazione 2000-2006, le Regioni
meridionali fanno segnare un significativo ritardo iniziale
nell’esecuzione finanziaria rispetto alle altre Regioni
europee.
Se si compara l’esecuzione finanziaria del Centro-Nord con
la media delle Regioni Obiettivo 2 dell’UE-15 si riscontra
un ritardo ancora maggiore che per il Sud.
I primi dati disponibili per il periodo di programmazione
2007-2013 mostrano un avvio molto lento dei programmi,
sia regionali che nazionali, peggiore rispetto al ciclo
precedente.
La qualità delle politiche realizzate:
finanziario ed operativo dei progetti
l’avanzamento
Tav. 9.6 - Avanzamento medio dei progetti finanziati dal FAS al 30/6/2009
(costo realizzato su valore complessivo, %)
Sud
Totale
Trasporti
Risorse idriche
Industria
Turismo
Città
Risorse culturali
Telecomunicazioni
Difesa del suolo
Energia
Ricerca e sviluppo
Rifiuti
Servizi alla persona
36.5
30.2
39.8
51.6
30.7
31.3
59.4
51.5
44.1
13.4
38.0
24.1
41.9
Centro-Nord
53.5
51.0
62.0
52.6
67.2
39.3
66.6
70.9
52.8
81.9
54.1
53.2
52.0
La qualità delle politiche realizzate:
finanziario ed operativo dei progetti
l’avanzamento
Da cosa dipendono questi forti ritardi?
I ritardi si riscontrano sia nella progettazione ed
aggiudicazione delle opere sia nella fase di realizzazione
lavori, dunque lungo tutte le fasi di un appalto pubblico
(DPS-UVER 2010).
Lenti sono anche i cosiddetti “tempi di attraversamento”,
vale a dire i tempi intercorrenti tra le diverse fasi
(progettazione, aggiudicazione, realizzazione, collaudo).
I tempi di realizzazione delle infrastrutture non sono
sistematicamente inferiori nelle Regioni del Centro-Nord
rispetto a quelle del Mezzogiorno.
La qualità delle politiche realizzate:
finanziario ed operativo dei progetti
l’avanzamento
Tav. 9.7 - QCS 2000-2006: dotazione iniziale e valore dei progetti coerenti per asse a fine 2009
(milioni di euro)
Asse QCS
Dotazione
Pagamenti progetti
coerenti
Pagamenti totali
Risorse naturali
7,658
8,340
3,307
Risorse culturali
2,517
2,498
703
Risorse umane
8,282
8,406
1,187
14,742
14,902
3,377
Città
2,041
2,185
866
Reti e nodi di servizio
9,775
10,811
6,442
883
873
21
45,898
48,016
15,902
Sistemi locali di sviluppo
Assistenza tecnica
Totale complessivo
Fonte: elaborazioni su dati Monit (tav. IV.4 in Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica [2010])
La qualità delle politiche realizzate: si è decentrato troppo?
Tav. 9.8 - Spesa per lo sviluppo dei governi sub-nazionali
in percentuale sul totale nazionale
2000 - 2007
Belgio
Germania
Francia
Irlanda
Olanda
Spagna
Danimarca
Italia
Polonia
UE-27
Austria
Finlandia
Regno Unito
Portogallo
Svezia
Repubblica Ceca
Ungheria
Romania
Grecia
83.8
81.1
73.0
71.7
71.0
67.6
66.7
65.7
66.0
65.0
64.1
57.5
57.1
52.0
51.0
41.6
34.3
31.0
10.1
La qualità delle politiche realizzate: si è decentrato troppo?
Tav. 9.9 - Formazione lorda di capitale di competenza dei
governi sub-nazionali in percentuale del PIL nazionale
2005 - 2007
Spagna
Polonia
Italia
Ungheria
UE-27
Portogallo
Germania
Grecia
Fonte: tabella 14 in Ismeri Europa e Applica [2010]
2.7
2.4
1.9
1.8
1.7
1.7
1.0
0.6
In Italia il ruolo di
Enti locali e
Regioni nelle
politiche di
investimenti
pubblici è simile a
quello di molti altri
importanti Stati
membri dell’Unione
Europea; questo
ruolo è
notevolmente
cresciuto negli
ultimi dieci anni.
La qualità delle politiche realizzate: si è decentrato troppo?
La scelta del decentramento appare opportuna, ma . . .
. . . sono mancate forme di raccordo e collaborazione fra
governo centrale e governi periferici,
. . . carente è stato il ruolo del governo centrale non solo in
sede di programmazione e regia complessiva, ma anche di
monitoraggio e controllo, stimolo, verifica e, soprattutto, di
sostegno alla progettazione tecnica;
. . . non si è completato il rinnovamento delle risorse
umane delle strutture amministrative, iniziato in modo
forte ma poi affievolitosi.
Il Piano di Azione Coesione
Il Governo Monti, d’intesa con la Commissione
Europea, attua un’ampia riprogrammazione delle
risorse comunitarie attraverso il Piano di Azione
Coesione.
L’azione di riprogrammazione si fonda sulla
concentrazione degli interventi su alcune priorità
(connesse anche agli obiettivi della Strategia Europa
2020) e si basa sui seguenti principi:
(i) integrazione della politica europea e nazionale per
lo sviluppo regionale, rafforzando i presidi di
competenza offerti dal Governo centrale;
Il Piano di Azione Coesione
(ii) riduzione dell’incertezza dei flussi di finanza
pubblica;
(iii) attenzione ai risultati attesi e non solo ai processi
per conseguirli;
(iv) disponibilità per i cittadini di informazioni e
strumenti per conoscere in tempo reale le decisioni di
investimento, per valutarle e per farne oggetto di
dibattito pubblico.
Il Piano di Azione Coesione
Una prima fase della riprogrammazione è varata il 15
dicembre del 2011 e interessa i fondi gestiti dalle Regioni
Convergenza per circa 3,7 miliardi.
 Riduzione del cofinanziamento nazionale al 25%;
 vincoli del Patto di stabilità interno meno stringenti;
 quattro priorità: istruzione (a cui è destinato circa un
miliardo di euro), agenda digitale (oltre 0,4 miliardi),
occupazione di lavoratori svantaggiati, attraverso un credito
di imposta occupazione (poco più di 0,1 miliardi) e ferrovie;
 alcuni importanti progetti dimostrativi nel campo dei beni
culturali (Progetto Pompei), della giustizia e della formazione.
Il Piano di Azione Coesione
Una seconda fase del Piano di Azione Coesione parte nel
maggio del 2012, con riferimento a fondi per circa 2,3
miliardi di euro gestiti dalle Amministrazioni centrali
(Programmi operativi nazionali e interregionali).
 Interventi per la cura dell’infanzia (0,4 miliardi) e
degli anziani non autosufficienti (oltre 0,3 miliardi);
 il sostegno ai giovani attraverso ulteriori interventi
contro la dispersione scolastica, il finanziamento di
progetti nel campo del privato sociale, il sostegno
finanziario per l’imprenditoria giovanile (oltre 0,2
miliardi);
Il Piano di Azione Coesione
 il sostegno della competitività e delle imprese
innovative (0,9 miliardi);
 interventi volti alla conservazione e valorizzazione del
patrimonio
culturale
del
Mezzogiorno
con
l’individuazione di 20 poli archeologici e museali in
Calabria, Campania, Puglia e Sicilia (oltre 0,3 miliardi);
 un intervento per l’attivazione del processo civile
telematico in 23 uffici giudiziari per la riduzione dei
tempi della giustizia civile.
Le principali conclusioni
 Nel ventennio successivo alla chiusura dell’Intervento
straordinario, pur con un percorso non lineare, le politiche
di sviluppo territoriale italiane si sono progressivamente
ridotte e alla fine quasi completamente cancellate.
Le principali conclusioni
 Le politiche realizzate hanno avuto un impatto modesto
sullo sviluppo e sulla riduzione dei divari territoriali
interni, sia per la loro dimensione contenuta, sia per il
debole o assente raccordo con le grandi politiche pubbliche
del Paese, sia per problemi tecnici nella loro attuazione.
Le principali conclusioni
 Tuttavia, si delinea un quadro di luci e ombre ed è
possibile individuare una serie di insegnamenti utili per
migliorare il disegno e la realizzazione delle politiche
regionali, quando l’Italia vorrà tornare ad investire nelle
risorse disponibili in tutti i suoi territori per provare a
vivere nuove stagioni di sviluppo.