Il Bilancio dello Stato e la
legge di stabilità
a cura di Mauro Cernesi
Università di Cassino- Facoltà di Economia
Cattedra di Scienza delle Finanze – Prof. Antonio Bariletti
1
Il Bilancio dello Stato
Bibliografia di riferimento:
-
G.Brosio, Economia e finanza pubblica, Carocci Editore, 2000,
Cap. VII – Il Bilancio e l’efficienza delle organizzazioni pubbliche,
pag. 235 ss.;
-
P.Bosi, Corso di Scienza delle finanze, Il Mulino, 2006, Cap.II –
La finanza pubblica in Italia, il bilancio dello Stato e la legge
finanziaria (P.Bosi e P.Silvestri), pag. 83 ss.;
-
G. Vegas, Il nuovo bilancio pubblico, Il Mulino, 2010.
2
Il Bilancio dello Stato

Documento contabile con il quale
il Parlamento autorizza il Governo
ad erogare le spese e ad incassare
le entrate e, di conseguenza, a
mettere in atto l’intervento dello
Stato nell’economia (P.Bosi).
3
Tipologie di Bilancio
 Di previsione
consuntivo
 A legislazione vigente
 Annuale
 Di competenza
programmatico
pluriennale
di cassa
4
Classificazione in base al tempo
 Bilancio di previsione: riporta le entrate e le spese che
si prevede di realizzare nel periodo di riferimento;
 Bilancio consuntivo (o rendiconto): riporta i risultati
della gestione già conclusa. Con il rendiconto si è in
grado di verificare se sono state rispettate le
autorizzazioni concesse con il bilancio preventivo e
qual è stato l’andamento della gestione delle entrate e
delle spese pubbliche.
5
Le fasi del Bilancio dello Stato
 Preparazione del Bilancio (anno t-1): riguarda la
formulazione da parte del Governo dei progetti di bilancio
e della legge di stabilità (entro il 15.10) e la discussione e
approvazione da parte del Parlamento (entro il 31.12);
 Gestione del Bilancio (anno t): riguarda la realizzazione
delle entrate e delle uscite. E’ prevista una fase di
assestamento (entro il 30.06) per tenere conto delle
modifiche intercorse;
 Rendicontazione (anno t+1): riguarda la definitiva
fissazione dei risultati dell’esercizio finanziario; il
rendiconto consuntivo è parificato dalla Corte dei Conti
(giugno) e presentato al Parlamento per l’approvazione
(entro il 30.06).
6
Il Bilancio di previsione
 Bilancio di previsione a legislazione vigente:
mostra l’evoluzione spontanea delle entrate e
delle spese così come risulta dalla proiezione della
normativa in vigore;
 Bilancio di previsione programmatico: recepisce gli
interventi desiderati per correggere le tendenze in
atto e quindi mostra l’evoluzione desiderata delle
entrate e delle spese.
7
Bilancio di previsione annuale
e pluriennale
 Bilancio di previsione annuale: le previsioni di entrata e di
spesa si limitano all’esercizio successivo. La redazione del
bilancio anno per anno corrisponde alle esigenze tecniche
di un’ordinata contabilità e a quelle politiche e giuridiche
di un frequente controllo sull’operato del Governo.
 Bilancio di previsione pluriennale: si riferisce a più anni
(almeno tre – come in Italia - e non più di cinque) ed è
redatto in forma sintetica con riferimento ad ampie
aggregazioni. Esso non comporta alcuna autorizzazione a
riscuotere e a pagare e dunque ha la funzione di indicare
lo scenario, spontaneo (nella versione a legislazione
vigente) o desiderato (nella versione programmatica), di
medio termine entro cui si colloca il bilancio annuale.
8
Bilancio di competenza e di cassa
(le fasi delle entrate e delle spese)
Entrate



Accertamento = momento in
cui l’Amm. determina sia la
ragione del credito dello
Stato sia la persona del
debitore (ruoli, cartelle).
Riscossione = fase in cui il
debitore effettua il
pagamento agli agenti
incaricati dallo Stato
(esattori).
Versamento o incasso =
quando l’esattore versa le
somme alla Tesoreria dello
Stato.
Spese




Impegno = momento in cui da
un atto legale risulta l’obbligo
di effettuare un pagamento
(contr. Appalto).
Liquidazione = con cui si
determina l’ammontare certo
da pagare e viene individuato
il soggetto creditore.
Ordinazione = al Tesoriere è
trasmesso l’ordine di pagare
(mandato di pagamento,
ordini di accreditamento).
Pagamento = passaggio
materiale delle somme.
9
Le fasi delle entrate e delle uscite
fasi di
adempimento
fasi di diritto
fasi di
previsione
FASI DELLE
ENTRATE
FASI DELLE
USCITE
Previsione
Previsione
Accertamento
Impegno
Liquidazione
Riscossione
Ordinazione
Incasso
Pagamento
10
Bilancio di previsione
competenza e cassa
Cassa
Competenza
 Entrate che si prevede di
 Spese che si prevede di
 Entrate che si prevede di
accertare.
 Spese che si prevede di
 Si prescinde dal momento in
cui giuridicamente è
maturato l’accertamento e
l’impegno (stesso anno o
anni precedenti)
 Non presenta il problema dei
 Si prescinde dal momento
dell’effettivo incasso delle
entrate e dell’effettivo
pagamento della spesa
(maturazione del diritto).
 Presenta il problema dei
incassare.
pagare.
residui attivi e passivi
impegnare.
residui attivi e passivi.
11
Residui attivi e passivi

Residuo attivo:

Residuo passivo: quando parte delle spese impegnate
quando parte delle entrate accertate non
è riscossa nell’esercizio di competenza
non è giunta alla fase del pagamento nell’esercizio di
competenza (cosiddetti residui passivi propri)

Residui passivi impropri: riguardano somme che non
sono state neppure impegnate, pur essendo state contabilizzate
in bilancio. Tali somme vanno in economia (cosiddette economie
di spesa), ossia costituiscono un risparmio per lo Stato.
12
La contabilizzazione dei residui
 I residui passivi propri sono mantenuti in bilancio per un periodo
di tempo limitato (due anni per le spese correnti, fino a tre per
quelle in conto capitale), trascorso il quale ha luogo la
perenzione contabile: i residui non figurano più nel bilancio e
non si può più procedere ad effettuare pagamenti.
 Nel caso in cui il creditore ne reclami l’effettuazione,
l’erogazione della somma può avvenire con una procedura
particolare, che presuppone la reiscrizione della spesa in
bilancio. I residui sono riscritti negli originari capitoli di
competenza, mediante storno dal “fondo per le spese
obbligatorie e d’ordine” se residui di parte corrente o dal “fondo
speciale per la riassegnazione dei residui perenti” se di parte
capitale.
13
1.Previsioni di competenza
2. Impegni
3. Economie di spesa (1 – 2)
4. Pagamenti in c/competenza
5. Pagamenti in c/residui
6. Pagamenti totali (4 + 5)
7. Stock residui passivi iniziali
8. Nuovi residui passivi (2 – 4)
9.Stock residui passivi finali (7+8-5)
10. Massa spendibile (1 + 7)
11. Coefficiente di realizzazione
12. Previsioni di cassa
100
90
10
65
0
65
0
25
25
100
0,9
90
130
115
15
70
10
80
25
45
60
155
0,8
124
150
125
25
90
12
102
60
35
83
210
0,8
14
168
IL PROCESSO DI BILANCIO




Il processo di bilancio è regolato dall’art. 81 della
Costituzione e dalla legge 468/1978.
Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il
rendiconto consuntivo presentati dal Governo (1° co.)
L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere
concesso se non per legge e per periodi non superiori
complessivamente a quattro mesi (2° co.);
Con la legge di approvazione di bilancio non si
possono stabilire nuovi tributi e nuove spese (3° co.);
Ogni altra legge che importi nuove e maggiori spese
deve indicare i mezzi per farvi fronte (4° co.).
15
Articolo 81, 3° comma
 Questo comma sancisce la formalità della legge
di bilancio. Quest’ultima non deve contenere
precetti giuridici, che sono propri delle leggi
sostanziali di spesa (delle leggi ordinarie e della
finanziaria). Questo significa che, in sede di
approvazione di bilancio, è preclusa ogni
manovra di aggiustamento dei conti pubblici.
Questo vincolo è stato superato nel 1978 (l.468)
con l’istituzione della Legge finanziaria, oggi
sostituita dalla Legge di stabilità (l. 196/2009)
16
BILANCIO
A LEGISLAZIONE
VIGENTE
determinazione
degli obiettivi
della politica di
bilancio
manovra di correzione
Legge di stabilità
Nota di variazione
DFP
BPP
Bilancio
di
previsione
modifiche
durante
l’esercizio
Bilancio di assestamento
Rendiconto
17
La manovra di bilancio (esempio)
Bilancio a
legislazione
vigente
Legge di
stabilità
Legge di Bilancio
(Bilancio di previsione
Programmatico)
Entrate
Tributarie
500
- 50
450
Altre entrate
100
+10
110
Totale entrate
600
- 40
560
Correnti
600
- 80
520
C/capitale
100
+ 5
105
Totale Spese
700
- 75
625
- 100
35
- 65
Spese
Saldo netto da
finanziare
18
GLI OBIETTIVI: IL DFP



Allo scopo di separare il momento delle decisioni sugli
obiettivi da quello dell’individuazione degli strumenti
della manovra sono stati previsti due documenti: il DFP e
il BPP
La Decisione di Finanza pubblica (15.09), che ha
sostituito il DPEF, espone, almeno per il triennio
successivo, gli obiettivi di politica economica e il quadro
delle previsioni economiche e di finanza pubblica.
Il DFP costituisce la base di partenza del processo di
bilancio, perché in esso sono definite le grandezze che,
una volta approvate dal parlamento, costituiranno i limiti
quantitativi all’interno dei quali il Governo è tenuto a
presentare il bilancio a legislazione vigente e la legge di
stabilità.
19
GLI OBIETTIVI: IL DFP

1.
2.


Nel DFP sono fissati:
Gli obiettivi di politica economica
Le regole che dovrebbero consentire il raggiungimento di
questi obiettivi.
Sono indicati sia obiettivi macroeconomici (riguardanti il
reddito e l’occupazione), sia obiettivi di finanza pubblica,
relativi in particolare all’indebitamento (al netto e al lordo
degli interessi) e al debito delle Pubbliche Amm.
Il DFP è un documento di carattere economico che non
ha valore giuridico: perché gli obiettivi e le regole in esso
contenute diventino vincolanti, occorre che diventino
norme di legge con l’approvazione della legge di stabilità.
20
PRESENTAZIONE DELLA DFP

Al fine di assicurare il coordinamento di tutti i livelli di
Governo, la definizione del DFP inizia il 15 luglio con l’invio
alla Conferenza permanente per il coordinamento della
finanza pubblica (prevista dalla legge 42/2009) e alle
Camere delle linee guida per la ripartizione degli obiettivi
programmatici tra i livelli di Governo. La Conferenza, di cui
fanno parte i rappresentanti dei diversi livelli istituzionali di
Governo, fornisce indicazioni ai fini del collegamento tra gli
obiettivi aggregati da fissare nell’ambito della DFP e le
regole previste per il singolo Ente (Regione o Ente locale).
Acquisito il parere della Conferenza entro il 10 settembre,
il Governo lo trasmette alle Camere (entro il 15 settembre)
e contemporaneamente presenta lo schema di Decisione
di Finanza Pubblica (DFP).
21
LA REF

Il ciclo di programmazione prende, però, avvio con la
Relazione sull’Economia e la Finanza Pubblica (REF) che
deve essere presentata dal Ministro dell’Economia e
delle Finanze al Parlamento entro il 15 aprile di ogni
anno. Essa contiene l’aggiornamento delle previsioni
macroecomiche e di finanza pubblica per l’anno in corso
e per il biennio successivo, alla luce dei consuntivi e
della manovra approvata nell’anno precedente. Essa
riporta anche, se disponibile, il parere del Consiglio UE
sull’aggiornamento del Programma di stabilità.
22
GLI OBIETTIVI: IL BPP


Il momento della programmazione, che parte dal DFP, è
rafforzato dal Bilancio Pluriennale di Previsione (BPP).
Quest’ultimo elaborato in coerenza con gli obiettivi indicati
nel DFP copre una programmazione triennale ed espone
separatamente: l’andamento delle entrate e delle spese in
base alla legislazione vigente (Bilancio pluriennale a
legislazione vigente) e le previsioni sull’andamento delle
entrate e delle spese degli interventi programmati dalla DFP
(Bilancio pluriennale programmatico). Esso è redatto, termini
di competenza e cassa.
Il BPP è presentato con la legge di bilancio, entro il 15
ottobre, e non impone alcun vincolo sulla evoluzione futura
del bilancio e che dunque rimane per “memoria” a indicare
che cosa si dovrebbe fare negli anni successivi per rispettare
gli obiettivi pluriennali.
23
DALLA LEGGE FINANZIARIA
ALLA LEGGE DI STABILITA’

Come sappiamo, in base all’articolo 81, comma 3,
il Bilancio pubblico non può stabilire nuovi tributi e
nuove spese, ma si limita a “fotografare” le
entrate e le spese pubbliche. Per questa ragione
era necessario uno strumento per realizzare la
manovra di finanza pubblica da affiancare al
Bilancio dello Stato. Questo nuovo strumento,
denominato Legge finanziaria, fu previsto per la
prima volta con la legge n. 468/1978. La LF nel
tempo ha mostrato però diversi punti critici.
24
I PUNTI CRITICI DELLA LF
(l’assalto alla diligenza)


La LF segue, rispetto alle normali leggi di spesa, un binario
preferenziale in Parlamento (sessione di bilancio). La LF
deve essere approvata, infatti, entro il mese di Dicembre.
Questo ha provocato nel passato veri e propri assalti alla
diligenza. Per risolvere il problema sono state attuate
diverse soluzioni prima di approdare alla legge 208/1999,
che solo in parte ha risolto il problema;
Altro punto critico riguarda la separazione del momento in
cui si decidono gli obiettivi aggregati della manovra e
quello dell’individuazione degli strumenti per realizzarla.
Nei primi dieci anni di applicazione della LF i due momenti
coincidevano (nella LF con la sessione di Bilancio). Il
problema fu risolto dalla legge 362/1988 che ha previsto la
sessione anticipata del Bilancio con la presentazione del
DPEF (30.06) separando i due momenti.
25
L’EVOLUZIONE DELLA LEGGE FINANZIARIA
PRIMA
FASE
l. n. 468/1978
La finanziaria
definisce tutti gli
interventi di finanza
pubblica
Sovraccarico di
istanze particolari
(“assalto alla
diligenza”)
FINANZIARIA
“OMNIBUS”
SECONDA
FASE
l. n. 362/1988
La finanziaria si
limita alla
regolazione delle
aliquote fiscali e al
finanziamento di
leggi già esistenti
Eccessiva
frantumazione
della manovra
finanziaria
FINANZIARIA
“SNELLA”
TERZA
FASE
l. n. 208/1999
La finanziaria ritorna
a contenere anche
norme sostanziali di
entrata e di spesa
Permangono i
problemi delle
istanze particolari
e la finanziaria è
spesso “blindata”
FINANZIARIA
“ROBUSTA”
26
LA LEGGE DI STABILITA’

Dal primo gennaio 2010 ( legge n. 196/2009) la
Legge Finanziaria è andata definitivamente in
“soffitta” ed è stata sostituita dalla Legge di
stabilità.

Allo scopo di rendere più snello il nuovo strumento,
il legislatore ha stabilito espressamente che sono
escluse dal suo contenuto le norme per lo sviluppo
– che troveranno collocazione in appositi disegni di
legge collegati – e le norme a carattere
ordinamentale e organizzatorio. Sono escluse altresì
le norme di delega e gli interventi di natura
localistica o microsettoriale.
27
LA LEGGE DI STABILITA’

Il disegno di legge di stabilità è presentato dal
Governo al Parlamento entro il 15 ottobre, a
poca distanza, dalla presentazione della DFP
(15 settembre). La riduzione di tempo di
presentazione tra i due documenti (prima
30.06 – 30.09) è riconducibile alla volontà dei
tecnici di avvicinare la fase della
programmazione a quella di definizione della
manovra, avendo a disposizioni in tal modo un
quadro economico e di bilancio più stabile.
28
LA LEGGE DI STABILITA’

Alla legge di stabilità è demandata la
definizione annuale del “quadro di riferimento
finanziario per il periodo compreso nel
bilancio pluriennale”; essa per il medesimo
periodo è lo strumento attraverso il quale
sono regolate annualmente le grandezze
previste dalla legislazione vigente per
adeguare gli effetti finanziari agli obiettivi
(art.11,co. 2, legge n.196/2009).
29
LA LEGGE DI STABILITA’: CONTENUTI

a)
b)
c)
d)
e)
Tra i contenuti specifici della LS, tra le più importanti, ricordiamo:
Il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e il saldo netto da
finanziare in termini di competenza;
le variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni, le altre
misure che incidono sulla determinazione della prestazione, afferenti
a imposte dirette e indirette, tasse, canoni, tariffe e contributi;
l’importo complessivo massimo destinato, in ciascuno degli anni
compresi nel bilancio pluriennale, al rinnovo dei contratti del pubblico
impiego;
le norme che comportano aumenti di spesa o di riduzione di spesa;
Le norme eventualmente necessarie a garantire l’attuazione del Patto
di Stabilità interno.
30
IL BILANCIO ANNUALE

Il disegno di legge del bilancio annuale di
previsione è redatto in termini di competenza e di
cassa, sebbene – come abbiamo visto- è prevista
una delega per il passaggio in termini di sola
cassa. Esso rappresenta la situazione tendenziale
della finanza statale, prima degli interventi del
Governo e del Parlamento (cosiddetto bilancio a
legislazione vigente). E’ costituito: dallo stato di
previsione dell’entrata; dagli stati di previsione
della spesa distinti per Ministeri, con le allegate
appendici dei bilanci e delle aziende ed
amministrazioni autonome; dal quadro generale
riassuntivo.
31
IL CONTENUTO INFORMATIVO
DEL BILANCIO

Con la legge n. 196/2009 il contenuto informativo del
Bilancio annuale è arricchito dalla nota integrativa e dalla
predisposizione di una scheda illustrativa dei programmi
(scheda programma). In particolare, la nota integrativa si
articola per la spesa, in due sezioni: la prima contenente il
piano degli obiettivi correlati a ciascun programma ed i
relativi indicatori di risultato; la seconda espone il contenuto
di ciascun programma e i criteri utilizzati per la formulazione
delle previsioni. La scheda programma, illustrativa di ciascun
programma, indica le leggi che lo finanziano, con indicazione
dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale; tale
scheda è aggiornata semestralmente così da evidenziare le
modifiche apportate in corso d’anno alle previsioni iniziali del
programma.
32
I DISEGNI DI LEGGE COLLEGATI

La legge 196/2009 allo scopo di dare ordine
all’interno del processo decisionale e prevenire
l’uso della decretazione d’urgenza ha rivisto le
norme relative ai disegni di legge collegati alla
manovra di finanza pubblica. Questi ultimi,
preliminarmente individuati dalla DFP, devono
essere presentati entro il mese di febbraio
dell’esercizio successivo e concorrono al
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica in
quanto hanno il potere di modificare le leggi vigenti
e possono pertanto rivelarsi necessari in
considerazione del restringimento del contenuto
della legge di stabilità
33
CRONOLOGIA
15.07
Il Governo presenta alla Conferenza permanente per il
coordinamento della Finanza pubblica le “Linee guida per la
ripartizione degli obiettivi programmatici tra i vari livelli di
Governo”, per ottenere il parere preventivo entro il 10 settembre
10.09
Le linee guida, unitamente al parere di cui sopra, sono
trasmesse alle Camere
15.09
lo schema del DFP deve essere presentato dal Governo, su
proposta del Ministro dell’Economia, alle Camere.
15.10
Presentazione disegno di legge del Bilancio dello Stato (a
legislazione vigente) e disegno di legge di stabilità
31.12
Approvazione del Bilancio (dopo aver apportato al disegno di
legge di Bilancio le variazioni determinate dalla legge di stabilità)
28.02
Entro febbraio dell’anno successivo sono presentati i disegni di
legge collegati alla manovra.
34
LA FORMAZIONE DEL BILANCIO



E’ possibile utilizzare due schemi:
Il metodo del bilancio incrementale = il bilancio
di ogni anno è costruito incrementando o
diminuendo gli stanziamenti previsti in quello
dell’anno precedente, sulla base delle maggiori o
minori esigenze (Teoria di Wildavsky)
Il metodo del bilancio a base zero = il bilancio
deve essere ricostruito ogni anno e occorre
giustificare l’esistenza di ogni stanziamento.
35
LA TEORIA DI WILDAVSKY





Aaron Wildavsky nel 1975 afferma che il “principale fattore che
determina la dimensione e il contenuto del bilancio di ogni anno
è il bilancio dell’anno precedente”.
Modello americano: il Governo espande la spesa, dall’altra il
Parlamento cerca di limitarla, per evitare livelli di pressione
tributaria troppo elevata.
Il Governo incrementa le previsioni tenendo conto di alcuni
elementi (aumento dei costi d’acquisto dei fattori produttivi e
del costo della vita).
Il legislativo, invece, opererà in senso opposto (cercherà di
ridurre di una certa percentuale lo stesso stanziamento).
Il risultato di queste due forze opposte ci darà l’incremento del
bilancio.
36
LA TEORIA DI WILDAVSKY

(G.Brosio p. 238 ss) Comportamento di ogni ufficio
dell’esecutivo:
X it = bi Yit -1

X

Yit -1 = stanziamento concesso l’anno precedente a i dal
= richiesta di stanziamento fatta dall’ufficio i per
l’anno t;
it
legislativo;

bi
= costante >1 .
37
LA TEORIA DI WILDAVSKY
 (G.Brosio p. 238 ss) Comportamento del legislativo:
Y it = ai Xit



Y it = stanziamento concesso;
Xit = richiesta di stanziamento fatta dall’ufficio i per l’anno t;
ai = costante <1 .
Y it = ai bi Yit –1
 Lo stanziamento finale, che è iscritto a bilancio nell’anno t, è una
percentuale, normalmente in aumento, dello stanziamento concesso
l’anno precedente.
38
Esempio: Wildavsky



Stanziamento anno precedente 1.000.000 di euro;
percentuale di aumento richiesta dall’ufficio 1,2%;
percentuale accolta dal legislativo 0,90%;
Y it = 0,90 x 1,20 x 1.000.000,00 = 1.080.000 €
STANZIAMENTO CONCESSO
39
Critiche alla teoria incrementalista



Alla base dell’incrementalismo sta la teoria della
“razionalità limitata” (bounded rationality) di Herbert
Simon (premio Nobel 1978).
In base a questa teoria si rimette in discussione la
dottrina economica tradizionale secondo la quale i
soggetti economici prendono decisioni in modo
ottimale.
Dal momento che non è possibile attuare un
comportamento massimizzante, non conoscendo le
alternative e dati i costi di transazione,
l’incrementalismo è la risposta più soddisfacente tra
quelle possibili.
40
Critiche alla teoria incrementalista




Il modello è in grado di spiegare gli elementi di regolarità
e uniformità nella crescita dei bilanci pubblici, ma non i
disallineamenti rispetto al trend che si verificano di
frequente.
Gli stessi teorici dell’incrementalismo sono consapevoli
che alterazioni economiche/sociali o politiche possono
renderlo impraticabile.
Si pensi a fasi di recessione (alterazioni economiche), a
cambi di maggioranza (alterazioni politiche), ai
cambiamenti sociali (richiesta di nuovi servizi).
Per tenerne conto Depster e Wildavsky hanno riformulato
l’equazione del legislativo che diventa:
41
Il modello di Dempster e
Wildavsky
Y it = ai (bi + bi Zit +…+ bk Zkt ) Yit –1
 Dove
Zit sono le variabili socio economiche,
anche “straordinarie”, osservate al tempo t e
che suggeriscono al potere legislativo di
modificare, in più o in meno, la percentuale di
accoglimento dell’esecutivo.
42
LA FORMAZIONE DEL BILANCIO
IN ITALIA




Quale l’interazione Governo-Parlamento in
Italia?
Rispetto agli Stati Uniti i ruoli sono invertiti (il
bilancio approvato dal Parlamento è maggiore
del bilancio richiesto dal Governo).
Ragioni: asimmetria di interessi, governi
pluripartito, politiche di spesa assembleari,
interessi particolari (microsettoriali)…
Ancora oggi? Apparentemente si. Il Governo
pone la fiducia sulla LF, per “blindarla”
rispetto alla propria maggioranza.
43
LA FORMAZIONE DEL BILANCIO
IN ITALIA



L’articolo 23 della legge 196/2009 prevede che in
sede di elaborazione degli schemi degli stati di
previsione, i Ministri sono tenuti ad attenersi alle
istruzioni fornite annualmente, con circolare del
Ministero delle Finanze /DRGS (Aprile – Maggio).
I Ministri anche sulla base delle proposte dei
responsabili della gestione dei programmi
stabiliscono gli obiettivi di ciascun dicastero e
quantificano le risorse necessarie al loro
raggiungimento (Luglio).
E’ fatto divieto di formulare previsioni sul semplice
calcolo della spesa storica incrementale.
44
LA FORMAZIONE DEL BILANCIO
IN ITALIA


Sarà poi il Ministro dell’Economia a valutare
la congruità e la coerenza tra gli obiettivi
indicati da ciascun Ministero e le risorse
richieste per la loro realizzazione, tenendo
anche conto dello stato di attuazione dei
programmi in corso e dei risultati conseguiti
negli anni precedenti in termini di efficienza e
di efficacia della spesa (Agosto/Settembre).
Il 15 ottobre presentazione del disegno di
legge di legge di bilancio alle Camere.
45
PERCORSO DI FORMAZIONE DEL
BILANCIO
Aprile/
Maggio
Circolare del MEF/DRGS recante istruzioni per la compilazione
del bilancio
Luglio
I Ministri competenti sulla base delle proposte dei responsabili
della gestione dei programmi stabiliscono gli obiettivi di
ciascun dicastero e quantificano le risorse necessarie per il
loro raggiungimento. E’ fatto divieto di formulare previsioni
basate sul semplice calcolo della spesa incrementale.
Agosto/
Settembre
Valutazione da parte del MEF delle proposte (congruità e
coerenza tra obiettivi indicati da ciascun Ministero e le risorse
richieste per la loro attuazione)
15 ottobre
Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente,
predisposto dal Ministro dell’Economia, viene presentato dal
Governo al Parlamento
46
Le classificazioni del Bilancio

Funzionale: raggruppa le voci per
settore d’intervento. Essa ha lo scopo di
mettere in evidenza gli obiettivi
dell’attività pubblica, anche ai fini di una
loro misurazione.
 Economica: distingue la parte corrente
da quella in conto capitale.
47
LA CLASSIFICAZIONE ECONOMICA
Le entrate sono ripartite in QUATTRO TITOLI:

TITOLO I : ENTRATE TRIBUTARIE

TITOLO II : ENTRATE EXTRATRIBUTARIE

TITOLO III: ENTRATE DA ALIENAZIONE E AMMORTAMENTO
DI BENI PATRIMONIALI E RIMBORSO CREDITI

TITOLO IV : ENTRATE PROVENIENTI DA ACCENSIONE DI
PRESTITI
48
LA CLASSIFICAZIONE ECONOMICA
Le entrate sono ripartite in QUATTRO TITOLI:

TITOLO I : ENTRATE TRIBUTARIE (imposte dirette e indirette)

TITOLO II : ENTRATE EXTRATRIBUTARIE (le entrate correnti diverse
dai tributi, quali il canone Rai e i redditi di capitale, oltre a tutti i
proventi derivanti dall’attività dei ministeri – sono circa il 7/8% di quelle
tributarie)

TITOLO III: ENTRATE DA ALIENAZIONE E AMMORTAMENTO DI BENI
PATRIMONIALI E RIMBORSO CREDITI (cosiddette entrate in conto
capitale; esempio vendita dei beni ecc. si tratta di entrate modeste)

TITOLO IV : ENTRATE PROVENIENTI DA ACCENSIONE DI PRESTITI
(indebitamento a medio e lungo termine. Qui sono incluse le voci
relative alle entrate che sorgono dalla vendita di titoli del debito
pubblico)
49
LA CLASSIFICAZIONE ECONOMICA
 TITOLO I (Entrate tributarie) + TITOLO II (Entrate extratributarie)= ENTRATE CORRENTI
 ENTRATE CORRENTI + ALIENAZIONE E AMMORTAMENTO DI BENI
PATRIMONIALI (esclusa la categoria 15- Rimborso di anticipazioni e
crediti) = ENTRATE NETTE
 ENTRATE NETTE + RIMBORSO CREDITI (categoria 15) = ENTRATE
FINALI (TITOLO I + TITOLO II + TITOLO III)
 ENTRATE FINALI + ACCENSIONE PRESTITI = ENTRATE
COMPLESSIVE (TITOLO I + TITOLO II + TITOLO III + TITOLO IV)
50
LA CLASSIFICAZIONE ECONOMICA
Le spese sono ripartite in tre TRE TITOLI:
 TITOLO I : SPESE CORRENTI .

TITOLO II : SPESE IN CONTO CAPITALE

TITOLO III : SPESE PER RIMBORSO DI
PRESTITI
51
LA CLASSIFICAZIONE ECONOMICA
Le spese sono ripartite in tre TRE TITOLI:

TITOLO I : SPESE CORRENTI . All’interno delle spese correnti si
distinguono le spese per funzionamento (tra cui il personale), per
interventi, a favore di soggetti esterni allo Stato, per trattamenti di
quiescienza e per oneri del debito pubblico, oltre ad oneri comuni.

TITOLO II : SPESE IN CONTO CAPITALE . In questa voce
confluiscono sia gli investimenti diretti dello Stato sia i contributi agli
investimenti effettuati da soggetti pubblici e privati (investimenti
indiretti, partecipazioni azionarie, e conferimenti).

TITOLO III : SPESE PER RIMBORSO DI PRESTITI (qui sono incluse
le spese per restituire - con i dovuti interessi – i prestiti ricevuti da
soggetti economici privati).
52
LA CLASSIFICAZIONE ECONOMICA
 TITOLO I = SPESE CORRENTI
 SPESE CORRENTI + SPESE IN C/CAPITALE (esclusa la categoria
31- Acquisizione di attività finanziarie) = SPESE NETTE
 SPESE NETTE + ACQUISIZIONE DI ATTIVITA’ FINANZIARIE =
SPESE FINALI (TITOLO I + TITOLO II)
 SPESE FINALI + RIMBORSO PRESTITI = SPESE COMPLESSIVE
(TITOLO I + TITOLO II + TITOLO III)
53
IL QUADRO GENERALE RIASSUNTIVO E I
RISULTATI DIFFERENZIALI

Le differenze tra (parte delle) entrate e (parte delle) spese
costituiscono i SALDI DI BILANCIO.

In base alla legge di contabilità i saldi (o risultati differenziali)
che sintetizzano le informazioni contenute nel BS sono quattro:
Il risparmio pubblico;
L’indebitamento netto;
Il saldo netto da finanziare;
1.
2.
3.
4.

Il ricorso al mercato.
I quattro saldi sono espressi sia in termini di competenza
giuridica (accertamenti/impegni) sia di cassa
(incassi/pagamenti)
54
IL QUADRO GENERALE RIASSUNTIVO E I
RISULTATI DIFFERENZIALI


RISPARMIO PUBBLICO = differenza tra il totale delle
entrate correnti (Titolo I + Titolo II) e il totale delle
spese correnti (Titolo I). Se positivo , indica la quota
delle risorse correnti (provenienti dal prelievo
obbligatorio) destinabili al finanziamento delle spese
in conto capitale;
per anni è stato negativo indicando la quota delle
spese da finanziare ricorrendo all’indebitamento (se il
saldo è negativo si avrà il DISAVANZO CORRENTE).

Il risparmio pubblico indica, in sintesi, il contributo
dello Stato alla formazione del risparmio nazionale.
55
IL QUADRO GENERALE RIASSUNTIVO E I
RISULTATI DIFFERENZIALI
 INDEBITAMENTO (o ACCREDITAMENTO) NETTO =
differenza tra il totale dei primi tre titoli delle entrate e il
totale dei primi due titoli di spesa al netto delle partite
finanziarie (risorse necessarie al rimborso crediticategoria 15 delle entrate e alle acquisizioni di attività
finanziarie- categoria 31 delle spese). Non si tiene conto,
quindi, delle entrate per l’accensione di prestiti (titolo IV)
e delle spese per il rimborso di prestiti (titolo III). Pone in
evidenza il saldo positivo (accreditamento) o negativo
(indebitamento) con cui si chiudono le operazioni di
bilancio di natura economica.
56
IL QUADRO GENERALE RIASSUNTIVO E I
RISULTATI DIFFERENZIALI

SALDO NETTO DA FINANZIARE= differenza fra il
totale dei primi tre titoli delle entrate (tributarie +
extratributarie + ammortamento di beni
patrimoniali + rimborso crediti) e il totale dei
primi due titoli di spesa (spese correnti e in conto
capitale). In pratica entrate finali – spese finali.
Indica la misura del ricorso al mercato monetario
o finanziario per coprire tutte le spese finali che
eccedono le entrate finali. In sostanza corrisponde
alla somma di indebitamento netto e saldo delle
partite finanziarie.
57
IL QUADRO GENERALE RIASSUNTIVO E I
RISULTATI DIFFERENZIALI

RICORSO AL MERCATO = differenza fra il totale
delle entrate finali (primi tre titoli dell’entrata,
escluso il titolo IV - accensione di prestiti) e il
totale delle spese, comprese quindi quelle per il
rimborso dei prestiti pubblici (titolo I, II e III).
Indica la quota che lo Stato deve chiedere in
prestito al mercato finanziario (famiglie e altri
operatori economici) per pagare sia l’intervento
pubblico sia le spese per far fronte ai prestiti
concessi. Coincide con il valore del Titolo IV delle
Entrate (Emissione del debito pubblico)
58
I SALDI DI BILANCIO
A. ENTRATE
B. SPESE
SALDI (A-B)
ENTRATE CORRENTI
(Entrate tributarie +
extratributarie)
SPESE CORRENTI
(+) RISPARMIO PUBBLICO
(-) DISAVANZO CORRENTE
Entrate correnti +
Alienazione e
ammortamento beni
patrimoniali (al netto dei
rimborsi crediti - cat. 15
delle entrate)
= ENTRATE NETTE
Spese correnti + Spese in
conto capitale (al netto
Acq. Attività finanziarie cat. 31 delle spese)
Entrate correnti + Entrate
in Conto Capitale
(Alienazione e
ammortamento beni
patrimoniali + rimborso
crediti)
= ENTRATE FINALI
Spese correnti + Spese in
conto capitale
Entrate correnti +
Alienazione e
ammortamento beni
patrimoniali
ENTRATE FINALI
Spese correnti + Spese in
conto capitale +
Rimborso prestiti
INDEBITAMENTO NETTO
= SPESE NETTE
SALDO NETTO DA
FINANZIARE
= SPESE FINALI
SPESE COMPLESSIVE
Se il risultato è negativo
RICORSO AL MERCATO
59
ALCUNE PRECISAZIONI
 L’identità ENTRATE COMPLESSIVE (Tit. I + Tit. II
+ Tit. III + Tit. IV) – SPESE COMPLESSIVE (Tit I
+ Tit. II + Tit. III) = ZERO si verifica soltanto
nel bilancio di previsione.
 In sede di consuntivo è normale riscontrare una
divergenza tra le ENTRATE COMPLESSIVE e LE
SPESE COMPLESSIVE che viene denominata
DISAVANZO COMPLESSIVO.
60
Lo scadenziario delle procedure parlamentari
Entro il 15
settembre
Il Governo presenta alle Camere La Decisione di Finanza
Pubblica (DPF). Il documento ha lo scopo di delineare la
manovra di finanza pubblica e di definire il quadro
macroeconomico.
Entro il 15 ottobre il Il disegno di legge di approvazione del bilancio annuale a
legislazione vigente e il bilancio pluriennale
Governo presenta
programmatico, il disegno di legge di stabilità.
alle Camere
A partire
dal 15 ottobre
Inizia la sessione di bilancio presso la Camera e il Senato.
I disegni di legge sono inviati alle Commissioni permanenti
Entro
il 31 dicembre
Dopo essere state promulgate, la legge di bilancio e la
finanziaria vengono pubblicate nella G.Ufficiale. Se non si
procede all’approvazione entro la fine dell’anno, il
Parlamento autorizza il Governo all’esercizio provvisorio
Entro il 28 Febbraio
Disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica
per quanto di loro competenza e alla Commissione bilancio
per l’esame generale
61
Il rendiconto generale dello Stato



I risultati della gestione si riflettono in due documenti ben
distinti: il conto del bilancio (o conto consuntivo) e il conto
generale del patrimonio a valore.
Il conto del bilancio è composto da tanti conti parziali
corrispondenti ai vari stati di previsione; per ciascuno è
separatamente dimostrato il risultato della gestione di
competenza di quella dei residui. Esso espone
distintamente le entrate di competenza dell'anno, le spese,
la gestione dei residui attivi e passivi provenienti dagli
esercizi precedenti, le somme versate in Tesoreria e quelle
pagate, il conto totale dei residui attivi e passivi che si
trasmettono all'esercizio successivo.
Il conto generale del patrimonio comprende: le attività e le
passività finanziarie e patrimoniali, con le variazioni
derivanti dalla gestione del bilancio e con quelle
verificatesi per qualsiasi altra causa, la dimostrazione dei
vari punti di concordanza tra il conto del bilancio e quello
del patrimonio.
62
Il rendiconto generale dello Stato



In coerenza con quanto previsto per il bilancio di
previsione, anche il Rendiconto è corredato da una
nota integrativa per ciascuna amministrazione, che
espone i risultati e il grado di realizzazione degli
obiettivi riferiti a ciascun programma e le relative
risorse utilizzate, motivando gli eventuali scostamenti
rispetto a quanto previsto con il bilancio di previsione.
Con riferimento ai programmi sono illustrati i risultati
finanziari ed evidenziati gli eventuali scostamenti tra
le previsioni iniziali e i risultati a consuntivo.
Inoltre, in maniera speculare rispetto alle previsioni,
nella Rilevazione dei costi sostenuti, allegata
Rendiconto generale dello Stato, sono presentate le
risultanze economiche di ciascuna amministrazione
riconciliate con i dati della gestione finanziaria.
63
Il rendiconto generale dello Stato

Complessivamente, rispetto alla situazione previgente,
si osserva un ampliamento delle informazioni rese a
consuntivo e una maggiore attenzione verso le
risultanze della gestione.

L’obiettivo è quello di fornire informazioni utili alla
valutazione dell’operato delle amministrazioni centrali
dello Stato, nonché alla definizione del successivo
bilancio di previsione, sia in termini di allocazione delle
risorse, sia di valutazione della congruità degli
stanziamenti assegnati a ciascun programma e agli
obiettivi ad esso associati.
64
Le fasi della rendicontazione
Soggetto
Fase
Tempistica
Ciascun Ministero a
cura del Direttore
della competente
Ragioneria
Compila il conto del Bilancio e
del patrimonio relativi alla
propria amministrazione
Termine previsto dalla
Circolare Ministeriale del
Ministro dell’Economia e
delle Finanze
Ciascun Ministero
Trasmette i conti alla
Ragioneria Gen. dello Stato
Entro il 30 aprile successivo
al termine dell’anno finan.
La Ragioneria
Generale Stato
Redige prospetti riassuntivi
In tempo utile per la
scadenza successiva
Il Ministro dell’Econ Trasmette alla Corte dei Conti
e Fin. tramite il
il Rendiconto dell’esercizio
Ragioniere G.S.
scaduto, per la parificazione
Entro il 31 maggio
La Corte dei Conti
Verifica, giudica, valuta e
confronta i risultati. Parificato
il rendiconto lo trasmette al
Ministro dell’Econ. e Finanze
In tempo utile per la
scadenza successiva
Il Ministro
dell’Economia e il
Consiglio Ministri
Presentano il disegno di legge
per l’approvazione del
Parlamento
Entro il 30 giugno
65