Dipartimento di Economia
Controlli esterni
e
Controllo di Gestione negli Enti Pubblici
22 aprile 2002
Contabilità e Bilancio negli Enti Pubblici
I CONTROLLI ESTERNI e CONTROLLO DI GESTIONE
NEGLI ENTI PUBBLICI LOCALI
Negli ultimi anni si è sviluppata in tutti gli enti pubblici una forte
attenzione al controllo di gestione e su questo strumento si è spesso
sviluppata una forte attesa di cambiamento.
Negli ultimi 20 anni: da controllo sugli atti a controllo di gestione
Contabilità e Bilancio negli Enti Pubblici
Negli anni ’70 negli enti pubblici hanno prevalso elementi connessi alla
programmazione a scapito dei sistemi di controllo.
Negli anni ’90 molti enti pubblici hanno iniziato a dotarsi di meccanismi
di controllo interno di gestione anche grazie ad alcuni provvedimenti
legislativi che hanno imposto l’introduzione di queste innovazioni:
Normativa:
Legge 142/90
D. Lgs. 29/93
Legge 20/95
D. Lgs. 77/95
D.Lgs. 267/2000
autonomie locali
pubblico impiego
Corte dei Conti
nuovo ordinamento contabile ee.ll.
T.U. delle leggi sull’ordinamento degli ee.ll.
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Consapevolezza di progettare e realizzare sistemi di controllo
che permettessero alle aziende di valutare la qualità dei
risultati conseguiti, nonché di permettere di valutare le
performance a cui ricollegare il sistema retributivo.
Controllo tradizionale  atti amministrativi
(controllo interno & controllo esterno)
Controllo di gestione  obiettivi & risultati conseguiti
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Forme e logiche dei controlli tradizionali negli enti
pubblici: il controllo interno.
tre diverse tipologie di controllo tradizionale:
a)
b)
c)
il controllo dei responsabili di unità operative;
il controllo delle ragionerie;
il controllo degli organi di governo.
La caratteristica comune è il riferimento alla “formalità”; è
possibile individuare in tutte le tipologie di controllo il
riferimento alla norma.
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a)
il controllo dei responsabili di unità operative;
Le singole unità operative che assumono la responsabilità di
verifica delle attività svolte e di rispetto della normativa
specifica relativa alle prestazioni ed ai servizi erogati.
Questa tipologia di controllo non trova solitamente
procedure di funzionamento omogenee nei vari settori, ma
è lasciata alla discrezionalità dei responsabili che hanno
come riferimento le specifiche legislazioni di settore.
Questa tipologia di controllo non sempre
considera le conseguenze economico-finanziarie
dell’attività svolta.
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b)
il controllo della Ragioneria;
Il controllo economico-finanziario, assume il ruolo di verifica
della disponibilità finanziaria da un lato e della coerenza
degli impegni assunti rispetto agli stanziamenti di bilancio
dall'altro.
Questo sistema di controllo è rivolto prevalentemente
all'aspetto contabile e autorizzativo e solo raramente si
estende a valutazioni di carattere economico sulle attività
svolte ai fini della determinazione dei costi o delle analisi di
convenienza tra alternative.
il ruolo di controllo svolto dalla Ragioneria si limita
ad un riscontro contabile della gestione delle
diverse fasi di entrata e uscita
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c)
il controllo degli organi di governo;
La modalità operativa attraverso cui si esplicita questa
forma di controllo si può definire controllo sugli atti o
direzione per atti.
Gli amministratori degli enti pubblici sono impegnati a
verificare i singoli provvedimenti.
Le conseguenze di questa logica di controllo sono spesso
controproducenti e non migliorano la qualità dei prodotti e
servizi erogati.
Il controllo sugli atti per la stessa natura del processo che
porta alle deliberazioni è orientato ad alcuni
aspetti della gestione e non al complesso
di attività.
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I CONTROLLI ESTERNI
a)
i controllo sugli atti;
b)
il controllo sul bilancio e sulla
programmazione;
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IL CONTROLLO SUGLI ATTI
• è attuato da organi non inseriti nella struttura organizzativa dell'ente
pubblico
• ha come funzione quella di verificare gli atti amministrativi e di
decidere, in base ad alcuni criteri (principalmente controlli di
legittimità), la loro validità
• è un controllo ex post sulle decisioni proprie dell'ente pubblico che
conferisce alle stesse la piena efficacia (è condizionante per la loro
validità giuridica)
• si frappone tra la formazione della decisione all'interno degli enti
pubblici, come scelta tra alternative di comportamento, e la validità
giuridica delle stesse dalla quale dipende lo svolgimento dei processi di
esecuzione
• nasce dalla necessità che organi esterni, autonomi rispetto agli
enti pubblici, verifichino le azioni amministrative poste in essere
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IL CONTROLLO SUGLI ATTI (segue)
Schema del processo decisionale e gestionale
SITUAZIONE PROBLEMATICA
PROCESSO DECISIONALE
ATTO AMMINISTRATIVO
CONTROLLO ESTERNO
SVOLGIMENTO DEI PROCESSI
OTTENIMENTO DEI RISULTATI
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LE CARATTERISTICHE DEL CONTROLLO ESTERNO
a) la funzione delle norme come criterio oggettivo del controllo;
b) la rilevanza del momento decisionale rispetto alla verifica dei
risultati;
c) l'organizzazione del controllo;
d) i criteri del controllo.
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a) la funzione delle norme come criterio oggettivo del controllo
La norma traccia le linee guida per le decisioni e rappresenta il criterio
di giudizio per il controllo.
b) la rilevanza del momento decisionale rispetto alla verifica
dei risultati
La modalità attraverso cui si sviluppa il controllo e la necessità che esso
sia incentrato sulla conformità della decisione alla norma ha come
conseguenza la particolare attenzione alle specifiche decisioni, ai singoli
atti e non alla gestione nel suo complesso.
c) l'organizzazione del controllo
Può essere considerata analizzando gli organi cui è affidata tale funzione:
la Corte dei conti (art. 100 Costituzione), la Commissione di controllo
(art. 125 Costituzione) e il Comitato regionale di controllo.
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d) i criteri del controllo
• il controllo di legittimità ha come scopo di verificare la conformità
della decisione alla norma, cioè la verifica di elementi sostanziali e
formali dal cui rispetto dipende l'efficacia della decisione medesima
• il controllo di merito ha per oggetto una valutazione dell'organo
esterno sui contenuti delle decisioni (in cui esiste la discrezionalità
dell'ente pubblico); si tratta cioè di un controllo sullo scopo per il quale
la decisione è posta in essere
La differenza fondamentale tra il criterio della legittimità ed il criterio del merito
è che nel primo esistono norme e regolamenti che individuano precise lineeguida, mentre nel secondo, esistono principi di carattere generale
È quindi implicita una definizione di criteri specifici per valutare la decisione da
parte dell’organo esterno che assume un ruolo rilevante riducendo di fatto la
discrezionalità degli amministratori dell’ente pubblico
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Controlli esterni: Il bilancio e la programmazione
Per quanto riguarda i bilanci:
• sistema di controllo interno: in quanto il controllo è centrato sul
rispetto degli stanziamenti e delle verifiche della Ragioneria;
• sistema di controllo esterno: in quanto il bilancio è sottoposto al
giudizio di legittimità, ed in alcuni casi di merito, da parte degli organi
esterni;
L'autorizzazione è il fulcro del sistema
molto spesso il processo che porta alla determinazione dei valori di bilancio
non è collegato a specifiche previsioni finanziarie, ma semplicemente ai
valori storici
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Controlli esterni: Il bilancio e la programmazione
Il secondo tipo di controllo esterno:
non riconducibile unicamente agli organi di controllo
è legato alle varie relazioni che si instaurano fra i vari enti pubblici.
La realtà di distribuzione delle funzioni e le relazioni che collegano i vari
livelli di governo sono molto complessi e le decisioni su specifici
problemi coinvolgono molto spesso enti pubblici con responsabilità
territoriali diverse (ad esempio nell'ambito del territorio dello Stato le
Regioni e nell'ambito di queste le Province ed i Comuni).
Esempio: trasporti, urbanistica, lavori pubblici
Relative implicazioni in Comuni limitrofi.
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In sintesi, la necessità di controlli e verifiche sulla gestione degli enti
pubblici ai fini della programmazione non può essere limitata al solo
aspetto decisionale, ma deve investire anche la valutazione sui risultati
conseguiti.
Gli effetti del controllo esterno sulla gestione.
E’ possibile individuare alcuni fattori sui quali il controllo esterno
assume rilevanza:
1.
2.
3.
4.
i criteri decisionali considerati;
il ruolo del controllo interno;
la valutazione dei risultati;
il bilancio (come sistema di controllo).
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a) I criteri decisionali
Si può affermare che il controllo esterno condiziona in modo rilevante la
gestione degli enti pubblici in quanto i criteri decisionali sono spesso da
questi acquisiti o comunque condizionano in modo rilevante ogni
tipologia di decisione.
b) Il ruolo del controllo interno
Il controllo esterno sulla gestione degli enti pubblici condiziona altresì gli
stessi sistemi di controllo interno.
c) La valutazione dei risultati
Il controllo esterno non prende in considerazione i risultati ottenuti
dall'ente pubblico e la loro valutazione è prevalentemente orientata ai
giudizi espressi dagli utenti dei servizi o dal consenso manifestato nei
confronti degli amministratori.
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d) Il controllo economico-finanziario
Il bilancio ed il meccanismo delle autorizzazioni rappresenta lo strumento
di controllo delle risorse economico-finanziarie.
La struttura del bilancio, la natura dei valori in esso contenuti ed il
meccanismo delle autorizzazioni non sempre però consentono un
controllo economico sulla gestione.
La struttura del bilancio non permette di addivenire a significativi
riscontri tra gli obiettivi dell'attività e le risorse ad essa destinate.
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