Una Unione Fiscale in Europa:
È possibile?
Chiara Goretti
23 ottobre 2013
Gli aspetti non-controversi
• Definizione generale di unione fiscale
• Superamento della situazione attuale
• approccio graduale
Alcuni aspetti controversi
• Unione di bilancio: si o no?
• Quale unione di bilancio?
Il consenso: la definizione generale di unione fiscale
Unione di bilancio o fiscale (fiscal union), si intende l’integrazione
delle politiche di bilancio di alcuni paesi.
In una unione fiscale, le decisioni sul prelievo e sulla spesa sono per la
gran parte prese da istituzioni comuni; la funzione di stabilizzazione
viene di solito allocata al livello di governo più elevato.
L’UE non corrisponde ad una unione fiscale.
• Il bilancio europeo è pari a circa l’1 per cento del PIL europeo
ed è principalmente destinato a sussidi all’agricoltura e a
politiche regionali. E’ comunque limitatissima la funzione di
stabilizzazione svolta dal bilancio europeo.
• Le decisioni di prelievo e di spesa sono principalmente prese a
livello nazionale.
Il consenso: l’opportunità di andare avanti
“An integrated budgetary framework is part of an economic and monetary union. In
that context, further mechanisms, including an appropriate fiscal capacity, will be
explored for the euro area.” - European Council conclusions on completing EMU, 18th Oct. 2012
“In the longer term, the European Union should move towards a full banking union, a
full fiscal union, a full economic union, which all require, as a fourth element,
appropriate democratic legitimacy and accountability of decision-making. Major
Treaty reform will be required on this path.” – European Commission, “A blueprint for a deep
and genuine economic and monetary union. Launching a European debate”, 30th Nov. 2012
“The crisis has revealed the high level of interdependence and spill-overs between euro
area countries. It has demonstrated that national budgetary policies are a matter of
vital common interest. This points to the need to move gradually towards an integrated
budgetary framework ensuring both sound national budgetary policies and greater
resilience to economic shocks of the euro area as a whole. This would contribute to
sustainable growth and macroeconomic stability.” – Van Rompuy et al., Towards a genuine
economic and monetary union, 5th Dec. 2012.
Il consenso: l’approccio graduale
Stage 1: “il completamento e l’attuazione di un framework rafforzato per la governance economica
('Six-Pack'; Treaty on Stability, Coordination and Governance; 'Two-Pack'). … garantisce un
idoneo coordinamento ex ante dei bilanci annuali degli stati membri dell’area euro e rafforza gli
strumenti di sorveglianza di coloro che sperimentano difficoltà finanziarie”
Stage 2 (2013-14): “la definizione di un meccanismo per un coordinamento rafforzato, la
convergenza e l’attuazione di politiche strutturali basate su accordi di natura contrattuale tra gli
stati membri e le istituzioni europee sulle politiche che i paesi si impegnano ad adottare e sulla loro
attuazione. In casi specifici, questi accordi possono essere accompagnati da un sostegno finanziario
temporaneo, mirato e flessibile.”
Stage 3 (post 2014): “la definizione di un potere di bilancio (fiscal capacity) che faciliti gli
aggiustamenti agli shock economici. Questo può prendere la forma di un meccanismo di tipo
assicurativo tra i paesi dell’area euro per fronteggiare eventuali shock economici asimmetrici.
Questa funzione assicurerebbe una qualche forma di solidarietà di bilancio nel corso dei cicli
economici, migliroando l’adattabilità dell’area euro nel suo complesso e riducendo il sostegno
finanziario e i costi in termini di prodotto associati agli aggiustamenti macroeconomici.”–
Van Rompuy et al., Towards a genuine economic and monetary union, 5th Dec. 2012.
Perchè una unione fiscale?
Perchè una unione fiscale?[1/3]
La crisi dei debiti sovrani ha mostrato la debolezza del framework europeo,
soprattutto per aver sottovalutato gli squilibri macroeconomici
1.
Il patto di Stabilità e Crescita (SGP) non ha garantito l’adozione di
politiche di bilancio prudenti nei “periodo buoni”; alcuni paesi non si
sono costituiti margini di manovra adeguati nei periodi di espansione
economica.
2.
Non vi erano idonee procedure per gestire una crisi dei debiti sovrani:
questo ha prodotto incertezza e ritardato il tempo necessario per
individuare una soluzione delle crescenti tensioni
3.
Gli squilibri di bilancio non sono stati l’unico fattore critico; gli
squilibri macroeconomici hanno contribuito a minacciare la
sostenibilità fiscale e esacerbato le tensioni fiscali (parte dei debiti
privati spesso sono divenuti debito pubblico). Non sono stati monitorati
in modo appropriato. È emersa la mancanza di strumenti per gestire i
rischi sistemici.
Perchè una unione fiscale? [2/3]
C’è un consenso ampio sulle lezioni apprese nella crisi:
• “Il coordinamento delle politiche economiche nazionali all’interno dell’area
di bilancio è stato basato su strumenti deboli – peer pressure e
raccomandazioni – e ha avuto un effetto non soddisfacente sul
comportamento di alcuni stati membri dell’area euro. Lo strumento era
quindi troppo debole per controbilanciare l’apertura pregressiva dei gap di
competitività e la divergenza di crescita tra gli stati membri. Poca
considerazione è stata data agli effetti di spill-over dell’area euro. Le
politiche economiche nazionali hanno dato attenzione insufficiente al
contesto europeo nell’ambito del quale le economie operano.”
European Commission, “A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union.
Launching a European debate”, 30th Nov. 2012
• “Molti osservatori hanno sottolineato la necessità per strumenti migliori per
la condivisione del rischio che possano aiutare gli stati membri colpiti da
shock asimmetrici a superare le loro difficoltà temporanee.” –
C. Cottarelli, IMF, Presentation at the November 1-2 Gerzensee Conference, 2012
Perchè una unione fiscale?[3/3]
In altre parole
• C’è un’ampia convinzione che l’unione monetaria non
può funzionare senza una unione fiscale. La
combinazione di una politica monetaria sovranazionale
con politiche di bilancio nazionali non è sostenibile.
L’area dell’euro è troppo vulnerabile agli shock
asimmetrici e alla mancanza di disciplina fiscale.
• Il dibattito sulla unione fiscale è quindi emerso solo per
salvare l’unione monetaria?
Perchè no: le motivazioni contro
• Una unione fiscale può incrementare l’azzardo morale. Potrebbe
incrementare la probabilità che i paesi che hanno bilanci in
disavanzo e debito debbano essere salvati (bailed out). Gli
incentivi per avere bilanci in equilibrio e per realizzare riforme
strutturali potrebbero risultare ridotti.
• Una unione fiscale non condivisa potrebbe aumentare le tensioni
politiche, alimentando i sentimenti antieuropei. In quasto modo si
potrebbe avere una minaccia anche superiore all’Unione europea.
• La reale domanda è vi possa essere una unione fiscale senza una
vera unione politica
Quale unione fiscale?
Quale unione fiscale? [1/4]
• Anche se vi è un consenso sulla deifnizione generale di unione
fiscale, questa può essere realizzata con diverse forme.
• La dimensione, la forma e la finalità della unione fiscale
corrispondono a quanto emerge dalle preferenze sociali e
politiche degli stati membri. Per questo motivo viene
sottolineato che l’integrazione di bilancio dovrebbe procedere
di pari passo con l’integrazione politica.
Quale unione fiscale?[2/4]
• Considerate le attuali ragioni per procedere verso l’unione
fiscale e tenuto conto delle preferenze che sembrano
emergere dagli stati membri, l’unione fiscale è possibile solo
se assume un carattere limitato (minimum conditions
approach).
• In pratica, caratteristiche e dimensione dell’unione fiscale
devono contemperare le esigenze connesse con l’unione
monetaria e l’ancora significativa eterogeneità delle
preferenze in Europa.
Guardando all’esperienza che si sta sviluppando sull’unione
bancaria
Quale unione fiscale?[3/4]
• L’unione fiscale integra l’unione monetaria se implica
effettivamente una qualche forma di condivisione del rischio
(tenuto conto della misura e del potenziale contagio degli shock di
paese).
• I metodi di condivisione del rischio possono essere svariati (da
trasferimenti temporanei tra gli stati membri a un bilancio
comune vero e proprio).
• In ciascuno di questi schemi, la condivisione del rischio implica
costi e benefici per i singoli paesi:
• Minore sovranità nazionale sulle questioni di bilancio
• I benefici che derivano da una unione monetaria che
funziona bene, nella quale non vi siano rischi di minacce
straordinarie alla stabilità.
Quale unione fiscale?[4/4]
Alcune forme di unione fiscale funzionano solo a determinate
condizioni.
• I rischi si riducono (a livello nazionale) in presenza di una governance
rafforzata e dell’introduzione di regole e commitment (non solo di
bilancio). Un quadro rafforzato di controllo aiuta gli stati membri a
gestire gli aspetti di azzardo morale.
• Vi è consapevolezza politica sul fatto che “la condivisione ex ante del
rischio significa che, in ciascun momento, I paesi che sperimentano un
ciclo economico migliore dovrebbero sostenere quelli che sono in
condizioni opposte; questo però non dvrebbe implicare che lo stesso
paese sia sempre nella condizione di dover ricevere” (IMF Discussion
Note, September 2013).
• Occorre rafforzare anche altri strumenti per la condivisione del
rischio (e.g. l’unione bancaria, l’integrazione del percato dei capitali).
Conclusioni
Questioni aperte [1/3]
Il peso del passato . Non dimenticare gli squilibri nella competitività
Prevenire e correggere gli squilibri macroeconomici è oggi la sfida più
rilevante per la UE, poichè implicherà la gestione di difficoltà tecniche e
politiche. Implica una valutazione molto ampia (una interferenza?) con le
politiche economiche nazionali. Contractual arrangements?
Ci sono stati
ampi divari
nella
competitività
120
120
115
115
110
110
105
105
100
100
95
95
90
90
85
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
France
Germany
Italy
Portugal
Greece
Euro area
Spain
85
Questioni aperte [2/3]
Il peso del passato . Gestire l’eredità del debito
• Occorre realizzare una riduzione credibile del rapporto debito/PIL
verso la soglia del 60%. Consentirebbe di abbassare i costi di servizio
del debito dei paesi molto indebitati; esalterebbe la crescita dell’area
euro;
• “La riduzione del debito pubblico che eccede in modo rilevante la
soglia dei trattati potrebbe essere affrontato con l’istituzione di un
redemption fund”. European Commission, “A blueprint for a deep and genuine economic and
monetary union. Launching a European debate”, 30th Nov. 2012
• Il punto è se la costituzione possa essere veramente perseguita nella
condizione attuale dell’unione. La mutualizzazione del debito dovrebbe
essere sottoposta ad elementi di condizionalità. Il sistema di
coordinamento delle politiche di bilancio è in grado di limitare il
timore di azzardo morale e aprire la strada alla costituzione del fondo?
Come si caratterizzano le preferenze dei cittadini-elettori europei?
• Tempi per la costituzione?
Questioni aperte [3/3]
La governance dell’unione fiscale
• Come affrontare la questione della “legittimità democratica”? C’è un
ampio dibattito a livello nazionale e sovranazionale.
• A livello nazionale, la sorveglianza rafforzata sugli stati membri
prende la forma di decisioni congiunte sui bilanci nazionali (inclusa la
possibilità di richiedere modifiche che portino le decisioni in linea con
gli impegni europei). È questo processo compatibile con un sistema
rappresentativo democratico su base nazionale?
• A livello sovranazionale, la definizione di un imposta europea che sia
alla base del potere di bilancio richiede una determinazione politica
forte e la presenza di idonee istituzioni: un esecutivo e un legislativo. È
possibile modificare le istituzioni europee?