SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
degli Studi
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MODULO 1
UNITA’ DIDATTICA 5
La tutela degli interessi collettivi e diffusi
negli enti locali
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gli interessi non individuali
Quanto alla tutela offerta ad interessi «non individuali», nella
convinzione della impossibilità di tutelare gli stessi solo nel caso di
occasionale coincidenza con un interesse legittimo del singolo si è
delineata:
– sia un migliore e più ampio perimetro della legittimazione attiva
degli enti esponenziali;
– sia la attribuzione ex lege di legittimazione attiva (speciale) ad
associazioni aventi scopi di tutela di particolari e delicati valori,
costituzionalmente garantiti (quali l’ambiente, la concorrenza);
– sia la attribuzione di legittimazione - e quindi una sostituzione
processuale normativamente consentita in deroga all’art. 81, c.p.c. - a
singoli cittadini, come nel caso degli elettori che possono «far valere
in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al comune e alla provincia»,
ex art. 9, d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (Cons. Stato, sez. IV, 9 luglio
2011 n. 4130).
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interessi diffusi e collettivi
Per interesse diffuso si intende una serie di interessi latenti
nell’ordinamento, che si presentano adespoti, indifferenziati,
ontologicamente omogenei, e la cui «selezione» (individuazione e
conseguente attribuzione di tutela) deriva dal riconoscimento e tutela,
costituzionalmente garantita, di valori imprescindibili della «forma di
Stato»
Per interesse collettivo si intende - come sopra riportato - l’interesse
diffuso comune a tutti i soggetti facenti parte della collettività (e
dall’ente rappresentati) - interesse diffuso che, proprio perché comune,
si «soggettivizza»
Gli enti collettivi - oltre ad avere caratteristiche diverse quanto alla
personalità giuridica - possono essere titolari sia (al pari dei soggetti
singoli) di posizioni giuridiche proprie (diritti soggettivi ed interessi
legittimi), sia di posizioni giuridiche «collettive» (appunto, interessi
collettivi).
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i principi costituzionali
In tal senso, per un verso l’ordinamento giuridico innanzitutto a livello costituzionale - seleziona valori ai quali
assicura tutela ampia (ad esempio, ambiente, paesaggio,
salute: artt. 9, 32 Cost.); per altro verso, non solo
riconosce il diritto di associazione (art. 18 Cost.), ma
indica ora alle organizzazioni territoriali che compongono la
Repubblica anche il compito di «favorire l’autonoma iniziativa
dei cittadini», e ciò al fine costituzionalmente dichiarato di
utilizzare le associazioni così formatesi «per lo svolgimento di
attività di interesse generale, sulla base del principio di
sussidiarietà» (sussidiarietà orizzontale-art. 118, ult. co.
Cost.). La selezione dei valori, dunque, non determina solo la
cura di interessi pubblici affidati a Pubbliche Amministrazioni
(ad
esempio,
allo
Stato
la
tutela
dell’«ambiente,
dell’ecosistema e dei beni culturali»: art. 117, co. 2, lett. s),
Cost.), ma individua «beni o valori comuni», la cui gestione e
tutela ben può essere affidata alla cura di organizzazioni di
cittadini, debitamente costituite e riconosciute (ove previsto)
in relazione ai poteri che l’ordinamento intende loro conferire.
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Segue…gli interessi ambientali
La giurisprudenza civile e quella amministrativa
hanno
contribuito
in
maniera
decisiva
al
consolidamento degli interessi diffusi e collettivi
quali strumenti di attivazione delle tutele di
interessi non solo personali. Specialmente al
progredire della cosiddetta sensibilità ambientale
(v. art. 117 cost. lett. s)
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Segue…la limitazione
Dinanzi al progredire delle azioni e dei soggetti
asseritamente legittimati ad agire a tutela dei
nuovi
“super
interessi”
ambientali,
la
giurisprudenza si è trovata dinanzi alla
necessità di porre dei paletti
in tema di legittimazione (ad esempio
escludendo o limitando la legittimazioni di
associazioni o sezioni locali)
in ordine alla tipologia di vizi deducibili da
parte delle associazioni ambientali
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In tema di legittimazione…
“La speciale legittimazione delle associazioni a protezione ambientale a ricorrere
in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi ai sensi
dell’articolo 18, comma 5, della legge 8 luglio 1986 n. 349 riguarda
l’associazione ambientalistica nazionale formalmente riconosciuta, e non
le sue strutture territoriali, le quali non possono ritenersi munite di autonoma
legittimazione processuale neppure per l’impugnazione di un provvedimento a
efficacia territorialmente limitata; di conseguenza, o l’articolazione costituisce un
soggetto a sé stante, e in tale caso rientra nella sfera di previsione dell’articolo
18, oppure rappresenta un’articolazione territoriale dell’associazione, e in quanto
tale il presidente del club o comitato locale non ha la rappresentanza
dell’associazione nazionale, la sola legittimata ex lege, né il potere di
promuovere la lite per suo conto e in suo nome” (TAR Umbria 334/2012).
“Rispetto alle associazioni locali, diverse da quelle nazionali, il giudice
amministrativo può, caso per caso, riconoscere la legittimazione a impugnare atti
amministrativi incidenti sull’ambiente ad associazioni appunto locali,
indipendentemente dalla loro natura giuridica, purché perseguano
statutariamente e in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale e
abbiano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un’area di
afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva
che si assume leso” (CdS 4233/2013).
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in ordine alla tipologia di vizi deducibili…
“la speciale legittimazione ad agire in esame, stante la sua natura
eccezionale (in quanto derogatoria del principio generale di cui
all’articolo 81 del Cpc), deve essere limitata alla deduzione di censure
che concernono l’assetto normativo di tutela dell’ambiente o la
violazione di norme poste a salvaguardia dell’ambiente, con esclusione
degli atti e dei profili che abbiano una valenza meramente urbanistica
(TAR Liguria 905/2012)”
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la giurisprudenza attuale
Oggi, assistiamo al riconoscimento del ruolo
primario delle associazioni ambientali e ad alla
maggiore ampiezza dei vizi deducibili e ciò in
quanto:
la materia ambiente ha carattere trasversale;
gli interventi, che impattano sullo stesso
territorio, vanno unitariamente considerati ;
la corretta attuazione di norme e principi di
origine europea, come noto spesso più attenti
di noi al dato concreto e sostanziale impone di
avere ragione di inutili formalismi
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segue…la giurisprudenza attuale
L’associazione costituita e riconosciuta, che preveda statutariamente la cura
di valori costituzionalmente garantiti (che proprio il predetto riconoscimento
attesta essere presenti e collegabili al nuovo ente), non costituisce, dunque, solo
una libera aggregazione di cittadini «avvertiti» o «sensibili», che esprimono un
interesse culturale o che comunque individuano forme di esplicazione della
propria personalità.
Né essa costituisce un ente attributario (in via esclusiva o insieme ad altri) di
posizioni giuridiche proprie (come nel caso della titolarità di interessi collettivi), il
che peraltro costituirebbe un controsenso, trattandosi di campi di azione riferibili
a materie afferenti ad aspetti e valori costituzionalmente garantiti.
Tale associazione, invece, partecipa ad «attività di interesse generale», nelle
forme e limiti previsti dall’ordinamento, per espresso riconoscimento
costituzionale. E tale «partecipazione» ben può comprendere (così come
positivamente comprende) la tutela di «interessi generali» o «diffusi»; interessi
questi ultimi che trovano oggi proprio nell’art. 118, ult. co., Cost, la propria
«emersione».
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la giurisprudenza attuale
Solo nel quadro complessivo
contestualmente condivise:
così
come
delineato,
possono
essere
– sia l’affermazione della giurisprudenza che circoscrive la legittimazione
processuale speciale alle sole associazioni riconosciute (Cons. Stato, sez.
IV, 16 giugno 2011 n. 3662), in quanto legittimazione afferente a tutela di
interessi «generali» o «diffusi», nei sensi sopra precisati;
– sia la giurisprudenza (Cons. Stato, sez. VI, 13 settembre 2010 n. 6554; sez. VI,
23 maggio 2011 n. 3107; sez. III, 8 agosto 2012 n. 4532) che riconosce la
legittimazione attiva anche a «comitati spontanei che si costituiscono al
precipuo scopo di proteggere l’ambiente la salute e/o la qualità della vita delle
popolazioni residenti» su un territorio circoscritto», oppure di «sodalizi che, pur
se articolati, o non possiedono strutture locali, o s’incentrino in forma non
occasionale su dati settori di mercato o per argomenti o esigenze
consumistiche stabili, e via di seguito», purché «perseguano nel loro
oggetto statutario ed in modo non occasionale obiettivi di tutela» delle
predette esigenze.
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l’interesse ad agire
In questo secondo caso, a ben osservare, ciò che
sostanzia la posizione di chi - associazione o singolo
individuo - agisce in giudizio per la tutela del bene
ambiente, è la titolarità di un interesse collettivo (in
questo caso, come «interesse di tutti» gli aderenti, e
dunque come mera somma di interessi legittimi),
ovvero un singolo interesse legittimo. Ed il criterio
della vicinitas, talora utilizzato per individuare la
«differenziazione delle posizioni azionate» e
«radicare la legittimazione dei singoli per la tutela del
bene ambiente» (così Cons. Stato, sez. VI, n.
6554/2010 cit.), risulta rispondente non già alla
definizione della legittimazione attiva (che deriva da
una posizione sostanziale in altro modo individuata),
quanto più propriamente dell’interesse ad agire.
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ulteriori aperture ai ricorsi in tema
ambientale…i ricorsi cumulativi…
è possibile “cumulare” in un unico ricorso
l’impugnazione di più atti amministrativi, proponendo
domande “analoghe” (ad esempio, di annullamento)
contro ciascuno di essi, ovvero domande diverse
contro lo stesso o differenti atti impugnati.
La proponibilità o no del ricorso cumulativo deve
essere valutata in termini di ragionevolezza e di
giustizia sostanziale, senza formalismi privi di
fondamento logico e, comunque, di per sé inidonei a
giustificare una maggiore gravosità degli oneri
procedurali posti a carico di chi vuole tutelarsi contro
atti della pubblica autorità ritenuti non legittimi (CdS
5906/2006).
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…ed i ricorsi collettivi…
l’utilizzo del ricorso collettivo (versante soggettivo) e
di quello cumulativo (versante oggettivo) «non può
rappresentare un comodo strumento per eludere le
disposizioni poste a garanzia dell’attuazione dei
principi del contraddittorio e di parità delle parti nel
processo
amministrativo
di
cui
all’art.
2
cod.proc.amm.». E tuttavia, in una fase di crisi
economica, le difficoltà di accesso alla giustizia
amministrativa (spesso anche a cagione degli
elevati costi) devono spingere a rimeditare la rigidità
di alcune regole al fine di non porre ulteriori
ostacoli all’esercizio dei diritti garantiti dagli
articoli 24 e 113 della Costituzione (il che propone
benefici effetti sulla concentrazione del contenzioso)
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la piena conoscenza in materia
ambientale
E’ sufficiente, a fini di decorrenza del termine per impugnare, la
percezione dell’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli
aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del
potenziale ricorrente, in modo da rendere percepibile l’attualità
dell’interesse ad agire contro di esso .
Ciò integra la sussistenza di una condizione dell’azione, rimuovendo
in tal modo ogni ostacolo all’impugnazione dell’atto (così determinando
quella “piena conoscenza” indicata dalla norma).
La conoscenza “integrale” del provvedimento (o di altri atti del
procedimento) influisce invece sul contenuto del ricorso e sulla
concreta definizione delle ragioni di impugnazione, e quindi sulla causa
petendi.
Nel caso di tali soggetti - legittimati alla tutela di interessi diffusi - solo
allorché il singolo atto da impugnarsi (da solo, o unitamente a una
pluralità di atti emanati in esercizio di poteri diversi, ma
teleologicamente collegati verso il perseguimento di unico risultato
finale) si dimostri lesivo dell’ambiente, si realizza la piena
conoscenza; con l’effetto che una “piena conoscenza” così definita
potrebbe realizzarsi anche successivamente alla materiale conoscenza
del singolo provvedimento, posto che questo - avulso da un contesto
complessivo di esercizio di pubblici poteri - potrebbe non presentarsi,
solitariamente considerato, come lesivo del bene-ambiente
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conclusioni
E’ evidente il favor da parte della recente giurisprudenza per una
apertura alla diretta giustiziabilità degli interessi ambientali, sia in
forma collettiva che cumulativa, giusta la rilevanza primaria, sia a
livello comunitario che nazionale, dei valori legati all’ambiente ed il
fine, ora costituzionalmente dichiarato, di utilizzare le associazioni «per
lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di
sussidiarietà» (sussidiarietà orizzontale-art. 118, ult. co. Cost.).
L’effetto è il superamento della giurisprudenza in tema di limitazione
alla legittimazione ad agire ed alla tipologia dei vizi deducibili ed
una apertura anche ai termini di conoscenza integrale del
provvedimento.
Resta fermo il rispetto del criterio di vicinitas, idoneo ad integrare dal
punto di vista dell’interesse al ricorso il requisito di procedibilità dello
stesso.
Nell’ottica di un contenimento delle spese e dei costi, detta modalità di
ricorso, anche per il tramite degli enti collettivi, deve essere anzi
caldeggiato.