Il Brasile e gli altri Nuovi equilibri della geopolitica di Sandro Sideri Sandro Sideri, PhD Università di Amsterdam (1970) e Harkness Fellow al MIT, Cambridge (Mass.) (1964-66). Già professore ordinario di economia internazionale all’International Institute of Social Studies (ISS) of the Erasmus University Rotterdam, sede L’Aja (fino al 2000), ha lavorato alla CEPAL (Commissione economica per America Latina e Caraibi) a Santiago (Cile) (1971-73), é stato Visiting Professor in varie università straniere, per molti anni all’Università Bocconi e poi alla LUISS e all’Orientale e docente all’ICE e all’ISPI. Il presente volume conclude la serie dedicata ai BRIC, iniziata con “La Russia e gli altri” (ed. Egea) (2009) e, online per l’ISPI, “La Cina e gli altri” (2011) e “L’India e gli altri” (2012).. ii INDICE Abbreviazioni .................................................................................................... p. vi 1. Il Brasile ...................................................................................................... 1.1. Introduzione .......................................................................................... 1.2. Geografia, popolazione, religione e stato .............................................. 1.3. Storia, politica ed economia .................................................................. 1.4. Società: oligarchia, meticciato e disuguaglianza ................................... 1.5. Contesto continentale ............................................................................ Approfondimento 1.1. La questione razziale ......................................... Approfondimento 1.2. La riforma agraria e il movimento dei “senza terra” .............................................................. Approfondimento 1.3. Le minoranze etniche dell’Amazzonia .............. » » » » » » » 1 1 1 10 41 47 51 2. Un gigante economico? .............................................................................. 2.1. Caratteristiche dell’economia brasiliana ............................................... 2.2. Settori economici .................................................................................. 2.2.1 Agricoltura .................................................................................. 2.2.2 Industria ....................................................................................... 2.2.3 Servizi e sistemi finanziario ........................................................ 2.2.4 Energia e politiche di sicurezza energetica .................................. 2.3. Sistema fiscale ....................................................................................... 2.4. Politica cambiaria, politica monetaria e indebitamento ........................ 2.5. Commercio estero e flussi di capitale ................................................... 2.6. Povertà, disuguaglianze regionale e politiche del reddito ..................... 2.7. Impatto della crisi globale ..................................................................... Approfondimento 2.1. L’Amazzonia .................................................... Approfondimento 2.2. Il ruolo delle forze armate e l’industria della difesa ........................................................................... » 65 » 65 » 72 » 72 » 85 » 93 » 97 » 109 » 111 » 121 » 132 » 146 » 154 3. La politica estera brasiliana ...................................................................... 3.1. Introduzione .......................................................................................... 3.2. Da Rio Branco a Cardoso ...................................................................... 3.3. Amministrazione Cardoso ..................................................................... 3.4. Amministrazione Lula ........................................................................... 3.5. Il Brasile e il mondo .............................................................................. 3.6. Coclusioni ............................................................................................. » 165 » 165 » 167 » 173 » 176 » 180 » 186 » 56 » 62 » 157 4. Brasile, America Latina e Caraibi ............................................................ » 192 4.1. Introduzione .......................................................................................... » 192 iii Indice 4.2. America Latina e Sudamerica ............................................................... 4.3. Argentina e MERCOSUR ..................................................................... 4.4. Regionalismo latinoamericano .............................................................. 4.5. Altri paesi del Sudamerica .................................................................... 4.5.1. Introduzione ............................................................................... 4.5.2. Cile ............................................................................................. 4.5.3. Bolivia ........................................................................................ 4.5.4. Ecuador ...................................................................................... 4.5.5. Colombia .................................................................................... 4.5.6. Perù ............................................................................................ 4.5.7.Venezuela .................................................................................... 4.5.8. Guyana, Suriname e Guyana Francese ....................................... 4.6. America Centrale e Caraibi ................................................................... 4.7. Messico ................................................................................................. 4.8. Conclusioni ........................................................................................... Approfondimento 4.1. Il regionalismo energetico ................................. Approfondimento 4.2. Antartida Brasileira ........................................... p.192 » 194 » 204 » 216 » 216 » 217 » 218 » 219 » 220 » 221 » 223 » 225 » 226 » 226 » 229 » 231 » 235 5. Brasile e USA .............................................................................................. 5.1. Introduzione .......................................................................................... 5.2. Rapporti politici .................................................................................... 5.3. Rapporti economici ............................................................................... 5.4. Rapporti militari ed energetici .............................................................. 5.5. Difficoltà della relazione Brasile-USA ................................................. » 237 » 237 » 238 » 241 » 246 » 247 6. Brasile ed Europa ....................................................................................... 6.1. Introduzione .......................................................................................... 6.2. Brasile e UE .......................................................................................... 6.2.1. Rapporti politici .......................................................................... 6.2.2. Rapporti economici .................................................................... 6.2.3. Cooperazione scientifica e per lo sviluppo ................................. 6.3. UE e MERCOSUR ................................................................................ 6.4. Brasile e altri paesi europei ................................................................... 6.4.1. Russia ......................................................................................... 6.4.2. Italia ............................................................................................ » 252 » 252 » 253 » 253 » 256 » 258 » 259 » 261 » 263 » 264 7. Brasile e Asia, Medio Oriente e Oceania .................................................. 7.1. Introduzione .......................................................................................... 7.2. Cina ....................................................................................................... 7.3. Giappone ............................................................................................... 7.4. Penisola coreana .................................................................................... 7.5. India ...................................................................................................... 7.6. Iran ........................................................................................................ 7.7. Medio Oriente e altri paesi arabi ........................................................... 7.8. Australia e Nuova Zelanda .................................................................... » 270 » 270 » 271 » 278 » 279 » 281 » 284 » 286 » 290 8. Brasile e Africa ........................................................................................... » 293 8.1. Introduzione .......................................................................................... » 293 iv Indice 8.2. Rapporti economici e cooperazione ...................................................... 8.3. Dimensione strategica ........................................................................... 8.4. Sudafrica ............................................................................................... 8.5. Considerazioni finali ............................................................................. p.296 » 301 » 302 » 303 9. Organismi internazionali e governance globale ...................................... 9.1. Introduzione .......................................................................................... 9.2. Multilateralismo e multipolarismo ........................................................ 9.3. Governance e regionalismo ................................................................... » 306 » 306 » 307 » 310 10. Conclusioni ................................................................................................ » 313 Bibliografia ...................................................................................................... » 321 v Abbreviazioni ABACC Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares ABC Agência Brasileira de Cooperação AC America Centrale ACI Agência de Cooperação Internacional AfDB African Development Bank Group AL America Latina ALADI Associãô Larino-Americana de Integrãô ALALC/LAFTA Associação Latino-Americana de Livre-Comércio ALBA Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América ALC America Latina e Caraibi ALCA/FTTA Área de Livre Comércio de las Américas ALCSA/SAFTA Área de Livre Comércio Sul-América ANP Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis APEC Asia-Pacific Economic Cooperation ART Terapia antiretrovirale ASEAN Association of South-East Asian Nations ASPA América del Sur y los Paises Arabes BCE Banca Centrale Europea BdI Banca d’Italia bpd Barrels of petroleum per day/barili di petrolio al giorno BID/IDB Banco Inter-Americano de Desarollo (Inter-American Development Bank) BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BRIC Brasile, Russia, India e Cina BRICS BRIC più Sudafrica BASIC Brasile, Sudafrica, India e Cina BCB Banco Central do Brasil CA Comunidad Andina CALC Cumbre de América Latina y el Caribe CAN Comunidad Andina de Naciones CASA Comunidad Sulamericana de Naçôes o Comunidad Sudamericana de Naciones CCG Consiglio di Cooperazione del Golfo CELAC Comunidad de Estados de Latinoamérica y el Caribe CEPAL Comisión Económica para América Latina CPLP Comunidade dos Países de Língua Portuguesa CET Tariffa esterna comune (Common external tariff) CPT Comissão Pastoral da Terra CS Consiglio di Sicurezza dell’ONU vi Abbreviazioni CSD CVRD DPI EAU ECLAC ECPA EMBRAPA FARC FMI/IFM GATT/OMC GGS GMC GSP GW IAEA IBGE IBSA ICT IDE IIRSA IM IPEA ISI LAOS MERCOSUR/ MERCOSUL MFN MINUSTAH MOU MRE MST Mtep MTRST MW NAM NAFTA NPT NTB OAS OCSE OEA OGM ONG/NGO PAC Parlatino PBF Consejo Suramericano de Defensa Companhia Vale do Rio Doce, poi Vale Diritti di proprietà intellettuale Emirati Arabi Uniti Economic Commission for Latin America and the Caribbean Energy and Climate Partnership of the Americas Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária Fuerzas Armadas Revolucionarias della Colombia Fondo monetario internazionale General Agreement on Tariffs and Trade Gran Gasoducto del Sur Grupo Mercado Comun Generalized System of Preferences Un miliardo di watt International Atomic Energy Agency Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística India, Brasile e Sudafrica (anche G3) Information and Communication Technology Investimenti diretti esteri Iniciativa para la Integración de la Infrastrutura Regional Suramericana Impresa multinazionale Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada Industrializzazione tramite sostituzione delle importazioni Lei Orgánica de la Asistencia Social Mercado Común del Sur/Mercado Comum do Sul Most Favored Nation (Nazione più preferita) Unated Nations Stabilization Mission in Haiti Memorandum of Understanding/Memorando d’intesa Ministério de Relaçôes Exteriores Movimento sem terra (Movimento dei senza terra) Milioni di tonnellate equivalenti di petrolio Movimento dos trabalhadores rurais sem terra Un milione di watt Non-Aligned Movement North American Free Trade Agreement Non-Proliferation Treaty of Nuclear Weapons Non tariff barrier/Barriera non tariffaria Organization of American States Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico Asamblea General de la Organización de Estados Americanos Piante geneticamente modificate Organismo non governativo Programa de Aceleração do Crescimento Parlamento latinoamericano Programa Bolsa Familia vii Il Brasile e gli altri PBM PEI PICE PISA PITCE PMI PNE2030 ppp PSCI PSDB PT PVS SELIC SEPPIR SICA SIVAM SNI SUDENE SOA SUS TEC TIAR TNP/NTP TPP TRPS UE UNASUR URV ZPCAS ZPE viii Plano Brasil Maior Politica exterior independiente Programa de Integração e Coperação Econômica Programme for International Student Assessment Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior Piccole e medie imprese Plan Nacional de Energia 2030 Parità di potere d’acquisto Programa de Substituição Competitiva de Importaçôes Partido da Social Democracia Brasileira Partido dos trabalhadores Paesi in via di sviluppo Sistema Especial de Liquidação e Custodia Secretaria de Politicas de Promoção da Igualidade Racial Sistema de la Integratión Centroamericana Sistema de Vigilância da Amazônia Serviço Nacional de Informações Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste Summit of the Americas (Cumbre de las Américas) Sistema Único de Salud Tariffa esterna comune Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca Trattato di non proliferazione nucleare Trans Pacific Partnership Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights Unione europea Union de Naciones Suramericanas (UNASUL in portoghese) Unità reale di valore (Unidade Real de Valor) Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur Zona de Processamento de Exportação (Zona di libero scambio) ix 1. Il Brasile 1.1. INTRODUZIONE Il Brasile è a una fase critica di un lungo processo di trasformazione che da una società patrimoniale – basata sulla coltivazione e l’esportazione di zucchero e caffè – sta passando a una società con un effettivo sistema democratico e una modernizzata economia industriale e di servizi. Quinta nazione al mondo per territorio e popolazione, è ora anche la sesta economia. Dalla fine della seconda Guerra mondiale il Brasile è stato un leader nella governance e nei negoziati internazionali relativi al commercio – vedi l’importante ruolo avuto nell’evoluzione del GATT e nella nascita e sviluppo dell’Organizzazione mondiale per il commercio (OMC, o WTO), e nella questione ambientale. Tuttavia, nella seconda metà del secolo scorso la politica del Brasile è stata erratica e l’economia si è distinta per forti inflazioni e pesanti disavanzi nella bilancia dei pagamenti. Solo partendo dalla storia sociale, politica e economica del paese è possibile cercare di capire se il Brasile è veramente pronto ad assumere un posto rilevante tra le grandi potenze alla guida del mondo. 1.2. GEOGRAFIA, POPOLAZIONE, RELIGIONE E STATO Il nome del paese deriva da pau brazil, “albero rosso” (come brasa, cioè brace) (caesalpinia echinata, albero della famiglia delle fabaceae), la cui corteccia era usata per tingere di rosso i tessuti1. Il pau brazil nasceva nella foresta vergine che ricopriva completamente le regioni litoranee del Brasile, in seguito quasi interamente distrutta ed è ora reperibile solo nei giardini botanici. Il Brasile è il più grande paese dell’America Latina2 (AL), il quinto al mondo sia per dimensione – 85,2 milioni km2 – che per popolazione – 203 milioni di per- 1 . Secondo Davidson (2012: 24), in un’antichissima leggenda celtica Brazil era il nome di una mitica terra al di là dell’Atlantico. Inizialmente, il Brasile fu anche chiamato America. 2 . Il termine “America Latina” apparve per la prima volta in Francia ne “La revue des races Latines” del 1861 e fu utilizzato da Napoleone III per rivendicare la matrice culturale latina del Messico, in opposizione a quella anglosassone. Attualmente, con questo termine si intende l’insieme di paesi che hanno mantenuto un legame culturale (religioso e linguistico) con le potenze coloniali ‘latine’” (Lizza, 2009: 71 nota 20). Quando all’inizio degli anni ’90 il Messico entrò nel North American Free Trade Agreement (NAFTA) e l’America Centrale e i Caraibi gravitavano sempre più intorno agli USA, Cardoso e la diplomazia brasiliana decisero che Sudamerica fosse un termine più adeguato per descrivere l’area al di sotto del Canale di Panama, praticamente un’isola, cioè un’entità molto logica, molto ben identificabile dal punto di vista geografico e più facilmente descrivibile. Una delle prime applicazioni ufficiali del termine fu nell’Area de Libre Comercio de America del Sur (ALCAS) (Burges, 2009: 38-39). 1 Il Brasile e gli altri sone (luglio 2011), il 2,8% di quella globale – il solo lusofono in AL e il maggiore lusofono al mondo. Occupa il 47% della superficie del Sudamerica, è attraversato a nord dall’equatore e si sviluppa a sud ben oltre il Tropico del Capricorno, s’affaccia sull’Atlantico con 7.500 km di coste – basse e sabbiose al nord, specialmente dove sfocia il Rio delle Amazzoni, alte e dirupate al sud, mentre la fascia pianeggiante litoranea non è più profonda di 100km – e condivide frontiere terrestri, quasi 17 mila km, con tutti i paesi del Sudamerica, salvo Cile ed Ecuador. Chiaramente le sue dimensioni ne fanno un paese a scala continentale. La parte dell’Amazzonia entro i confini brasiliani, più di 5 milioni di km2, costituisce il 59% del territorio nazionale. In effetti, il Brasile ospita il 40% delle foresti tropicali che restano nel mondo ed è dotato di una combinazione unica di risorse naturali, terra, clima e popolazione. Il territorio brasiliano, che comprende tre fusi orari, è per il 57% circa un altopiano situato tra i 200 e i 900 metri sul livello del mare, mentre il 40% è a meno di 200 metri e il 3% al di sopra dei 900 metri. La superficie settentrionale del paese è occupata dal bassopiano amazzonico, interamente percorso dal Rio delle Amazzoni, o Rio mar, che scorre per più di 6 mila km. La foresta pluviale amazzonica, la più grande al mondo e quella a maggior rischio, copre quasi la metà del Brasile e si estende in Venezuela, Colombia, Perù e Bolivia. Proprio questa foresta rappresenta uno dei due maggiori e più antichi problemi del paese: lo spericolato sfruttamento delle risorse naturali, l’altro essendo il minaccioso squilibrio sociale – vedi 2.5 e Approfondimento 1.1. Il resto del Brasile è costituito da una serie di altopiani che si dipanano tra 200 e 800 metri d’altitudine, con rilievi che toccano i 1200 metri, ma la massima altitudine – il Cerro della Neblina appena superiore ai 3 mila metri – si trova all’estremo nord dell’Amazzonia, al confine con il Venezuela. L’altopiano del Brasile centrale e meridionale cade a picco sul mare formando una barriera naturale – la Grande Scarpata (Grande Escarpa) – che rende gran parte del litorale inaccessibile o poco adatto alla navigazione. L’assenza di un facile accesso al mare per via fluviale, ha inizialmente ostacolato le esportazioni da parte delle regioni più produttive del Sudeste. Con una lunghezza di 6.300 km il Rio delle Amazzoni è inferiore, di poco, al Nilo, ma ha un bacino idrografico che è più del doppio di quello del Nilo. Il secondo fiume del Brasile è il Rio de la Plata-Paranà lungo 3700 km che alimenta la centrale idroelettrica di Itaipù al confine con Argentina e Paraguay. Tuttavia, il trasporto fluviale ha avuto finora scarso sviluppo, anche perché, salvo il fiume delle Amazzoni, la maggior parte dei fiumi brasiliani fluiscono verso nord o verso sud e presentano notevoli dislivelli, per cui sono più adatti alla generazione di elettricità che alla navigazione. Le condizioni climatiche del paese variano – equatoriale, tropicale, semiarido, tropicale d’altopiano, temperato e sub-temperato – con prevalenza di quello tropicale e solo al sud il clima è temperato e le piogge abbondanti. São Paulo è il solo stato dove a volte gela. Una quantità sufficiente di pioggia cade sulla maggior parte del paese, ma nel Nordeste è molto irregolare e periodi di eccessiva pioggia si alternano a quelli di siccità. Forte umidità si riscontra nell’area a monte del fiume delle Amazzoni, quella della costa da Belem in su, varie parti della Grande Escarpa e in una piccola sezione del Paraná occidentale. 2 Il Brasile La ricchezza di varietà vegetali non caratterizza solo la foresta amazzonica, ma anche quella atlantica, che si sviluppa tra 1.000 e 800 metri degradando verso i crinali che orlano il litorale, e che ha subito estesi disboscamenti3. Sull’altopiano centrale la vegetazione dirada in una savana arbustiva, il cerrado del Centro-Oeste, che occupa il 21% del territorio nazionale. Il sertão del Nordeste, ma non solo, è il regno della boscaglia semiarida detta caatinga, mentre al sud abbondano foreste di latifoglie e conifere che poi lasciano il passo a una zona di savane erbose molto adatte all’allevamento estensivo del bestiame, un’area nella quale nacque e si sviluppò una forma di banditismo sociale, il cangaço, con i suoi cangaçeiros, ma anche forme ricorrenti di messianesimo, con i suoi retirantes che abbandonavano questi luoghi per sfuggire alle siccità che possono durare anni e che spesso sono state all’origine di entrambi i fenomeni. Come uno dei 17 paesi megadiverse4, il Brasile ha estese risorse naturali in una varietà di habitat protetti. Infatti, il 18% del territorio brasiliano è protetto da riserve e parchi, alcuni dichiarati dall’UNESCO Patrimonio mondiale dell’umanità. Non mancano, però seri problemi ambientali, principalmente il diffuso inquinamento5 e la deforestazione che in Amazzonia ha già raggiunto il 13% – vedi Approfondimento 2.1. Ricco di risorse naturali il Brasile ha le maggiori riserve al mondo di niobio e tantalo e poi è tra i primi per ferro, magnesite e manganese, bauxite, rame, piombo, zinco nickel, tungsteno, stagno, uranio, cristalli di quarzo, diamanti industriali e pietre dure, carbone (concentrato nell’Amazzonia, ma la cui estrazione è ancora modesta) e, infine, tanto petrolio e gas. Fino ai primi anni ’70, le riserve petrolifere, localizzate in Bahia e Sergipe, fornivano solo un quinto del fabbisogno nazionale. Dal 2007, però, dopo la scoperta dei grandi giacimenti sottomarini, il Brasile è diventato quasi autosufficiente per questo prodotto e nuovi ritrovamenti sottomarini faranno di questo paese uno dei grandi attori globali nel settore petrolifero. Anche il suo potenziale idroelettrico (stimato a 150 mila megawatts (MW)) è uno dei maggiori al mondo e dal 2003 poco più della metà di questo potenziale è utilizzato. Sin dall’inizio, la colonia brasiliana acquistò importanza grazie alla sua capacità di provvedere materie prime e derrate (commodities), quali zucchero, cioccolato, oro, diamanti, gomma e caffè ai mercati mondiali. Paragonato ad alcune delle colonie vicine, il Brasile era un’entità scomposta e decentralizzata, le cui istituzioni stentavano a emergere ed erano deboli. Le popolazioni indiane nomadi erano piccole e difficili da organizzare, per cui in mancanza di una consistente mano d’opera indigena, il paese cominciò a importare dall’Africa schiavi in numero sempre più elevato quando si prospettò la possibilità di esportare grandi quantità di zucchero e 3 . Il Brasile ha distrutto le proprie foreste meno di tanti altri paesi ed infatti ha conservato il 70% della originale copertura, contro lo 0,3% dell’Europa. Molti brasiliani trovano paradossale che invece di essere ammirati per questo e per gli attuali sforzi per proteggere e mantenere l’originale copertura forestale, sono severamente criticati da chi invece distrusse le proprie foreste molto tempo fa. Secondo il ministero dell’Ambiente, nel periodo 2002-06 l’attività di disboscamento si è ridotta del 52%. Malgrado questo, il Brasile resta sempre tra i primi cinque paesi al mondo che emettono gas responsabili dell’effetto serra. 4 . Megadiverse sono chiamati i paesi che ospitano la maggioranza delle specie terrestri e quindi presentano una notevole biodiversità. 5 . Cause principali dell’inquinamento idrico sono le dispersioni di materiali tossici provenienti da attività industriali o agroindustriali, oltre agli scarichi fognari che contaminano l’Oceano fino a 50 km dalla costa (Isenburg, 2006: 53). 3 Il Brasile e gli altri quando esplose l’economia mineraria nel XVIII secolo, due attività che richiedevano grande disponibilità di braccia6. Tra il 1650 e 1855 entrarono più di quattro milioni di africani – per cui il Brasile è il paese che nelle Americhe ne ha ricevuto il maggior numero. La rete stradale brasiliana è di 1,7 milioni di km, dei quali solo il 12,5% è asfaltato, cioè 218 mila km. Secondo una commissione governativa (Baer, 2008: 176 nota 48) l’80% delle strade sono classificate come “difettose”, “in cattivo stato” o “terribili” per cui sui restanti 350 mila km passa un quarto del traffico di merci. I porti sono notoriamente cari e inefficienti e per essi passa il 95% delle merci esportate, ma sono al 123° posto su 139 paesi nel rapporto sulla concorrenza del World Economic Forum. Infatti, a Santos, il maggior porto brasiliano, si possono scaricare 30 container l’ora, mentre a Singapore ne vengono scaricati 100. L’economia brasiliana è una delle maggiori dei paesi in rapida crescita. Nel 2011 il PIL del paese a prezzi correnti è stato il sesto al mondo ($2,5 miliardi, contro i $2,2 miliardi dell’Italia) e a parità di potere d’acquisto (ppp) il settimo con $2,26 miliardi, il che implica un PIL pro capite di $11,500 (paragonati ai $48,200 degli USA), ma la distribuzione del reddito è molto diseguale7. Il PIL brasiliano rappresenta il 60% di quello sudamericano e il 2,9% di quello globale. *** Con i suoi 195 milioni di abitanti (erano 3,9 milioni nel 1822, di cui il 31% schiavi; 10 milioni nel primo censimento del 1872, di cui 15% schiavi; e 18 milioni nel 1900) il Brasile è il quinto stato più popoloso al mondo. La sua popolazione è cresciuta rapidamente fino agli anni ’70, quando è iniziata una specie di transizione demografica. Infatti, la natalità è diminuita – da 6,2 figli per donna nel 1940 a 1,8 nel 2011 – e così anche la mortalità infantile (meno di un anno), che però resta ancora alta a 14‰ nel 2011 (Cile 8‰), per cui il tasso di crescita annuo della popolazione è passato gradualmente dal 3% degli anni ’50 allo 0,9% del 2011. Insieme all’India, il Brasile è una delle due economie emergenti con una popolazione giovane, per cui nei prossimi decenni la crescita economica non dovrebbe essere ostacolata da un alto tasso di dipendenza (numero persone di 65+ anni/numero persone di 20-64 anni). Con un’età mediana di 28,9 anni, la popolazione brasiliana si trova all’inizio del ciclo di consumo. Il gruppo di persone in età produttiva, cioè quelle tra 15 e 65 anni, che ora rappresenta il 68% della popolazione, dovrebbe continuare ad aumentare fino a diventare il 71% nel 2022. Dopo quella data, continua 6 . Quello degli schiavi era un commercio triangolare: le navi salpavano dai porti atlantici europei cariche di alcool, armi, attrezzi in ferro e piccoli oggetti di scarso valore dirette all’Africa occidentale dove, con la complicità di alcune popolazioni locali, scambiavano queste merci con esseri umani e quindi salpavano per il Brasile – ma dal XVII secolo anche per le Antille e per le colonie francesi e inglesi in Nord America – dove scambiavano gli schiavi con zucchero prima e poi con tabacco, cotone e caffè che riportavano in patria. Dichiarato illegale nel 1815, questo traffico continuò fino al 1850. Si stima che gli africani trasportati – 15-20% moriva durante il viaggio – furono da 3 a oltre 10 milioni. In Brasile gli schiavi erano usati come servitori domestici, nelle piantagioni e altri svolgevano lavori artigianali e artistici o esercitavano la prostituzione, i cui guadagni andavano al padrone. Secondo stime del ministero del Lavoro, al momento in Brasile ci sono tra i sette e gli otto milioni di lavoratori domestici, il maggior numero al mondo, dei quali solo una minoranza è in regola con i contributi. 7 . Nella classificazione del Fondo Monetario Internazionale (FMI) il Brasile occupa il 53° posto e il 25° nel Human Development Index della Banca Mondiale (BM). 4 Il Brasile Vital (2011). il rapporto tra chi non è più in età lavorativa e chi lo è dovrebbe raggiungere 4:10, da 7:10 all’inizio degli anni ’90. Il rallentamento del tasso di crescita della popolazione in età attiva inesorabilmente spingerà in alto i salari e il paese resterà competitivo solo aumentando la produttività. L’alfabetismo della popolazione (di 15 anni o più) è aumentato dal 49% nel 1950 al 75% nel 1980 al 90% del 2008, ma se si considera l’analfabetismo funzionale la percentuale scende attorno al 73%. In media il brasiliano legge annualmente meno di due libri. Anche il sistema sanitario è ancora molto carente tanto che la speranza di vita alla nascita è 73 anni (Cile 79 anni), senza dimenticare, però, che nel 1940 era 43 anni. L’urbanizzazione è aumentata, passando da 56% del 1970 all’85% del 2011. La densità per km2 è di 23-24 persone, ma i valori variano molto: da 3,3 persone nell’Amazzonia a 31 nel Nordeste, 149 nello stato di São Paulo, dove 11 milioni di persone vivono nella città di São Paulo, 20 milioni nella sua area metropolitana (il 20% in favelas) e 30 milioni nella sua “macro metropoli”. Nel 2001 la popolazione era così distribuita sul territorio: 7% nell’Amazzonia, 28% nel Nordeste, 43% nel Sudeste, 15% nel Sul e 7% nel CentroOeste. Se nel 1872 il 47% dei cittadini vivevano nel Nordeste e il 40% nel Sudeste, oggi in quest’area si concentra il 43% della popolazione, cioè negli stati di São Paulo, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Bahia, a causa del trasferimento di massa dal Nordeste verificatosi tra il 1950 e 1970. Dalla metà degli anni ’50 è anche cresciuto un movimento di breve e medio raggio dalle campagne verso le città, anche di non grandi dimensioni, e dagli anni ’70 si è verificato un movimento ondulatorio verso le aree periferiche dell’entroterra, soprattutto Mato Grosso, Rondônia, Acre e la frontiera interna amazzonica. Il tasso di partecipazione della forza lavoro (15 o più anni) è cresciuto dal 33% nel 1950 al 65% nel 1990 e al 70% nel 2010 e continuerà ad aumentare per i prossimi anni 15-20 anni. La popolazione economicamente attiva è ancora relativamente giovane, ma dagli anni ’90 è iniziato l’invecchiamento8 dovuto alla diminuzione dei tassi di natalità e di mortalità. Nel mondo del lavoro aumenta, quindi, la partecipazione di persone con più di 60 anni, contribuendo così a un costante calo del tasso di dipendenza. Il Brasile sta già riscuotendo il cosiddetto “dividendo demografico” – la crescita economica che si verifica quando la forza lavoro aumenta rispetto al resto della popolazione –, ma non ha ancora un sistema scolastico per fornire ai giovani l’addestramento necessario per contribuire al meglio alla crescita del paese, né ha un’assicurazione sociale universale per prendersi cura del crescente numero di pensionati. *** Il Brasile è un crogiolo di gruppi etnici diversi – rosso, bianco, nero e giallo – diversità che però “non ha impedito al Brasile di raggiungere una forte unità culturale” (Baer, 2008: 7). Alla formazione di questa comunità culturale hanno contribuito due movimenti che, alla fine dell’Ottocento e all’inizio del Novecento, “hanno svelato all’insieme del paese mondi fino ad allora isolati e sconosciuti”. Il primo è stato il movimento messianico dei Canudos nell’area di Bahia (1892) che, insieme ai libri 8 . L’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE, 2011: 13 Fig. 1 e 130) calcola che tra meno di 20 anni il numero di persone di 65 o più anni si raddoppierà e che nel 2050 questa sezione della popolazione crescerà dall’attuale 7,6% fino al 38%, per cui il tasso di dipendenza, che dal 1965 ha continuato a diminuire, toccherà il minimo nel 2025 e poi comincerà a crescere. 5 Il Brasile e gli altri che l’hanno raccontato, ha “fatto spostare lo sguardo della giovane nazione in formazione dalla costa protesa verso l’esterno all’entroterra rivolto verso la propria identità, dall’inconsistente mondo della èlite oligarchica bianca alla realtà meticcia del mondo agro-pastorale che aveva nel corso dei secoli elaborato una cultura propria”. Il secondo è stato la “coluna Prestes” (perché guidata da Luis Carlos Prestes), “espressione del settore più innovativo e progressista del Tenentismo”9 – vedi dopo – formato da ufficiali inferiori dell’esercito che nel 1922 si ribellarono nel Forte Copacabana in Rio de Janeiro. La loro marcia (1924-26) attraverso l’interno del paese – dal sud fino allo stato di Maranhão – per chiedere una riforma nazionale “rese visibile un mondo ignoto e impose con forza la centralità della questione sociale ad una classe dominante assolutamente chiusa” (Isenburg, 2006: 31-32). Le popolazioni autoctone, poco numerose già prima dell’arrivo dei portoghesi – le stime oscillano tra 3 e 8 milioni –, furono decimate da malattie importate, maltrattamenti e lavori pesanti ai quali furono sottoposte, per cui ne restano solo poche centinaia di migliaia che vivono principalmente nell’altipiano centrale, nel Mato Grosso, a cavallo della frontiera tra Brasile e Bolivia e negli stati di Roraima, Parà e Maranhão. I neri sono poco più del 5%, mulatti e meticci quasi il 40% e il resto sono bianchi (italiani, spagnoli, tedeschi, portoghesi, siriano-libanesi) e giapponesi – per la questione razziale vedi Approfondimento 1.1. Va inoltre notato che tra il 1940 e il 2000 la popolazione brasiliana è quadruplicata e, parallelamente, è diventata più urbana – se si considera l’accelerato moltiplicarsi delle favelas, dove vive più di un quarto della popolazione, l’urbanizzazione brasiliana è passata da 12 a 137 milioni di abitanti –, più vecchia, ma anche più meticcia. Il censimento del 2010 ha rivelato che la popolazione che si classifica come bianca sia ormai una minoranza, precisamente il 47,7%, dal 53,7% che era nel 2000, mentre i pardos, ovvero scuri, (43,1%) insieme at neri (7,6%) sono arrivati al 50,7%, seguiti dai “gialli” (1,1%), ovvero asiatici, e dagli indigeni (0,5%)10. Il notevole aumento dei pardos è una conseguenza della nascita del movimento di valorizzazione delle etnie, per cui i brasiliani sono orgogliosi del colore della propria pelle e quindi trovano normale dichiararsi pardos. Anche i neri cominciano a rivendicare il proprio colore e a identificarsi come tali, questo grazie alla politica di azione affermativa introdotta dal governo nel 2001 per l’ammissione all’università degli afro-brasiliani11. In effetti, il 50,7% della popolazione si è dichiarata nera o mista, ma una percentuale superiore alla media nazionale è stata riscontrata in 21 stati, la più alta in Pará (76,8%), Bahia (76,3%) e Maranhão (76,2%). Invece, più della metà della popolazione si è dichiarata bianca in Santa Catarina (84,0%), Rio Grande do Sul (83,2%), Paraná (70,3%) e São Paulo (63,9%). Chiaramente, se in passato molti brasiliani con carnagione chiara preferirono passare per bianchi, dopo il 2000 è diminu- 9 . Fu chiamato Tenentismo il movimento nato all’interno delle forze armate per iniziativa di giovani uffici che tra il 1922 e il 1934 scosse la vita politica del paese e contribuì a porre fine alla “vecchia Repubblica” (1989-1930). 10 . Tra il 1940 e il 2000 la percentuale di meticci e mulatti (pardos) è passata da 21% a 39%, quella dei neri da 15% a 6% e quella dei bianchi da 63% a 54% (IBGE, 2007: Tab. 11). 11 . Ad aprile 2013 la Corte Suprema ha deciso che tale politica non viola la norma costituzionale relativa alla parità dei diritti, per cui risulta valida anche la legge dell’agosto 2012 che ha introdotto quote d’ingresso in tutte le università federali e le scuole tecniche federali, misura che non è imposta alle università private. 6 Il Brasile ita del 6% la popolazione che si dichiarava bianca e sono aumentate quella nera e quella mista. Il fatto che la composizione della popolazione brasiliana sia multietnica, linguisticamente omogenea, propensa all’integrazione culturale e aperta alla diversità, spinse Celso Lafer – ex ministro degli Esteri – a definire il Brasile “Otro Occidente” (un’espressione poi ripresa da Carmagnani (2003)), per evidenziarne l’appartenenza all’Occidente, anche se più povero e problematico. Lafer parla anche di una doppia inserzione internazionale del Brasile: occidentale in termini valoriali, formazione storica ecc., appartenente, però, al Terzo mondo, di cui condivide molte posizioni e l’ansiosa ricerca dello sviluppo. Per Davidson (2012: 34), tra i paesi del gruppo BRIC12 (Brasile, Russia, India e Cina, che diventa BRICS se vi si aggiunge il Sudafrica), “il Brasile è quello più vicino etnicamente e culturalmente agli USA ed è l’unico che può essere considerato una ‘economia americana’”, cioè statunitense. *** Dai tempi della colonia, la popolazione si è concentrata sul litorale e nell’immediato entroterra per cui l’interno è popolato scarsamente e solo in modo molto diseguale, la localizzazione spesso dettata da quella del prodotto maggiormente esportato in un dato periodo. Verso l’interno si diressero sia i bandeirantes, cioè pionieri provenienti specialmente da São Paulo che raggruppati in bandeiras dal 1600 circa formarono delle spedizioni armate per prendere prigionieri indii da fare schiavi e per trovare oro e gemme; e sia gli schiavi neri fuggiaschi che vi formarono insediamenti chiamati quilombo, per cui gli abitanti divennero quilombolas. Il più noto e importante insediamento fu Palmares, fra Alagoas e Pernambuco, ma moltissimi quilombos furono creati in tutto il paese e benché spesso brutalmente distrutti, molti sopravvissero o si riformarono dopo l’abolizione delle schiavitù. La Costituzione del 1988 ha stabilito per i membri delle circa 800 comunità identificate il possesso fondiario (Isenburg, 2006: 15-16) e a metà 2007 è stato presentato il Programa de Desenvolvimento de Quilombolas che mira a migliorare le condizioni di vita in queste comunità che in Brasile risultano tra le più marginalizzate. Si è cominciato con 525 quilombo in 22 dei 26 stati del Brasile. Il Brasile presenta le seguenti grandi regioni e principali centri urbani: (i) il Sudeste formato dagli stati di Rio de Janeiro, São Paulo, Espirito Santo, Minas Gerais (11% del territorio nazionale), è abitato da circa 80 milioni di persone e produce più della metà del PIL nazionale grazie a un tessuto industriale abbastanza diversificato, con due terzi delle industrie del paese, e a una fiorente e competitiva agricoltura d’esportazione. Una concentrazione di ricchezza che ebbe inizio con l’esportazione, dei prodotti minerari di Minas Gerais prima e del caffè dopo, dal porto di Rio de Janeiro e i cui profitti in seguito finanziarono l’industrializzazione di São Paulo13. In questa regione si trovano tre centri metropolitani che formano un triangolo industriale: São 12 . I BRICS coprono il 30% della superficie terrestre, includono il 42% della popolazione globale e rappresentano il 20% dell’economia mondiale. 13 . La città-regione di São Paulo è molto globalizzata, la sua economia è la più knowledge-intensive e la più focalizzata sui servizi, è il centro della manifattura brasiliana ed esporta petrolio, zucchero e frutta, specialmente alla Cina. Ospita le sedi principali di dozzine d’imprese nazionali e multinazionali e di 19 delle più grandi banche. 7 Il Brasile e gli altri (ii) (iii) (iv) (v) Paulo, il maggiore centro industriale e finanziario del paese, che genera un terzo del PIL brasiliano e ospita la comunità giapponese più numerosa fuori del Giappone14; Rio de Janeiro, capitale del paese dal 1763 al 1960, con 6 milioni di abitanti (più di 11 con l’agglomerato metropolitano che comprende anche le 1020 favelas che la circondano con più di 2 milioni di abitanti in continua crescita) è il secondo centro finanziario, un polo scientifico e culturale e una delle più richieste mete del turismo internazionale; Belo Horizonte ha più di 2 milioni di abitanti (5 con l’agglomerato metropolitano). il Sul, composto di tre stati: Paraná, Rio Grande do Sul e Santa Catarina (6% del territorio nazionale), ha 26 milioni di abitanti e dopo il Sudeste è la seconda grande regione economica del paese. È un’area prevalentemente agricola (canna da zucchero, caffè e legname pregiato), ma con l’importante polo industriale di Pôrto Alegre, città di quasi 2 milioni di abitanti (3 con l’agglomerato metropolitano). il Nordeste, con 9 stati (Maranhão, Cesará, Bahia, Rio Grande do Norte, Paraíba, Alagoas, Segipe e Penambuco) con un totale di 50 milioni di abitanti e il 18% del territorio nazionale. Anche questa regione, il cosiddetto sertão, è prevalentemente agricola, ma ha condizioni climatiche difficili e siccità frequenti. La terra, posseduta da poche decine di famiglie, è dedicata principalmente all’allevamento estensivo che non richiede molta manodopera. La regione è quindi arretrata, molto povera e caratterizzata da diffuso clientelismo politico. La sua gente è spinta a cercare lavoro altrove e il Nordeste rimane la maggiore fonte di emigrazione interna. Le principali aree metropolitane sono importanti scali portuali dai quali i prodotti della regione sono esportati: Salvador (2,7 milioni di abitanti, 3,3 milioni l’agglomerato metropolitano); Recife (1,6 milioni di abitanti, 3,6 l’agglomerato metropolitano) centro del commercio dello zucchero; e Fortaleza (2,4 milioni di abitanti, 3,4 milioni l’agglomerato metropolitano) che ha essenzialmente funzioni amministrative e commerciali. il Centro-Oeste copre l’altopiano centrale e comprende gli stati di Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e il distretto federale di Brasilia, un territorio pari al 20% di quello nazionale. il Norte comprende gli stati di Tondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará, Amapá e Tocantis, un territorio enorme che rappresenta il 45% di quello nazionale ed è abitato da non più di 15 milioni di persone. L’importanza di questa regione deriva essenzialmente dalle sue immense ricchezze minerarie e dal suo potenziale agropastorale. I suoi maggiori centri urbani sono Beléem e Manaus. Belém (meno di 1.5 milioni, circa 2 milioni con l’agglomerato metropolitano), con il suo porto situato alla foce del Rio delle Amazzoni, rappresenta il maggior polo commerciale del Norte. Manaus (1,6 milioni di abitanti) si trova a 2000 km all’interno del paese, porto fluviale sul Rio Negro, affluente del Rio delle Amazzoni, si sviluppò rapidamente, come Belém, alla fine del secolo XIX grazie al boom del caucciù. 14 . Lo stato di São Paulo si è sempre distinto per una chiara proiezione non verso l’Oceano, come il resto del paese, ma verso ovest, per cui la formazione della sua economia non è dipesa solo dalla domanda esterna, ma è stata anche influenzata dalla richiesta locale. Ciò non toglie, però, che l’accumulazione di capitali regionali più importante sia dovuta al ciclo del caffè e, quindi, alla domanda internazionale. 8 Il Brasile La distribuzione degli insediamenti urbani è ancora fortemente segnata dall’eredità storica: la costa è punteggiata da una collana di città che si snoda da nord a sud con regolarità, mentre nell’entroterra si notano, salvo l’eccezione di São Paulo e del distretto federale di Brasília, solo le capitali dei diversi stati. *** Ufficialmente, oltre il 95% dei brasiliani è cristiano (di cui, nel 2010, il 74% cattolici)15. Sono tuttavia molto diffuse pratiche afro-brasiliane, per cui mentre apparentemente quasi tutta la popolazione sembra accettare una visione cristiana della vita, in realtà molti aderiscono a cosmologie parallele con sistemi di credenze che poco hanno a che fare con il cristianesimo. Il censimento della popolazione del 2010 mostra un aumento della diversità religiosa del paese. Negli ultimi anni, sia il cattolicesimo che le credenze popolari stanno perdendo terreno a beneficio del protestantesimo evangelico, che sembra offrire un più diretto dialogo con la divinità, diffuso particolarmente nelle regioni del Norte e Centro-Oeste e specialmente nelle aree urbane, meno nel Nordeste e nel Sul. I gruppi etnici che offrono maggiore resistenza alla penetrazione evangelica sono gli indigeni e i nuovi immigrati16. La percentuale degli evangelici è passata dal 3% nel 1940 al 22% nel 2010, mentre quella dei cattolici si è ridotta al 65%17. La causa dell’arretramento dei cattolici è attribuita alla campagna pervicacemente messa in atto dal Vaticano contro la teologia della liberazione18, e dall’uso migliore, ma più commerciale e istrionico, che gli evangelici hanno fatto delle tecniche di comunicazione e reclutamento dei fedeli. Il censimento ha anche mostrato un aumento della popolazione che non professa nessuna religione, passata dai 12,5 milioni del 2000 ai 15 milioni del 2010. Oltre la composizione religiosa, sono cambiate le caratteristiche generali della popolazione brasiliana, che ha registrato l’accelerazione dell’invecchiamento, la riduzione dei tassi di fertilità – attualmente questo tasso è 1,8% e il 40% delle donne tra 25 e 29 anni non ha figli – la ristrutturazione della piramide dell’età. Inoltre, 15 . In forma crescente, i cattolici fluiscono verso le chiese evangeliche, particolarmente quelle pentecostali alle quali aderiscono più di 25 milioni di brasiliani, specialmente quelli delle classi più disagiate e delle periferie della grandi città. I cattolici resistono, invece, nelle aree rurali del Nordeste, ma non sono più maggioranza nello stato di Rio de Janeiro.Sta crescendo il numero di deputati e senatori che fanno riferimento ai culti evangelici e ne difendono gli interessi. Il 7,4% dei brasiliani si dichiara ateo o agnostico. 16 È questa la cosiddetta “nuova migrazione”, proveniente in gran parte da altri paesi latinoamericani, dall’Africa di lingua portoghese e dalle due Coree, anche se non si sono arrestati del tutto gli arrivi da Germania, Giappone, Portogallo, Spagna e Italia. 17 . Le varie confessioni evangeliche che fanno parte dell’universo protestante hanno un giro d’affari annuo che supera $1,5 miliardi e creano oltre due milioni di posti di lavoro. Ideologicamente queste confessioni sono tutte molto conservatrici. 18 . Corrente di pensiero cattolica che tende a porre in evidenza i valori di emancipazione sociale e politica presenti nel messaggio cristiano, la teologia della Liberazione nacque negli anni ’60 in Perù e fu diffusa in Brasile e poi in quasi tutta l’AL da religiosi convinti che non si possa insegnare il Vangelo senza insegnare anche i diritti delle persone, la coscienza di essere cittadini, la certezza dei propri diritti. La povertà diventa un peccato sociale da combattere al pari dei vizi capitali, un peccato da cui liberarsi tramite la trasformazione sociale e politica, inclusa la ridistribuzione della ricchezza. Per far fronte all'aggravarsi della crisi politica e sociale latinoamericana le proposte elaborate dai teologi della liberazione divennero sempre più radicali, mentre continuavano a moltiplicarsi le comunità ecclesiali di base. La reazione dei vari regimi militari fu violenta e presto a questa si aggiunsero le misure disciplinari adottate dal Vaticano contro quasi tutti i maggiori esponenti di questo movimento. 9 Il Brasile e gli altri quasi 46 milioni di brasiliani, il 24% circa della popolazione, e in maggioranza donne, dichiarano di avere almeno una invalidità. Lingua ufficiale è il portoghese, alquanto modificato nel lessico e nella pronuncia e dall’apporto delle lingue degli immigrati, lingua non conosciuta solo da un piccolo numero di aborigeni all’interno dell’Amazzonia. *** Repubblica federale di tipo presidenziale, il Brasile è composto da 26 stati (ciascuno dotato di governatore e assemblea elettivi e di capacità impositiva), un distretto federale (Brasília) e 5581 municipi (che hanno autonomia politico-amministrativa e capacità legislativa e impositiva attraverso la tassa territoriale urbana), ai quali sono state aggiunte le regioni metropolitane che “raggruppano grappoli di città centrali e adiacenze ‘aureolari’ unificate dall’urbanizzazione territorialmente continua, anche se i municipi che le compongono mantengono autonomia politica” nel complesso (Isenburg, 2006: 87-88). Il potere esecutivo è esercitato dal Presidente della Repubblica (eletto a suffragio diretto per 4 anni) con l’ausilio di ministri da lui/lei nominati. Il potere legislativo spetta al Congresso nazionale con due organi entrambi eletti a suffragio diretto: il Senato con 81 membri, eletti per 8 anni, a rappresentanza degli stati e del governo, e la Camera dei deputati, con 523 membri eletti per 4 anni. 1.3. STORIA POLITICA ED ECONOMIA Il Brasile fu “scoperto” da Pedro Alvares Cabral nell’anno 1500, ma la sua colonizzazione iniziò veramente nel 1532 quando il re del Portogallo divise tutto il territorio che costituiva il Brasile in 15 capitanie (capitanias) – fasce orizzontali di territorio profonde da 180 a 600 km. Non avendo le risorse per sviluppare questa colonia, ma volendone mantenerne il controllo, la Corona portoghese assegnò ciascuna capitania a un nobile portoghese, capitão o donatário, con ampissimi poteri economici e giudiziari, perché creasse l’amministrazione e promuovesse gli investimenti. Chiaramente, la messa a cultura delle terre era un elemento essenziale della politica economica della Corona19, ma il sistema risultò molto problematico, perché le capitanie erano sì ereditarie, ma la proprietà restava alla Corona, il che ridusse l’interesse dei donatários a investirvi, come dimostrato dal fatto che solo due capitanie risultarono redditizie grazie alla produzione ed esportazione di zucchero, il 19 . I sistemi e metodi di governo utilizzati dalla corona portoghese dal ’400 in avanti si riconducono tutti al Prazo de Coroa (prazo, dal latino placitum, espressione usata fin dal secolo XIV° come sinonimo di enfiteusi), una particolare forma d’enfiteusi molto vicina al feudo europeo, cioè di “filiazione medievale”. Con questa concessione, inizialmente utilizzata in India e in Africa, la Corona riconosceva a chi ne faceva domanda, “il possesso della terra, qualunque fosse stato il modo dell’acquisto, per un periodo pari a tre generazioni” e con l’obbligo per le eredi, la successione era per linea femminile, di sposare Portoghesi bianchi o loro discendenti. “Allo scadere della terza generazione i terreni ritornavano nel completo possesso della Corona, che poteva rinnovare la concessione alla stessa famiglia oppure conferirla ad altri”. I donatários avevano “funzioni di governo, raccoglievano i tributi, nominavano magistrati e ufficiali pubblici e fruivano dei privilegi giurisdizionali degli antichi signori del regno”. Nella vicenda dei Prazos da Coroa gli aspetti internazionali s’intrecciano strettamente con la struttura economica e la politica coloniale del Portogallo (Papagno, 1972: 14, 19, 31-32, 38 e 40). 10 Il Brasile prodotto che dalla metà del XVI secolo, dopo che le sfrenate esportazioni del paubrasil ne avevano causato l’esaurimento, divenne la principale esportazione della colonia. Fu così che “il Brasile divenne il primo degli insediamenti europei in America che tentò la coltivazione del suolo” (Magalhães, 1970: 533). Divenne però presto necessario coordinare e limitare l’attività dei donátarios, per cui nel 1549 il re nominò un governatore generale che da Baía, dove era insediato, esercitava l’autorità regia sull’intera colonia e dette grandissime tenute (latifundia) ai civili e militari importanti e ricchi abbastanza per svilupparle rapidamente. Questo sistema di grandi proprietà fondiarie ha dominato per secoli non solo l’uso della terra20, ma anche la storia e la politica brasiliana, contribuendo così a creare la diseguaglianza di reddito, a limitare il mercato interno e a mantenere una profonda e insanabile divisione tra ricchi e poveri. “Per quanto la istituzione del maggiorasco fosse rara, non si verificarono frazionamenti o divisioni di latifondi; la piccola proprietà rimase un fatto eccezionale e ciò impedì la formazione di una classe media, tra quella degli schiavi e del proletariato bianco e quella dei fazendeiros” (Papagno, 1972: 232). Il latifondo si è conservato fino ad oggi – nel 2003 si stimava che i latifondi occupassero il 45% della superficie del Brasile (Losano, 2007: 78) – e i numerosi tentativi di riforma agraria non produssero risultati rilevanti, perché per la coltivazione della canna da zucchero dovevano essere di grandi dimensioni per ammortizzare gli investimenti necessari a trasformare la canna grezza in zucchero destinato all’esportazione21, zucchero che nel 1650 costituiva il 95% delle esportazioni brasiliane. *** L’isolamento delle fazendas e la distanza che le separava dalle città crearono considerevoli ostacoli all’esercizio dell’autorità centrale e dello stato, caratteristica che spiega il perdurare delle forti spinte per l’autonomia che hanno agitato il paese. Dominati dai fazendeiros e dai senhores de ebgenhos (padroni di piantagioni di zucchero), i governi locali – governatori e consigli municipali – restarono forti fino a metà del XVIII° secolo, mentre il centro della vita economica e sociale erano le grandi piantagioni di zucchero lungo la costa (Baer, 2008: 14). Secondo Furtado (1970: 139), il fatto che l’agricoltura d’esportazione brasiliana provenisse da grandi fondi monoculturali spiega sia l’ineguale distribuzione del reddito e della ricchezza sia le ridotte dimensioni del mercato interno e, quindi, le difficoltà per la creazione di un settore commerciale e industriale indipendente. Un argomento questo che Baer considera “non essere completamente rilevante per il periodo coloniale”, perché l’enorme vantaggio comparato che il paese aveva nella produzione di zucchero e cotone avrebbe reso inefficiente una differente allocazione delle risorse. Ciò tuttavia non elimina gli effetti perversi della monocoltura e del sistema delle piantagioni. È 20 . Fino al 1822, i diritti terrieri potevano essere ottenuti solo con un atto reale di concessione personale (sesmarias), un sistema che ha fortemente limitato lo sviluppo di una classe media in Brasile – vedi anche nota 29. 21 . Fin dall’inizio, “una parte sostanziale dei capitali necessari venne dai Paesi Bassi” che “parteciparono tanto al finanziamento delle installazioni produttive in Brasile quanto all’importazione della manodopera schiava”. Dato che gli olandesi “controllavano sia il trasporto (compresa una parte del trasporto tra il Brasile e il Portogallo), sia la raffinazione e la commercializzazione del prodotto”, Furtado (1970: 36) “ne deduce che il settore zuccheriero era in realtà più nelle loro mani che in quelle dei portoghesi”. 11 Il Brasile e gli altri sempre più accettato, infatti, che istituzioni e politiche governative tendano generalmente a riprodurre le condizioni di partenza (Furtado, 1970: 293). Più specificamente, nelle società che inizialmente presentano forti disuguaglianze, le elite hanno buon gioco a stabilire un quadro legale che assicuri loro una quota sproporzionata del potere politico che così diventa funzionale al mantenimento dei privilegi nel tempo. Insieme agli evidenti squilibri economici e sociali, la concentrazione della proprietà terriera ha causato anche l’altro enorme problema che caratterizza questo paese e cioè lo sfrenato sfruttamento delle risorse naturali (Rohter, 2010: 13). Due problemi che insieme agli effetti dello schiavismo hanno segnato, e continuano a segnare, profondamente il Brasile e dalla cui soluzione ne dipenderanno le sorti future, a cominciare dalla possibilità di diventare una grande potenza. *** Per contrastare le infiltrazioni francesi e olandesi, i portoghesi conquistarono nel 1567 Rio de Janeiro e si spinsero fino all’attuale Uruguay e verso l’interno della regione amazzonica, ignorando così i limiti fissati dal Trattato di Tordesillas del 1494 – il territorio a est del 46° meridiano ovest, una porzione relativamente piccola del continente sudamericano che, però, fu ampliata notevolmente nei secoli successivi, anche se tra il 1580 e il 1640, quando il re di Spagna fu anche re del Portogallo, il Brasile divenne nominalmente una colonia spagnola. Infine, il Trattato di Madrid del 1750 e poi quello di Santo Ildelfonso del 1777, riconoscendo la sovranità portoghese su tutte le terre conquistate, definirono gran parte degli attuali confini brasiliani.22 Alla fine del XVII secolo le esportazioni di zucchero cominciarono a declinare. Fortunatamente, attorno al 1700 nei territori ora chiamati Minas Gerais, Mato Grosso e Goiás furono scoperte importanti vene aurifere e nel 1730 diamanti, per cui la colonia si ritrovò ad avere nuovi prodotti d’esportazione. Mentre la crisi in cui versava la produzione di zucchero da un secolo aveva minato l’importanza del Nordeste, lo sviluppo della produzione di caffè nel Sudeste contribuì a spostarvi il centro economico della colonia, trasformata in vicereame, per cui nel 1763 la capitale fu portata da Salvador di Bahia a Rio de Janeiro. Il ciclo dell’oro e dei diamanti fu seguito nel XIX° secolo da quello del caffè e poi, tra il 1880 e il 1920, da quello del caucciù. Dai primi anni del XVI secolo all’ultimo quarto del XVII “l’intervento europeo lungo la fascia litoranea, portò allo sfruttamento e all’espulsione delle popolazioni locali e alla modificazione del paesaggio naturale”, inclusa la rapida eliminazione della mata atlantica, il manto forestale spontaneo che correva parallelo alla costa da Santa Catarina a Rio Grande do Norte (Isenburg, 2006: 14). Frattanto, per sfuggire a Napoleone, il re portoghese nel 1808 si trasferì a Rio de Janeiro e nel 1815 la colonia guadagnò l’indipendenza, perché fu creato il Regno Unito di Portogallo, Brasile e Algarve. Di conseguenza, il Brasile “fu la prima nazione americana a partecipare ad una conferenza internazionale, il Congresso di Vi- 22 . Inizialmente, la colonia brasiliana abbracciava un terzo circa dell’attuale estensione. Fu il Trattato di Madrid, riconoscendo lo uti possidetis juris e in cambio di diverse concessioni fatte in Asia orientale alla corona spagnola, ad assegnare alla colonia portoghese le terre occupate nell’Amazzonia e nei distretti di Cuiabá e Mato Grosso, più le zone ad est del fiume Uruguay. Con il Trattato di Santo Ildelfonso il Brasile arrivò a occupare quasi 8 milioni di km2 e tra la fine dell’Ottocento e l’inizio del Novecento attraverso arbitrati e accordi diplomatici guadagnò altri 340 mila km2 nelle zone periferiche. 12 Il Brasile enna” (Pitrobelli e Pugliese, 2007: 22). Nel 1821 il re rientrò in Portogallo, dove era reclamato dalla rivoluzione liberale, lasciando il figlio come reggente in Brasile. Questi dichiarò l’indipendenza dal Portogallo e nel 1822, con il nome di Pedro I, si proclamò imperatore del Brasile che così passò pacificamente da colonia, a monarchia, a impero. L’indipendenza brasiliana fu completata entro il 1823: la guerra civile era stata evitata, le spinte separatiste domate e la continuità amministrativa assicurata. Nel 1824 Don Pedro I promulgò la prima Costituzione brasiliana. Il Brasile si presentava come uno stato unitario governato da una monarchia costituzionale e da un sistema parlamentare bicamerale. Nel 1828 si staccò la regione Cisplatina e, con la mediazione britannica, nacque l’Uruguay. La scelta monarchica fu sostenuta dalla proprietà fondiaria per consolidare il proprio potere e bloccare le deboli richieste che la nascente borghesia urbana cominciava ad avanzare. Da notare che, contrariamente a quanto avvenuto nel resto dell’AL con il sanguinoso collasso dell’impero spagnolo, le varie fasi della trasformazione di questa colonia in nazione indipendente avvennero pacificamente e mantenendo l’unità territoriale (Trento, 1992: 27). L’indipendenza formale e l’integrità territoriale furono rese possibili dall’appoggio militare e commerciale inglese e dal rapido riconoscimento di paesi quali gli USA, ma senza che il nuovo impero e il suo debole governo affrontassero i molti problemi interni e alcuni esterni, tra i quali i due trattati firmati con l’Inghilterra. Con il primo del 1827, questa otteneva lo stesso trattamento privilegiato che da tempo godeva per il suo commercio con il Portogallo; con il secondo del 1826, il Brasile s’impegnava ad abolire la schiavitù entro il 1830. Un impegno, quest’ultimo che sembrava minacciare le fondamenta della prosperità brasiliana e che risultò impossibile mantenere, anzi l’importazione di schiavi crebbe rapidamente (Humphreys, 1969: 632). Nel 1831 una rivolta costrinse Pedro I ad abdicare23 in favore del figlio che, dopo l’instabile e anarchico periodo della reggenza, periodo turbato anche dalla rivolta Cabanagem e dalla guerra faroupilha (guerra regionale, contro il centralismo imperiale, nella quale combatté anche Garibaldi), fu dichiarato maggiorenne nel 1841 e salì al trono con il nome di Pedro II. Secondo Roett (2010: 25-29) la vita politica dell’impero fu dominata dai seguenti problemi: (i) divisione del potere tra imperatore e parlamento24, dissolto quando non si riuscì a raggiungere un compromesso mentre l’imperatore a marzo 1824 promulgava la sua Costituzione che manteneva l’elezione delle due camere, ma con il diritto di voto severamente ristretto e indiretto, e riservava al sovrano un ruolo chiave e il potere di “moderare”; (ii) dispute territoriali con i paesi vicini e difficili relazioni tra Rio e il resto del paese che portarono alla creazione di una guardia nazionale controllata dalle elite locali, cioè dai proprietari terrieri, di cui rapidamente divenne un formidabile pilastro per mantenere l’ordine interno; e (iii) crescente importanza della produzione di caffè – sostenuta dal capitale e dagli ingegneri inglesi che costruirono la prima ferrovia del paese per trasportare questo prodotto al porto di Santos per cui alla fine del XIX° secolo il Brasile ne divenne il maggiore esportatore mondiale. La coltivazione del caffè però necessitava di mano d’opera che non poteva più essere costituita da schiavi, per cui si ricorse alla massiccia immigrazione europea – circa quattro milioni tra metà Ottocento e inizio anni ’20. L’abolizione della schiavitù era necessaria perché il mondo “civile” accettasse il Brasile ed inoltre l’arrivo in massa di europei per- 23 . Questa “abdicazione segnò, sul piano politico, la sconfitta del ceto mercantile portoghese e l’inizio del dominio del latifondo schiavista” (Trento, 1992: 12). 24 . Solo un ristretto numero di uomini, quelli istruiti e di censo, aveva il diritto di voto, mentre donne, non cattolici e detentori di redditi modesti ne erano esclusi. 13 Il Brasile e gli altri metteva di “sbiancare” la popolazione del paese – cioè diluire gli effetti di secoli di miscegenazione, come si vedrà meglio sotto – e quindi presentarlo come nazione bianca. Sfortunatamente, l’abolizione della schiavitù contribuì ad accrescere le diseguaglianze sociali, perché nulla era stato preparato per aiutare gli schiavi liberati25. Inoltre, l’importanza del caffè accrebbe quella della provincia di São Paulo, e Minas Gerais, e mise in moto il processo di decentralizzazione e autonomia delle provincie, per cui queste due dominarono il sistema economico e politico fino al 1930. Durante il lungo regno di Pedro II, il Brasile combatté e vinse tre guerre: quella di Platine (1851-52), dell’Uruguay (1864-65) e della Triplice alleanza, o guerra del Paraguay (1864-70). Quest’ultima causò la riduzione delle esportazioni e l’aumento del debito estero che tra il 1860 e il 1875 si triplicò, per cui il suo servizio in percentuale del PIL passò dal 4% del 1860 a quasi il 9% del 1880. Anche le tariffe doganali cominciarono ad aumentare: dal 15% che l’Inghilterra aveva imposto a Libona nel 1810 “si passò a un valore medio del 30% nel 1844” e via via salendo raggiunse “un picco del 40% nel decennio prebellico”. Il Brasile era ormai diventato un’economia del caffè”, ma continuava a esportare gomma naturale e alla fine del XIX° secolo cominciò a esportare anche il cacao. Ad ogni modo, nel 1891 la produzione brasiliana di zucchero era l’80% di quella mondiale e la sua esportazione rappresentava il 63% delle esportazioni totali del paese (Goldstein e Trebeschi, 2012: 16 e 18). L’importanza della schiavitù era venuta declinando e con la chiusura del traffico internazionale di schiavi nel 1850 essi cominciarono a ridursi, per cui quando nel 1888 la schiavitù fu definitivamente abolita rappresentavano non più del 5% della popolazione brasiliana. A novembre dell’anno seguente una rivolta, sostenuta anche dai vecchi proprietari di schiavi, mise fine all’impero brasiliano e Pedro II lasciò il paese per l’esilio. Seguì una rivolta organizzata dai militari e dalle forze politiche che a fine 1889 costrinse l’imperatore a rinunciare al trono. In maniera del tutto pacifica il paese divenne così una Repubblica federale, ma “la repubblica nasceva … sotto il segno delle forze armate, che la guidarono fino al 1894”, quando i repubblicani assunsero il controllo della situazione e fino al 1930 “gestirono in maniera esclusiva la vita politica a vantaggio dell’oligarchia del caffè” (Trento, 1992: 35-36), la cui produzione favoriva la concentrazione della proprietà e riduceva la convenienza della coltivazione su piccola e media scala. Inoltre, la dipendenza dal caffè aumentava pericolosamente la vulnerabilità dell’economia brasiliana. Con la prima Costituzione repubblicana del 1891 si creò uno stato presidenzialista federalista che pur conservando il sistema parlamentare bicamerale, restringeva i diritti politici (analfabeti, donne e soldati non avevano il diritto di voto) e istituzionalizzava il predominio dei latifondisti, particolarmente quelli produttori di caffè, i cui interessi non furono intaccati nemmeno dall’abolizione della schiavitù, ormai resa obsoleta dal massiccio arrivo degli immigrati europei che contribuirono a creare una classe salariata di consumatori. Da meno di 200 mila durante gli anni 25 . Stefanini (2007: 144-45) rileva che all’abolizione della schiavitù contribuì non poco “la convinzione che il sistema economico schiavista contribuisse a impedire lo sviluppo economico” del paese, per cui gli schiavi liberati “vengono estromessi dalla formazione della nuova società imperniata sul lavoro libero e salariato”. Una volta bollati come “incapaci di inserirsi con successo nel mercato del lavoro libero”, gli schiavi africani e i loro discendenti vengono definitivamente esclusi e marginalizzati. Ma se correttamente si riconosce in questo “il nucleo del pensiero razzista”, non si capisce perché Stefanini senta la necessità di aprire l’analisi di questa questione, scrivendo che “il razzismo che segna la società brasiliana contemporanea non è affatto la sopravvivenza del regime schiavista, ma il risultato dei significati che gli sono stati attribuiti in diversi momenti della storia del Brasile”. 14 Il Brasile 1870, nella decade successiva gli immigrati superarono il mezzo milione e raggiunsero un milione negli anni 1890 con i portoghesi ormai sorpassati dagli italiani – più di un milione nel periodo 1884-903. L’arrivo di questi ultimi coincise con l’abolizione degli schiavi, di cui furono, in un certo qual modo, i sostituti nelle fazendas. Quest’ondata d’immigrati fu un importante fattore di trasformazione economica e sociale, anche se il suo impatto fu particolarmente concentrato nella parte meridionale del paese, da São Paulo a Rio Grande (Griffin, 1962: 520). Con il passaggio alla repubblica, il paese fu dominato dai due stati regionali più forti, São Paulo (produttore di caffè) e Mina Gerais (produttore di latte e suoi derivati), mentre le altre provincie erano abbandonate a se stesse. Inoltre, il debito ereditato dall’impero continuava ad assorbire una parte rilevante delle spese federali – 53% nel 1898 – e delle entrate di valuta provenienti essenzialmente dalle esportazioni di caffè, il cui prezzo dipendeva dagli andamenti del mercato internazionale. Il crescente peso del debito estero e l’instabilità politica interna nel 1898 portarono il Brasile a dichiarare fallimento. La principale politica economica perseguita durante la cosiddetta Prima Repubblica (1889-1930) fu la svalutazione della moneta locale quando diminuiva il prezzo mondiale del caffè, per cui mentre aumentava il valore dei prodotti importati, i prezzi in moneta locale non si contraevano o lo facevano in misura inferiore a quelli esterni. Conseguentemente, il costo della vita aumentava e si realizzava la socializzazione delle perdite dei fazenderos, i proprietari dei latifondi, All’inizio del Novecento, il 90% dei contadini non possedeva terra propria e due terzi della produzione agricola erano esportatiti (Trento, 1992, 43 e 45). Con l’accumularsi di giacenze invendute di caffè, nel 1906 si stabilì che queste fossero acquistate dai governi regionali ricorrendo a prestiti esteri coperti da una sovrattassa in oro su ogni sacco esportato, meccanismo che ebbe effetti positivi nel 1911, 1917 e 1920, mentre il mercato di sbocco più importante divennero gli USA che tra il 1913 e il 1929 passarono ad assorbire il 32% e il 46% delle esportazioni del Brasile, mentre contribuirono il 16% e il 27% delle sue importazioni. Gli investimenti industriali dipendevano dall’esportazione di caffè che procuravano la valuta estera con cui acquistare beni strumentali, per cui cominciò a svilupparsi l’industria tessile, alimentare, delle calzature e dell’abbigliamento (Pietrobelli e Pugliese, 2007: 31-32). Tuttavia, l’economia brasiliana restava una giustapposizione delle differenti economie regionali non coordinate tra loro, una decentralizzazione della gestione economica che rifletteva la scarsa integrazione nazionale. Fu la prima Guerra mondiale a costituire un primo acceleratore per l’industrializzazione. Le moltissime imprese che nacquero in quel periodo per sopperire alla caduta delle importazioni dai tradizionali partner commerciali esteri “avviarono un processo di sostituzione delle importazioni, in particolare di prodotti alimentari, … e si assistette a un primo tentativo di esportare alcuni prodotti industriali nel resto del continente sudamericano”. Dopo la fine della guerra, “il settore del caffè riconquistò rapidamente la propria supremazia, arrivando a superare il 70% delle esportazioni brasiliane”, tuttavia “il consolidamento del modello agro esportatore non impedì una serie di profonde trasformazioni …, anche se nel 1929 l’occupazione manifatturiera non superava il 12% del totale”(Goldstein e Trebeschi, 2012: 20). Mentre nessuna istituzione era capace di unificare veramente il paese e di identificare obiettivi nazionali di sviluppo, povertà e marginalizzazione predominavano non solo fra gli ex schiavi, ma anche in ampi segmenti della popolazione fuori dei maggiori centri urbani che cominciavano a essere circondati da baraccopoli, che col tempo sono smisuratamente cresciute e sono diventate le favelas 15 Il Brasile e gli altri dove si stima che attualmente viva un terzo della popolazione brasiliana. Le tensioni sociali causate dal diseguale sviluppo che l’industrializzazione e l’urbanizzazione tendevano a rafforzare non trovarono negli anni ’20 un partito di classe media disposto a capitalizzarle, mentre vari movimenti sociali – come il tenentismo già menzionato – agitavano il paese, creando un periodo di marcata instabilità sociale, politica ed economica. I tratti comuni delle varie risposte che venivano proposte per affrontare le montanti tensioni sociali includevano, secondo Carmagnani (1973: 20), il nazionalismo economico, in funzione anti imperialistica; l’avanzata delle classi medie; la presa di coscienza della classe operaia; e la “lotta contro le sopravvivenze del passato coloniale, intesa come lotta antioligarchica”. Nel 1930, dopo l’assassinio del vicepresidente João Pessoa appena eletto, dilagò la rivolta militare e, con l’aiuto dei tenentes e del partito di Alleanza liberale e sostenuto da Minas Gerais e dal suo stato di Rio Grande, Getùlio Vargas, uscito battuto alle elezioni presidenziali, si lanciò in una guerra civile, sconfisse le forze di São Paulo e cacciò il Presidente. Nominato capo del governo provvisorio, sciolse il Parlamento e le assemblee legislative dei singoli stati, i cui governatori furono sostituiti da interventores di nomina presidenziale, con poteri esecutivi e legislativi. Vargas creò una forma di “dittatura modificata” tramite due importanti cambiamenti costituzionali diretti a rafforzare i poteri del Presidente e a ridurre quelli del Congresso e dei governi degli stati. A titoli differenti, Vargas governò il paese per 18 anni: Presidente provvisorio (1930-34), eletto in forma indiretta (1934-37), dittatore “soft” (1937-45) e Presidente eletto direttamente (1951-54). Considerando inevitabile la fine del potere dell’oligarchia rurale, particolarmente quella delle grandi piantagioni di caffè di São Paulo, e dell’economia centrata sull’agricoltura d’esportazione, il governo Vargas influenzò la riflessione intellettuale sulla società brasiliana, denunciando per primo il pregiudizio di razza, valorizzando l’elemento di colore, criticando i fondamenti patriarcali e agrari, analizzando le condizioni economiche e demistificando la retorica liberale. Prima degli anni ’30, la decentralizzazione che caratterizzava il paese aveva generato scarso interesse per la “brasileiridad”. Fu solo dopo che Vargas sconfisse un movimento separatista di São Paulo e rafforzò il potere centrale in Rio de Janeiro che si cominciò a identificare quello che avrebbe potuto unire tutti i brasiliani e a sostenere lo sviluppo di quella classe media che cominciava a emergere nei centri urbani del Centro-Oeste. Scavalcando i partiti politici, che essendo in verità poco rappresentativi subirono una vera e propria liquidazione, Vargas, come Peron, si appellò direttamente alle masse e ricorse al nazionalismo di tipo irrazionale. In questo modo riuscì a gettare le basi per lo sviluppo del Brasile moderno e per la prima volta i fazenderos persero il controllo politico sul governo (pur mantenendo il controllo economico e sociale a livello regionale). L’industrializzazione e la diversificazione del commercio furono rese possibile dalle grandi imprese create da Vargas, come la Companhia Siderurgica Nacional, la Petrobrás (creata nel 1953, questa compagnia di bandiera è ora pubblica al 40%, ma per il resto è in gran parte in mano ad azionisti statunitensi, e genera un 10% del PIL brasiliano) e la Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), poi solo Vale quando fu privatizzata nel 1997. Il principale sostegno del regime di Vargas fu la classe operaia sindacalizzata che con la creazione del ministero del Lavoro fu trasformata da potenziale oppositore in cliente, anche se furono banditi i sindacati indipendenti nelle città e tutte le organizzazioni dei lavoratori nelle campagne e proibiti i legami del movimento operaio con i partiti politici. Si deve a lui l’estesa legislazione del lavoro riguardante pensionamento, salario 16 Il Brasile minimo, settimana lavorativa di 48 ore, vacanze annuali retribuite, benefici di maternità e assistenza all’infanzia, aiuti all’istruzione, programmi di formazione, standard di sicurezza e salute sul posto di lavoro e stabilità del posto di lavoro. Queste politiche sociali servirono ad assicurare l’appoggio dei lavoratori al regime. Per servire le classi medie fu invece istituito il ministero dell’Istruzione e della Salute che creò un moderno sistema educativo dall’alto in basso e la prima università brasiliana (a São Paulo, 1934) e poi un’altra nel Distretto federale. Ma essendo meno sviluppate che in Argentina, le classi medie brasiliane “finirono con l’avere un minor peso politico” (Carmagnani, 1973: 35). Inoltre, per ottenere l’appoggia della Chiesa cattolica in tutte le scuole pubbliche fu introdotto l’insegnamento religioso26. Ad ogni modo quella di Vargas fu una rivoluzione che “sostituì un antico sistema politico dominato dagli interessi agrari con uno dominato da quelli industriali” (Barros, 2009: 83). Al regime di Vargas tentarono invano di opporsi gli oligarchi27 di Sáo Paulo nel 1932 e l’Ação Integralista Brasileira, movimento d’ispirazione fascista e cattolica, nel 1935 e di nuovo nel 1938. A metà del 1934 fu varata la nuova Costituzione e il Parlamento subito elesse Vargas primo Presidente costituzionale, un mandato di quattro anni non rinnovabile. Quando questo stava per giungere a termine Vargas si rifiutò di cedere il potere e con l’aiuto dei militari sospese le garanzie costituzionali e varò una nuova Costituzione che eliminava i diritti civili e lo stato liberale e aboliva i partiti. Nacque così l’Estado Novo che per molti aspetti si rifaceva ai regimi totalitari europei, più particolarmente allo stato corporativo fascista, e che fu accettato dalla maggioranza, date la difficile situazione mondiale e il timore che potesse scatenarsi una guerra civile, ma anche perché, in effetti, l’“Estado Novo” era anche la scontata conclusione di tendenze che erano venute affermandosi dal 1930. Con una politica d’industrializzazione con sostituzione delle importazioni (ISI) ante litteram28, Vargas mirò alla modernizzazione industriale e alla diversificazione del commercio brasiliano per superare la monocultura del caffè, le cui esportazioni generavano tre quarti delle entrate valutarie. Vennero risolte dispute territoriali con i paesi limitrofi ma Vargas non riuscì a ottenere un ruolo centrale nella Lega delle Nazioni. Si avvicinò ai regimi fascisti europei e restò neutrale quando scoppiò la seconda guerra mondiale, ma dopo la Conferenza Pan-americana del gennaio 1942 si schierò con gli USA, con i quali già nel 1934 aveva concluso un trattato commerciale, e inviò anche un contingente di 25 mila uomini a combattere con gli Alleati sul fronte italiano. Oltre all’acciaio – la prima acciaieria dell’AL fu costruita con l’assistenza americana, a Volta Redonda nello stato di Minas Gerais, e completata nel 1946 – il governo s’interessò al petrolio e nel 1953 creò Petrobrás, il mo- 26 . Ma sia il regime autoritario di Vargas sia quelli militare e democratico venuti dopo si sono rifiutati di sottoscrivere un Concordato con il Vaticano. 27 . Secondo Carmagnani (1973: 4) l’oligarchia nasce dall’appropriazione di risorse produttive, in questo caso terra e commercio, da parte di una ristretta minoranza che, “unita da vincoli di parentela, mirava a salvaguardare i propri privilegi e il proprio reddito tramite l’istituzionalizzazione a livello regionale e locale di certe forme di controllo della popolazione (indebitamento della mano d’opera, segregazione della stessa dal mercato, appropriazione delle terre delle comunità contadine) e tramite la dominazione politica a livello nazionale della popolazione stessa, per mezzo della distorsione del suffragio e dell’istituzione di un esercito permanente – prima inesistente – in grado di soffocare con le armi qualsiasi tentativo eversivo”. 28 . “L’esperienza brasiliana rappresenta il caso esemplare d’industrializzazione da sostituzione”, un’esperienza resa possibile “sia dalla dimensione del mercato brasiliano sia perché un’economia basata sul caffè difficilmente avrebbe potuto ridurre rapidamente i costi monetari” (Furtado, 1970: 113). 17 Il Brasile e gli altri nopolio statale del petrolio. Con Vargas, il potere politico fu trasferito da un’oligarchia rurale a un nuovo emergente settore basato su São Paulo. Nel 1940 il 70% della popolazione viveva ancora in aree rurali, due terzi degli adulti erano analfabeti e le primitive condizioni dei mezzi di trasporto e comunicazione mantenevano isolate molte regioni. La seconda guerra mondiale rafforzò l’ISI, facilitò lo sviluppo di settori come quello degli armamenti e permise al paese di accumulare consistenti riserve in valuta e molti crediti, soprattutto con l’Inghilterra. Quando con la fine della guerra aumentarono le proteste per un ritorno alla piena democrazia, “Vargas spostò il suo asse politico a sinistra”, promise espropri e nazionalizzazioni, creò Electrobrás, liberò tutti i detenuti politici e graziò gli esiliati, ma le agitazioni continuarono e a Washington si temette che potesse formare un asse con Domingo Perón. Chiaramente Vargas era contrastato da gruppi di potere assai più forti di quelli che lo appoggiavano e inoltre anche l’appoggio popolare, cioè della classe operaia sindacalizzata e delle classi medie, si era indebolito a causa dell’aggravarsi degli squilibri sociali prodotti dalla sua politica industrialista (Carmagnani, 1973: 36). Vargas non riuscì a mantenere la sua coalizione di forze politiche e a ottobre del 1944 le forze armate lo costrinsero a dimettersi. Con il colpo di stato che pose fine al regime populista29 venne ristabilito l’ordine politico costituzionale del paese. La transizione alla democrazia non fu però semplice. Quando il popolo fu chiamato alle urne, inaspettatamente le elezioni furono vinte dal candidato di Vargas, il suo ex ministro della Difesa generale Eurico Gaspar Dutra (1946-51). Lo stesso Vargas fu eletto senatore in due stati e deputato in cinque collegi elettorali. Dutra seguì una politica economica liberale che causò un rapido aumento delle importazioni, e quindi un’altrettanto rapida diminuzione delle riserve, ma grazie al miglioramento delle ragioni di scambio produzione industriale e PIL poterono crescere a tassi sostenuti. A settembre 1946 fu varata la quarta Costituzione, formalmente liberale e democratica – concedeva anche il suffragio femminile – ma ancora corporativa in termini di contenuto. Inoltre, restituendo alle regioni gran parte dei poteri che il governo centrale aveva fatto propri, permetteva alla classe dominante tradizionale di riappropriarsi del potere. L’amministrazione Dutra continuò ad essere autoritaria e la sua politica economica causò crescenti squilibri di bilancio, mentre la dipendenza dalle esportazioni di materie prime mostrava sempre più i propri limiti. La sua politica estera fu filoamericana e il Partito comunista, che aveva ottenuto il 10% dei voti, fu bandito e fu cancellato il mandato di tutti i suoi eletti, anche nei sindacati. Alla fine del 1950, però, Vargas, alla testa di una nuova formazione politica, il Partito laburista (Partido Trabalhista Brasileiro (PTB)), riuscì a riconquistare la presidenza e adottò con determinazione l’industrializzazione secondo il modello ISI che veniva elaborando Raul Prebisch alla Commissione economica per l’America Latina (CEPAL, o ECLAC), ma l’incapacità a frenare l’inflazione gli alienò la classe media. Stretto tra la forte opposizione parlamentare e le pressioni dei militari, preoccupati dall’intensità della mobilitazione popolare e divisi sulla politica economica e su quella estera, il 24 agosto 1954 Vargas si suicidò. Il suo posto fu preso dal vicepresidente João Café Filho (1954-55), un conservatore eletto indipendentemente da Vargas, fino alla scadenza del mandato quando il Partido Social 29 . In AL il populismo è stato la variante più diffusa del riformismo che si manifesta in forma più compiuta nel Brasile e soprattutto in Argentina (Carmagnani, 1973: 32). 18 Il Brasile Democrático (PSD), con il sostegno del PTB, le stesse forze che avevano sostenuto il governo di Vargas, e con l’assenso dei militari, lanciò la candidatura di Juscelino Kubitschek che assunse la presidenza all’inizio del 1956 e “tentò di proseguire il progetto tracciato da Vargas, senza peraltro attuare alcuna trasformazione strutturale di rilievo” (Carmagnani e Casetta, 1989: 119-20). Vargas lasciava, però, un paese la cui struttura economica e sociale era ormai profondamente cambiata, con una popolazione urbana in forte crescita che ne faceva un paese sempre meno rurale. Come Vargas, Kubitschek (1956-61) pensava che una rapida espansione industriale “e una rinnovata dinamicità del settore urbano, avrebbero accelerato l’unificazione economica del paese e il completo sfruttamento delle risorse naturali nazionali” (Carmagnani e Casetta, 1989: 120). Anche per questo con la creazione della nuova capitale Brasilia (costruita in 41 mesi con 30 mila operai emigrati soprattutto dal Nordeste) e della rete stradale che la connetteva ai maggiori centri di popolazione “il centro di gravità del paese, per la prima volta nella sua storia, cominciò a spostarsi dalla costa e il vasto e arretrato interno fu finalmente aperto alla modernizzazione e allo sviluppo”. Tutto questo a sua volta spinse all’espansione delle fabbriche di acciaio e dell’industria pesante, e quindi alla costruzione di dighe e centrali elettriche per far funzionare le imprese manifatturiere che già includevano le costruzioni navali e la produzione di apparecchiature varie. Infatti, durante il quadriennio di Kubitschek la produzione industriale crebbe dell’80%, i profitti delle imprese del 76% (Rohter, 2010: 24) e il tasso medio di crescita del paese raggiunse l’8,54% l’anno. Nonostante la forte espansione economica, il potere d’acquisto delle masse popolari non migliorò molto, perché gli aumenti salariali venivano annullati dall’inflazione, per cui “ancora una volta lo schema populista dimostrava la propria incapacità di coniugare la crescita economica con il progresso sociale” (Carmagnani e Casetta, 1989: 120). Ad ogni modo, il fatto che dal 1945 al 1980 la crescita media del PIL fu del 7,5% annuo, mentre poi fino alla fine del secolo non supererà il 2,5% e l’inflazione dominò la scena, spiega il ruolo centrale che Vargas continua a occupare nella storia e nella psiche del paese. Alla politica di sostituzione delle importazioni, Kubitscheck antepose l’integrazione del paese nel sistema capitalistico, una politica nacionaldesenvolvimentista elaborata nell’ambito dell’Istituto superiore di studi brasiliani che mirava a un’industrializzazione a tappe forzate, modernizzazione dei settori tradizionali, ridimensionamento dell’intervento pubblico, abbandono del nazionalismo e apertura al capitale estero. Il suo Plano de Metas lanciato nel 1956 proponeva ambiziose e dettagliate iniziative per promuovere l’industrializzazione ed espandere le infrastrutture, obiettivi che in gran parte furono raggiunti, come mostra la seguente tabella. Tabella 1.1. - Espansione percentuale delle infrastrutture. 1901-2000 Ferrovie Elettricità Strade Strade pavim. Telecom. 1901-1930 26,5 15,6 - - - 1931-1950 0,6 4,5 4,6 5,1 - 1951-1963 -0,3 9,8 5,4 23,9 6,8 1964-1980 -1,6 9,8 5,6 16,0 11,2 1981-1993 1,0 4,1 0,8 4,9 6,9 1994-2000 -1,5 3,6 0,7 1,7 24,8 Fonte: Pinheiro et al. 2004: 18, Tab 12. 19 Il Brasile e gli altri Se nella prima metà del secolo XIX il capital estero si era concentrato nella finanza e nel commercio, nella seconda metà una grande quantità di capitali esteri partecipò alla costruzione dell’infrastruttura economica del paese, contribuendo così a integrarlo sempre più nell’economia mondiale come fornitore di materie prime. Dal 1880 al 1930 il totale capitale estero passò dagli stimati $190 milioni ai $2,6 miliardi concentrati nei servizi di pubblica utilità (public utilities), commercio, finanza e distribuzione del petrolio. Quando negli anni ’50 il Brasile adottò l’ISI, gli investimenti esteri abbandonarono quasi completamente le public utilities per dirigersi verso il settore manifatturiero – specialmente prodotti chimici, mezzi di trasporto, alimenti e bevande e macchinari – settore che nel 1952 ricevette il 51% di tutti gli investimenti esteri fino a raggiungere il 75% nel 1992, quando la quota cominciò a declinare verso il 40% del 2005 e gli investimenti diretti esteri (IDE) tornarono a concentrarsi nel settore delle public utilities e in quello finanziario. Fino alla prima guerra mondiale il capitale inglese fu dominante, ma poi ebbe luogo l’avanzata di quello americano che restò maggioritario fino a dopo la seconda guerra mondiale quando cominciarono ad arrivare capitali tedeschi, olandesi, spagnoli e italiani, per cui la quota americana passò dal 44% del 1951 al 22% del 2005. Nella seconda metà degli anni ’90 c’è stato un drammatico aumento degli IDE che, superando rapidamente l’afflusso di capitale di portafoglio, sono passati da una media annuale di $1,3 miliardi all’inizio della decade ai $33 miliardi del 2000. L’aumento degli IDE è dovuto alla stabilizzazione del real, al processo di privatizzazione, al cambiamento della legislazione brasiliana relativa al capitale estero e alla creazione del mercato comune MERCOSUL30 (Baer, 2008: 191- 193 Tab 9.4., 195 Tab. 9,6 e 205-06). Negli ultimi anni l’afflusso di IDE è stato notevole: $48,5 miliardi nel 2010, $66,6 miliardi nel 2011 e $47,5 miliardi nei primi nove mesi del 2012 (dati del Banco Central do Brasil - BCB). Una “società civile” cominciò a svilupparsi durante la presidenza di Kubitscheck – tasso medio di crescita 8,54% – la Chiesa, guidata da Hélder Cãmara, si pose alla testa della lotta all’ingiustizia sociale e fu creata la Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) sotto la direzione di Celso Furtado – vedi 2.6. Per realizzare il suo programma Kubitscheck ampliò la base monetaria e fece levitare il debito estero, causando iperinflazione e conseguente aumento del costo della vita, cattivo utilizzo delle risorse e, infine, polarizzazione politica, mentre la proliferazione dei partiti – 13 nel 1964 – paralizzava il parlamento nazionale e quelli statali. Nel 1960 vinse le elezioni Jãnio Quadros il cui programma presentava “spiccate caratteristiche riformiste” come lotta alla corruzione della classe politica e della burocrazia sindacale, una politica d’impronta liberista, ma anche lotta alla povertà e alla marginalizzazione specialmente nel Nordeste – dove le organizzazioni dei contadini cominciavano a radicalizzarsi – e una linea neutralista in politica internazionale. Proprio quest’ultimo aspetto del programma contribuì a saldare “l’opposizione dei gruppi d’interesse nazionali e nordamericani31 contro Quadros” che, dato anche l’arresto della crescita economica, fu costretto a dimettersi ad agosto del 1961. La presidenza fu assunta dal vicepresidente João Goulart (1961-64) che, “con l’appoggio 30 . Il MERCOSUL (in portoghese) o MERCOSUR (in spagnolo) fu creato nel 1991 da Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay. Negli anni seguenti sono diventati membri associati Cile, Bolivia, Ecuador, Colombia e Perú, mentre dal 2012 il Venezuela è membro a pieno titolo. 31 . Per neutralizzare la crescente radicalizzazione del paese, il governo Kennedy intervenne con un massiccio programma di aiuti. 20 Il Brasile di una fazione militare, cercò di superare la grave crisi attribuendo maggiori poteri all’esecutivo, riproponendo un sistema di tipo presidenziale … Per poter controllare l’evoluzione delle classi popolari e minarne le capacità sovversive, Goulart propose anche l’attuazione di alcune importanti riforme politiche: diritto di voto agli analfabeti, legalizzazione delle associazioni spontanee e pieni diritti politici ai soldati e ai sottufficiali”. Fallito il tentativo di pianificare l’economia, Goulart nazionalizzò le raffinerie di greggio e invano tentò una riforma agraria e l’espropriazione delle terre di chi possedeva più di 100 ettari. Da notare che negli anni ’60 le grandi proprietà ricoprivano il 60% della superficie agricola, all’interno delle quali solo una ridotta percentuale era veramente sfruttata, mentre i piccoli produttori e i contadini senza terra rappresentavano il 65% della popolazione rurale. Questa “sottoutilizzazione della terra si traduce in una minore disponibilità alimentare, non solo per le aree rurali, ma anche per le aree urbane” (Carmagnani e Casetta, 1989: 120-21 e 44). La radicalizzazione degli studenti urbani e dei gruppi politici anche nelle aree rurali s’intensificò, gli scioperi si moltiplicarono e all’inizio del 1963 il referendum per restaurare i poteri presidenziali – ridotti dal compromesso che aveva permesso a Goulart di assumere la presidenza dopo le dimissioni di Quadros – fu approvato a grande maggioranza. Goulart procedette quindi all’espropriazione delle raffinerie non ancora controllate da Petrobrás, alla nazionalizzazione di una sussidiaria dell’ITT americana e a dichiarare soggetta a espropriazione qualsiasi proprietà terriera sotto utilizzata32, mentre si apprestava a convocare un’assemblea per redigere una nuova costituzione. La reazione della classe dominante, ma anche della classe media molto contraria alle riforme di Goulart, non si fece attendere33 e nel 1964 questi fu deposto dai militari che s’impadronirono del potere e lo mantennero per più di due decenni, decisi a de-radicalizzare e modernizzare il paese. “L’entusiastico appoggio che Washington dette a questo golpe militare creò un modello che presto si sarebbe ripetuto altrove in AL” (Rohter, 2010: 28). Lo scontro tra riformatori radicali e l’establishment del paese segnò la fine del sistema democratico, rimpiazzato da un regime “burocratico-autoritario”, cioè quella forma di dittatura, identificata da Guillermo O’Donnell, associata principalmente a un’istituzione, le forze armate, piuttosto che a un individuo, con l’obiettivo di preservare l’ordine e generare la crescita economica. Nel caso brasiliano il regime burocratico-autoritario si arricchì di un “efficiente settore pubblico, o ‘smart state’, 32 . Il trasferimento delle terre non coltivate a terzi disposti a farlo, previsto dalla legge portoghese delle sesmarias del 1375, entrata in Brasile con tutta la legislazione portoghese dal momento della sua scoperta, non era un vero esproprio, ma solo una confisca, un sequestro, perché il colono immesso non riceveva la proprietà e, quindi, doveva pagare una rendita al titolare del diritto di proprietà. In Brasile, il sistema delle sesmarias “generò una serie di abusi e la costante estensione arbitraria di latifondi, accompagnata – quasi per contrappasso – dall’occupazione delle terre dei latifondi da parte di chi poteva lavorarle, ma non aveva i mezzi per acquistarle”(Losano, 2007: 74-75 e 77). L’allocazione delle terre secondo il sistema sesmarias fu abolito nel 1822, ma nessun nuovo sistema fu stabilito fino al 1850 quando una legge legalizzò i diritti degli occupanti abusivi, previo pagamento di una grossa tassa, ma allo stesso tempo convalidò i titoli sulla terra ottenuti tramite le sesmarias. Infatti, l’obiettivo principale della legge era quello “di promuovere il sistema delle grandi piantagioni” (Skidmore, 2010: 59). 33 . Cardoso (1973: 146-47) spiega il golpe che depose Goulart come reazione di settori antipopulisti nella tecnocrazia e tra i militari i cui interessi coincidevano o erano vicini a quelli delle imprese multinazionali, ansiosi di smantellare gli strumenti di pressione con i quali i settori popolari, particolarmente quelli urbani, spingevano per ottenere la ridistribuzione del reddito e l’espansione dei programmi di welfare. 21 Il Brasile e gli altri guidato dalle forze armate”, cioè membri o associati dell’Escola Superior de Guerra, creata nel 1949 con l’assistenza americana (Roett, 2010: 55-56 e 53). La Costituzione del 1946 fu mantenuta, tuttavia l’Ato Institucional dell’aprile 1964 rafforzò i poteri del Presidente – unico autorizzato a presentare leggi relative alla spesa pubblica, a invalidare risultati elettorali e a sospendere i diritti politici di leader politici per dieci anni –, eliminò l’immunità dei membri del Parlamento e introdusse il sistema d’indagine da parte di polizia e militari contro cittadini sospettati di sovversione o crimini contro lo stato. Per la coordinazione della lotta alla sovversione fu poi creato il Serviço Nacional de Informações (SNI) che rapidamente si trasformò in “un governo parallelo, soggetto a scarsi controlli formali” (Roett, 2010: 56-57). Infine, la crescita economica diventò un elemento chiave del governo militare, perché secondo la “teoria della sicurezza nazionale” era lo strumento per creare e rafforzare una classe media e contrastare la montante pressione rivoluzionaria e isolarne i promotori34. Il primo Presidente di questo regime fu il maresciallo Humberto Castel Branco che, quando nel 1965 l’opposizione ottenne la maggioranza dei voti alle elezioni regionali, non esitò a invalidare la consultazione elettorale, sopprimere le libertà politiche e iniziare una feroce repressione dell’opposizione stessa, repressione che si accentuò notevolmente durante la presidenza di Garrastazu Médici (ottobre 1969marzo 1974), già direttore dell’SNI. Con il secondo “Ato Institucional” l’elezione del Presidente e del suo vice fu affidata alla scelta indiretta del parlamento e fu abolito il sistema dei partiti. Per legge vennero creati due nuovi partiti: uno che rappresentava il governo (Aliança da Renovação Nacional (ARENA)) e l’altro, più debole, l’opposizione (Movimento Democrático Brasileiro (MDB)) e a gennaio del 1967 fu emanata una seconda Costituzione e fu eletto Presidente il generale Costa e Silva, un proponente della linea dura all’interno delle forze armate (Roett, 2010: 58-60). Riallacciandosi all’approccio di Kubitscheck, la dittatura militare perseguì la crescita economica approfondendo il programma d’ISI, massimizzando le esportazioni e incoraggiando gli IDE. Dal 1963 al 1971 il debito pubblico si ridusse da 4,3% a 0,3% e l’inflazione crollò da 90% del 1964 al 20% circa per il resto della decade. Tra il 1968 e 1973, la produzione industriale aumentò annualmente del 13% e il PIL dell’11% e grazie alla diversificazione dei prodotti e dei mercati di sbocco 34 . Durante la seconda guerra mondiale, fu creata la Junta Interamericana de Defensa col compito di coordinare, assieme agli USA, gli sforzi continentali contro la minaccia dell'Asse. Con il profilarsi della guerra fredda, la conferenza di Rio de Janeiro del 1947 elaborò il Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca (TIAR) che considera l’attacco armato o la minaccia di aggressione a danno di uno dei paesi firmatari – originariamente furono 21 paesi – da parte di un paese membro o non membro come un attacco contro tutti i firmatari. Nella pratica, il TIAR funzionò come canale di articolazione politico-militare per mantenere in AL l’influenza USA. Infatti, la dottrina della sicurezza nazionale nasce negli USA come elemento fondante della sua politica estera e venne poi esportata e sperimentata nei paesi amici attraverso i loro modelli di difesa e i loro ufficiali addestrati nella Scuola di guerra americana. Particolarmente importante fu l’elaborazione fattane in Brasile dal generale Golbery do Couto e Silva (Geopolitica do Brasil, 1960), secondo il quale la guerra contro il comunismo era un impegno globale, totale e permanente, e compito delle forze armate latinoamericane era condurre la lotta contro quella che era chiamata la sovversione interna e, in politica estera, allinearsi automaticamente sulle posizioni USA. Le forze armate si trasformano in un concreto strumento di politica estera. Queste teorie cominciarono a circolare con particolare intensità dopo la rivoluzione cubana (1959) e il colpo di stato militare in Brasile rappresentò un salto di qualità in tale processo. Accanto a una repressione più selettiva, profonda e crudele, corrispondente alla teoria della sicurezza nazionale, si formò una struttura del sistema statale totalmente subordinata alla giunta militare, mentre i principali centri di potere furono assunti dai militari o da tecnocrati loro alleati. Questo regime militare ebbe l'entusiastico appoggio del sistema finanziario internazionale e nazionale. 22 Il Brasile iniziò a cambiare anche la struttura delle esportazioni. Tutto ciò ebbe un alto costo per gli operai, in città come in campagna, ai quali fu anche di fatto reso impossibile scioperare. Ma il regime militare trovò nel “miracolo economico” del 1968-74 un’altra fonte di legittimazione, la classe medio-alta si sentì rassicurata e l’opposizione sembrò momentaneamente scoraggiata, Quando la recessione mondiale del 1973 ridusse le entrate derivate dalle esportazioni di un paese che per l’80% del suo fabbisogno energetico dipendeva dall’estero, i militari ricorsero all’indebitamento estero – che dal 1970 al 1980 passò da $5,3 miliardi a 53,8 miliardi –, cosa non difficile dato che la notevole liquidità del sistema internazionale alimentata dai petrodollari manteneva i tassi d’interesse molto bassi. Questa strategia “mostrò tutta la sua fragilità” all’arrivo della seconda crisi petrolifera del 1979 e gli effetti disastrosi del servizio del debito – che pari a $87 miliardi nel 1982 portò il paese al fallimento – fecero degli anni ’80 una “decade perduta” che si chiuse con la crisi iperinflazionistica del 1989 (Pietrobelli e Pugliese, 2007: 45-46). Fu il collasso del modello economico fondato sul protezionismo e sull’indebitamento applicato dai militari. Indubbiamente, dal 1960 al 1973 il PIL pro capite passò da $256 a 83935, la produzione industriale aumentò al ritmo annuo del 12,6% e l’inflazione fu in media del 37,6% l’anno (Baer, 2008: 419 Tab, A5). Questo successo si basò sull’alleanza tra stato, imprenditori privati locali e capitale estero, un successo dai cui benefici la maggior parte della popolazione risultò tagliata fuori e che accrebbe la distanza tra ricchi e poveri. Infatti, mentre nel 1960 a metà della popolazione andava il 17% del reddito nazionale e al 10% più ricco il 40%, nel 1980 le due percentuali erano diventate rispettivamente 13% e 51%. Tuttavia, nel 1969 furono anche create l’impresa EMBRAER per la costruzione di aerei – oggi terzo produttore mondiale dopo Boeing e Airbus, specializzata in piccoli aerei per brevi voli regionali – e una serie di altre imprese per produrre carri armati e mezzi corazzati per il mercato interno e per quello estero – nel 2010 le vendite di armi del Brasile sono ammontate a $700 milioni (ISPRI, 2012: 248 Tab. 5.4) –, così come si dette inizio alla costruzione della strada Belém-Brasilia (poi asfaltata nel 1974), al progetto idroelettrico di Itaipú, al ponte di 4 km per collegare Rio de Janeiro con Niterói attraverso la baia Guanabara e al programma Pro-Àlcool per estrarre etanolo dalla canna da zucchero. L’opposizione si era ripresa e ora comprendeva segmenti dell’elite della società, la Chiesa, gli studenti e rappresentanti del mondo degli affari, ma anche insurrezionali armati. L’ordine fu mantenuto per mezzo della diffusa violazione dei diritti umani cui fecero ricorso le forze di sicurezza. Il costo umano fu alto anche se inferiore a quello pagato dall’Argentina nello stesso periodo36. Incapacitato da un colpo apoplettico, Costa e Silva fu sostituito dal generale Emilío Garrastazu Médici che guidò il più repressivo governo militare. L’obiettivo 35 . Nel periodo 1980-2002, il PIL pro capite è cresciuto annualmente ad un tasso medio dello 0,87%, tasso che è stato leggermente più alto, 0,97% se si considera solo il periodo 1990-2003. 36 . Almeno così si è creduto per molto tempo, perché grazie all’amnistia del 1979 che perdonò i crimini commessi durante la dittatura, molto di quanto accaduto in quel periodo non è mai venuto alla luce. Solo a maggio 2012 la Presidente Rousseff – essa stessa imprigionata e torturata negli anni ’70 – ha finalmente istituito una Commissione Verità per indagare su crimini e violazioni dei diritti umani compiuti in quegli anni. Infatti, contrariamente a quanto avvenuto in altri paesi del Sudamerica, il Brasile non aveva mai preso in considerazione indagini sulle violazioni dei diritti umani commesse dal regime militare. Tuttavia, l’amnistia del 1979 è ancora in vigore, per cui i lavori della Commissione Verità non potranno portare ad alcun procedimento penale. 23 Il Brasile e gli altri di popolare l’Amazzonia non si materializzò, la pratica dello “slash and burn” continuò a causare pesanti danni ambientali ed emersero nuove minacce per le popolazioni indigene. Tuttavia furono costruiti la Transamazzonica e un sistema di strade che da Brasilia s’irradiavano a nord e a ovest. Per ridurre l’influenza di São Paulo e Minas Gerais, i due tradizionali centri di potere, i militari crearono una serie di nuovi stati e aumentarono la dimensione minima delle delegazioni congressuali di ogni stato, riducendo così il peso di quelli maggiori e accrescendo quello degli stati più poveri, ma più facilmente controllabili. Un sistema che resta ancora in vita e costringe i presidenti a cercare continuamente l’appoggio degli stati più arretrati (Rohter, 2010: 29). I problemi della presidenza Médici e gli eccessi dell’SNI pesarono sulla scelta del nuovo Presidente che nel 1974 cadde sul generale Ernesto Geisel che mise in moto un lento e graduale processo di “ri-democratizzazione” portato poi a termine dal suo successore, generale João Figueiredo (1979-85). All’inizio degli anni ’70 il Brasile importava l’80% del petrolio consumato, per cui dal 1973 al 1974 la spesa per questa importazione si raddoppiò da $6,2 miliardi a $12 miliardi, e la bilancia commerciale passò da un piccolo avanzo a un disavanzo di quasi $5 miliardi, disavanzo che continuò fino al 1981. Allo shock petrolifero si poteva reagire sacrificando la crescita in modo da ridurre le importazioni non petrolifere oppure continuando a sostenere la crescita il che implicava bruciare riserve valutarie o aumentare il debito estero (Baer, 1990. 41-43 Tab.4.1). Poiché la legittimazione del regime stava proprio nella crescita economica, con il Secondo piano di sviluppo nazionale 1975-79 si decise di continuare a investire nella produzione dei prodotti industriali di base e nelle infrastrutture fisiche del paese, ma i crescenti prezzi del petrolio contribuirono a ingrossare il debito estero. Di conseguenza, nel periodo 1974-80 l’economia brasiliana continuò a crescere annualmente al ritmo del 7,1%, l’esportazione a una media annua del 22%, mentre l’inflazione saliva da 34,8% a 110%. La crescita economica ottenuta con l’ISI causò un crescente debito estero – quello netto aumentò da $6,2 miliardi nel 1973 a $32 miliardi nel 1978 –, accentuando così la necessità di espandere le esportazioni e preparando la crisi del debito degli anni ’80. Per far accettare le misure d’austerità imposte dal FMI i militari dovettero promettere il loro ritorno alle baracche, ma la recessione causata da queste misure rafforzò l’opposizione e accelerò la loro uscita di scena. La legittimità del regime militare fu ulteriormente minata dalla politica salariale e sociale di Geisel che, a causa delle severe restrizioni fiscali introdotte per far fronte all’indebitamento, si vide costretto a posporre gli interventi che avrebbero potuto migliorare le condizioni di vita dei poveri – tra il 1981 e il 1983 il coefficiente di Gini37 passò da 0,58 a 0,59, la percentuale del PIL del 40% più povero della popolazione si ridusse da 9,3% a 8,1% e i costi salariali nel 1984 furono il 66,2% di quelli del 1980 (Baer, 1990: 46 Tab. 4.3 e 51 Tab. 4.5). Inoltre, l’ISI e la concentrazione dell’industria nelle grandi città, particolarmente São Paulo, causarono una massiva migrazione che potendo esser solo in parte assorbita dalle fabbriche generò un diffuso e crescente sottoproletariato urbano. Nel periodo 1981-85 il tasso annuo di crescita si ridusse a 1,2% e nel periodo successivo, 1986-93 ad appena 2,5%, per cui per tutto il periodo fu solo 1,9%, mentre crebbe molto la concentrazione del reddito. Infatti, l’indice di Gini da poco più di 0,58 37 . Il coefficiente di Gini misura la distribuzione della ricchezza o della terra, per cui mentre 1 indica la concentrazione di tutte le risorse considerate nelle mani di un unico proprietario, 0 rappresenta la distribuzione più ugualitaria possibile. 24 Il Brasile nel 1981 arrivò a 0,63 nel 1988 quando cominciò di nuovo a diminuire (e non è mai più tornato a quel livello), per cui la distribuzione del reddito del Brasile restò la seconda più iniqua al mondo. Frattanto, il servizio del debito assorbiva più del 60% del valore delle esportazioni brasiliane, ma la politica delle esportazioni aveva anche creato una forte dipendenza dalle multinazionali estere, il cui costo divenne evidente quando il rimpatrio di capitali attuato nel 1986 impattò negativamente sulla bilancia dei pagamenti. I larghi consensi che l’MDB ottenne alle elezioni municipali del novembre 1976 convinsero Geisel ad aggiornare il Parlamento e introdurre una serie di riforme per permettere all’ARENA di mantenere la maggioranza, ma quando l’MDB emerse come il vincitore delle elezioni legislative del 1978, il governo accettò i risultati e cominciò a tollerare una limitata mobilitazione dei lavoratori, spinti dai metalmeccanici guidati da Luis Inácio da Silva e sostenuti dalla Chiesa. Deciso a procedere con la liberalizzazione politica ma incapace di arrestare il successo dell’MDB, il nuovo Presidente Figueiredo (1979-85) abolì entrambi i partiti e creò un nuovo sistema politico trasformando l’ARENA nel Partito democratico sociale (PDS, oggi diventato Partito progressista - PP), il che però non riuscì ad arrestarne la decadenza, mentre l’MDB divenne il Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) e terzo maggiore partito divenne il PT, fondato nel 1980 da Luis Inácio Lula da Silva nella periferia intensamente industriale e moderna di São Paulo, ma non legato ad alcun potentato locale38. Nello stesso periodo intellettuali e attivisti di sinistra come Leonel Brizola e Dilma Rousseff fondarono il “Partido Democrático Trabalhista” (PDT). Di fronte ai drammatici costi sociali della crisi del debito – disoccupazione, povertà, indigenza e malnutrizione – i militari capirono di aver perso la capacità di controllare il processo e ritrovandosi delegittimati ridiedero vita alle istituzioni che avevano mantenuto dopo averle svuotate di ogni sostanza. Dal punto di vista economico, il Brasile emerse con un notevole settore industriale, ma anche con un ampio settore pubblico. Tuttavia, il modello d’autarchia economica creato da Vargas nei lontani anni ’30, basato sull’ISI e sul ruolo centrale dello stato, era ormai esaurito. All’inizio del 1985 “il collegio elettorale elesse Presidente Tancredo Neves, esponente dell’opposizione storica al regime militare”, che però morì prima di assumere la carica che passò al suo vicepresidente José Sarney (1985-90). Benché fosse “un uomo vicino alle forze armate” che “aveva da sempre fiancheggiato la dittatura” (Pietrobelli e Pugliese, 2007: 55), Sarney concesse il diritto di voto agli analfabeti, legalizzò tutti i partiti che presentavano i minimi requisiti per registrarsi, indisse libere e dirette elezioni dei sindaci di tutte le città e reintrodusse l’elezione diretta del Presidente. Il tasso d’inflazione toccò il massimo fino allora raggiunto – 235% nel 1985 –, mentre il tasso di disoccupazione superava il 12%, mancava cibo, il settore alimentare essendo stato trascurato a favore delle produzioni ad alto contenuto energetico da esportare, il valore reale dei salari era stato notevolmente ridotto, la povertà cronica riguardava 30 milioni di brasiliani. Con la fame e la malnutrizione era aumentato il numero di bambini abbandonati, mentre la diffusione della criminalità era sempre più preoccupante. Nel 1984 il debito estero aveva superato $105 miliardi (il 47,1% del PIL), il maggiore al mondo, e i negoziati con il FMI erano risultati inconcludenti. Poiché le previsioni per il 1985 erano 38 . Nel tempo la base elettorale del PT si è venuta spostando da São Paulo alle “zone povere del Nordeste che dipendono dai programmi assistenziali” e ha cessato “di essere il rappresentante esclusivo di un settore economico e comincia a contendersi il centro dello spettro sociale e politico con altri partiti” (Recupero, 2009: 25). 25 Il Brasile e gli altri buone il ministro delle Finanze Dornelles cominciò a negoziare con le banche commerciali, che possedevano $35 miliardi dei prestiti brasiliani in scadenza entro il 1989, e che concessero il roll over dei prestiti a scadenza nel 1985-86 e il rinnovo di importanti crediti commerciali (Roett, 2010: 77). Il processo di trasformazione politico-istituzionali, la “ri-democratizzazione” del paese, che era iniziato nel 1985 con la firma del Patto di San José (American Convention on Human Rights) e dell’UN Convention Against Torture, procedeva speditamente e il Brasile tornava a far parte del sistema internazionale. L’amministrazione di José Sarney cercò di fermare l’inflazione con il Plano Cruzado che, introdotto all’inizio del 1986, sostituì il cruzeiro (Cr) con il cruzado (1 Cz per 1.000 Cr), eliminò completamente l’indicizzazione dei salari e congelò i prezzi di un gran numero di beni. Con l’arresto dei prezzi e del tasso di cambio, anche gli interessi diminuirono, un successo favorito dal simultaneo declino dei tassi d’interesse internazionali, dalla notevole riduzione del prezzo del petrolio e dalla svalutazione del dollaro che seguì l’accordo dell’Hotel Plaza (22 settembre 1985). Avendo il paese scelto il dollar standard, la competitività delle esportazioni brasiliane si rafforzò, ma presto i consumi e le importazioni esplosero e le spese governative aumentarono, ma non così le entrate, per cui fu introdotto il controllo sui prezzi, mentre i salari reali aumentavano al ritmo del 10%. La produzione cominciò a ristagnare, si sviluppò il mercato nero, riapparve l’indicizzazione – per cui i prezzi crescevano il giorno dopo sospinti dall’aumento del giorno prima – e il governo divenne insolvente verso i suoi creditori privati. A febbraio 1987 il Brasile dichiarò una moratoria temporanea dei pagamenti d’interessi di medio e lungo termine ai creditori stranieri. Seguì il piano del nuovo ministro delle Finanze Bresser-Pereira del giugno 1987 che, però, non sortì alcun effetto sulla crescente inflazione che a fine 1988 viaggiava al ritmo mensile del 25-30%. Stesso fallimento incontrò il Plano Verão (estate) del gennaio 1989, mentre la situazione continuava a peggiorare. A marzo 1989 – tasso d’inflazione 1783%, ma il massimo fu raggiunto nel 1993 con 2708% – il governo americano annunciò la creazione del Piano Brady, ma a luglio il Brasile sospese il pagamento degli interessi al Paris Club. Frattanto, nel 1988 era stata elaborata la nuova “Costituzione del Cittadino” che. oltre a ristabilire pienamente le libertà democratiche e il federalismo, poneva l’accento sull’importanza delle municipalità e assegnava loro dei fondi senza, però, definire bene le loro responsabilità39. Per di più, non prevedeva nessun reale vincolo di bilancio e ignorava il bisogno di stabilizzazione e di riforme economiche. Continuava, infine, la sbilanciata composizione dei due rami del Parlamento che favoriva gli stati più piccoli del Norte e Nordeste, che sono anche quelli più poveri. Con questa Costituzione il presidenzialismo mise radici più profonde di quanto previsto, il Parlamento divenne uno strumento più passivo di quanto voluto e gli stati e i governi locali riuscirono ad accrescere la propria autorità e le risorse disponibili, tendenze che, sempre secondo Fishlow (2011: 32), dal 1995 avrebbe dovuto cominciare a invertirsi. Inoltre, nella transizione dall’autoritarismo alla democrazia, alla fine degli anni ’80 emergeva chiaramente una importante caratteristica della polity brasiliana, e cioè l’estrema complessità e diffusione della governance del paese, mentre l’entrata di nuovi attori 39 . Purtroppo, la legge che secondo l’art 23 della Costituzione avrebbe dovuto farlo non è stata mai approvata, per cui i trasferimenti agli stati e ai governi locali sono effettuati automaticamente, trasferimenti che nel caso delle municipalità ammontano a un quarto delle tasse sul valore aggiunto dello stato nel quale esse si trovano (Fishlow, 2011: 23-24). 26 Il Brasile nell’arena politica moltiplicava le domande alle istituzioni politiche, complicando così il processo decisionale (Graham, 1990: 2; e Wilson, 1990: 283). La presidenza di José Sarney terminò nel 1989 con le consultazioni popolari – le prime dopo quelle che avevano dato la vittoria a Quadros nel 1960 – vinte da Fenando Collor de Mello (1990-92) che batté il candidato della sinistra Luis Inácio “Lula” Silva, lui e il PT “considerati una diretta minaccia allo status quo” (Roett, 2010: 83). Collor si affrettò a liberalizzare il commercio estero e nel 1992, con l’arrivo di Celso Lafer al ministero degli Esteri, s’intensificarono i rapporti con i paesi del Cono Sud e con gli USA. Se indubbiamente Collor de Mello non ebbe tempo di formulare una chiara e coerente politica estera, questa “assunse un ruolo centrale tra le riforme che il Brasile desiderava” (Vigevani e Cepaluni, 2009: 36). Per stabilizzare l’economia Collor introdusse subito, sostenuto dal FMI, una serie di misure monetarie, fiscali e amministrative, liberalizzò il cambio e le importazioni e licenziò più di 50 mila dipendenti pubblici. Per ridurre la quantità di moneta in circolazione, Collor propose un nuovo piano: (i) depositi e assets finanziari ridotti dell’80% e trattati come un debito obbligatorio che il governo avrebbe ripagato a rate dopo 18 mesi; (ii) riforma fiscale con cancellazione di parte del debito interno e tassazione delle transazioni finanziarie; (iii) congelamento dei prezzi e dei salari e fluttuazione del tasso di cambio; e (iv) sostituzione del cruzado novo con il cruzeiro. Le entrate del governo aumentarono e per la prima volta il bilancio presentò un consistente saldo primario pari a quasi 5% del PIL, accompagnato però dal caos monetario e dall’inflazione che all’inizio del 1990 superò l’80%. A febbraio 1991 prezzi e salari vennero congelati dal piano Collor II, ma la situazione economica non sembrò migliorare, mentre la situazione politica si complicava a causa di uno scandalo che toccava direttamente Collor. Tuttavia, oltre ad aprire l’economia brasiliana, Collor incoraggiò l’ammodernamento industriale e cercò di ridurre il debito pubblico, ma non riuscì a ridurre di molto l’inflazione che mise in ginocchio l’economia brasiliana – tanto che nel 1990 il PIL si ridusse, in termini reali, del 4,4% rispetto all’anno precedente, dell’1,03% l’anno seguente e dello 0,54% nel 1992. La profonda recessione economica e le accuse di corruzione portarono all’impeachment di Collor. Il 2 ottobre 1992, il suo vice Itamar Franco (1992-94) assunse la presidenza, mentre la situazione interna si faceva sempre più grave e crescevano le pressioni di Washington perché fossero portate avanti le riforme economiche liberiste, e in particolare la nuova legislazione sui diritti di proprietà intellettuale (DPI). A maggio 1993, Itamar Franco spostò Fernando Cardoso dal ministero degli Esteri, dove arrivò Celso Amorim40, a quello delle Finanze. A giugno, Cardoso presentò un Programa de Ação Imediata per ridurre il deficit governativo aumentando le entrate e tagliando le uscite e a febbraio dell’anno successivo mise in moto una nuova fase di riduzione volontaria dei prezzi introducendo una seconda moneta virtuale – la Unidade Real de Valor (URV) – e stabilendo che i prezzi dovessero essere quotati nelle due monete. Poiché l’URV, avendo il valore del dollaro, si sarebbe rivalutato rispetto al cruzado, le imprese potevano fissare i prezzi come volevano, i salari nominali erano determinati in base al salario reale medio dell’anno precedente e l’indicizzazione scompariva da tutti i contratti inferiori a un anno. Calcolata con la vecchia moneta, l’inflazione continuò a tassi molto alti, ma tendenti alla stabilizzazione, in quanto 40 . La politica estera di Amorim puntò a “Democracy, Development and Disarmament”, echeggiando lo slogan delle tre D del governo Goulart “Disarmament, Development and Decolonization”. 27 Il Brasile e gli altri l’URV cambiava poco da un giorno all’altro. Il 1° luglio 1994 fu introdotto il real – valore pari a un URV –, accompagnato da una politica di cambio fisso, alti tassi d’interesse41 per contenere i consumi e attirare capitali stranieri, più un severo aggiustamento fiscale che includeva una riduzione pari al 9% della spesa federale e un aumento delle tasse del 5%. I prezzi cominciarono immediatamente a stabilizzarsi, per cui l’inflazione si ridusse dal 2730% nel 1993 a 17,8% in 1995. Poiché la minore inflazione aumentava il potere d’acquisto, soprattutto delle fasce più deboli della popolazione, e la maggiore fiducia favoriva la crescita del credito e degli investimenti, la domanda interna si mantenne sostenuta. Cardoso vinse le elezioni presidenziali del 1994 con il sostegno di un’eterodossa alleanza tra il suo partito Partido de la Social Democracia Brasileira (PSDB) fondato nel 1988 e due partiti di destra, come il Partido da Frente Liberal (PFL) e il Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), mentre il PMDB di centro e il Partido dos Pensadores do Brasil (PPB) progressista di destra entrarono nel governo nel 1996. Dopo aver modificato la Costituzione che escludeva un secondo mandato Cardoso fu eletto di nuovo nel 1998. Insediatosi il 1° gennaio 1995, il nuovo Presidente mantenne il cambio fisso e gli IDE cominciarono ad arrivare attratti dalle privatizzazioni,. L’economia brasiliana si apriva al commercio e agli investimenti. Il real, equivalente a circa un dollaro americano, generò un notevole avanzo primario. Inoltre, gli alti tassi d’interesse della politica monetaria per ridurre gli eccessi di domanda, permisero, grazie anche a favorevoli ragioni di scambio, un tasso di crescita del reddito superiore a quello della produzione, mentre il tasso di cambio restava stabile. “Lentamente, il pubblico cominciò a credere nella stabilità del real” e milioni di lavoratori e molti della classe medio-bassa si trasformarono in perfetti consumatori. Frattanto, la bilancia dei pagamenti diventava positiva e le riserve cominciavano ad accumularsi (Fishlow, 2011: 44). Il tasso annuo d’inflazione, dal 5154% raggiunto a giugno del 1994, si ridusse a 1,7% nel 1998, un’evoluzione positiva che riuscì a superare anche la crisi messicana del 1995, ma rese necessari aggiustamenti vari e il salvataggio di alcune banche. Teoricamente, il Plano Real derivava dal “Consenso di Washington”, una “strategia di crescita basata sull’apertura commerciale (cioè somma di importazioni ed esportazioni in rapporto al PIL), sulle forze del mercato e sul settore privato” che, come in altri casi simili, causò l’aumento della povertà – la popolazione sotto la linea di povertà aumentò da 35,8% nel 1996 a 37,5% nel 2001 – e il peggioramento della distribuzione del reddito, ma anche la sopravalutazione della moneta brasiliana e di conseguenza una bilancia commerciale con saldo negativo e una perdita di “quota sul commercio mondiale (passando dall’1,5% del 1980 allo 0,8% del 1999)” (Pietrobelli e Pugliese, 2007: 61-63 Tab. 7). 41 . La tesi che a spingere in alto i tassi d’interesse sarebbe il basso tasso di risparmio è stata sostenuta da molti – Hausmann (2008), Fraga (2005) e Miranda e Muinhos (2003). In effetti, secondo la teoria classica, quando la domanda per l’investimento eccede l’offerta di risparmio interno, il tasso d’interesse d’equilibrio non può che aumentare. Anche se in un’economia aperta il risparmio domestico non dovrebbe costituire una forte limitazione, Feldstein e Horioka (1980) e una serie di studi posteriori hanno riscontrato una forte correlazione tra risparmio e investimenti interni, un fenomeno che Rogoff e Obstfeld (2000) considerano uno dei principali rompicapi della macroeconomia moderna. Il lavoro di Segura-Ubiergo (2012) suggerisce che ci sarebbero, però, anche degli altri fattori propri del Brasile, come la segmentazione del mercato del risparmio e l’inflation inertia generata dalle pratiche d’indicizzazione che ancora permangono nel paese. 28 Il Brasile Nel 1996 furono “privatizzate le banche di sviluppo degli stati e delle municipalità che chiaramente non potevano sopravvivere in un mondo non inflazionario”, le loro obbligazioni furono assorbite nel debito federale, e le future emissioni vennero eliminate, per cui il governo centrale ottenne implicitamente il controllo sulla spesa di queste entità, controllo poi formalizzato dalla legge sulla responsabilità fiscale del maggio 2000. Questre misure furono considerate necessarie per assicurare al governo centrale un avanzo primario (Fishlow, 2011: 26-27). La mancata riforma della finanza pubblica, l’aumento del salario minimo e il conseguente aumento delle pensioni contribuirono, però, a rendere negativo l’avanzo primario – con gli interessi pari al 6-7% del PIL – durante l’intero primo mandato di Cardoso, e solo alcune entrate generate dalla privatizzazione impedirono al debito pubblico di crescere troppo, anche se l’inflazione restava bassa. Il miglioramento del tasso di crescita del Brasile non fu sufficiente a generare la stabilità macroeconomica del paese, ma aumentò notevolmente il flusso di capitali esteri, grazie anche agli alti interessi reali prevalenti nel paese, contribuendo così all’apprezzamento della moneta e, quindi, alla rivalutazione del real. Tra il 1995 e il 1998 il saldo delle partite correnti divenne fortemente negativo, il debito esterno aumentò di 8 punti di PIL e il suo crescente servizio contribuì a far aumentare il disavanzo delle partire correnti. Frattanto, peggiorava la situazione dei conti pubblici, a causa anche della crescita della spesa previdenziale, per cui il debito passò dal 30% al 48 % del PIL e aumentava la disoccupazione. L’impatto negativo della crisi asiatica del 1997-98 e di quella Russa del 1998 causò grosse perdite di riserve e rese ancor più difficile mantenere il tasso di cambio fisso, per cui il governo di Cardoso si vide costretto, poco prima delle elezioni presidenziali, a negoziare con il FMI un accordo di stand-by da $40 miliardi. All’inizio del 1999 il cambio fisso fu abbandonato e si passò a quello fluttuante. Per Burges (2009: 81-82), l’effetto principale del Plano real fu di aver ristabilito fiducia e prevedibilità. Una volta che i mercati ebbero segnalato che il Brasile era seriamente impegnato a mantenere la stabilità economica, gli operatori economici e gli individui ripresero gli investimenti. Il cambio fluttuante, la rigorosa politica di bilancio, cioè avanzo positivo del bilancio primario, e l’inflation targeting, più l’autonomia della BCB, costituirono, e continuano a costituire, il regime macroeconomico del paese. Grazie a questo regime nel 2005 il paese ha rimborsato in anticipo il restante debito di $15,5 miliardi al FMI e nel 2009 ne è diventato creditore. Neanche con i $42 miliardi ottenuti dal FMI si riuscì a stabilizzare l’economia, per cui subito dopo l’inizio del secondo mandato (1999-2002), Cardoso dovette permettere una forte svalutazione del real pari al 40%. che poi, salvate parte delle riserve, rapidamente si stabilizzò. Questa nuova politica economica attrasse gli investimenti esteri (tra il 1994 e il 1999-2000 l’afflusso di IDE passò da $2 a $30 miliardi) ed evitò sia la caduta del reddito e sia un eccessivo aumento dell’inflazione. Infatti, nel 2000 il tasso di crescita dell’economia brasiliana raggiunse 4,3%, il deficit corrente si ridusse dal 4,7% al 4,2% e sia il tasso d’interesse che quello dell’inflazione declinarono. Ma la legge sulla responsabilità fiscale introdotta a maggio 2000 comportò l’aumento delle tasse e la riduzione della spesa pubblica, per cui perse priorità quella politica sociale che avrebbe dovuto caratterizzare il secondo mandato di Cardoso (Fishlow, 2001: 44-47). Se Cardoso non riuscì a portare sotto controllo i conti pubblici né a realizzare tutte le riforme di cui il paese avrebbe avuto bisogno, ciò fu dovuto non solo alle scontate resistenze interne, ma anche agli ostacoli creati da varie crisi esterne che ridussero l’afflusso di capitali esteri in Brasile. Nel 2000 il debito sfiorò i $22 mil- 29 Il Brasile e gli altri iardi – pari a 11% del PIL – e aumentò il peso degli interessi. Ormai “tutto girava attorno al debito” e l’inflazione aumentava, per cui quando arrivò l’attacco alle Torri gemelle e si aggravò la crisi dell’Argentina, il terzo mercato di sbocco del Brasile, il real dovette essere svalutato (Fishlow, 2001: 48-50). La situazione economica e sociale continuò a peggiorare e “nel 2002, ultimo anno del governo Cardoso, il debito pubblico superò il 50% del PIL, la disoccupazione aumentò e con essa la popolazione sotto la linea di povertà” (Pietrobelli e Pugliese, 2007: 65). A causa delle varie crisi finanziarie, la popolarità di Cardoso declinò notevolmente durante il suo secondo mandato, ma la maggior parte degli analisti gli riconosce il merito di aver creato le fondamenta su cui è stata costruita la stabilità macroeconomica di cui il paese ha finora goduto. Importanti successi Cardoso li ottenne anche in politica estera facendo del Brasile un riconosciuto attore a livello sia regionale che internazionale. Fu un fermo sostenitore del MERCOSUR e dei vertici Ibero-Americani e organizzò e ospitò a Brasilia la prima Cumbre de Presidentes de América del Sur ad agosto 2000 dove, per la prima volta si cominciò a discutere di un processo d’integrazione che invece dell’AL prendeva in considerazione solo il Sudamerica. Questo concetto, politicamente sviluppatosi solo più recentemente, prende atto che la parte dell’AL a nord del canale di Panama è ormai dal punto di vista della sicurezza e degli accordi commerciali, cioè geopoliticamente, definitivamente inclusa nella sfera d’influenza di Washington. Poiché per far funzionare il sistema dovette, sia pure con riluttanza, appoggiarsi ai tradizionali capi regionali, Cardoso cominciò a essere percepito come parte di quel “vecchio” Brasile che ci si voleva lasciare alle spalle (Roett, 2010: 107). Inoltre, l’elettorato brasiliano era preoccupato dalla stagnazione economica e dalla forte disoccupazione che contrassegnarono la fine del suo secondo mandato. Secondo Erber (2002: 23-24), gli obiettivi raggiunti dall’amministrazione Cardoso riguardano certamente il controllo dell’inflazione, l’afflusso degli IDE, l’aumento di produttività (quella del lavoro di circa il 6% l’anno nel periodo 199198) e i guadagni netti del lavoro urbano che hanno contribuito al boom dei consumi. Non si può dire lo stesso del tasso di crescita del PIL, che per il periodo 1995-2002 è stato in media solo del 2,3%, degli investimenti che in media sono rimasti al disotto del 20%, della disoccupazione che è aumentata, mentre l’occupazione informale rappresentava oltre la metà del totale, il che parzialmente spiega l’aumento della produttività. Di conseguenza, conclude Erber (2002: 33), salvo la riduzione dell’inflazione, i risultati concernenti crescita, occupazione ed esportazione non sono stati migliori di quelli del decennio precedente. Ed è proprio la debole crescita economica durante i suoi due mandati che “limitò la possibilità di usare la politica estera per far leva sugli obiettivi strategici politici ed economici”, per cui Vigevani e Cepaluni (2009: 63) sostengono che i successi dell’amministrazione Cardoso furono ottenuti quando incontrò “la predisposizione, la buona volontà e collaborazione dei partner esterni”. *** Nel 2002, e di nuovo nel 2006, fu eletto Luis Iñacio Lula da Silva, un metalmeccanico nato povero nel Nordeste (Pernanbuco), diventato sindacalista, fondatore del PT, oppositore della dittatura militare che lo imprigionò, eletto nel 1986 all’Assemblea nazionale costituente e candidato alla presidenza per ben quattro volte. I timori generati dal suo programma elettorale e il crescente consenso che i son30 Il Brasile daggi rivelavano furono abbastanza destabilizzanti facendo così salire sia lo spead tra i titoli brasiliani denominati in dollari e i Treasuries statunitensi sia l’indice del rischio paese, deprimendo il tasso di cambio e facendo crescere l’inflazione. Lula reagì con la Carta ao povo brasileiro (lettera al popolo brasiliano) con la quale riconosceva la necessità di una gestione macroeconomica responsabile e prometteva che il suo governo avrebbe onorato tutti i debiti, i contratti e le altre obbligazioni finanziarie del paese e che l’impegno alla giustizia sociale e alla riduzione della povertà sarebbe stato realizzato nell’ambito di una politica fiscale moderata (Roett, 2010: 104). Prima delle elezioni chiese al FMI, e ottenne, un prestito di $30 miliardi per garantire una transizione ordinata della nuova amministrazione. Una volta diventato Presidente Lula si dimostrò molto più conservatore di quanto molti si aspettassero. Quando all’inizio del 2003 Lula assunse la presidenza, la situazione economica del Brasile era delicata perché la crescita era lenta, le riserve ammontavano a meno di $40 miliardi e il debito esterno era il 45% del PIL, di cui il 42% denominato in dollari (Roett, 2010: 110, Tab. 7.1). Sulla base della politica macroeconomica seguita da Cardoso, Lula aumentò l’avanzo fiscale primario e l’autonomia del BCB e attuò la riforma fiscale, ma nonostante mantenesse strettamente sotto controllo la spesa pubblica, riorganizzò e ampliò alcuni dei programmi sociali iniziati da Cardoso. Chiaramente, Lula ereditò una transizione incompleta da uno stato agente principale a uno disposto a delegare la regolamentazione ad agenzie specializzate, in altre parole un incompleto passaggio da uno stato sviluppista ad uno liberale42. Indubbiamente, l’amministrazione Lula frenò la privatizzazione mentre si moltiplicavano le tensioni tra l’esecutivo e le agenzie regolatrici ma considerazioni politiche e legali impedirono l’inversione del processo, uno stallo che ha impoverito la governance e ritardato la crescita (Erber, 2008: 23). Accusandolo di non aver rotto con il FMI e con la BM e di non aver rinazionalizzato, parte della sinistra attaccò duramente Lula per aver tradito il sogno di una rivoluzione socialista. La stabilizzazione macroeconomica limitò la crescita economica e depresse i consumi, ma contribuì all’aumento dell’afflusso di IDE mentre l’aumento delle esportazioni di materie prime a prezzi crescenti, in gran parte dirette alla Cina, generarono un avanzo corrente. Intanto gli elevati tassi d’interesse mantenevano bassa l’inflazione (26,5%), l’attivo di bilancio superava il 5%, il PIL aumentava del 3,3%, ma cresceva la disoccupazione, diminuiva il potere d’acquisto dei salari e di conseguenza aumentava il numero di famiglie povere. Lula riuscì anche a introdurre alcuni cambiamenti nel sistema di sicurezza sociale, che Cardoso aveva invano tentato di riformare, aumentando l’età minima per il pensionamento degli impiegati pubblici, limitando le pensioni per le loro vedove e orfani e stabilendo dei tetti per stipendi e pensioni sia degli impiegati pubblici che di quelli privati. Alla fine del 2003 riuscì anche a rivedere il codice fiscale, unificando le tasse statali e riducendo il numero delle aliquote fiscali da 44 tasse degli stati a cinque aliquote nazionali (Baer, 2008: 166-66), rendendo permanente la tassa sulle transazioni finanziarie e razionalizzando gli effetti “a cascata” del sistema fiscale. Nel 2004, fu infine presentata la Políti- 42 . Lo stato sviluppista guidò il paese da Vargas fino agli anni ’70, ma fu drasticamente ridimensionato negli anni ’80 dalla scarsa crescita e dalla montante inflazione. Dal 1900 al 2002 s’impose il neo-liberalismo del FMI e della BM, cioè il Washington Consensus, che portò alla privatizzazione di molte imprese di stato senza, però, riuscire a operare quelle importanti riforme politiche e amministrative necessarie per rendere lo stato politicamente più rappresentativo e capace di una migliore governance. 31 Il Brasile e gli altri ca Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) che mirava a sostenere lo sviluppo del settore dei beni strumentali, particolarmente biotecnologia e nanotecnologia, più software, componentistica elettronica ed energie rinnovabili. La PITCE intendeva anche ridurre le differenze regionali e migliorare la distribuzione del reddito43. Questa “politica industriale non prosperò”, così come non è andata molto lontano la Política de Desenvolvimento Produtivo centrata su innovazione e aumento di produttività, introdotta nel 2008 quando l’impatto della crisi economica cominciava a farsi sentire e quindi si puntava più a stimolare la domanda che a innovare l’offerta (Fishlow, 2011: 78-80). All’inizio del suo secondo mandato, nel 2007 Lula presentò il Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) – gestito direttamente da Dilma Rousseff – un pacchetto di investimenti pubblici e privati per accelerare l’espansione e accrescere l’occupazione, ma sempre nel rispetto dei fondamentali economici, cioè bassa inflazione, avanzi primari di bilancio, aumento delle esportazioni e degli investimenti, specialmente per migliorare le infrastrutture44. Adottando un programma fiscale assolutamente ortodosso, Lula conquistò i mercati internazionali e ottenne per il Brasile un investment-grade rating BBB o di più, che dava accesso a maggiori e più diversificati investimenti istituzionali, ma rischiò di perdere la sua base elettorale. Per affrontare la crisi finanziaria globale, il governo brasiliano iniettò almeno $100 miliardi di liquidità addizionale nell’economia locale, offrì aiuti ai settori produttivi e ridusse i principali tassi d’interesse, puntando a sostenere la domanda interna per compensare il declino di quella globale. Inoltre, il salario minimo è stato aumentato più del tasso d’inflazione, varie tasse sono state temporaneamente ridotte, gli investimenti nei principali progetti infrastrutturali sono aumentai e la spesa per programmi sociali, come la Bolsa Familia è stata mantenuta. *** Sotto le pressioni della sinistra del suo partito, del Movimento dos trabalhadores rurais sem terra (MTRST)45 e degli intellettuali che l’avevano sostenuto, Lula, prendendo atto del fatto che l’economia stava migliorando, cominciò a realizzare quella lotta alla fame che era stata l’elemento centrale della sua campagna elettorale. Messo da parte il più ambizioso piano Fome Zero (Zero fame), Lula riprese i programmi sociali del secondo governo Cardoso – Bolsa Escola (1994), Auxílio Gás, Bolsa Alimentação (2001) e Luz no campo – che, causa i limitati fondi utilizzati, ebbero un modesto impatto sulla povertà, ma nessuno sull’ingiustizia) e introdusse il Programa Bolsa Familia (PBF) – cioè assegni sociali per le famiglie povere46 – tra R15 43 . Incisivamente, Lagos (2009: 46) scrive che in AL “più che dalle differenze, siamo caratterizzati da ciò che tutti condividiamo: le diseguaglianze” che, generando sfiducia, ostacolano la crescita. 44 . Secondo l’indice di competitività globale del World Economic Forum (2010: 33-34 e 106) su 139 paesi il Brasile è solo 58°, mentre per le sue infrastrutture del trasporto scende al 67° posto con 3,8 punti, mentre il Cile ottiene 4,6 punti e Hong Kong, il migliore, 6,7 punti. L’indice delle infrastrutture portuali (2,94) fa precipitare il Brasile al 123° posto. Il problema è che storicamente gli investimenti in infrastrutture non hanno superato il 2% del PIL. 45 . Esiste anche il Movimento dos Trabalhadores Sem Teto (MTST, movimento dei senza tetto) secondo il quale mancano 8 milioni di alloggi, ma almeno 5 milioni di questi potrebbero essere ricavati da edifici abbandonati, che il movimento tenta di occupare. 46 . Il criterio di eleggibilità è un reddito pro capite inferiore a mezzo salario minimo e residenza nel Nordeste. Interessante notare che beneficiaria del trasferimento non è il padre, ma la madre, probabilmente contando sul maggiore senso di responsabilità e d’amore per i figli di quest’ultima. 32 Il Brasile e R95 a seconda del reddito familiare e del numero di figli in età scolare – condizionati alla frequenza scolastica dei figli, alle loro vaccinazioni e alle loro regolari visite mediche –, programma del quale hanno beneficiato più di 12 milioni di famiglie, approssimativamente un quarto della popolazione del paese (Fishlow, 2011: 136), alle quali nel 2010 sono stati distribuiti più di $3 miliardi47. Inoltre, a sostegno del consumo e della domanda interna, oltre che per ridurre gli squilibri sociali, durante la Presidenza di Lula il salario minimo è stato aumentato nominalmente del 132% e l’aumento del 2010 ha iniettato $6 miliardi circa nella classe D – vedi 2.6. (Di Franco, 2011). Infatti, la modesta “ridistribuzione del reddito e la diffusione delle infrastrutture fisiche di base (‘Luz para todos’) hanno permesso di ampliare la classe medio-bassa e i consumi interni durante la complicata congiuntura internazionale degli ultimi anni” (Gefter, 2011: 44). Nel 2005 il PBF interessò 11,2 milioni di famiglie, le condizioni imposte dal FMI non permettendo di spendere più dello 0,5% del PIL. Secondo i dati dell’IPEA, dal 2005 al 2009 la popolazione povera è diminuita da 55,5 milioni a 39,6 milioni, di cui quella estremamente povera da 20,7 milioni a 13,5 milioni. Grazie all’effetto cumulativo di politiche sociali ed economiche, sta così emergendo una complessa classe media – la cosiddetta classe C48 – che ingloba poco più della metà della popolazione – vedi Tab. 1.2. e la sezione 2.6. L’impatto del PBF sulla riduzione della povertà totale è stato modesto, non più dell’8%, un risultato dovuto alla modesta dimensione dei benefici, insufficienti a spostare molte famiglie oltre la linea della povertà. Maggiore è stato l’impatto sulla poverty gap e sull’assoluta povertà, entrambe diminuite rispettivamente del 18% e del 22%. Secondo Neri (2010: 5) questi trasferimenti spiegherebbero circa un terzo della riduzione della povertà nel paese. Tabella 1.2. - Distribuzione del reddito nazionale. 2004 Popolazione % Reddito % 10 45 40 41 30 11 20 3 Fonte: IPEA Per la riduzione della povertà molto importante è stata anche la Lei Orgánica de la Asistencia Social (LAOS) del dicembre 1993 che ha assicurato un salario minimo ai vecchi e ai disabili mentali senza supporto familiare. La spesa per la LAOS 47 . A una famiglia sotto la soglia di estrema povertà, con tre figli piccoli e due teenagers la Bolsa Familia può trasferire al massimo R242 al mese (OCSE, 2011: 143). Molti stati o autorità locali aggiungono di loro per aumentare i trasferimenti della Bolsa Família e, infatti,il comune di Rio integra i pagamenti della Bolsa di circa 700 mila famiglie. 48 . In Brasile la classificazione socio-economica suddivide la popolazione in 5 gruppi che tra il 2002 e 2009 erano così divisi: i più ricchi (A e B) rappresentavano il 15%, i più poveri (D e F) erano tra il 43% e il 32% e la classe media (C) tra il 42% e il 53% e, cosa di grande importanza, per la prima volta il reddito di quest’ultima classe appariva maggiore della somma di quello di A e B (Fishlow, 2011: 136). La classe C include le persone con un reddito pro capite giornaliero compreso tra $6,10 e $26,20, mentre la classe D quelli con un reddito pro capite giornaliero d compreso tra $3,8 e $6,1. 33 Il Brasile e gli altri è stata ampliata dopo il 2003. La politica sociale di Lula si è caratterizzata sia per la fornitura di servizi di base, come l’elettricità (con il Programa Luz para Todos) e l’educazione primaria (con il Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica), e sia per il trasferimento di reddito (con il PBF) e con l’aumento del salario minimo, aumento di molto inferiore a quello ottenuto dai dipendenti pubblici, pari al 74-79% tra il 2003 e il 2009. Tutti questi interventi, e particolarmente il PBF e LAOS, contribuirono nel periodo 2001-08 a un declino della povertà assoluta da 11,3% a 6,1%, a un leggero miglioramento della diseguaglianza di reddito e a un aumento delle iscrizioni scolastiche dei più giovani. Infatti, se nel 1995 il 15% dei bambini in età scolare non andava a scuola, ora, grazie anche al PBF, la frequenza scolastica dei ragazzi di 6-17 anni ha raggiunto quasi il 90%. Tuttavia, il 60% della popolazione non ha una scolarità superiore a quella della scuola media Gli analfabeti sarebbero il 12,1%, ma se a questi si aggiungono quelli che sanno scrivere solo il proprio nome, si arriva a quasi un quarto della popolazione. Dal 2005 il tasso di crescita dei consumi familiari è stato più alto di quello del PIL brasiliano (Guerrieri, 2009: 19). Il rafforzamento e l’ampliamento del mercato interno hanno incoraggiato gli investimenti delle imprese estere – negli anni recenti sono entrati annualmente più di $45 miliardi – e di quelle nazionali così che, grazie anche alle politiche anticicliche promosse dal governo, il Brasile è sembrato uno dei primi a riprendersi dal collasso del 2008. Alla fine del primo mandato di Lula, il PIL era cresciuto dall’1,15% del 2003 al 3,9% del 2006; la bilancia dei pagamenti da $2,6 miliardi nel 2001 a $46,1 miliardi nel 2006, grazie alle maggiori esportazioni; il disavanzo della bilancia corrente, diventata positiva già nel 2003, toccò i $13,5 miliardi nel 2006. Tra il 2003 e 2006 gli occupati aumentarono di 9,1 milioni, di cui 1,6 milioni nell’industria e 1,5 milioni nel commercio, ma l’occupazione formale passò solo da 50% a 55% del totale e il salario di due terzi circa dei nuovi occupati non ammontava a più di due salari minimi. Inoltre, il salario minino era tornato ai livelli degli anni ’70 – il periodo del miracolo economico brasiliano – ma ancora un terzo al disotto del massimo raggiunto negli anni ’50. Nello stesso periodo, anche gli investimenti sono cresciuti meno del massimo raggiunto nel 1994, quando rappresentarono quasi il 21% del PIL, per cui lo stock di capitale continua a crescere al ritmo del 2,5% l’anno, “insufficiente per sostenere una rapida espansione del PIL” (Erber, 2008: 19 Tab. 4 e 21). Grazie al surplus primario di bilancio, all’incirca costante intorno al 4% già dai tempi del predecessore Cardoso, il rapporto tra debito netto del settore pubblico e PIL è stato ridotto dal 53,5% del 2003 al 43% del 2009, mentre l’inflazione è scesa dal 12,5% del 2002 (comunque già molto ridotta rispetto ai livelli iperbolici del periodo 1985-1994) al 4,3% del 2009. I tassi d’interesse continuano a restare molto alti, il che incide pesantemente sulle casse dello stato, il cambio è sopravvalutato, il che inquieta notevolmente il settore industriale; ma le riserve valutarie internazionali si avvicinano a $300 miliardi, grazie anche al forte attivo delle partite finanziarie (Di Franco, 2011) *** Lo scandalo concernente l’acquisto di voti in Parlamento che coinvolse le principali figure del PT e portò alle dimissioni di gran parte dei più stretti collaboratori del Presidente, non coinvolse Lula che con l’appoggio dei poveri del Norte e Nordeste vinse un secondo mandato, anche se il PT perse seggi al Parlamento. Lula è riuscito, 34 Il Brasile però, a mantenere indiscussa la sua onestà e buona fede, per cui il “lulismo” è “diventato un neologismo in grado di sopravvivere al suo creatore, mix di pragmatismo economico con tendenze protezioniste e di idealismo politico”. Dopo otto anni al potere con Lula e almeno altri quattro con Rousseff – la prima donna arrivata alla presidenza –, “il PT ha occupato stabilmente la scena politica a tutti i livelli, obbligando il principale avversario – il PSDB – a una profonda ristrutturazione se vuole vincere il prossimo turno elettorale” (Gefter, 2011: 44). *** Benché per gran parte della storia brasiliana lo stato sia stato molto presente nell’area economica come proprietario oppure gestore o investitore, ciò non ha comportato l’abbandono delle regole di mercato. Tutte le parti politiche hanno accettato che lo stato assumesse il ruolo di motore della crescita economica e fornisse molti dei beni sociali, ma hanno dato poca importanza alla ridistribuzione del reddito e della ricchezza, anzi fino a tempi recenti hanno mirato a “una distribuzione del reddito sfavorevole alle classi popolari così da consentire la nascita di un mercato di beni di consumo durevoli ristretto ai ceti elevati” (Pietrobelli e Pugliese, 2007: 40). Durante il secondo mandato, Lula ha anche ampliato il ruolo dello stato nell’economia, ha introdotto una serie di misure per accelerare la crescita economica e controbilanciare gli effetti della crisi finanziaria globale e ha cercato di aumentare le abitazioni formali per i brasiliani con basso reddito tramite il programma Minha Casa, Minha Vida (casa mia, vita mia), iniziato nel 2009. Poco prima di lasciare la Presidenza, Lula riuscì a far passare la legge che stabilisce nuove regole che accrescono il ruolo pubblico nello sfruttamento delle notevoli risorse energetiche sottomarine in modo da finanziare lo sviluppo economico e sociale di lungo periodo. Durante i due mandati di Lula il reddito pro capite brasiliano è quasi triplicato e circa 25 milioni di persone sono sfuggite alla povertà. Il “vero segreto” è stato l’espansione dei consumi, che ha, però, causato un crescente disavanzo di parte corrente e una domanda diventata gradualmente superiore alla produzione. Inoltre sono stati creati almeno 12 milioni di posti di lavoro formale sia nel settore pubblico che in quello privato, rispetto ai 2,1 milioni del decennio precedente; sono aumentate le riserve, arrivate all’inizio del 2011 a $350 miliardi; i tassi d’interesse sono diminuiti; e il tasso di cambio è stato rivalutato, mentre è aumentata la quota del debito pubblico detenuta da investitori esteri, superiore al 7% alla fine del 2009. Dal 2005, il consumo di beni durevoli è aumentato a un tasso superiore a quello di crescita del PIL e nel 2006 il possesso medio di beni durevoli ha raggiunto il 71% di quello europeo, ancora inferiore all’87% della Cina ma superiore a quello della Russia e dell’India (Guerrieri, 2009: 19-20 Tab. 13 e 14). Se a Cardoso va attribuito gran parte del merito di avere rimosso il pericolo dell’inflazione, la scelta di mantenere quest’approccio ha contribuito non poco all’indiscutibile successo di Lula che ha chiuso il suo secondo mandato con l’86% di approvazione popolare (Latinobarómetro, 2011: 24 Tab. 4) ed è riuscito a fare eleggere nel 2010 il suo fidato ed efficiente braccio destro, la signora Dilma Rousseff, il cui compito principale è ora quello di portare il paese su un sentiero di crescita economica sostenuta e stabile. Finora c’è stata una coerente evoluzione che ha portato all’eliminazione dell’inflazione come stile di vita; a regolari avanzi primari; all’aumento e alla diver- 35 Il Brasile e gli altri sificazione degli scambi internazionali; a crescenti investimenti in entrata e in uscita; all’emergere dei settori agricolo, minerario e petrolifero come importanti fornitori internazionali; alla prevalenza del privato nell’industria e nelle infrastrutture; e al rafforzamento del settore industriale e della sua produttività (Fishlow, 2011: 86). Dilma Rousseff ha, quindi, ereditato un paese che molti analisti stimano abbia goduto negli ultimi 16 anni di governi stabili e capaci. La Presidente ha ora promesso di costruire sulle realizzazioni di Cardoso e Lula mantenendo una forte crescita economica e rafforzando l’inclusione sociale. Nonostante i soliti problemi per mantenere compatto un governo di coalizione con 10 partiti e gli scandali legati a gravi casi di corruzione che hanno turbato i primi mesi della nuova amministrazione49, Rousseff resta popolare e alla fine del primo anno al potere godeva di un tasso d’approvazione del 67% (Latinobarómetro, 2011: 24 Tab. 4), più recentemente sceso al 62%. Con l’elezione di Rousseff si è anche aperta una finestra di opportunità per i rapporti con gli USA con i quali la nuova Presidente intende sviluppare una produttiva relazione, priva di ogni prevenzione ideologica, ma per il Brasile la strada verso una buona governance è ancora lunga (Pereira e Castro Neves, 2011: 17). Nonostante che il paese che ancora dieci anni fa si dibatteva in una grave crisi finanziaria nel 2011 abbia superato anche il Regno Unito – il reddito pro capite è, però, solo un terzo di quello inglese, ma negli ultimi 25 anni il reddito reale pro capite è passato da $7,3 mila a $10,6 mila, un aumento del 45% – e sia diventato la sesta economia al mondo50, la crescita brasiliana appare sempre più dipendente dal boom delle materie prime, dipendenza che è destinata ad aumentare con la scoperta degli immensi giacimenti petroliferi sottomarini. Proprio per rafforzare il sistema industriale, a metà 2011 l’amministrazione Rousseff ha presentato il Plano Brasil Maior 2011-14 (PBM) che, per migliorare la competitività del settore promovendo l’innovazione tecnologica, propone una serie di misure per stimolare gli investimenti, sostenere l’esportazione e difendere l’industria e il mercato interno. Per raggiungere questi obiettivi il Plano prevede la riduzione del carico tributario sui salari nelle imprese ad alta intensità di manodopera e delle imposte all’esportazione; l’aumento delle risorse desinate al finanziamento dell’export, dell’innovazione e dell’R&S; la creazione di regimi speciali per incrementare valore e contenuto tecnologico nelle catene produttive. Ma le prospettive di crescita futura continuano a essere frenate dalle carenze infrastrutturali, dagli elevati tassi d’interesse reali e da un regime fisca- 49 . Rousseff non solo ha immediatamente rimosso vari ministri, ma si è adoperata perché s’iniziasse il processo contro le 38 persone coinvolte nel maggiore caso di corruzione degli ultimi anni – quello del mensalão, ovvero dei grossi stipendi che il PT appena arrivato al governo nel 2003 pagava per comprare l’appoggio dei deputati e senatori dei partiti alleati, usando i fondi per la pubblicità e quelli delle pensioni delle imprese pubbliche. Lo scandalo emerse nel 2005 e la Corte suprema – la sola che può giudicare parlamentari – accolse il caso nel 2007, ma il processo tardava a iniziare per permettere che molti dei reati contestati si prescrivessero. Infatti, nel 2003 il padre dell’ex Presidente Collor sparò e uccise un altro senatore nel Senato, ma il processo non ebbe mai luogo. Nel caso mensaláo, invece, non solo il processo è iniziato, ma si è anche concluso a dicembre 2012 con 25 dei 38 imputati condannati a svariati anni di carcere e pesanti multe pecuniarie. Questo è il primo vero attacco alla cultura dell’impunità dei potenti, per cui se “il carcere per i politici corrotti è ancora improbabile, non è più impensabile” (TE, 28.07.2012). Inoltre, nel 2010 è entrata in vigore la legge che richiede una ficha limpa (fedina penale pulita) per essere eleggibile a cariche pubbliche. 50 . Secondo i dati della BM, nel 2011 il PIL del Brasile ha raggiunto 2,48 miliardi di dollari correnti, diventando così la sesta economia al mondo. Se invece si considera il reddito nazionale lordo a parità di potere d’acquisto, il Brasile è l’ottava economia al mondo, quasi alla pari con la Francia. 36 Il Brasile le gravoso, che tutt’insieme contribuiscono all’elevato costo di fare business in Brasile, il cosiddetto custo Brasil. Rousseff ha promesso di seguitare a consolidare le politiche economiche e sociali della precedente amministrazione e durante i primi mesi del suo mandato ha più volte tentato di controllare la spesa, tagliando circa $32 miliardi dal bilancio e limitando l’aumento del salario minimo con la speranza di ridurre la pressione inflazionistica, ma appena l’economia ha rallentato ha accettato politiche fiscali più espansive. In effetti, a metà 2011 Rousseff ha introdotto un programma (Brasil Sem Miséria) per eliminare entro il 2014 l’estrema povertà che affligge 16 milioni di brasiliani e ha annunciato una nuova politica industriale che include tagli delle tasse, finanziamenti e misure relative al commercio per sostenere il settore manifatturiero messo in difficoltà dal perdurare della crisi globale. Infine, “l’inedita sensazione di benessere” che il paese ha cominciato a provare rischia di far dimenticare che l’economia brasiliana è ancora poco aperta al commercio, gli investimenti e il risparmio (16,5% (TE, 21.04.2012)) sono bassi, mentre il debito pubblico (pari al 37% del PIL all’inizio di questa decade) e quello estero sono troppo alti, la struttura fiscale51 troppo rigida, la riduzione delle distorsioni economiche è portata avanti in modo irregolare, la spesa governativa primaria tende ad aumentare, e le riforme strutturali procedono secondo tempi glaciali (Roett, 2010: 118-19). Tutto ciò pone serie restrizione alla crescita. Alla fine del 2008 l’impatto della crisi globale cominciò a pesare sul tasso di crescita del paese, per cui il BCB tagliò drasticamente il tasso reale d’interesse per ridurre l’inflazione (Fishlow, 2011: 80-81). Nel 2010 il tasso di crescita arrivava al 7,5%, ma il debito lordo pubblico superava il 65% del PIL e il deficit di bilancio era -2,7% del PIL. Iniziava così la rapida decelerazione dell’economia brasiliana – vedi 2.7 – che ha costretto il governo a intensificare le politiche di sostegno alle imprese nazionali, mediante prestiti, sovvenzioni e investimenti a forte partecipazione pubblica tramite il Banco Nacional de Denvolvimento Econômico e Social (BNDES). *** Nel 2006 il Brasile raggiunse l’autosufficienza energetica – grazie allo sviluppo dell’industria dell’etanolo di cui è il secondo produttore52 e il primo esportatore al mondo – e subito dopo arrivò la conferma che la Petrobrás, un’impresa leader per la perforazione in acque profonde, aveva scoperto enormi riserve di petrolio, superiori a 50 miliardi di barili – tali da fare del Brasile uno dei primi dieci paesi produttori d’energia in questa decade –, e gas proprio davanti alle coste sudorientali53. Il paese 51 . Il sistema tributario non è solo pesante (con prelievi tra il 35% e il 37% del PIL, alti considerando il reddito medio e in crescita), ma anche inefficiente, perché consente larghe aree di evasione e favorisce il cattivo funzionamento del mercato del lavoro. 52 . I maggiori produttori di etanolo al mondo sono gli USA e il Brasile che nel 2011 hanno generato insieme l’87% della produzione mondiale. 53 . I campi petroliferi Tupi e Jupiter, di simili dimensioni, dovrebbero contenere riserve tra 5 e 8 miliardi di barili equivalenti di petrolio ciascuno, mentre quello Carioca potrebbe contenerne 33 miliardi. Si stima che le riserve brasiliane siano superiori a 80 miliardi di barili, almeno ottave al mondo, dietro solo ai paesi del Medio Oriente (MO), Russia, Nigeria, e prima del Venezuela. Secondo uno studio riportato da Peter Millard (Bloomberg, 19.01.2011), le riserve ammonterebbero a 123 miliardi di barili. Le riserve comprovate di gas sono 350 miliardi di m3. I costi di estrazione saranno, però, elevatissimi: non meno di $30 dollari a barile, contro i due del petrolio saudita. Gli investimento necessari per poter passare all’estrazione sono stimati pari a circa un trilione di dollari – vedi anche 2.2.4. 37 Il Brasile e gli altri potrebbe così diventava un importante esportatore di entrambi e quindi attore centrale nel campo energetico su scala globale. Naturalmente, la scoperta delle nuove riserve petrolifere potrebbe modificare le priorità brasiliane e anche se per ora i piani d’investimento nell’etanolo non sembrano cambiati, potrebbero essere in parte dirottati per finanziare e sviluppare queste riserve. Inoltre, ora il Brasile appare meno interessato a promuovere l’energia verde e più favorevole a prolungare il più possibile il consumo dei carburanti fossili, preferibilmente a prezzi più alti (Roett, 2010: 119 e 189). Il che spiegherebbe l’esitazione di Lula a raccogliere la proposta di George Bush per la creazione di una OPEC dell’etanolo che avrebbe dovuto operare principalmente in AL, Asia e Africa. All’inizio del 2010 Petrobrás54 annunciava che la produzione brasiliana di petrolio era la maggiore fuori dell’area OPEC, pari a 2,7 milioni di barili al giorno (b/d), quantità che con il passaggio a regime dell’estrazione dal bacino di Tupi aumenterà rapidamente. Si prevede che già nel 2015 la produzione di petrolio sarà di 5 mbd, ma per ora le imprese straniere non si sono mostrate molto entusiaste a partecipare al quadro istituzionale del pré-sal. Alla fine del 2010, il Parlamento brasiliano ha approvato nuove regole per lo sviluppo delle riserve marine che ampliano il ruolo dello stato, sperando di poter usare i proventi di queste risorse per finanziare progetti di lungo periodo che contribuiscano alla crescita economica e sociale del paese. In questo nuovo sistema, Petrobrás diventa l’unico operatore per tutti i nuovi progetti offshore; l’attuale sistema di concessioni è sostituito da un regime di condivisione della produzione; a Petrobrás viene garantita una quota non inferiore al 30% in tutte le nuove joint ventures; vien creata una nuova impresa pubblica, la Petrosal, per gestire lo sviluppo delle riserve offshore; e s’istituisce un nuovo fondo sociale controllato dal Congresso per indirizzare i ricavi delle operazioni offshore a quattro aree: istruzione, infrastrutture, scienza e tecnologia, e riduzione della povertà. Lo sviluppo delle nuove riserve non ha ancora avuto inizio, perché il Parlamento non riesce a trovare un accordo circa la distribuzione delle royalties petrolifere – vedi 2.2.4. Dato che i nuovi giacimenti petroliferi sono localizzati in alto mare nella cosiddetta area pré-sal, a una profondità di circa 7 mila metri, sarà difficile e costoso sfruttarli. A metà 2010, Petrobrás ha annunciato un piano quinquennale d’investimenti di $225 miliardi, di cui 57% per l’esplorazione energetica. Ci sono molti dubbi sulla capacità dell’impresa di ottenere i necessari finanziamenti a causa sia del ruolo dominante che le nuove regole attribuiscono al governo sia per le preoccupazioni per le trivellazioni petrolifere in alto mare che sono aumentate dopo il disastro del 2010 nel Golfo del Messico. Considerazioni che diventerebbero meno importanti se il prezzo del petrolio dovesse aumentare e continuasse l’instabilità del MO. *** Molto problematica è la difesa dei diritti umani in Brasile dove, secondo il Country Report on Human Rights del 2010 del ministero degli Esteri americano si commet- 54 . Al valore di mercato la Petrobrás è la quinta impresa petrolifera internazionale al mondo, opera in 25 paesi e più di un quarto del suo azionariato è straniero. Non è chiaro, però, se sia essenzialmente un ramo dello stato brasiliano e, quindi, uno strumento del governo oppure una competitiva impresa energetica internazionale. Un dilemma che crea molti problemi all’impresa e al Brasile. 38 Il Brasile tono le seguenti violazioni55: “omicidi; eccessiva forza, pestaggio, abusi e tortura di persone in stato di fermo o detenute da parte della polizia e dalle guardie carcerarie; impossibilità di proteggere testimoni in processi penali; dure condizioni nelle prigioni56; prolungata detenzione prima del processo ed eccessivi ritardi dei processi; resistenza a processare e inefficienza nel processare pubblici ufficiali per corruzione; violenza e discriminazione delle donne; violenza contro i bambini, inclusi gli abusi sessuali; tratta di persone; discriminazione di indigeni e minoranze; fallimento nell’applicazione delle norme del lavoro; lavoro forzato; e lavoro infantile nel settore informale”. Infine, i violatori dei diritti umani spesso restano impuniti. In Brasile, la sicurezza dei cittadini è messa in pericolo non solo da criminalità urbana, droga e violenza, ma anche da corruzione e brutalità nell’applicazione della legge e nelle prigioni. La criminalità è rampante specialmente nelle favelas di Rio de Janeiro e São Paulo, dove la violenza è tradizionalmente legata alle guerre tra bande rivali per il controllo dell’industria della droga e agli scontri tra bande e poliziotti, alcuni dei quali formano milizie paramilitari che fatte fuori le bande, ne ereditano le attività illecite e cominciano a gestirle a proprio vantaggio57. Le forze di polizia a São Paulo e Rio de Janeiro hanno usato la mano forte nella speranza di ridurre la sfrenata violenza delle bande, ma alcuni gruppi di difensori dei diritti umani hanno espresso preoccupazione per le uccisioni extragiudiziarie, che naturalmente restano impunite. In effetti, tra il 2003 e il 2009 più di 11 mila persone furono uccise dalle polizie di queste due città. Quasi tutte le morti furono ufficialmente riportate come dovute a legittima difesa o resistenza a pubblici ufficiali, ma uno studio dell’Human Rights Watch concludeva che “una sostanziale parte delle supposte morti per resistenza furono in realtà esecuzioni extragiudiziarie” compiute da ufficiali che restano impuniti (Human Rights Watch, 2009). Un giudice, nota per essere fermamente contro le milizie di Rio, è stata assassinata ad agosto del 2011 e un membro del Parlamento dello stato di Rio de Janeiro che presiedeva un comitato che investigava le milizie è temporaneamente fuggito dal paese a ottobre del 2011, dopo aver ricevuto minacce di morte. 55 . U.S. Department of State, Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor, 2010 Country Reports on Human Rights Practices, 8 aprile 2011. 56 . Il sistema penitenziario brasiliano costruito per 90 mila prigionieri, ne contiene ora più di mezzo milione – la quarta popolazione carceraria al mondo dopo quelle di USA, Cina e Russia. Un rapporto del Parlamento ha documentato il rutinario uso da parte delle guardie di bastonatura e tortura, il cibo immangiabile e le celle prive di luce naturale nelle quali si può essere rinchiusi per molti mesi. La più potente banda brasiliana – “Primeiro Comando da Capital” (PCC) che nel 2006 riuscì a paralizzare l’intera São Paulo per giorni – nacque nel carcere di São Paulo nel 1993 per difendere i diritti dei carcerati e vendicare il massacro di più di cento di essi compiuto dalla polizia. Il PCC controlla la maggior parte delle carceri di São Paulo, così come fanno altre bande in altri stati del paese. In Brasile le bande armate possono dare vittoriosamente battaglia alla polizia e organizzare grandi rivolte nelle carceri. Nella seconda metà del 2012 nello stato di São Paulo più di 300 persone sono morte in incidenti violenti. Mentre nel 2001 gli agenti di polizia periti furono 56, dall’inizio del 2012 ne sono morti circa 100 (EIU, 2012 set. 22: 52 e dic. 15: 19). 57 . Rosinha, la maggiore favela brasiliana, conta più di 120 mila abitanti, 2500 negozi – tra cui McDonald’s – un’agenzia postale, varie agenzie bancarie, due supermercati e quattro scuole municipali. Vi si vendono in media 500 chilogrammi di cocaina all’anno per un fatturato di R560 milioni (circa $280 milioni) (Giappichini, 2011: 74). Ed è il traffico di droga, secondo Goldstein e Trebeschi (2012: 147) “il principale ostacolo al progresso delle favelas”, mentre è da “sfatare un mito, quello che le favelas siano unicamente un ginepraio di problemi sociali, una trappola di povertà da cui è impossibile uscire”. 39 Il Brasile e gli altri Durante l’amministrazione Lula la spesa federale per la sicurezza pubblica è più che triplicata così come è aumentata anche a livello statale. A fine 2008 è stato creato il Programa Unidad de Pacificación de Favelas di Rio de Janeiro che permette a unità speciali della polizia, che operano insieme a unità delle forze armate, di entrare nelle favelas, ripulirle dalle bande che controllano la droga e stabilirvi una presenza permanente con nuove unità di polizia in modo che altre istituzioni governative possano portarvi i servizi sociali di base. Questa iniziativa rappresenta una notevole differenza con i tradizionali rapidi interventi di polizia seguiti da lunghi periodi di abbandono e sembra dare buoni risultati. Nel 2010 a Rio de Janeiro sono diminuiti del 22% i furti con scasso, quelli di auto del 18% così come i morti in scontri con la polizia e, infine, dell’11% gli scippi in strada. Secondo un recentissimo studio dell’ONU sugli omicidi risulta che, in cifre assolute il Brasile ne ha avuto il maggior numero al mondo, 43.909, seguito dall’India, che ha una popolazione sei volte più grande, con 40.753 e dal Messico. *** Notevole è stato il successo di Lula nel campo della politica estera58 – ha avviato un importante processo d’apertura verso l’Africa e l’Asia che è destinato a durare – che ha fatto del Brasile un vero protagonista sulla scena internazionale, anche se l’economia del paese resta debole e i condizionamenti esterni sono sempre molto forti. Inoltre, quella brasiliana è un’economia bilanciata ma ancora relativamente chiusa – il commercio estero non rappresenta più del 25% del PIL59 –, la cui crescita è trainata essenzialmente dal consumo interno – nel 2009 pari a 84% del PIL –, in parte alimentato da comprensivi programmi sociali, una situazione più simile a quella che si riscontra nei paesi avanzati piuttosto che nei BRIC. Inoltre, il 40% del PIL è in mano al governo. Ad ogni modo la trasformazione del Brasile in un attore internazionale ha rappresentato un evento certamente non prevedibile solo due decadi fa. Rendendo possibile un nuovo ordine internazionale, la fine della guerra fredda implicava anche la riconfigurazione dell’ordine politico. Il Brasile, insieme agli altri BRIC, incarnava sempre più “lo scetticismo del XXI secolo verso mercati e istituzioni create negli anni ’40” (Roett, 2010: 14) e cercava un’alternativa al Consenso di Washington. Nel 2003 fu introdotto il termine neo-developmentalism da Luis Carlos Bresser-Pereira, ma sono Antonio Barros de Castro e Celia Kerstenetzky che contribuiscono maggiormente a elaborare un approccio che combina lo strutturalismo con il pensiero keynesiano, uno sforzo che nel 2010 ha prodotto l’elaborazione del manifesto delle “Dieci tesi del neo-developmentalism”60. 58 . C’è chi rimprovera a Lula di aver esercitato la politica estera essenzialmente a sua volontà. Geoges Landau (2010a) gli rimprovera di non aver mai capito la differenza tra stato e governo per cui la politica estera della sua amministrazione è stata quella del suo partito politico, il PT, pesantemente ideologica e criticata non solo dall’opposizione, ma anche da una parte dell’accademia e dei media, oltre che dal mondo degli affari. 59 . Il Brasile “resta la più chiusa economia al mondo, con un controverso percorso di liberalizzazione commerciale e una lunga storia di strategie d’industrializzazione inward oriented” (Franco e Vieira, 2010: 2-3). Il grado di apertura (commercio estero/PIL) è il 25% circa, contro il 50% dell’Argentina e il 33% del Cile. Nel 2010 il grado d’apertura è stato di poco più del 21%. 60 . Il neo-developmentalism comporta una nuova forma di attivismo statale, cioè un programma di sviluppo capitalistico nazionale per guidare i paesi in via di sviluppo ad abbandonare il Consenso di 40 Il Brasile 1.4. SOCIETÀ: OLIGARCHIA, METICCIATO E DISUGUAGLIANZA Fino a tutti gli anni ’80 l’immagine corrente del Brasile era quella di un paese con una repressiva dittatura militare e un’economia arretrata e dominata da prodotti agricoli come caffè e zucchero, ma d’allora il paese ha certamente vissuto profondi e radicali cambiamenti, particolarmente sul piano economico, meno forse su quello sociale, dove stanno sempre più chiaramente emergendo i problemi legati alla sua storia coloniale. La società conserva molte delle caratteristiche emerse al tempo della colonia, finora nascoste dal mito del “paese felice” e del “paradiso razziale” e sulla cui base si è creata l’immagine di un paese da molti considerato un simbolo di tolleranza e di cordialità. La marcata strutturazione oligarchica della società brasiliana deriva dal sistema ereditario delle capitanie – grandi feudi nei quali il feudatario era l’assoluto padrone, al di sopra della legge, responsabile solo verso una corona lontana che non aveva la capacità d’imporre la propria volontà e ancor meno monitorare quello che succedeva. La mentalità creatasi allora permane nel paese, specialmente nel Nordeste dove i politici locali e i proprietari terrieri sfidano impunemente l’autorità centrale (Rohter, 2010: 13) e dove i comportamenti economici degli immigrati continuano a essere influenzati dal sogno di diventare ricchi rapidamente per tornarsene in Europa, il che ha generato un’economia basata sullo sfruttamento delle risorse naturali e del lavoro – indigeni e schiavi – e incolmabili divisioni sociali. Per far fronte alla scarsità di manodopera, gli schiavi arrivarono in Brasile dal 1538 fino al 1850 mentre l’abolizione della schiavitù ebbe luogo solo nel 1888, con “un lascito di razzismo, povertà e discriminazione sociale che continua ad affliggere il paese”, perché, continua Rohter (2010: 14) “a parte la fantasticheria di alcuni poeti e la riflessione di alcuni pensatori, il più grande problema del Brasile – la Washington, mirando a raggiungere il pieno impiego in condizioni di stabilità finanziaria e dei prezzi. Il nuovo approccio condivide con l’ISI, o vecchio developmentalism, (i) l’idea che l’economia mondiale consista essenzialmente di stato-nazioni che competono tra loro tramite le rispettive imprese, il che giustifica il ricorso a vari livelli di nazionalismo economico e all’adozione di una strategia di sviluppo che permetta alle imprese domestiche di raggiungere economie di scala globali promuovendo miglioramento tecnologico e innovazione, ma anche di una politica commerciale che rafforzi la protezione della proprietà intellettuale e le opportunità d’investimento per le proprie imprese; e (ii) la visione dello sviluppo economico come un processo strutturale, il che implica la mobilitazione di tutto il lavoro esistente, l’aumento della produttività d’ogni settore e il continuo trasferimento di risorse finanziarie ai settori che generano alti salari e alto valore aggiunto. Contrariamente al precedente, il nuovo developmentalism,considera fondamentale muovere verso un’economia aperta, obiettivo che va raggiunto tramite una politica industriale che accresce la quota dei prodotti con medio e alto valore aggiunto e dei servizi, e particolarmente delle imprese capaci di competere internazionalmente. In questo modo, il neo-developmentalism riconosce la centralità sia dei meccanismi di mercato che gli interventi statali nel processo di sviluppo, mentre il manifesto del 2010 ha evidenziato la dimensione macroeconomica della politica industriale e ha combinato la riflessione postkeynesiane e quella strutturalista per concludere che “i maggiori colli di bottiglia della crescita si creano nella domanda” e “nei PVS ci sono due altre tendenze strutturali che limitano la domanda e gli investimenti: la tendenza dei salari a crescere a un tasso minore di quello della produttività e quella del cambio a sopravalutarsi”. Per far fronte alla prima tendenza si raccomanda di aumentare il salario minimo legale, di operare trasferimenti monetari ai poveri e offrire impiego con salario di sussistenza; per la seconda si raccomanda che lo sviluppo sia finanziato essenzialmente con risparmi interni. All’obiettivo della stabilità macroeconomica del Consenso di Washington viene affiancato quello del pieno impiego e della distribuzione del reddito più progressiva, mentre il principio di libero scambio viene limitato dall’accettazione del controllo dei movimenti di capitale. 41 Il Brasile e gli altri disuguaglianza generata dalla schiavitù – non è mai stato affrontato con l'impeto e la determinazione necessaria”. A differenza di quanto accaduto negli USA e in Sudafrica, in Brasile non si è verificata un’esplicita divisione razziale, per cui la miscegenazione (miscigenação), o meticciato, tra padroni bianchi e schiave nere ha prodotto una popolazione di mulatti. Questa pratica è continuata anche dopo l’abolizione della schiavitù, il che aiuta a spiegare perché, ancor oggi, i neri abbiano difficoltà a unirsi tra loro per difendere i propri diritti (Roett, 2010: 22). Studi recenti hanno definitivamente archiviato la favola della “democrazia razziale”, opportunamente inventata da Gilberto Freyre (Padroni e schiavi, 1933), che resiste, però, a livello popolare e spesso anche a quello politico, perché offre un conveniente alibi a molti. Freyre asseriva che la schiavitù avesse incoraggiato la tolleranza e la promiscuità per cui i brasiliani sarebbero stati inerentemente privi di pregiudizi, contrariamente a quello che l’autore aveva riscontrato in Europa, negli USA e in Africa. Freyre pose l’accento su come le tre razze avessero contribuito alla formazione della nazione, per cui i brasiliani dovevano essere orgogliosi della loro etnicamente mista e unica civiltà tropicale. Un’ideologia, quella di Freyre, che promuoveva la nozione dell’armonia razziale brasiliana, considerando così le discriminazioni subite dagli afro-brasiliani come essenzialmente questioni di classe sociale. In questo modo, i movimenti dei diritti civili degli afro-asiatici venivano privati di un obiettivo in funzione del quale mobilitarsi. Se ufficialmente la miscegenazione è orgogliosamente riconosciuta come un tratto caratteristico nazionale, non è stato così fino a tempi recenti e anche oggi si cerca di evitare di ammettere che alla sua origine ci sia lo sfruttamento sessuale e di classe – vedi Appendice 1.1. La posizione di Freyre è perfettamente in linea con la storiografia lusitana che da sempre enfatizza la particolare capacità portoghese “di creare società multirazziali, di saper creare una terza cultura, dopo quella occidentale e quella delle popolazioni indigene, che fonde ed integra nel reciproco contatto le idee e i valori propri di ciascuna in una dimensione superiore”. Secondo Roett (2010: 23-24), cinque realtà storiche hanno formato l’esperienza portoghese nel Nuovo Mondo: forti e assertive famiglie o clan che controllavano ampi territori, a cominciare dal nordeste; debolezza e relativa passività del governo coloniale; creazione di una forza lavoro non di liberi nativi ma di schiavi importati dall’Africa; continua dipendenza dalle risorse naturali; e, infine, espansione delle “frontiere”61, il che contribuì a consolidare l’idea del Brasile come potenziale grande potenza. La popolazione in generale tende a ignorare chiesa e stato. La società brasiliana resta essenzialmente gerarchica e maschilista, perché fin dall’inizio dominata da una piccola elite e con una gran massa di poveri. La struttura sociale, dominata dai proprietari delle piantagioni, popolate da schiavi, è restata a lungo molto semplice, 61 . Isenburg (2006: 18-20) chiama “frontiera” “una frontiera interna che progressivamente si sposta e ingloba nella compagine statale ciò e coloro che, per motivi diversi, ne erano ai margini”. Nel caso brasiliano, le aree di frontiera cui si applica questa definizione sono “fondamentalmente due: una riguardava la propaggine estrema meridionale- orientale, l’altra lo spazio amazzonico: due cerniere in cui gli imperi iberici di spagna e di Portogallo entravano in frizione e attrito”. I problemi nella seconda area furono risolti con la creazione nel 1828 dello stato cuscinetto dell’Uruguay, mentre nella prima si è tentata una colonizzazione, negli anni ’70-80, degli stati di Rondônia e Roraima e anche di Acre. Stimolato da una serie di incentivi finanziari e fiscali e dalla costruzione di infrastrutture, questo tentativo ha prodotto risultati economicamente insoddisfacenti e seri danni ambientali. 42 Il Brasile perché “fino al 1870 non esistevano praticamente ceti medi, né proletariato industriale, ma solo oligarchia fondiaria, schiavi e lavoratori agricoli che praticavano un’economia di sussistenza” (Pietrobelli e Pugliese, 2007: 27), più mercanti, burocrati, sacerdoti e artigiani. Il rapporto padrone-servo creato da 350 anni di schiavismo penetra anche l’emergente classe media, che, per imitare i comportamenti dell’elite, ha bisogno di una classe di servitori. La stratificazione del sistema sociale si è ampliata, ma il carattere marcatamente gerarchico permane e forse anche si rafforza (Rohter, 2010: 50). Già Papagno (1972: 236) aveva evidenziato la persistenza di un fattore: “la perenne stratificazione della società di derivazione feudale e il legame tra la costituzione della proprietà terriera e la composizione sociale”, per cui “la distribuzione del potere, strettamente connessa con le condizioni generali della società e dell’economia, fu sempre lo specchio della stratificazione sociale”. *** Per quanto concerne le donne, “la situazione è più ambigua”. In termini legali i due sessi sono uguali, ma nonostante il notevole miglioramento di cui hanno goduto le donne dell’ultima generazione, l’uomo continua a dominare in qualunque ambito sociale che conti. Un gran numero di donne è entrato nel mercato del lavoro, ma esse guadagnano una frazione di quanto ricevono gli uomini e rappresentano una percentuale della forza lavoro molto minore di quella che prevale nel resto dei paesi industrializzati. Di conseguenza la maggioranza delle donne brasiliane dipende economicamente da un uomo e i ruoli di entrambi i sessi sono chiaramente definiti: l’uomo dirige e domina, la donna segue e si sottomette, il che forse spiega l’ossessiva pratica del rapporto anale (Rohter, 2010: 51-53). La situazione della donna sta, però, cambiando: nel 1960 solo il 17% delle donne lavorava fuori casa, uno dei tassi più bassi in AL, ora due terzi di esse lo fanno, uno dei tassi più alti della regione, un cambiamento facilitato dalla riduzione del numero dei figli da una media di 6 per donna a 1,9, il che, con l’eccezione di Cuba, rappresenta il tasso più basso in tutta l’AL. Un numero crescente di donne è ben qualificate e costituisce tre quinti dei laureati. E nonostante stia diminuendo, “la segregazione di genere sembra molto più ampia di quella razziale”. La prima è diminuita notevolmente nel settore primario e terziario, ma resiste, ed è leggermente aumentata, in quello secondario (Salardi, 2010: 29). *** Più della metà dei brasiliani dichiarano la propria discendenza africana – costituendo così il secondo paese nero dopo la Nigeria – ma i neri e i meticci sono esclusi dagli aspetti importanti della vita nazionale, sono discriminati nella vita di tutti i giorni e appaiono in massa nelle scale più basse di tutti gli indicatori sociali, una situazione generalmente spiegata come un problema di classe quando invece è più propriamente un problema di razza che “invece di essere fonte di orgoglio, è diventata la vergogna segreta del Brasile” (Rohter, 2010: 60). “La memoria africana fu gradualmente esclusa dalla vita del brasiliano comune, indipendentemente dal colore della pelle”, scrive Saraiva (2012: 15). Ma anche interessante è il commento di uno degli esponenti del gruppo musicale Ilê Aiyê di Salvador (Bahia) che rivendica la decisione di escludere i bianchi dal gruppo, facendo notare che “in Brasile vi sono bianchi, neri e indios, ma il Paese cerca la propria identità solo sul versante europeo. Ciò 43 Il Brasile e gli altri vale in ogni settore, dall’arte alla danza, sino all’economia. Solo l’elemento europeo è rappresentato” (Giappichini, 2011: 31). In effetti, “in Brasile il razzismo non è stato mai istituzionalizzato, perché non si è mai sentito il bisogno di formalizzare un’esclusione che è parte di un codice sociale non scritto che tutti i brasiliani accettano e al quale si sono tradizionalmente attenuti”. La questione è resa più complicata dal fatto che non si tratta solo di bianchi e neri, ma del maggiore gruppo demografico del paese, i mulatti, la cui “infinita varietà del colore della loro pelle rende difficile stabilire dove ‘bianco’ finisce e ‘nero’ comincia”. Sempre Rohter (2010: 64 e 77) riporta un recente studio condotto dall’Università di Minas Gerais secondo il quale 87% dei brasiliani presentano geni che almeno per il 10% sono di origine africana. Anche il governo ha dovuto riconoscere che la disuguaglianza ha una componente razziale, perché mentre più della metà dei brasiliani si identificano come neri o di sangue misto, gli afro-brasiliani sono solo il 18% della fascia dei più ricchi (la classe A) mentre sono più del 76% nella fascia più povera (le classi E ed F). Altri fattori che frenano la mobilità sociale sono la mancanza di accesso ad una istruzione di qualità e di opportunità di addestramento. Secondo il Latinobarómetro (2011: 61 e 63 Tab. 16) il 17% dei brasiliani si dichiara mestizo, il 13% mulato, 17% negro e il 49% si reputa blanco. Tuttavia, il 59% degli intervistati pensa che i brasiliani siano razzialmente discriminati, la più alta percentuale dell’AL dove la media è 45%. In Brasile “persiste la tentazione da Primo Mondo delle élites, di considerarlo un paese ‘bianco, occidentale e cristiano’”, mentre in effetti è un paese meticcio e neppure una “democrazia razziale” o una nazione multiculturale. Poiché “miscegenazione non significa sbiancamento, ma mescolanza, qualcosa che attiene a una cultura. Per la cultura brasiliana che si sta creando l’elemento africano, continua Visentini (2009: 11), “rappresenta un contributo decisivo, e questo deve essere riconosciuto”, ma vi sono anche “diseguaglianze sociali che penalizzano la maggioranza dei neri, e queste devono essere eliminate”. Visentini fa notare, inoltre, che nonostante le troppe ingiustizie, il paese ha “un enorme tolleranza che dovrebbe essere un modello per un mondo intollerante”. La politica con la quale si affrontò il problema razziale fu quella dello “sbiancamento” del popolo brasiliano tramite la miscegenazione e l’immigrazione europea62, parallelamente alla proibizione dell’immigrazione nera, imposta due anni dopo l’abolizione della schiavitù e mantenuta fino agli anni ’30 (Rohther, 2010: 70). Dopo essere stato a lungo negato, il problema razziale ha cominciato a essere dibattuto con la questione dell’azione affermativa. Il 20% dei nuovi posti nelle agenzie federali sono riservati agli afro-brasiliani. L’unica eccezione è il ministero degli Esteri che, però, ha introdotto quote di ammissione alla sua prestigiosa università, Rio Branco. Particolarmente controverse continuano a essere le quote di riserva per l’ammissione ad alcune delle migliori università del paese – vedi Approfondimento 1.1. Mentre la segregazione è diminuita nel settore del lavoro formale, è certamente aumentata in quello informale. Inoltre, mentre le donne sono ben rappresentate, e a volte anche dominano, settori altamente specializzati, le non bianche sono fortemente concentrate nei lavori meno specializzati. Sorprende notare che la segre- 62 . Negli anni ’20 arrivarono molti immigrati giapponesi che si stabilirono principalmente negli stati di São Paulo e Paraná. Oggi i discendenti di questi immigrati ammontano a quasi un milione. 44 Il Brasile gazione razziale è più diffusa tra i più istruiti e specialmente tra i giovani lavoratori, il che sembra “un robusto indicatore della relativa persistenza della segregazione razziale e delle evidenti barriere con le quali devono confrontarsi i meno esperti lavoratori non bianchi”. Geograficamente, la segregazione è più alta nelle aree urbane e nelle regione del Sul e del Sudeste (Salardi, 2010: 30). Indubbiamente, in Brasile la struttura di classe ereditò il modello delle relazioni razziali sviluppatesi durante i lunghi secoli della schiavitù, per cui anche gli schiavi liberati si trovarono ad affrontare le stesse disuguaglianze che avevano segnato la loro vita di schivi. “Un’economia di mercato, lavoro libero e modernizzazione istituzionale non cancellarono queste strutture” (Fernandes, 1969: 98). Inoltre, quella brasiliana è stata essenzialmente una società costiera, con scarsa conoscenza dell’interno, dove i neri erano concentrati. Di conseguenza, nonostante che i brasiliani spesso credano e facciano di tutto per dimostrare che la loro è una società tollerante, la realtà razziale “è molto più complessa e ambigua” (Rohter, 2010: 59) mentre si perpetua tenacemente lo stereotipo della democrazia razziale. *** La famiglia è al centro della vita d’ognuno ma “così come assicura una rete di protezione e sostegno su cui contare, la famigli estesa può imbrigliare l’autonomia dei suoi membri in una rete di obbligazioni”. Le leggi non scritte dei vincoli personali “impediscono la costruzione di un vero spazio pubblico fondato sull’impersonalità dei rapporti. Tuttavia il familismo continua ad alimentare le numerose mitologie fondanti, come quella dell’indeterminatezza del confine tra ordine e disordine, tra strada e casa, tra pubblico e privato, cui si associa la visione del jeitinho (grosso modo, l’espediente) come il più appropriato strumento d’azione all’interno della società brasiliana”. Più di un metodo, il “jeitinho, è “una categoria dello spirito, é la capacità di trovare una soluzione soddisfacente a un problema, la via d’uscita migliore da una situazione di stallo, aggirando a buon fine la rigidità di norme e convenzioni .... È il trionfo della flessibilità e dell’inventiva”. Infatti, “il jeitinho e la la scarsa inclinazione verso svolte radicali” punteggiano anche i passaggi cruciali della storia del Brasile”. Una storia nella nel quale “in fondo l’unica grande ‘rottura’ storica sembra essere il suicidio di Gétulio Vargas (1945), per certi versi ancora avvolto nell’ombra” (Valensise, 2007: 211-12). Tutto ciò, oltre ad “alimentare il favoritismo porta a considerare la legge uno strumento di potere e coercizione, e non di giustizia” (Rohter, 2010: 40-41) e contribuisce ad alimentare, come sostiene Coatsworth (2007), quelle diseguaglianze sociali, etniche e regionali che rendono la distribuzione del reddito brasiliana una delle peggiori al mondo. Inoltre la grande povertà, la malnutrizione cronica e le malattie evitabili costituiscono un serio ostacolo alla crescita economica, il cui tasso annuo potrebbe aumentare di altri 2-3 punti percentuali se la povertà fosse eliminata. Nonostante gli sforzi compiuti dall’amministrazione negli ultimi anni, la scuola pubblica è di pessima qualità63 per cui la classe media, appena può permetterselo, manda i propri figli a quella privata. Migliori sono le università pubbliche per 63 . In alcuni studi globali sull’istruzione i quindicenni brasiliani delle scuole private si sono classificati a un livello leggermente superiore alla media degli studenti dei paesi sviluppati, mentre molti degli studenti delle scuole pubbliche non sanno leggere, scrivere e far di conto (“Slavery’s legacy”, TE on line, 26 aprile 2013). 45 Il Brasile e gli altri accedere alle quali è necessario passare il vestibular che consiste in una serie di prove scritte che riguardano le materie studiate nella scuola secondaria. Il sistema praticamente esclude dalle università pubbliche chi proviene dalle scuole pubbliche, cioè i più poveri e quindi i neri che, infatti, a metà della decade passata erano solo il 2% degli studenti universitari, mentre insieme ai pardos rappresentano quasi la metà della popolazione brasiliana. Anche il carnevale deriva da riti e pratiche di origine africana ma anche qui non mancano le ambiguità – un’altra caratteristica brasiliana – perché, in effetti, “è diventato un’industria … la sua crescente commercializzazione, centralizzazione e standardizzazione rendono sempre più difficile che possa mantenere il suo sottostante spirito anarchico, il suo carattere anti-autoritario”. Frattanto, il carnevale di Salvador di Bahia sta emergendo come il maggior rivale di quello di Rio (Rohter, 2010: 90 e 96)64. *** Malgrado il ritorno alla democrazia e alla normalità, la società brasiliana, come visto sopra, resta profondamente caratterizzata da clientelismo e corruzione, la democrazia è troppo spesso litigiosa, il rispetto della legge continua a essere più nominale che reale e prevale la ricerca dell’interesse personale sull’interesse collettivo. Inoltre, la società brasiliana sembra avere una quasi totale sfiducia interpersonale. Infatti, secondo Latinobarómetro (2011: 51-52) solo il 9% dei brasiliani, la percentuale più bassa dell’AL, dichiara che “si può avere fiducia nella maggior parte delle persone”. Roett (2010: 1) sostiene che “in parte la storia del nuovo Brasile è avvenuta senza – o malgrado – la ‘vecchia’ politica del clientelismo e della corruzione”, ma in realtà una relativamente ristretta oligarchia di proprietari, spesso di origine coloniale, ancor oggi continua a controllare gran parte dei terreni più fertili. Il paese si distingue ancora per il più marcato squilibrio al mondo tra gruppi sociali e il successo brasiliano deve molto a fattori esterni come la forte domanda per le sue materie prima da parte dell’Asia, a cominciare dalla Cina. Anche in futuro saranno probabilmente il petrolio e il gas appena scoperti davanti alle coste sudorientali che permetteranno la modernizzazione di questo paese. Affrontando questioni sociali da troppo tempo lasciate irrisolte, Cardoso e Lula hanno contribuito al consolidamento del sistema politico nazionale, nel senso che anche se non sono riusciti a migliorare la qualità dei candidati eletti, lo stato è ora capace di organizzare pacifiche elezioni. Il problema è che in Brasile, come in tutta AL, la democrazia è in diretta competizione con l’urgenza di svilupparsi economicamente, cosicché la democrazia elettorale è certamente un bene, ma non è sufficiente. Infatti, poiché l’agenda democratica dell’AL deve misurarsi con un ritardo storico dell’economia, con le divisioni sociali e una sfavorevole inserzione nel sistema internazionale (Calderón, 2011: 108), è diffusa la sensazione che “quello che è stato ottenuto non sia al sicuro” (UNDP, 2002: 110). *** 64 . Salvador è anche il principale centro industriale del Nordeste con un settore petrolifero di estrazione e raffinazione e impianti chimici di fertilizzanti e materiali plastici di rilievo. 46 Il Brasile Indubbiamente, la cultura è orgoglio e gloria del paese, la sua maggiore conquista e il suo biglietto da visita nel mondo, un risultato che si deve al fenomeno del “cannibalismo culturale”, ovvero alla capacità di amalgamare elementi europei, africani e indigeni e appropriarsi di generi importati e trasformare il tutto in qualcosa di differente, qualcosa che acquista un carattere unicamente brasiliano e come tale viene riesportato (Rohter, 2010: 107-108). Con una popolazione ed estensione di tipo continentale, la società brasiliana risulta molto complessa, l’economia è sviluppata e commercialmente diversificata, il PIL non è affatto trascurabile e la tradizione democratica pur non essendo molto antica non è nemmeno recentissima. Se la complessità sociale ed economica spiega la maggiore stabilità politica del Brasile, rispetto ad altri stati della regione, sono le sue dimensioni, la sua presenza economica, politica, sociale e culturale che contribuiscono a proiettarlo in maniera dominante sul resto del continente sudamericano, anche se non mancano esempi di come quest’ultimo a sua volta l’impatti o l’abbia impattato. In altre parole, il Brasile va inserito nel contesto continentale. 1.5. CONTESTO CONTINENTALE Fino a tempi recenti l’espansione del Brasile è stata una continua minaccia agli interessi dei paesi limitrofi di lingua spagnola. La sua rilevanza sul continente è cresciuta ancor più nelle ultime due decadi, a causa della sua evoluzione interna e del crescente peso politico ed economico che sta assumendo a livello globale. Frattanto, però, la regione è sempre più frammentata in seguito alla moltiplicazione dei centri di potere e influenza con il Brasile in ascesa, il Venezuela che guida una combattiva alleanza, l’America Centrale (AC) indebolita dalla stagnazione economica e dalla violenza della criminalità e il Messico che si dibatte per adattarsi alle forze della globalizzazione. Gli USA, intanto, sono distratti e scoraggiati, mentre arrivano nuovi attori come la Cina e vecchi attori come l’Europa si ritirano. Tutto questo si traduce in una frustrante competizione per la leadership e crea crescenti dubbi sull’utilità di perseguire un’agenda emisferica. L’evoluzione interna del Brasile va considerata come un aspetto del processo di trasformazione che ebbe luogo nell’emisfero meridionale dagli anni ’40, quando, spiegano Carmagnani e Casetta (1989: 4-21), “si potenziano le risorse dei paesi latinoamericani attraverso quell’aumento delle esportazioni di beni primari che erano necessari alle potenze europee e statunitense per sostenere lo sforzo bellico”. Questo processo, che investì anche paesi prima non toccati, fu preceduto, negli anni ’30, da una “rilevante concentrazione della ricchezza” e da “una nuova progettazione, elaborata dagli intellettuali delle classi medie, che assegna alla nazione la funzione di entità superiore agli interessi dei singoli gruppi e delle singole classi” e allo stato “il compito di organizzare questi gruppi e di tutelarne gli interessi”, con conseguente rafforzamento dello stato e del nazionalismo, comprese le derivazioni corporativistiche. I fattori alla base di questo processo di trasformazione furono la notevole crescita demografica e l’importanza acquisita dal ceto medio, dal proletariato e dal sottoproletariato che trovarono il terreno di scontro con le oligarchie nelle città, in genere nelle capitali. L’esplosiva crescita demografica comportò la presenza di un rilevante contingente di giovani che l’arretratezza economica costringeva alla disoccupazione, situazione che alimentò le tensioni sociali. A causa dello spopolamento delle campagne, l’urbanizzazione sempre più spinta generò la terziarizzazione del 47 Il Brasile e gli altri settore urbano e quindi “la configurazione parassitaria, le zone di miseria, la diffusione, in ampi settori, di livelli di povertà assoluta e relativa … Le città diventano così il migliore esempio del fenomeno sociale generale latinoamericano: l’estrema disarticolazione di queste società”65. Frattanto, nelle campagne i processi di modernizzazione tendevano a trasformare i coloni e i mezzadri in lavoratori giornalieri – negli anni ’50 e ’60 in Brasile “i contadini senza terra” erano il 60% della popolazione rurale –, e quindi in proletariato rurale, le cui rivendicazioni, che non erano necessariamente la divisione della terra “quanto piuttosto i miglioramenti salariali e la liquidazione delle pratiche vessatorie e semifeudali dei grandi proprietari, si intensificano soprattutto negli anni ’60 quali effetti della crisi agricola. I meccanismi di aggregazione delle rivendicazioni sono soprattutto le leghe contadine, che si sviluppano nelle aree agricole più povere, come il nord-est del Brasile in cui nascono alla fine degli anni ’40”. Negli anni dell’espansione economica sotto il governo militare, molti contadini espulsi dalle campagne anche a causa della “rivoluzione verde” si mossero verso le grandi aree urbane dove l’industrializzazione faceva sperare di trovare lavoro. Di conseguenza, gli abitanti urbani passarono dal 36% della popolazione totale nel 1950 all’85% nel 2011 e oggi nelle 27 regioni metropolitane vivono 60 milioni di brasiliani, più d’un terzo della popolazione totale. A partire dagli anni ’50, iniziò la progressiva separazione tra il proletariato e la classe media spiegabile con “l’evoluzione sociale e politica di quest’ultima. Infatti, durante gli anni ’40 la classe media … si convertiva in una classe subordinatamente funzionale al predominio dell’oligarchia”, ottenendone peraltro vantaggi assai relativi e trasformandosi “in una classe tendenzialmente moderata, timorosa di subire una pericolosa retrocessione economica e sociale”. Il rischio era che “una politica di equità redistributiva poteva determinare la compressione delle classi medie e frenare l’espansione del settore dei servizi che … rappresenta il principale meccanismo di espansione di questa classe a partire dagli anni ’60” (Carmagnani e Casetta, 1989: 30) . Per quanto concerne le oligarchie, rilevante fu la diversificazione delle loro attività economiche che, senza abbandonare il tradizionale controllo della terra, cominciavano a comprendere industria, finanza e commercio spesso alleati agli interessi economici stranieri. La terra restava comunque “la base di manovra dell’oligarchia”, perché possibile “garanzia per un’eventuale ritirata strategica”. Il che spiega perché gli industriali si opposero “a una riforma agraria radicale, sebbene tutte le analisi economiche segnalassero che attraverso la riforma agraria era possibile creare le condizioni per una rilevante espansione del mercato interno” e, principalmente quello dei prodotti industriali. Nonostante la diversificazione, l’oligarchia non riuscì “a evitare la progressiva subordinazione agli interessi economici americani” che invece appoggiarono le riforme agrarie, proprio sperando che 65 . “Un’urbanizzazione esplosiva non accompagnata da un pari livello di sviluppo industriale ha privato l’America Latina del principale strumento che”, commenta Recupero (2009: 24), nei paesi sviluppati “aveva agevolato il processo di trasformazione di ex contadini in operai, rendendo quindi possibile il completo inserimento nella nuova società industriale”. Il mancato legame tra urbanizzazione e industrializzazione è stato il terreno fertile su cui sono prosperati criminalità organizzata, narcotraffico transnazionale e guerra civile tra criminali e poliziotti che rappresentano una seria e crescente minaccia per lo stesso stato. 48 Il Brasile “una volta liquidato il potere agrario dell’oligarchia, questa si sarebbe ridefinita in senso borghese”. Per fronteggiare il potere economico e sociale degli interessi stranieri, alla fine degli anni ’60 e all’inizio degli anni ’70, l’oligarchia si riscoprì la vocazione nazionalista e alleandosi con la classe media facilitò “l’accesso al potere dei militari portatori di un progetto razionalizzante autoritario”. Questa progressiva trasformazione dell’oligarchia fu resa possibile dall’espansione del ruolo economico dello stato avvenuta negli anni ’60, per cui se le fu facile “controllare le industrie statali, stabilendo una fitta articolazione con le proprie attività industriali”, tuttavia perse parte del controllo che aveva esercitato sull’intera struttura produttiva urbana. Questa “perdita del potere sociale e politico dell’oligarchia annulla progressivamente le possibilità di persistenza dell’interclassismo, elemento di fondamento di tutti i progetti nazionalisti di questo periodo” (Carmagnani e Casetta, 1989: 34-35). Dopo la seconda guerra mondiale, in AL “la crescita industriale, sviluppatasi come alternativa al declino delle esportazioni, finisce per essere subordinata alla crescita delle esportazioni: infatti, quando queste cominceranno a ristagnare, dopo il 1950-55, anche la crescita industriale seguirà un’analoga sorte. La crescente subordinazione dell’industrializzazione alla crescita delle esportazioni è un indicatore indiretto del progressivo declino del progetto industrialista, fondato sullo sviluppo di una struttura industriale di beni di consumo e di beni intermedi che cresce essenzialmente in virtù del protezionismo” (Carmagnani e Casetta, 1989: 40). Anche nel periodo che va dal 1880 al 1910, periodo d’incontrastato strapotere dell’oligarchia, la prosperità economica che apriva alle nascenti classi medie, caratterizzate innanzi tutto dalla precarietà, sbocchi occupazionali nella burocrazia, restava molto fragile perché richiedeva che l’incremento delle esportazioni fosse più rapido di quello della popolazione. Infatti, appena quelle cominciarono a diminuire, tutta l’AL subì una caduta del reddito nazionale e un forte aumento della disoccupazione e “si avviò verso una crisi economica di carattere strutturale, cioè non risolvibile nel breve tempo”, accompagnata da una notevole accelerazione demografica. La storia dell’AL è segnata dall’eccessiva dipendenza dalle esportazioni delle sue economie e dall’indebitamento con l’estero verso il quale si è spesso creato un disavanzo commerciale causato dalla caduta delle esportazioni. Dopo il 1880, l’AL divenne “di fatto una parte integrante dell’Impero Britannico”, si verificò cioè una “britannizzazione” delle sue economie realizzata con l’appoggio delle “oligarchie nazionali le quali, salvi restando gli interessi britannici, venivano lasciate libere di condurre la politica interna che ritenevano più opportuna”. Queste sono le radici storiche delle tensioni e degli squilibri che segnano l’evoluzione dell’AL, per cui anche l’industrializzazione è spesso finita “col diventare un settore dipendente non solo dai centri finanziari e industriali americani ed europei, ma anche dalle esigenze delle economie dominanti” (Carmagnani, 1973: 6-9 e 40). Di conseguenza, l’instabilità politica considerata da sempre una costante del continente risulta strettamente connessa alla divisione internazionale del lavoro toccata a quella regione, una tara che continua a influenzare le possibilità di sviluppo latinoamericano. Di questo, il Brasile è un chiaro esempio e solo le dimensioni del suo mercato interno stanno forse ora liberandolo da questa “tara”. Ad ogni modo, grazie all’industrializzazione voluta da Vargas, il Brasile è oggi, contrariamente a Cina e India, un importante e competitivo produttore ed esportatore sia di manufatti sia di beni alimentari e materie prime. La scoperta di grosse riserve d’idrocarburi dovrebbe permettere un’accelerazione dello sviluppo economico e della lotta alla povertà e proiettare il paese nell’orbita delle grandi potenze, la più pacifica tra di 49 Il Brasile e gli altri esse. Infatti, il Brasile è l’unico BRIC che non possiede armi nucleari66, un rifiuto iscritto nella Costituzione del 1988, per cui ha credibilità ed esperienza per guidare gli sforzi diretti alla creazione di un regime globale caratterizzato da non proliferazione e disarmamento. La politica estera brasiliana interagisce così con la politica nazionale di difesa perché le sorti del Sudamerica sono strettamente legate al paese, la cui immediata e quotidiana realtà è strettamente legata al divenire della regione, voglia o non voglia esso guidarla. Questo dipende dal fatto che la società brasiliana sente la propria sicurezza oggetto di minacce non tradizionali67 provenienti d’oltre confine, poiché il Brasile ha frontiere sperdute nella selva, di difficile accesso e controllo, spopolate e pertanto molto permeabili. Per di più, il paese è segnato da un debito sociale – ancora notevole nonostante i miglioramenti della situazione socio-economica degli ultimi anni delle classi più svantaggiate – che condiziona pesantemente l’ordine interno e crea un fertile terreno sul quale le minacce non tradizionali possono facilmente prosperare. Basta considerare gli atti di violenza (il Brasile è il quarto paese al mondo per numero di omicidi e sequestri e uno dei maggiori produttori ed esportatori di armi piccole e leggere) e la grande capacità operativa acquisita dal narcotraffico e dalla criminalità organizzata in generale. Inoltre, il Brasile confina con molti paesi, alcuni dei quali presentano realtà interne complesse che comprendono instabilità istituzionale (Bolivia), ricostituzione di attori armati collegati strettamente al narcotraffico (Perú), conflitto armato (Colombia) e fragilità statale (Paraguay)68. Chiaramente, alcune di queste situazioni possono creare problemi alla stabilità del Brasile e nuocere alla sua immagine internazionale di grande potenza capace di assicurare la sua sicurezza insieme a quella della regione. Per tanto, il Consejo Suramericano de Defensa (CSD) – vedi 4.4 – dovrebbe permettere al Brasile di incoraggiare il di- 66 Il Brasile ha ufficialmente inaugurato il suo impianto d’arricchimento di Resende (Rio de Janeiro) a maggio 2006, un impianto che ha provocato complesse discussioni con l’Agenzia internazionale per l’energia atomica (IAEA) e i suoi paesi membri. Nel 2005 il governo brasiliano rifiutò all’IAEA il permesso d’ispezionare le centrifughe sostenendo che in questo modo sarebbero stati violati segreti tecnologici e che non essendo il Brasile parte di nessun “asse del male”, l’accesso all’impianto poteva essere visto come un tentativo di pirateria industriale, visto che la tecnologia brasiliana era superiore a quella americana e francese. Il governo brasiliano insisteva d’aver bisogno di uranio arricchito per produrre il combustibile. I negoziati tra il Brasile e l’IAEA terminarono a ottobre del 2005, quando l’amministrazione Bush accettò ispezioni limitate che non riguardavano direttamente le centrifughe, anche se l’IAEA poteva controllare la composizione del gas in entrata e in uscita. Il Brasile continua, però, a opporsi alla firma dell’Additional Protocol del Trattato di non proliferazione (NPT) perché garantirebbe all’IAEA un maggiore accesso al suo programma nucleare. Quello che preoccupa è l’uso militare di questa conoscenza, specialmente quando un ex Vicepresidente della Repubblica, José Alencar (2003-2010), considera il possesso dell’arma nucleare necessario non solo per qualunque paese che aspiri a diventare una grande potenza ma soprattutto per un paese che ha 15 mila km di frontiere e una piattaforma continentale ricca di petrolio (pré-sal). 67 . Le minacce non tradizionali sono spesso legate a conflitti interni che potenzialmente possono generare conflitti interstatali, come il crimine organizzato transnazionale che gestisce il traffico di droga e di armi; i gruppi armati illegali come Sendero Luminoso in Perú e le Fuerzas Armadas Revolucionarias della Colombia; la questione indigena in Ecuador e Bolivia; la penetrazione e la compenetrazione della criminalità organizzata in vari sistemi politici della regione; e i molti canali attraverso i quali la droga serve a procurare armi. Queste minacce mettono in dubbio che la regione sia caratterizzata da scarsa conflittualità e allo stesso tempo introducono due pericoli sia per la governabilità interna dei paesi sia per la stabilità della regione sudamericana (Calderón, 2011: 95). 68 . L’America Latina e Caraibi (ALC) resta una delle più violente regioni al mondo – secondo alcuni dati la più violenta –, un fenomeno che nell’ultimo decennio ha causato la morte di 1,4 milioni di persone. 50 Il Brasile alogo e rafforzare i vincoli con i suoi vicini. Indubbiamente, una potenza regionale che aspiri a divenire potenza mondiale globale deve necessariamente assicurare una certa stabilità nella regione nella quale è geograficamente localizzata. APROFONDIMENTO 1.1. LA QUESTIONE RAZZIALE Prima del 1888 il razzismo era estraneo alla società brasiliana in quanto “il colore non era il tratto distintivo, ma uno degli attributi dello schiavo”, ma “la questione razziale diviene d’attualità durante e dopo il dibattito sull’abolizione della schiavitù”. Da quella data, il colore sarà utilizzato “per indicare una rielaborazione della gerarchia sociale propria della società post-schiavista, in cui la superiorità e l’inferiorità saranno definite in termini di natura”. È, quindi, solo dopo l’abolizione della schiavitù quando “gli ‘altri’ diventano ‘neri’, e quando essere nero è articolato come un attributo biologicamente determinato” (Ribeiro, 2005: 8-9 e 25). Il razzismo brasiliano nasce proprio dalla necessità di ridurre l’“uomo di colore” in un essere inferiore, in una merce, giustificandone così il commercio e il trattamento. Il razzismo si diffuse col crescere del traffico negriero e continuò a prosperare anche dopo l’abolizione della schiavitù, perché ormai parte integrante della cultura del paese, tanto che le classi dominanti lo utilizzarono per difendere i propri interessi e come strumento di controllo sociale. L’aver occultato il ruolo svolto dai brasiliani in questo traffico ha sicuramente contribuito a prolungare fino ad oggi la schiavitù69, un crimine dichiarato imprescrittibile dalla Costituzione del 1988 (Fabbri e Ribeiro, 2012). Il vero debito morale brasiliano deriva dal commercio negriero condotto da trafficanti brasiliani, principalmente durante la fase imperiale del paese, attuando illegalmente e impunemente sotto l’egida dello stato. Il fatto che furono dei brasiliani, in combutta con i grandi latifondisti, a monopolizzare la tratta degli schiavi africani ha continuato a esercitare un enorme peso sulla vita politica ed economica del paese, rendendo difficile l’ampliamento degli orizzonti democratici e la costruzione di una società che rispetti la dignità umana. Il razzismo che oggi segna la società brasiliana “non è affatto la sopravvivenza del regime schiavista, ma il risultato dei significati che gli sono stati attribuiti in diversi momenti della storia del Brasile” a partire dalla “convinzione che il sistema economico schiavista contribuisse a impedire lo sviluppo economico della giovane nazione brasiliana”, convinzione che comportò l’estromissione degli schiavi liberati “dalla formazione della nuova società imperniata sul lavoro libero e salariato”, sostenendo che gli schiavi africani e i loro discendenti fossero “in condizione di lavorare solo in un rapporto di coercizione”, quindi incapaci di operare nel mercato del lavoro libero. Ribeiro (2007: 144-45) riconosce “qui il nucleo del pensiero razzista”, perché l’incapacità degli schiavi liberati a inserirsi nel mercato del lavoro “viene individuata nella razza degli africani, ossia nella loro natura”. 69 . La pratica del trabalho escravo, cioè forzato o coatto, si diffuse dopo l’abolizione della schiavitù. Secondo il ministero del Lavoro, dal 1995 ad agosto 2010 sono stati liberati quasi 38 mila schiavi, mentre la Comissão Pastoral da Terra stima che circa 25 mila brasiliani vengono ridotti in schiavitù ogni anno, costretti a vivere in tuguri di terra battuta, separati dalle loro famiglie, oppressi da debiti esorbitanti e crescenti. Il rapporto presentato al Consiglio dei diritti umani dell’ONU (United Nations, 2010) sostiene che questi lavoratori coatti sono utilizzati nelle aree rurali – specialmente nell’industria dell’allevamento estensivo del bestiame e nell’agricoltura –, mentre nelle aree urbane sono utilizzati nell’industria dell’abbigliamento. Tutti sono minacciati o subiscono violenza fisica, psicologica e a volte sessuale. Le politiche introdotte dal governo sono vanificate dall’impunità di cui godono i proprietari terrieri, le imprese locali o straniere e gli intermediari, i cosiddetti gatos. 51 Il Brasile e gli altri D’altra parte, in questo modo, si giustificava l’importazione di mano d’opera bianca europea che doveva servire a popolare le terre del sud e dell’entroterra e a fornire manodopera qualificata nelle fazendas di caffè e nei grandi centri urbani, ma doveva anche contribuire al processo di sbiancamento necessario per fare del Brasile un paese civilizzato e omogeneo, cioè bianco, e a “costruire un’identità nazionale e culturale forte” (Ribeiro, 2005: 12-13). Tuttavia, l’interpretazione del meticciato come degenerazione della popolazione – che derivava dalle teorie della razza elaborate in Europa nella seconda metà del XIX secolo sulla base del darwinismo sociale – “discreditava la società brasiliana e il suo futuro in quanto nazione candidata alla civilizzazione”. Si sostenne allora che tramite lo sbiancamento la popolazione brasiliana perdesse gradualmente “gli ‘elementi inferiori’ grazie alla presenza dell’‘elemento superiore’ bianco”. Questo naturalmente implicava la progressivo eliminazione della popolazione di origine africana, “identificata come la causa di tutti i mali della nazione, dall’arretratezza economica e culturale alle epidemie ricorrenti. Gli ex schiavi si ritrovarono così cittadini liberi in una società che programmava di liberarsi di loro”. Una tale cultura vedeva “nei discendenti degli schiavi africani la rappresentazione concreta del proprio complesso di inferiorità nazionale, l’Altro dentro se stessi, dentro la Comunità nazionale, che andava in qualche modo estromesso”. Per portare avanti il processo di sbiancamento, le politiche d’immigrazione assumono un ruolo fondamentale, quindi il divieto all’ingresso di africani e cinesi, ma non di giapponesi, anche se vi fu qualche voce contraria e opposizione alla diffusa endogamia degli immigrati tedeschi, comportamento considerato “culturalmente e ‘razzialmente’ separatista” (Ribeiro, 2005: 145-46 e 17-19 e 22). La contraddizione di questo progetto civilizzatore sta nel fatto che mentre si vuole sbiancare la popolazione, si vuole anche “contemporaneamente ‘brasilianizzare’ coloro che dovrebbero ‘sbiancarla’”. Inoltre, la teoria dello sbiancamento contiene “un primo principio di valorizzazione del meticciato e della figura del meticcio, in quanto elemento di passaggio verso una nazione civilizzata e bianca. Attraverso l’ambivalente valorizzazione del meticcio, in tutte le sue rappresentazioni – nella letteratura così come negli scritti di carattere storico-sociale la figura del mulato e della mulata è ricorrente – l’ossessione ‘razziale’ delle élites brasiliane troverà, negli anni Venti e Trenta, una soluzione diluendosi in un’identità nazionale centrata proprio sulla figura del meticcio e sul meticciato, che porteranno dopo all’ideologia della democrazia razziale”, cioè dall’assenza di razzismo come fulcro dell’identità nazionale brasiliana (Ribeiro, 2005: 23 e 64). Il controllo dell’immigrazione fu il tema centrale del programma politico di Vargas che oltre a basare le politiche migratorie sull’idea del branqueamento, mirò a diffondere l’immagine di un Brasile nel quale gruppi di origine diversa convivevano pacificamente. La valorizzazione del meticciato e dei suoi simboli – samba e carnevale – “iniziava a diventare politica semi-ufficiale”, un meticciato sempre più presentato “come mescolanza culturale, come modello armonioso delle relazioni sociali nel paese”, il tutto volto alla “costruzione dell’identità nazionale meticcia”. A partire dagli anni ’30, continua Ribeiro (2005: 30-32 e 121-22), la valorizzazione del meticciato in termini culturali venne utilizzata per risolvere il problema dell’unità nazionale, mentre il razzismo non si presentava “più come una teoria, ma solo come un’ideologia condivisa e diffusa nell’intera società”. Sostenendo che la valorizzazione del meticciato esclude la possibilità che vi sia il razzismo, si scopre che “quello che caratterizza il Brasile è il registro dell’ambiguità”. Dagli anni ’30, “il nazionalismo brasiliano è discusso in termini storici e culturali, e non più razziali” e “il meticciato non è più concepito come un elemento degenerato”. In Padroni e Schiavi (1933) Freyre trasformava il meticciato “da problema razziale e sociale a processo culturale positivo”, “riconosceva il ruolo centrale avuto dagli indigeni e dagli africani nella costruzione del Brasile” e “affermava il carattere fondamentalmente armonioso delle relazioni tra padroni e schiavi prima dell’abolizione, e tra bianche e neri 52 Il Brasile dopo l’abolizione”. Da qui, sostiene Ribeiro (2005: 50-51) , “l’idea del Brasile come nazione nata da un sistema armonioso di relazioni razziali, da un amalgama di culture differenti”, interpretazione che poggiava non solo sulla connotazione culturale della nozione di razza, ma anche sulla dimensione familiare, segnatamente quella delle relazioni sessuali, mentre i vizi sociali venivano “attribuiti principalmente all’atmosfera della monocultura schiavista che dominò il paese fino alla seconda metà dl XIX° secolo”. Secondo Freyre “il processo di colonizzazione dei portoghesi è stato meno violento poiché è stato integrato nelle relazioni sessuali tra uomini portoghesi e donne indigene e africane, e poiché queste relazioni sessuali sono considerate ‘naturali’ e non anch’esse dei rapporti di potere”. In realtà, “il processo di branqueamento e poi, in minor misura, il meticciato” è pensato come una “pratica diffusa e valorizzata di relazioni sessuali ‘miste’ unidirezionali, uomini bianchi con donne nere” – ma non il contrario – un’asimmetria che rivelava la relazione di sudditanza della donna. È da notare che l’idea della mescolanza di razze come un attributo positivo della popolazione fu articolato da Gilberto Freyre nel 1933, in contrasto con la posizione allora dominante in Brasile che considerava la mescolanza di razze una degenerazione e conseguentemente guardava con pessimismo al futuro del paese. Ma una volta accettato che il meticciato rappresentava l’unità nazionale, il nazionalismo poteva essere “elaborato come un progetto di omogeneità culturale, di recupero e valorizzazione delle tradizioni popolari considerate originali e ‘autentiche’ contro l’influenza straniera, di modernizzazione e centralizzazione della politica” (Ribeiro, 2005: 39 e 42-43). Nasceva così l’idea della “democrazia razziale”, un immaginario elaborato interamente “da una posizione sociale specifica; quella dell’uomo bianco padrone di una casa-grande, delle sue relazioni con le donne schiave e della riproduzione che ne conseguiva e che permetteva la formazione di un Brasile meticcio” e rendeva “possibile erotizzare l’ineguaglianza di potere tra donne e uomini nel contesto coloniale” (Ribeiro, 2005: 60). Chiaramente Freyre non considerava il carattere conflittuale tra i gruppi sociali, per cui poteva affermare che “i proprietari terrieri hanno avuto, malgrado le responsabilità a loro attribuite, una funzione fondamentalmente positiva nell’umanizzazione del rapporto tra padrone e schiavo”. In quest’operazione, la miscigenação rappresenta “la mediazione neutra tra le specificità culturali di ciascun gruppo, e l’elogio del meticciato un modo per sfumare le ineguaglianze sociali”. Per questo, “l’idea che una pratica diffusa e valorizzata di relazioni sessuali ‘miste’ sia la prova della mancanza di razzismo del Brasile è un elemento forte e potente nell’autopercezione che i brasiliani hanno oggi del razzismo e dell’antirazzismo”. La valorizzazione del meticciato ha portato alla valorizzazione della mescolanza tra gruppi piuttosto che la loro contrapposizione, a un continuum, quindi, che nega “l’opposizione bianco/nero, ma non il sistema di valori socialmente stabilito che definisce come positivo il polo chiaro e negativo quello scuro”, il che comporta che “essere classificati come neri costituisce uno stigma sociale” (Ribeiro, 2005: 51, 48 e 78). Inoltre, la valorizzazione del meticciato avveniva “sul piano dell’identità nazionale e su quello delle pratiche culturali”, senza per questo implicare l’integrazione dei cittadini neri nella società brasiliana, per cui essi “continuano ad occupare posizioni marginali del mercato del lavoro” e, quindi, sono in gran parte poveri (Ribeiro, 2007: 146). Purtroppo, la “pretesa di un antirazzismo istituzionale ha profonde radici tanto nella storia come nella letteratura” del Brasile che anche nell’immaginario mondiale era e continua a esser il “paradiso razziale”. In effetti, la sottovalutazione di quanto importante e diffuso sia il “razzismo come meccanismo sociale” è dovuta alla lettura della realtà sociale in termini di classe e di differenza di classe e non attraverso il colore, che “è lo strumento storicamente più diffuso per la comprensione delle esperienze quotidiane di ogni brasiliano” (Ribeiro, 2007: 149-50). Solo all’inizio degli anni ’50, ricerche condotte dall’UNESCO cominciarono a rivelare che la società brasiliana era meno democratica e più diseguale di quanto si pensasse e, cosa più importante, fu messa in discussione “l’idea del Brasile come una società in cui non esistono forme di esclusione e discriminazione razziale”. Studi successivi hanno confermato che quella brasiliana è “una 53 Il Brasile e gli altri società segnata non solo da un forte divario socio-economico, ma anche razziale” una scoperta ottenuta utilizzando una metodologia “scientifica” e quindi, meno contestabile. A riprova della “pericolosità” di questa scoperta, Ribeiro (2005: 79) continua ricordando che il regime militare (1964-85) definì il “tema razziale” una questione di “sicurezza nazionale” e promosse la democrazia razziale a ideologia nazionalista. In realtà, l’informazione su quest’aspetto della realtà brasiliana restò scarsa fino a quando i dati statistici raccolti per la prima volta dall’amministrazione Cardoso rivelarono le profonde disparità che esistevano tra gli afro-brasiliani per l’istruzione, per la salute e per i livelli salariali. Le analisi quantitative effettuate dopo la fine del regime militare ebbero un forte impatto sull’intera società civile che finalmente cominciò “a prendere atto dell’estensione e della capillarità delle diseguaglianze socio-economiche tra bianchi e neri, per molto tempo sommerse dalla democrazia razziale, discorso e esercizio identitario che permeano la società brasiliana nella direzione di un’uguaglianza spesso più immaginata che realizzata” (Ribeiro, 2005: 87). La Costituzione del 1988, alla cui stesura parteciparono anche i movimenti sociali, definisce il razzismo come un crimine imperscrittibile e soggetto alla pena della reclusione. Inoltre, il governo di Cardoso per la prima volta presentò delle politiche pubbliche basate sulla razza, anche se poi non fu approvata alcuna legge che regolasse l’attuazione di queste politiche. Frattanto, si è intensificata la discussione sul razzismo e sul rapporto tra razzismo e democrazia razziale, si sono moltiplicati i centri di ricerca su razzismo e diaspora africana e il governo brasiliano ha cominciato ad adottare l’azione positiva, cioè politiche di compensazione come strumento per riparare i danni della schiavitù e dei meccanismi di esclusione sociale dei neri e a varare leggi anti discriminazione. È nato anche un movimento dei neri formato da una pluralità di organizzazioni non governative (ONG) impegnate nella lotta al razzismo. In mancanza di una legge federale alcuni stati, o in alcuni casi, alcune università hanno introdotto, sotto la spinta dell’amministrazione Lula durante il suo secondo mandato, misure compensative, cioè quote del vestibular, o d’ingresso, riservate a chi proviene da scuole secondarie pubbliche e borse di studio. Naturalmente le quote riservate per combattere la discriminazione razziale pongono il problema dell’abbassamento della qualità dell’insegnamento e quello dei possibili eccessi nel processo di definizione dei candidati aventi diritto. Ad ogni modo, l’azione positiva presuppone “la formazione di una identità razziale nera netta e senza sfumature”, cosa resa difficile da fatto che in Brasile l’identità nazionale “ha al suo cuore il meticciato, la valorizzazione della mescolanza razziale e della democrazia razziale”. Ma “in una società che storicamente si è pensata come arazzista e mescolata” la costruzione dell’identità razziale negra non può non implicare una profonda e dolorosa trasformazione “nella percezione dei rapporti tra bianchi e neri”, rapporti che sottolinerebbero l’opposto di quel continuum finora considerato “caratteristica del Brasile”. Da questa nuova classificazione resta fuori la categoria moreno, “la più utilizzata dai brasiliani”, forse perché ambiguamente evita “i due estremi, il bianco e il nero, per non ricordare il diverso valore sociale a essi attribuito”. Ma è proprio “la mancanza di un’identità razziale negra in opposizione a quella bianca” che il movimento negro considera “come uno dei meccanismi sociali che di fatto indebolisce il gruppo dei neri e la loro coscienza in quanto tali, e che ha una delle sue principali manifestazioni nel tentativo di sbiancarsi”. Per questo, definirsi “‘negro’ diventa un’assunzione di identità in prima persona, una affermazione della condizione sociale dell’essere negro nella società brasiliana,…una forma di auto-identificazione e coscienza politica che rimanda all’appartenenza ad una comunità negra che si costituisce proprio in questa affermazione”. Non meraviglia quindi che “uno degli obiettivi del movimento negro sia demolire il concetto di democrazia razziale, cuore dell’identità nazionale brasiliana”, decostruendo il meticciato e la sua valorizzazione come il meccanismo che “tacitamente riproduceva e legittimava la discriminazione e l’esclusione dei cittadini di origine africana”. La schiavitù torna a essere “reinvestita di significati, diventando il momento in cui la nazione ha contratto un debito verso una parte di essa che, di conseguenza, recla54 Il Brasile ma politiche di compensazione” (Ribeiro, 2005: 103-11 e 125; e 2007: 151). Finalmente, a metà degli anni ’90 il Presidente Cardoso riconobbe che il razzismo è un meccanismo strutturale della società brasiliana. Il sistema delle quote per i neri viene avversato (i) da chi sostiene che sarebbe meglio puntare alla lotta alla povertà, perché essendo gran parte dei neri poveri, li si aiuterebbe senza creare “divisioni secondo il principio razziale”, e quindi vuole evitare la polarizzazione bianco/nero, definendo il problema dei neri come essenzialmente un problema di classe; e (ii) da chi considera “la nozione di razza implicito nel discorso e nelle pratica politica della polarizzazione bianco/negro”, per cui si rischia “di produrre una razzializzazione della società brasiliana” che “comporterebbe una forma di razzismo”. Se non è facile ignorare il rapporto tra razza e povertà (punto (i)), perché la questione resta ancora aperta, il punto (ii) non sussiste, perché “le azioni positive non sono la causa dell’uso di categorie razziali o di colore … ma la conseguenza della presenza della razza in quanto categoria sociale di strutturazione di posizioni sociali nella vita dei brasiliani” (Ribeiro, 2005: 116-118). Ora il Brasile ha la più avanzata legislazione anti discriminatoria a favore dei discendenti africani dell’AL. Nel 2001, è diventato il primo paese dell’AL a stabilire delle quote per aumentare la presenza minoritaria nel servizio pubblico e due anni dopo ha creato un Segretario Speciale con rango ministeriale per promuovere e coordinare le politiche per la promozione sociale. Nel 2010, è stato promulgato lo Statuto dell’eguaglianza razziale che offre incentivi fiscali per le imprese che applicano l’inclusione razziale, promette che il governo adotterà programmi d’azione positiva per ridurre le ineguaglianze e afferma di nuovo che la storia africana e quella dei neri brasiliani devono entrare nei programmi delle scuole elementare e media. Attivisti afro-brasiliani hanno fatto notare, però, che alcune delle leggi sono state indebolite nei passaggi parlamentari e molte iniziative hanno fondi e personale insufficienti. In effetti, gli afro-brasiliani sono ancora in attesa di cambiamenti sociali e politici che riescano veramente a beneficiare le loro comunità. Come riportato in 1.2, il censimento del 2010 ha rivelato che la popolazione che si classifica come bianca sia ormai meno della metà mentre pardos e neri sono la maggioranza, eppure l’80% circa degli afro-brasiliani vive sotto della linea di povertà nazionale, percentuale che per i bianchi è esattamente la metà, così come è una metà di quello dei bianchi il guadagno degli afro-brasiliani. La loro aspettativa di vita è di 6,5 anni inferiore a quella dei bianchi, il 50% circa sono analfabeti, la loro probabilità di finire in prigione e di morire assassinati è il doppio di quella dei bianchi, quella di andare all’università metà. Il numero di questi analfabeti è due volte e mezzo quello degli analfabeti bianchi. Solo 4% degli afro-brasiliani tra 18 e 24 anni frequenta l’università, contro il 12% dei bianchi. Tre quarti degli afro-brasiliani non hanno completato la scuola secondaria e 40% nemmeno quella elementare. Gli afro-brasiliani rappresentano solo il 16% della popolazione universitaria, malgrado molte università abbiano volontariamente adottato il sistema delle quote. Nel 2007, gli afro-brasiliani hanno continuato a guadagnare meno del 50% del reddito medio nazionale, hanno avuto i più alti tassi di omicidi e il più alto tasso di morti da armi da fuoco al mondo. Seriamente sotto rappresentati nelle professioni e nelle classi media e alta, gli afro-brasiliani continuano ad essere soprarappresentati nelle prigioni, dove sono il 56% dei carcerati. Due terzi degli appartenenti alle classi di reddito medio o alto sono bianchi, mentre è molto più probabile che i neri siano poveri e raramente raggiungano i vertici in politica e nel mondo degli affari. Molte organizzazioni afro-brasiliane trovano sempre più difficile assicurarsi finanziamenti internazionali per le attività della comunità e malgrado la maggiore consapevolezza dei loro bisogni e il crescente senso dell’identità nera, molti gruppi soffrono di una seria crisi di finanziamento. La Fondazione Palmares, creata nel 1988, continua a funzionare come un’importante istituzione statale per la concessione di terre alle comunità dei discendenti degli schiavi africani. Gli articoli 215 e 216 della 55 Il Brasile e gli altri Costituzione impegnano a proteggere e preservare i terreni certificati a livello federale (quilombos) e la Fondazione Palmares fornisce assistenza per ottenere i titoli fondiari per le comunità di afro-brasiliani. Nel 2007, la fondazione identificò 743 comunità quilombos. Queste comunità rurali rappresentano importanti punti di riferimento storico e culturale per il movimento nero, malgrado il fatto che la maggioranza delle persone con discendenza africana ormai viva in aree urbane, molto spesso nelle favelas. Per coordinare le politiche dirette alle comunità afro-brasiliane, indigene, degli zingari e degli ebrei, Lula creò nel 2003 la Secretaria de Politicas de Promoção da Igualidade Racial (SEPPIR) che si occupa anche delle relazioni esterne del Brasile con l’Africa. A marzo 2008, il Brasile e gli USA hanno firmato un accordo per promuovere l’uguaglianza delle opportunità per i membri di tutte le comunità dei rispettivi paesi e dopo l’approvazione del Joint Action Plan, gli USA hanno finanziato con più di $5,5 milioni progetti, conferenze, scambi, doni, assistenza tecnica e altre attività. Ma se la situazione è migliorata per gli afro-asiatici, ancora poco è stato fatto per le minoranze etniche amazzoniche e andine – vedi Approfondimento 1.3. Infine, nel Brasile indipendente l’anti-semitismo non è mai stato un grosso problema sociale e contrariamente a quanto avvenuto nei paesi limitrofi come l’Argentina, è stato possibile conservare la propria religione anche ricoprendo cariche pubbliche tanto che, dopo la seconda guerra mondiale, la presenza di ebrei nel campo politico, economico e militare è aumentata. Gli ebrei brasiliani vivono principalmente in São Paulo, Rio de Janeiro e Porto Alegre, ma piccole comunità esistono anche a Pernambuco, Bahia, Belém e Manaus. Dal 2001, però, sta crescendo la violenza contro di loro. Dagli anni ’30 in Brasile operano varie organizzazioni neo-naziste e anche i gruppi carecas (skinhead), attivi specialmente in Rio de Janeiro e São Paulo, sono spesso neo-nazisti, anti-semitici e xenofobi. APPROFONDIMENTO 1.2. LA RIFORMA AGRARIA E IL MOVIMENTO DEI “SENZA-TERRA” In Brasile, come in gran parte dell’AL, la struttura agraria dualistica – latifundio e minifundo – è un lascito della colonia. L’estrema concentrazione della proprietà della terra che ha causato, ha rappresentato il maggiore ostacolo allo sviluppo rurale e le politiche di riforma agraria intentate dagli anni ’60 non sono servite a modificarla molto, come mostra la Tabella 1.3, anzi con il censimento del 2006 l’indice Gini è salito a 0,872. Il movimento per la riforma agraria cominciò a manifestarsi già in epoca coloniale, data la particolare struttura della proprietà terriera e la presenza di proprietari con titolo di proprietà e possessori senza titolo, cioè contadini che coltivano una terra, demaniale70 o privata, senza averne la proprietà né il contratto (posseiros). Ma solo negli anni ’50, insieme alla trasformazione in atto nell’agricoltura, le ribellioni individuali o religiose si trasformarono in collettive, per la distribuzione della terra. La questione agraria divenne allora un problema nazionale. Infatti, tra il 1920 al 1980 l’indice Gini che si riferisce alla distribuzione della terra in Brasile – Tab. 1.3. – segnala l’accresciuta concentrazione della proprietà. All’inizio degli anni ’20, il 10% della popolazione possedeva tutte le terre private e il 4,5% ne deteneva il 55%. Oggi, secondo le stime dell’Istituti Nacional de Colonização e Reforma Agrária circa 5 milioni di famiglie contadine non posseggono terra, circa 6,5 milioni dispongono di piccoli appezzamenti che permettono appena la sussistenza, ma 500 mila grandi fazen- 70 . Solo nel 1850 la Lei de Terras stabilì che gli spazi pubblici, estremamente estesi, potevano essere acquisiti unicamente tramite compravendita con il governo. Con la Costituzione del 1891 il diritto di compravendita delle terre demaniali fu trasferito agli stati, quasi tutti nelle rapaci mani delle poche famiglie latifondiste. Questo diritto tornò all’Unione solo nel 1930. 56 Il Brasile das, mediamente di circa 600 ettari ciascuna “occupano tre quarti della terra arabile, anche se molta di essa non viene utilizzata” (Godstein e Trebeschi, 2012: 70). Nella prima metà degli anni ’60 si cominciò ad avviare una seria politica di ridimensionamento del latifondo, ma il processo fu interrotto dal golpe militare, con il quale gli interessi internazionali si saldavano con quelli dei gruppi oligarchici nazionali. La questione agraria divenne essenzialmente un problema di ordine pubblico, quindi di competenza del Consiglio di sicurezza nazionale che promosse la colonizzazione, cioè il trasferimento di lavoratori in insediamenti controllati dall’esercito per dissodare terre vergini, specialmente nell’Amazzonia. Tabella 1.3. - Concentrazione della terra. Indice Gini. 1960-2006 1960 1985 2000 2003 Brasile: 0,842 0,854 0,802 0,816 Norte 0,944 0,795 0,714 0,778 Norteste 0,846 0,865 0,780 0,790 Sudeste 0,771 0,766 0,750 0,738 Central-Oeste 0,845 0,836 0,802 0,784 Sul 0,727 0,744 0,707 0,672 Fonte: Mancini e Pallas, 2001: 12 Tab. 1. All’inizio degli anni ’60 il Presidente Goulart fu il primo a proporre una riforma agraria, il che scatenò l’opposizione dei proprietari di terra e probabilmente contribuì al successo del colpo di stato del 1964. Appena arrivati al governo i militari introdussero l’“Estatuto da Terra”, ancora in vigore, che per aumentare la produttività e l’occupazione rurale puntava all’espropriazione delle terre non coltivate. Questa riforma non ridusse la concentrazione della proprietà terriera né l’esodo dalle campagne verso le città e divenne essenzialmente uno strumento per creare insediamenti in aree disabitate. Nel 1975 si passò alla colonizzazione privata, con particolare attenzione alla produzione agricola e all’allevamento di bestiame su grande scala, tuttavia lo sviluppo economico e la modernizzazione dell’agricoltura stavano facendo crescere il numero dei senza terra. Negli anni ’80, la crisi fece dimenticare la riforma agraria. Il governo civile che seguì all’uscita di scena dei militari presentò subito un Plano Nacional de Reforma Agrária con il quale si mirava ad aggredire l’inaccettabile distribuzione della terra non tanto per migliorare la crescita economica, ma per far giustizia e ridurre le tensioni sociali. Gli interessi dei grandi agrari prevalsero di nuovo e fu il Presidente Cardoso a riportare la questione della riforma agraria al centro del dibattito politico per sviluppare l’agricoltura familiare e ridurre la conflittualità nelle campagne. Tuttavia, quasi metà delle terre ridistribuire da Cardoso erano localizzate nell’Amazzonia e la situazione non è migliorata durante la presidenza di Lula. Nonostante che durante i due governi Cardoso l’assegnazione della terra avesse riguardato circa 500 mila famiglie, verso la fine del secondo mandato risultò impossibile evitare lo scontro sulla legalità, dato che alcuni comportamenti del Movimento Sem Terra (MST) erano considerati incompatibili con il diritto positivo. La ridistribuzione è, quindi, avanzata molto a rilento e tre quarti delle terre concesse si trovano in remote regioni amazzoniche, spesso ecologicamente fragili e lontane dai luoghi dove si concentra la popolazione che chiede la terra, come il povero Nordeste. Anche con il governo Lula solo poco più di 500 mila famiglie hanno ricevuto appezzamenti e crediti per circa $2,4 miliardi. 57 Il Brasile e gli altri Non è ancora chiaro se la distribuzione della terra sia una questione di principio – per esempio, giustizia sociale – o piuttosto di efficienza – ovvero produttività. Finora ha prevalso l’efficienza e, infatti, il governo continua a presentare l’agribusiness come una strategia di sviluppo (Mancini e Pallas, 2001: 71). A peggiorare la situazione, potenti politici regionali ora chiedono che i movimenti per l’occupazione della terra siano considerati movimenti terroristici. La prima organizzazione che ricorse all’agitazione politica è la Ligas Camponesas (1955-64), seguita dal Movimento dos Agricultores Sem Terra (1960-64), entrambi poi caduti sotto il controllo del governo militare che, però, per contenere la protesta dei contadini immediatamente emanò la prima legge di riforma agraria, l’Estatuto da terrra che assegnava alla proprietà fondiaria una “funzione sociale”. Il regime militare importò anche la “rivoluzione verde” che, sostituendo gradualmente la cultura del caffè con quella più redditizia della soia che richiede maggiori superfici e meno mano d’opera, contribuì ad accrescere il numero dei senza-terra. Si spiega così perché l’MST sia nato nella parte più ricca del paese e non nel Nordeste. Il regime militare ottenne il completo controllo delle campagne rendendo statali due istituzioni già esistenti – la Confederazione dei lavoratori agricoli (Confereração Nacional do Trabalhadores Agrícolas do Brasil) e la confederazione padronale (Confederação da Agricultura e Pecuária do Brazil) – il che permise di “attuare solo le riforme agrarie strettamente indispensabili per l’ammodernamento produttivo”. Ma già negli anni ’70 il moltiplicarsi delle tensioni nelle campagne generò violenza e le uccisioni di lavoratori rurali e sindacalisti aumentarono rapidamente da 42 nel periodo 1964-69 a 580 nel periodo 1981-85. Queste uccisioni erano “compiute apertamente, a scopo intimidatorio, ed erano eseguite da gruppi armati, cioè da vere e proprie milizie private … Questo massacro era(e, purtroppo, è ancora) reso possibile dalla sostanziale impunità dei fazendeiros violenti e dei loro guardaspalle (jagunço)” (Losano, 2007: 133). Non potendo accettare questa situazione, la chiesa cattolica, più precisamente le comunità di base, perché quella “alta” restò sempre abbastanza vicina al governo militare, si schierarono con i diseredati, operando tramite la Comissão Pastoral da Terra (CPT), un servizio di assistenza e appoggio, ed elaborando la teologia della liberazione – vedi nota 16 – per la quale il povero cessa di esser visto come “agnello” ed emerge, invece, “come soggetto della propria liberazione e anche della nuova evangelizzazione … soggetto creatore della Chiesa” (Leonardo Boff citato da Losano (2007: 137 e 138-40)). Ne deriva che “l’ordine attuale non è quello voluto da Dio e quindi la lotta dei senza-terra si fonda su un ordinamento superiore a quello dello Stato che non attua la riforma agraria”, il diritto alla terra non deriva in ultima analisi dal diritto positivo brasiliano, ma dal diritto naturale: ‘Terra de Deus – Terra para todos’ … L’occupazione del latifondo, quindi, ristabilisce l’ordine delle cose voluto da Dio”71. Nel 1985, le varie organizzazioni dei senza-terra si riunirono a Curitiba nel Paraná, dove fu formalmente creato l’MTRST che chiedeva al governo una radicale riforma agraria, finanziamenti per i piccoli coltivatori diretti e l’abbandono dell’Estatuto da Terra e ai militanti l’occupazione delle terre improduttive – una condizione aperta a differenti valutazioni – o di proprietà pubblica, in modo che potessero essere espro- 71 . Il misticismo dell’MST nasce dal millenarismo contadino, la fede cristiana nella vita eterna e la speranza socialista di poter costruire sulla terra una società egalitaria e democratica. Già all’inizio del XX° secolo la dipendenza dal latifondista aveva prodotto due tipi di ribellione: quella individuale e banditesca (cangaço) e quella del fanatismo religioso, che però sosteneva anche la lotta armata, come il movimento di Canudos o quello di Contestado, movimenti guidati “da figure di religiosi, come Padre Cícero, ancor oggi venerati come santi da molti brasiliani” (Losano, 2007: 80).È interessante notare che David Graeber (Rivoluzione: istruzione per l’uso, 2012), sostenendo che l’uso della forza non può essere ritenuto illegittimo in linea di principio, ma che i rivoluzionari devono sforzarsi di essere “più non violenti possibile”, porti come esempio i “senza terra” brasiliani. 58 Il Brasile priate ai fini della riforma agraria. All’MST la Costituzione democratica del 1988 “ha fornito due strumenti di lotta, prescrivendo la funzione sociale della proprietà e definendo le direttrici per l’espropriazione dei latifondi improduttivi, essendo tali quelli che non rispettano questa funzione sociale” (Losano, 2007a: 131). L’MST “è un movimento di ispirazione cristiana che, per realizzare la riforma agraria, pratica una disobbedienza civile non necessariamente priva di una violenza positiva e limitata” e che spesso è ricorso “all’occupazione perché lo Stato ha agito troppo lentamente nel ripartire terre pubbliche o nell’espropriare fattorie improduttive” (Losano, 2007: 186 e 178). Invece, anche l’amministrazione Lula ha conservato il decreto (2000) di Cardoso che vietava l’esproprio delle terre occupate fino al 2002, malgrado che “a causa della iniqua distribuzione della terra, tuttavia, gran parte dei 330 milioni di ettari agricoli è inutilizzata, mentre oltre 2 milioni di famiglie rurali sono senza terra” (Mori, 2011: 58). La riforma agraria è importante perché coinvolge all’incirca 50 milioni di brasiliani – “precisamente quelli che si trovano ai due estremi della scala della ripartizione del reddito: i senza-terra e l’agrobusiness” (agricoltura industriale) – e “incide sul futuro della produzione agroalimentare, nella quale il Brasile è già la seconda potenza esportatrice mondiale”, mentre al suo interno non è ancora riuscito a vincere la battaglia contro la fame, una battaglia che il modello dell’agricoltura familiare – diversificato e basato sulla manodopera familiare, sullo sfruttamento intensivo della terra e rivolto al mercato interno – potrebbe facilmente e rapidamente risolvere. In effetti, per la riforma agraria, secondo Losano (2007: 15 e 88-89), dovrebbe interessare molto di più questo modello che quello dell’agrobusiness che, insieme alle cooperative, si sviluppò principalmente nel centro-sud, lì dove maturarono le più profonde trasformazioni socio-economiche e i maggiori conflitti agrari degli anni ’90, perché la formazione delle grandi imprese agroindustriali estrometteva i piccoli proprietari dai loro fondi, senza offrire loro una reale alternativa. Conflitti che più tardi si sarebbero saldati con quelli generati dall’arretratezza del Nordeste tradizionale per poi investire l’intero paese. Ad ogni modo, dalle 42 occupazioni del 1985 si passò alle 80 del 1989, anche se va ricordato, come ben fa Losano (2007: 143), che solo un terzo delle occupazioni furono direttamente organizzate dall’MST, mentre la maggior parte ebbero un’origine spontanea o sindacale. Inoltre l’MST non è una persona giuridica riconosciuta, ma un’associazione di fatto – situazione in parte dovuta all’esser nato durante il regime militare, ma che lo rende un’entità contabilmente e amministrativamente opaca non sottoponibile a controllo statale, per cui non può essere citato in giudizio per i reati commessi dai suoi militanti. Poiché non può possedere immobili né può avere rapporti di lavoro o di servizio con terzi,spiega Losano (2007 157-60), usa due associazioni di cooperative per operare nella società brasiliana: l’Associção Nacional de Cooperação Agrícola che sostiene le famiglie accampate o insediate con l’appoggio soprattutto del governo federale, e la Confederação de Cooperativas de Reforma Agrárias no Brasil che sostiene cooperative e piccole associazioni soprattutto con finanziamenti locali. Di conseguenza, la mancanza di una contabilità pubblica delle entrate e delle spese dell’MST non aiuta a diradare i dubbi sulla sua corretta gestione. Naturalmente, il referente politico dell’MST era sempre stato il PT di Lula che, però, una volta arrivato al potere fu subito accusato di eccessiva lentezza nel portare avanti la riforma agraria, ovvero la promessa di sistemare 400 mila famiglie entro il 2006. Infatti, nel 2003 era riuscito solo a sistemarne 36 mila invece delle 60 mila previste per potere rispettare la promessa. Subito le occupazioni aumentarono, accompagnate da 1690 conflitti che coinvolsero più di un milione di persone e causarono almeno 61 morti. Il governo raddoppiò i fondi del ministero per lo Sviluppo Agrario e accelerò gli espropri, ma la riforma agraria non fu realizzata, per cui si continuò con l’assistenza. Frattanto, “l’immagine del Partito dei Lavoratori come ‘partito etico’ si era dissolta”, anche a causa dei vari scandali che l’avevano colpito (Losano, 2007: 150-51). Per la fine del primo mandato Lula riuscì, però, a sistemare 325 mila famiglie, mentre il PBF aveva migliorato le condizioni di vita 59 Il Brasile e gli altri dei ceti più poveri i cui consumi erano notevolmente aumentati. Tanto bastò perché Lula potesse ottenere di nuovo i voti dell’MST per il suo secondo mandato. Studi riportati da Fernandes (2009) mostrano che tra gli insediamenti creati predominano quelli agroforestali, a scapito di quelli agricoli, una tendenza rafforzatasi durante l’amministrazione Lula. Mentre 18 tipi d’insediamenti sono il prodotto dalla riforma agraria in senso stretto, 7 sono frutto della riforma agraria basata sul mercato, una differenza causata dalla creazione di nuovi tipi d’insediamento oltre il classico modello di coltivazione e anche da particolari situazioni regionali. Il governo di Lula si è discretamente astenuto da espropriare terre nelle aree che interessano l’agrobusiness, così come non è intervenuto nelle regioni le cui terre sono state dichiarate detenute illegalmente – ossia terre pubbliche controllate dai latifondisti o dall’agrobusiness. Il governo è intervenuto per convincere l’agrobusiness a concedere frazioni delle terre contese solo quando si è trattato di occupazioni accompagnate da conflitto aperto. In effetti, il governo Lula ha deciso di proseguire con la riforma agraria non tanto tramite nuove espropriazioni, ma regolando il possesso della terra amazzonica e gli insediamenti avvenuti. Tuttavia, l’MST dichiarò il suo totale appoggio a Dilma Rousseff anche se questa, prima della sua elezione, aveva sostenuto che la crescita economica avrebbe eventualmente spinto nel dimenticatoio la questione della terra e appena eletta ha definito la riforma agraria una questione “di diritti umani”, cioè essenzialmente un problema umanitaria, assistenziale. La riforma agraria brasiliana mostra altre anomalie. Normalmente, la riforma agraria indica un cambiamento nella struttura della proprietà della terra, come sta avvenendo anche nel caso brasiliano, ma senza deconcentrazione della proprietà. Ciò significa che in Brasile negli ultimi 15 anni è aumentata sia la terra destinata all’agricoltura sia la concentrazione della proprietà ed è aumentata la proprietà di terra sia dell’agrobusiness sia dei contadini (Fernandes, 2009). Che il processo di concentrazione della proprietà della terra continui, lo registra l’indice Gini che dallo 0,836 del 1967 è passato allo 0,854 del 2006. Il fatto che la politica economica brasiliana faccia affidamento sui surplus commerciali generati dall’agrobusiness riduce notevolmente la priorità che la politica del governo assegna alla riforma agraria. Inoltre, la ripresa economica, l’aumento della spesa per il welfare e le maggiori opportunità di occupazione hanno contribuito a moderare l’attivismo agrario, anche se nel 2006, secondo l’MST, nei vari accampamenti del movimento si contavano 150 mila famiglie. Anche la repressione continua e all’inizio del 2012, in Alagoas, 80 famiglie sono state scacciate da un sito occupato in un podere affittato a uno zuccherificio pieno di debiti non pagati. Ad aprile, l’MST ha occupato a Brasília l’edificio principale del ministero dello Sviluppo agrario per protestare contro il rallentamento che hanno subito i progetti ufficiali della riforma agraria dall’arrivo dell’amministrazione Rousseff accusata, da una parte della base del PT, di essersi venduta. Il capo dell’MST João Pedro Stedile, sostiene che “il problema della terra in Brasile è un problema della società brasiliana, per questo si chiama ‘questione agraria’. È un problema nazionale, poiché molti dei problemi sociali dei quali il Brasile soffre hanno radici nella questione agraria irrisolta”, una questione che è nata da due fenomeni abnormi e tipicamente brasiliani: (i) solo una metà circa delle terre coltivabili è effettivamente coltivata, il resto dedicato all’allevamento; e (ii) quasi metà della terra coltivabile è posseduta dall’1% dei fazenderos, mentre oltre 3 milioni di contadini devono spartirsi meno del 3% della terra. Questa questione agraria non risolta è responsabile di molti mali del paese, come disoccupazione, esodo dei disoccupati e violenza nelle città, ma “è altrettanto vero che mai come ora l’idea di una riforma agraria integrale e capillare appaia lontana”, perché la società brasiliana è quasi tutta convinta che il vero business sia l’agrobusiness. In effetti, quasi il 40% del PIL ruota attorno al settore primario. Inoltre, nota Giappichini (2011: 156-57), il governo si rende conto che senza costosi investimenti pubblici in vie di comunicazione, sistemi d’irrigazione e sementi, il semplice insediamento di senza terra in un appezzamento è destinato a fallire. 60 Il Brasile Con circa 1,5 milioni di aderenti l’MST resta il maggiore movimento sociale dell’AL, anche se ne sono nati molti altri, a cominciare dal Movimento de libertacão dos sem terra, diretto dal più conciliante Bruno Maranhão e organizzato come un partito. E mentre l’MST e gli altri movimenti continuavano a concentravano le loro proteste esclusivamente contro il latifondo improduttivo, è stato Bruno Maranhão, il primo a capire che il nuovo bersaglio dei movimenti della riforma agraria doveva essere l’agrobusiness (Giappichini, 2011: 155). Anche l’MST ha aspramente criticato l’appoggio del governo al modello dell’agrobusiness con l’apertura alla cultura del mais genericamente modificato, le concessioni per la costruzione di nuove centrali idroelettriche, la deviazione del fiume São Francisco, le monoculture di eucalipto – responsabili dei cosiddetti “deserti verde” – e per quelle di canna da zucchero destinate alla produzione di etanolo. Ha, inoltre, richiesto politiche forestali più chiare e comprensibili, per evitare sospetti di denazionalizzazione, o privatizzazione dell’Amazzonia72. Per tacitare queste critiche, a giugno 2009, Lula approvò la legge che garantisce quasi 260 mila miglia quadrate dell’Amazzonia a occupanti abusivi. Negli ultimi, tempi alcuni movimenti hanno cominciato a teorizzare l’occupazione anche come un primo passo verso la rivoluzione sociale, una radicalizzazione che rischia di indebolire l’MST e “ostacolare la riforma agraria, di cui il Brasile, ha un estremo bisogno”. Sempre Losano (2007: 170, 180, 14 e 22) si pone, quindi, alcune domande: “ha ancora senso parlare di un’unica riforma agraria per tutto il Brasile, senza distinguere da zona a zona? I movimenti sociali e la Chiesa cattolica possono continuare a rinnovare l’esercito dei senza-terra, spingendoli per una via dalla dubbia legalità e anche dalla dubbia redditività? Va, infine, riconosciuto che, nonostante i tempi brasiliani siano eccessivi, la riforma agraria, in un sistema democratico, richiede tempi lunghi”. Questo non è facilmente accettabile, però, da “chi attende la riforma agraria … sotto un telone di plastica nera”, riforma agraria che “non è una rivoluzione, ma una politica diretta ad applicare la costituzione del 1998”. Va riconosciuto, però, che la distribuzione della terra, ancora al centro del dibattito sulla politica agraria, oggi appare come una soluzione valida soltanto per una parte sempre più limitata del Brasile (Losano, 2007: 86, 187 e 217). Infine, per avere un suo futuro, la riforma agraria deve esser parte d’un progetto di sviluppo, sociale e politico, dell’intero paese, per cui uno degli obiettivi della riforma dovrebbe essere quello di trattenere gran parte della popolazione rurale nei campi invece di spingerla nelle favelas delle aree metropolitane già terribilmente affollate. Invece di un insieme di misure strategiche per affrontare la concentrazione della proprietà della terra e per promuovere uno sviluppo sostenibile e egualitario nel campo, finora non si è avuto che un precario programma di insediamenti, a un livello di molto inferiore rispetto a quello previsto dal Secondo piano nazionale di riforma agraria. Tanto è vero che J.P. Stedile (“Bilancio della riforma agraria brasiliana”, Intervista di José Zé Dirceu) sostiene che “ormai, comunque, la riforma agraria non dipende dal MST, ma dai nuovi rapporti di forza nella società, che si modificheranno solo con la mobilitazione sociale cittadina”. Apparentemente, “per i senza terra, conclude Losano (2007a: 142), il Brasile è la terra di un futuro che non arriverà mai”. 72 . Digerita male e non dimenticata resta la frase pronunciata da Al Gore nel 1989: “al contrario di quanto pensano i brasiliani, l’Amazzonia non è una loro proprietà, ma appartiene a tutti”. 61 Il Brasile e gli altri APPROFONDIMENTO 1.3. LE MINORANZE ETNICHE DELL’AMAZZONIA A differenza di altre parti dell’America centro-meridionale, nelle regioni che formano il Brasile “mancavano forme di organizzazione statale centralizzate”, come l’impero inca o quello maya, ma prevalevano i gruppi isolati. È quindi impossibile stimare il numero degli aborigeni al momento dell’arrivo dei portoghesi. Si parla di “qualche milione di persone, forse due e mezzo”, che in pochi decenni furono ridotte “a poche decine o al massimo un paio di centinaia di migliaia di persone. Un genocidio, dunque”, dovuto essenzialmente a due cause: “le malattie portate dai nuovi arrivati” e fattori politici e sociali. Imponendo loro la conversione religiosa, “i missionari distrussero spesso il sistema di riferimento culturale e spirituale stravolgendo il senso della vita degli abitanti del luogo; gli operatori economici obbligarono al lavoro coatto individui abituati ad altri e inconciliabili modi di vita;” e furono usate armi tecnicamente superiori. “Un mondo venne distrutto nel giro di neanche un secolo e il divieto, a partire dal 1595, di trarre gli indii in cattività giunse tardi e non venne neppure rispettato” (Isenberg, 2006: 34-35). Nelle foreste brasiliane attualmente vivono, nelle riserve o in uno dei quattro parchi nazionali, gruppi di indigeni che includono Yanomami, Tukano, UrueuWau-Wau, Awá, Arará, Guaraní, Nambiquara, Tikuna, Makuxi, Wapixana and Kayapó, Tapeba, Tremenbe, Kaiowa e Nandevi Guaraní. Nel 1990 le popolazioni indigene classificate erano 216, per un totale stimato di 300 mila persone, ma all’ultimo censimento del 2010 sono stati più di 900 mila quelli che si sono definiti indigeni. Le etnie sono così diventate 305 e 274 sono le lingue e i dialetti che parlano, raccolti in tre principali ceppi linguistici. Gli indios rappresentano solo lo 0,47% della popolazione totale, ma sono insediate in 587 aree pari a poco più di un milione di km2 (12% del territori nazionale) e sono presenti in quasi tutti gli stati, ma principalmente negli stati di Amazonas, São Paulo e Mato Grosso do Sul. Alcuni di questi gruppi etnici sono molto piccoli e il meno numeroso è formato da una sola persona, che vive in una foresta della Rondonia e del quale non si conosce il nome né la lingua che parla. È l’ultimo sopravvissuto di una tribù massacrata, come altre, dai grandi allevatori di bestiame che occupano la regione di Tamaru, e che anche recentemente hanno tentato di farlo fuori a fucilate. Popoli più numerosi di quello del cosidetto “Uomo della buca” sono gli Akuntsu, rimasti in cinque; i 10 Piripkura; una cinquantina di Kawahiva; e, infine, i 360 Awá. Le cause della loro recente crescita sono l’alta natalità, le migliori condizioni di vita e la creazione di riserve. Fortemente aumentato è anche l’orgoglio delle proprie origini e la capacità di organizzarsi per difendere i propri diritti. In effetti, il loro modo di vita e la loro stessa sopravvivenza sono minacciati dagli interessi economici di chi vorrebbe impadronirsi delle ricchezze presenti nelle terre indigene e dai gruppi religiosi che vogliono invece salvarne le anime. Gli indios non vogliono dipendere dall’assistenzialismo del governo, ma chiedono di potersi riappropriare delle terre dove per secoli sono vissuti liberamente. Non dovrebbe sorprendere, quindi, che vedendosi condannati all’esclusione di fatto e enza alcuna prospettiva futura, un numero crescente di giovani indios decida ogni anno di suicidarsi. Il movimento indigenista per promuovere una politica volta a preservare le popolazioni ancora esistenti nacque solo all’inizio del XX secolo e ad esso si deve la creazione della Fundação Nacional do Indio. La Costituzione del 1988 garantisce la popolazione indigena, stabilisce che in questa materia legiferi l’Unione e concede loro in usufrutto le terre tradizionalmente occupate, la cui proprietà resta però all’Unione. Al momento i territori indigeni riconosciuti sono 557, la maggior parte localizzati nell’Amazzonia, e un altro centinaio sono in discussione. Tuttavia l’idea di allocare il 12% circa del territorio nazionale alla comunità indigena che rappresenta solo lo 0,47 della popolazione totale non è ancora riuscita a conquistare un sufficiente sostegno politico per cui la demarcazione delle terre da assegnare alle varie popolazioni ritarda, 62 Il Brasile provocando continui conflitti. Frattanto la potente lobby degli agricoltori sta cercando di cambiare la Costituzione perché sia il Congresso a decisione la demarcazione dei territori indigenti, potere che, invece, il governo vuole lasciare al ministero di Giustizia e alla Presidenza. Per difendere il proprio territorio e i propri diritti, gli indigeni stanno registrando un numero crescente di ONG – al momento più di 250, molte delle quali collegate a fonti internazionali di finanziamento – per sostenere attività di sviluppo nelle proprie comunità. Il fatto che le piccole imprese agricole degli indigeni continuano a essere espulse, spesso violentemente, per far posto alla produzione di soia, coinvolge anche le donne indigene quebradeiras (schiaccianoci) che cercano di mantenere l’accesso alle palme babaçú, una pianta originaria della foresta brasiliana che ha più di 50 usi: foraggio per il bestiame, medicina naturale, costruzione di case, cesti e combustibile, mentre il gheriglio della noce è commestibile o ridotta ad olio serve per cucinare e lubrificare, ma può anche essere utilizzato per produrre sapone e cosmetici. La raccolta di babaçú rimonta all’era pre-colombiana e ora rappresenta un’importante fonte di reddito per mezzo milione di afro-brasiliani e donne indigene che raccolgono e lavorano le noci. L’occupazione della terra su grande scala sta, però, rendendo sempre più difficile per queste donne raggiungere le foreste di babaçú, perché trovano il cammino sbarrato da ferro spinato, oppure da guardie armate. Nelle comunità indigene il tasso di mortalità infantile (60%) è almeno tre volte quello medio nazionale, un quarto dei bambini non ha accesso alla scuola, il 15% di quelli tra 10 e 15 anni è analfabeta e tre quarti vivono al di sotto della linea di povertà. I dati ufficiali sono, però, contestati da molte ONG che stimano che la differenza tra la mortalità dei bambini indigeni sia cinque volte maggiore di quella degli altri bambini. Secondo Fundação Nacional do Indio la popolazione indigena continua a essere afflitta da molte malattie, ma riceve scarse cure; sta perdendo la cultura nativa e subisce ricorrenti incursioni e aggressioni, specialmente nella foresta pluviale. A causa della crescente violenza da parte di allevatori di bestiame, imprese e contadini, il numero annuo degli indigeni morti ammazzati è aumentato. Interessante appare l’iniziativa proposta dal governo dell’Ecuador. Il suo Parco nazionale Yasuní, con l’adiacente territorio dove vive l’etnia Huaoramil, nel 1989 è stato dichiarato dall’UNESCO “Riserva nazionale della biosfera”, perché possiede uno dei più alti tassi di biodiversità presenti al mondo. All’interno del Parco vivono anche due popolazioni indigene ancestrali, i Tagaeri e i Taromennane, che da sempre hanno scelto l’isolamento volontario e l’esclusione di qualsiasi contato con il mondo esterno. Suddivisi in cinque clan distinti essi non contano più di trecento individui. Nel 1999 il loro territorio è stato dichiarato “zona intangibile” da un decreto del Presidente dell’Ecuador, ma le perforazioni e attività di varie imprese petrolifere interessate stanno accerchiando la zone mettendo in pericolo le due popolazioni. Una volta che il petrolio è stato trovato nel “blocco 31”, conosciuto col nome ITT (IshipingoTambococha-Tiputini), il governo di Rafael Correa ha bloccato la produzione del petrolio per un tempo indefinito. L’Iniziativa Yasuní-ITT “inaugura un nuovo modo di proteggere l’ambiente”: ridurre le emissioni di CO2 nell’atmosfera astenendosi dallo sfruttare i giacimenti di risorse non rinnovabili, “a patto che la Comunità internazionale s’impegni a corrispondere almeno il 50 per cento dei proventi che il Paese otterrebbe se estraesse e commercializzasse il greggio”. Inoltre, l’Ecuador “intende investire il ricavato di questa grande operazione di sostenibilità ambientale” per sviluppare “fonti energetiche ‘pulite’, alternative e rinnovabili” e per la “riforestazione di alcune aree dell’Amazzonia ecuadoriana, oggetto in passato (e nel presente) di azioni illegali di deforestazione, commercio illecito di legname e abusivismo edilizio”. In questo modo, la sfida dell’impatto globale del cambiamento climatico è affrontata “secondo una logica di corresponsabilità internazionale” (Sanchini, 2010: 166-71). I membri di queste tribù amazzoniche sono così descritti dall’indianista brasiliano Orlando Villas Boas: “non ho mai visto due indios litigare né una coppia separarsi. Tra loro l’anziano è il padrone della storia, l’uomo è il padrone del villaggio e il bam 63 Il Brasile e gli altri bino è il padrone del mondo”. Questa visione dell’uomo amazzonico è ampiamente condivisa dagli studiosi brasiliani e non, ma è contestata da Napoleon Chagnon (The Yanomamö: The Fierce People, 1968 e Noble Savages: My Life Among Two Dangerous Tribes - The Yanomamo and the Anthropologists, 2013), che sostiene che i costumi della tribù degli yanomami sarebbero fondati sulla violenza e non sull’armonia. Secondo quest’autore è la violenza o la minaccia di violenza a dominare la vita sociale degli yanomami che quindi “vivono in un cronico stato di guerra”. Già nel 1989 l’Associazione antropologica brasiliana avvertiva che “le dubbie conclusioni scientifiche” di Chagnon avrebbero potuto comportare terribili conseguenze, perché strumentalizzate dalle potenti lobby minerarie per giustificare l’invasione dei territori indiani. Anche secondo Edoardo Viveiro de Castros Chagnon ha prodotto un’“antropologia pseudo scientifica” che ha rafforzato “i peggiori pregiudizi contro i popoli nativi”, fornendo così una giustificazione al diffuso ricorso alla violenza nei confronti della popolazione amazzonica. Mel 2000, il libro Darkness in El Dorado di Patrick Tierney h accusato Chagnon non solo di alimentare la violenza, ma anche di falsificare dati, manipolare scene di documentari e, inoltre, partecipare a una spedizione biomedica che potrebbe aver provocato o aggravato un’epidemia di morbillo che causò la morte di centinaia di yanomami. Il maggiore critico di Chagnon resta l’autorevole Marshall Sahlins (Un grosso sbaglio, Elèuthera, 2010). 64 2. Un gigante economico? 2.1. CARATTERISTICHE DELL’ECONOMIA BRASILIANA Una costante della storia economica del Brasile è la sequenza di booms-and busts (Rohter, 2010: 15), cicli economici legati all’espansione, seguita poi dal collasso, delle esportazioni di un prodotto dopo l’altro1. Infatti, il boom del pau brasil fu seguito da quello dello zucchero, fino a quando alla fine del Settecento la concorrenza olandese e inglese riuscì a dimezzarne il prezzo. Frattanto, però, le piantagioni di zucchero avevano trasformato il Nordeste “da terra fertile, ricca di humus, sali minerali e coperta di boschi … in una regione di savane”. Quella che era stata la zona più ricca del paese divenne, e resta, la più povera (Pietrobelli e Pugliese, 2007: 26). La produzione di zucchero era abbastanza redditizia, ma invece di servire a nuovi investimenti, gli utili furono quasi esclusivamente assorbiti dall’importazione di manufatti, e spesso anche di alimenti, europei. La fine del ciclo dello zucchero, oltre a ridurre l’importazione di merci e di schiavi, non ebbe altri effetti su un’economia scarsamente monetaria che quello di spingerla ulteriormente verso l’autosufficienza e le attività di sussistenza. Un processo che Furtado (1970: 120-22), analizzando la fine del ciclo minerario che seguì quello dello zucchero, ha giustamente definito “regresso economico”, fenomeno ricorrente nella storia economica del paese, che dimostra come a esso mancassero molti dei prerequisiti necessari per uno sviluppo export-led (Baer, 2008: 15). Dopo lo zucchero fu la volta, dal 1690, dell’oro e dei diamanti, la cui produzione spostò il centro di quest’economia d’esportazione dal Nordeste al CentroOeste. Il Marchese di Pombal, autoritario capo del governo portoghese dal 1750 al 1777, riuscì a incrementare la centralizzazione e a promuovere l’unità politica, cosa che mancò in altre parti dell’America spagnola. Egli abolì le vecchie capitanie che erano sopravvissute; ridusse significativamente il potere dei funzionari delle capitanie della Corona; abolì anche il sistema dei convogli navali annuali ufficiali e incoraggiò le compagnie private a farsi carico del monopolio del commercio portoghese. Tuttavia, non riuscì a impedire che “l’oro brasiliano in quantità immense dal Portogallo finisse in Inghilterra” (Humphreys, 1965: 412) dove contribuì alla nascita della City e a finanziare l’industrializzazione inglese (Sideri, 1970)2. 1 . ‘Ciclo’ designa meglio un periodo nel quale la produzione di un bene predomina nettamente sulle altre attività economiche, il che è proprio delle economie coloniali caratterizzate dalla monocultura d’esportazione. Nel caso del Brasile sono chiaramente distinguibili il ciclo del pau brasil, dello zucchero, dell’oro e del caffè (Godinho, 1971: 8-12). 2 . Nelle prime due decadi del XVII° secolo l’oro brasiliano “non solo rimodellò la geografia del Brasile ma lasciò la sua impronta sulle economie d’Inghilterra, Olanda e parti dell’Italia” (Magalhães Godinho, 1970: 536). 65 Il Brasile e gli altri Alla fine del Settecento le miniere di oro e diamanti erano praticamente esaurite, ma il Brasile ora esportava cotone e zucchero, produzioni che avevano restituito alle regioni di Bahia e Pernambuco parte della loro precedente importanza. Purtroppo, però, nessun processo d’industrializzazione era stato messo in moto, a causa anche della politica mercantilistica del Portogallo3, mentre continuava a prosperare il sistema della piantagione, basato su monocoltura e schiavitù, che aveva formato un’aristocrazia – i senhores de engenhos (padroni di presse per la produzione dello zucchero), coltivatori di cotone e di prodotti alimentari e allevatori di bestiame – che sempre più si considerava brasiliana piuttosto che portoghese, che disprezzava i mercanti e gli immigrati e che controllava la vita commerciale della colonia. Il settore minerario fu riorganizzato e più moderni metodi di estrazione furono introdotti, tuttavia la società brasiliana restava essenzialmente rurale, anche se il potere economico si era spostato dalle vecchie piantagioni del Nordeste alle nuove aree di produzione del caffè di São Paulo e alle provincie più meridionali dove l’habitat naturale favoriva l’allevamento bovino. Al tempo dell’indipendenza (1822) dal Portogallo, l’economa brasiliana era una delle meno produttive del continente e il suo tasso annuo di crescita non superava lo 0,2%, con un PIL pro capite meno della metà di quello messicano e solo un sesto di quello statunitense. Nemmeno l’abolizione della schiavitù e la notevole immigrazione riuscirono a far uscire il paese dal ristagno. Il controllo della terra e l’espansione della grande proprietà diventarono “più elemento di status e non fattore di sviluppo e, in assenza di stratificazione sociale e di indipendenza economica, i proprietari si configurarono come unica autorità, anche politica, nelle campagne (Trento, 1992: 15). Verso la fine del XIX° secolo l’esportazione del caffè, una merce molto richiesta dal mercato internazionale, particolarmente quello statunitense, mise in moto il nuovo ciclo di boom and bust. L’espansione della produzione di caffè consolidò l’economia del latifondo, cioè “una coltura estensiva basata sul lavoro degli schiavi, su metodi arretrati di produzione e profondamente vulnerabile alle oscillazioni dei prezzi sul mercato mondiale”. Solo nello stato di São Paulo alla coltivazione del caffè si accompagnò un intenso sviluppo industriale (Pietrobelli e Pugliese, 2007: 2627). La grande espansione della coltivazione del caffè, iniziata alla fine del XIX°, portò il Brasile a controllare tre quarti della produzione mondiale ma contribuì anche a creare crisi di sovrapproduzione. I produttori si resero conto che per difendersi contro una caduta dei prezzi occorrevano “risorse finanziarie per trattenere fuori del mercato una parte del prodotto, cioè limitare artificialmente l’offerta” per poi mobilitarla quando la domanda si fosse rafforzata. L’accordo di Taubaté4 (febbraio 1906) tra gli stati brasiliani produttori di caffè creò la base per “quella che sarebbe divenuta nota come politica di sostegno dei prezzi” (Furtado, 1970: 231) che fu messa un atto quando la grande crisi fece crollare il prezzo internazionale del caffè, che passò da 22,5 centesimi di dollaro a libra del 1929 a 8 centesimi nel 1931. La caduta dei prezzi 3 . Inoltre, nel 1785 Lisbona, per difendere il proprio monopolio, ordinò che in Brasile fossero chiuse tutte le imprese impegnate nella produzione tessile, salvo quella dei panni grezzi per gli schiavi. 4 . Per ristabilire l’equilibrio tra domanda e offerta, il governo doveva intervenire sul mercato acquistando le eccedenze di prodotto ricorrendo a prestiti esteri il cui servizio sarebbe stato coperto attraverso una nuova imposta in oro su ogni sacco di caffè esportato. Ma se i prezzi restavano stabili così restavano anche i profitti e quindi altri capitali sarebbero stati attratti in questa produzione, espandendo l’offerta che, a sua volta, avrebbe depresso i prezzi. “la riduzione artificiale dell’offerta provocava l’espansione di quella stessa offerta e poneva un più grave problema per il futuro” (Furtado, 1970: 233). 66 Un gigante economico? causò anche la caduta del potere d’acquisto esterno della moneta che nello stesso periodo si abbassò del 50%. Con la creazione nel 1931 del Conselho Nacional do Café si decise di cercare di sostenere il reddito nazionale distruggendo la quantità di prodotto in eccedenza impiegando in questa attività la manodopera disponibile. Ciò permise di mantenere un certo livello d’occupazione e quindi del reddito monetario. Nel 2009, il valore di queste giacenze, il cui finanziamento era stato in gran parte ottenuto da banche estere e facilitato dall’introduzione dalla convertibilità, raggiunse il 10% del PIL. Quando scoppiò la crisi, le riserve furono rapidamente assorbite dalla fuga di capitali esteri, fuga che la convertibilità “servì solo a facilitare” (Furtado, 1970: 237-38). Tuttavia, nel 1933 il reddito nazionale iniziò a dare i primi segnali di crescita, per cui lo strumento sviluppato per difendere gli interessi del caffè fu utilizzato per giustificare l’estensione di forme di sostegno a tutta l’industria brasiliana. L’aumento del PIL fu dovuto al fatto che durante tutto il periodo della crisi, gli investimenti liquidi furono positivi per cui, conclude Furtado (1970: 248). “la ripresa dell’industria brasiliana che si manifestò a partire dal 1933, non si deve a nessun fattore esterno, ma alla politica di incentivazione seguita inconsapevolmente nel paese e che era un sottoprodotto della difesa degli interessi del caffè”. L’acquisto di caffè da parte dello stato equivalse alla creazione di reddito che evitò una più grave caduta della domanda e quindi sostenne l’economia. In effetti, tale acquisto creò domanda anche per altri settori produttivi, perché la crescita dei prezzi dei beni esteri causata dalla svalutazione della moneta nazionale ne comprimeva la domanda che necessariamente doveva così rivolgersi alla produzione interna, il che facilitò anche la nascita di un’industria di beni strumentali. Tra il 1929 e il 1937 la produzione industriale aumentò di circa il 50% e il PIL del 20% pari a un 7% l’anno (Furtado 1970; 255-56). La crisi evidenziò per il Brasile le limitazioni e i costi della dipendenza che imponeva il modello d’esportazione di materie prime scarsamente lavorate che gran parte dell’AL e dei paesi in via di sviluppo (PVS) avevano ereditato dall’era coloniale. Un modello di sviluppo del quale solo alla fine degli anni 1940 e durante gli anni 1950 si sarebbero studiati gli effetti perniciosi per lo sviluppo economico dei paesi produttori – vedi gli scritti di Raùl Prebish, Enzo Faletto, Fernando Henrique Cardoso (proprio il futuro Presidente del Brasile) e Celso Furtado. La crisi facilitò i piani di Vargas per procedere all’industrializzazione del paese. *** Dal 1913 al 1950 la crescita, interrotta brevemente nei primi anni della grande depressione, si aggirò intorno al 2% l’anno per passare a quasi il 4% tra il 1959 e il 1980. Durante quasi sette decenni, l’economica brasiliana fu quella che in tutto l’emisfero crebbe più rapidamente e che vide il suo reddito pro capite aumentare da $678 a $5570 (dollari internazionali del 1990) (Maddison, 2003: 142-44). I drammatici squilibri esterni sperimentati dal Brasile dalla fine degli anni ’20, conseguenza del collasso dei mercati internazionali di capitale, la brutale contrazione del commercio estero e i problemi di crescenti raccolti di caffè, alterarono completamente la forma d’interazione con l’economia mondiale consolidatasi durante la Prima, o Vecchia, Repubblica (1889-1930), quando, però, non erano state ancora introdotte quelle riforme strutturali o istituzionali necessarie a mantenere la stabilità interna in condizioni normali (Pinheiro et al., 2004: 13). Una carenza a cui si cominciò a rimediare sotto l’effetto dello shock prodotto dalla crisi petrolifera che all’inizio degli anni ’80 paralizzò di nuovo il paese che, insieme al resto dell’AL, entrò nel “decennio 67 Il Brasile e gli altri perduto”, seguito da quello dell’instabilità. Quando nel 1985 il paese tornò sotto il controllo civile, il reddito continuò a crescere seguendo la ripresa iniziata l’anno precedente, ma così fece anche l’inflazione a un tasso del 200%. Chiaramente, la ricetta del FMI adottata nel 1982 non aveva funzionato. Pinheiro et al.(2004: 6) suddividono il periodo 1930-93 come segue: 1930-50: unstructured import substitution (IS) della produzione di manufatti tradizionali, con scarsa partecipazione da parte d’imprese di stato e forte dipendenza dall’esportazione di caffè; 1951-63: structured IS dei beni di consumo durevoli, con crescente partecipazione d’imprese di stato e IDE, mentre continua la dipendenza dall’export di caffè; 1964-80: espansione dell’IS ai beni intermedi e strumentali, rapida crescita dell’export di manufatti, crescita degli IDE e della partecipazione delle imprese di stato; 1981-93: aumento, seguito da riduzione, del protezionism e crescita dei sussidi alle esportazioni, inizio della privatizzazione, basso afflusso di IDE e forte instabilità macroeconomica. Tabella 2.1. - Tasso medio annuale di crescita del Brasile. 1500-2012 1500-1820 1821-90 1891-1929 1930-80 1981-93 1994-2000 1500-2000 2000-12 0,62 1,95 3,13 5,72 1,48 3,05 1,57 3,0 Fonte: Pinheiro et al., 2004: 5 Tab.1; Baer, 2008: 405 Tab.A1; EIU, 2012 dic.: 9. Tabella 2.2. - Tasso medio annuale di crescita del Brasile e altre aree. 1931-2010 1931-1950 1951-1980 1981-1993 1994-2000 Brasile 4,6 6,8 1,4 3,1 2001-2010 2,7 USA 3,2 3,6 2,2 3,9 2,3 AL 3,6 5,2 1,7 3,1 3,0 Mondo 1,8 4,5 2,6 3,4 3,7 Fonte: Pinheiro et al., 2004: 5 Tab.2. e BM, Development indicators. Le Tabelle 2.1. e 2.2, mostrano che il secolo XX, malgrado il rallentamento degli anni ’80, è stato per il Brasile un periodo di notevole crescita, anche rispetto ai paesi dell’emisfero americano e del mondo, e che una chiara ripresa è iniziata nel 1994 quando, avendo domato l’inflazione5, si è passati a liberalizzare il commercio e a privatizzare. Durante la Vecchia Repubblica, il tasso di crescita del PIL pro capite triplicò paragonato a quello dell’Impero, e aumentò di sei volte rispetto ai tre secoli coloniali. Ancora maggiore fu la crescita del mezzo secolo seguente, iniziata con la Rivoluzione degli anni ’30 e chiusasi con il secondo shock petrolifero, un periodo nel quale i tassi di crescita di popolazione, PIL e PIL pro capite superarono quelli di ogni altro periodo. La crescita del PIL accelerò da una media del 4,3% nel periodo 1900-30 al 7,8% nel 1964-80, parallelamente all’aumento del tasso di cre- 5 . Iniziato ad aprile 1980 e finito a giugno 1995, il processo inflazionistico brasiliano aumentò mensilmente a una media di quasi il 16% (Franco e Vieira, 2010: 4). 68 Un gigante economico? scita dell’occupazione e, almeno dagli anni ’30, del capitale fisico e umano. Nel 1981-2000, le prestazioni brasiliane furono povere non solo rispetto al suo passato, ma anche al mondo e all’AL – vedi Tabella 2.2 –, un deterioramento attribuibile alle cattive politiche macro e microeconomiche adottate fino all’inizio degli anni ’90. Se fino al 1994 l’instabilità brasiliana fu causata dalle aspettative create da vari tentativi di stabilizzare l’inflazione sempre falliti, successivamente fu dovuta all’impatto delle crisi esterne che alimentarono la crescita del debito pubblico, passato tra il 1995 e il 2002 dal 30% al 56% del PIL. Naturalmente, durante i periodi d’instabilità inflazionaria, le politiche del reddito influenzavano sia l’inflazione cronica che i tentativi di stabilizzazione, in altre parole erano parte del problema come della soluzione. Vari furono i tentativi di combattere l’inflazione, ma solo il Plano Real riuscì a ridurla e controllarla (Neri, 2009: 221). La forte inflazione fu accompagnata da alte barriere commerciali e diffuso intervento statale realizzato per mezzo della proprietà d’imprese commerciali, monopoli pubblici, restrizioni all’entrata in una serie di settori e miriadi di norme, regole e incentivi mirati a orientare investimenti e attività private. In verità, ammettono Pinheiro et al. (2004: 5-6), tutto questo era presente e in vigore anche nel periodo del boom del 1930-80, per cui solo in parte può essere considerato responsabile della povera performance. Inoltre, da 1994 il Brasile godè di bassa inflazione, liberalizzazione commerciale, sostanziale privatizzazione e riduzione di gran parte della regolamentazione dell’attività privata, senza che tutto ciò producesse una rapida crescita. Durante la seconda parte del secolo XX, il Brasile fu uno dei maggiori e più frequenti clienti del FMI, l’ultima volta tra la fine del 1998 e l’inizio del 1999 per un pacchetto di aiuti dell’ordine di $41,5 miliardi. Ora è invece un creditore esterno netto, il che ha permesso al paese di continuare a ricevere credito anche dopo che nel 2008 si sono arrestati i flussi esterni di credito e di evitare il salvataggio di qualche sua banca (Rohter, 2010: 159). Nel 2012 il paese è diventato un creditore del FMI e anche il quarto maggiore creditore degli USA, un altro elemento che ne ha fatto un’economia emergente e una potenziale potenza globale come Russia, India e Cina, insomma un BRIC, già all’inizio di questo millennio, Le basi della crescita economica del Brasile furono poste negli anni ’30 e durante il periodo del regime militare, ma poi riattivate e migliorate da Fernando Henrique Cardoso e continuate ed estese da Lula. La stabilizzazione monetaria raggiunta con il Plano Real ha trasformato milioni di famiglie di classe medio-bassa in convinti consumatori. Questo ha incoraggiato le imprese brasiliane a investire e assumere il che ha ulteriormente rafforzato i consumi delle famiglie, consumi che ultimamente rappresentano più del 60% del PIL nazionale. Con un PIL di $2,4 trilioni, il Brasile è la settima economia mondiale6, il suo reddito pro capite ha raggiunto nel 2012 $12,340 da $1.000 del 1970 e $1.931 del 1980. Nel 2012 le esportazioni hanno raggiunto $243 miliardi (pari al 10 del PIL) e l’avanzo commerciale ha sfiorato i $20 miliardi. Nel 2012, il Brasile ha esportato merci per un valore di $243 miliardi, ottenendo un surplus commerciale si quasi $20 miliardi. Se allo scambio di merci si aggiungono i servizi, l’apertura del paese è pari al 24,1% del PIL, non una delle economie più aperte, ma certamente un’economia sempre più bilanciata e diversificata. 6 . In effetti, nel 2011 il Brasile è stato la sesta economia mondiale, ma è tornato ad essere la settima nel 2012 a causa della minore crescita e di una moneta più debole (Meyer, 2013: 5). 69 Il Brasile e gli altri *** Simbolo del manifatturiero brasiliano è l’Empresa Brasileira de Aeronáutica (EMBRAER), l’unico grande produttore di aerei commerciali tra tutti i PVS e l’unica multinazionale d’alta tecnologia del paese, perché gli altri settori manifatturieri che esportano gran parte della produzione riguardano merci, come auto e cellulari, prodotti da multinazionali estere. L’EMBRAER fu fondata nel 1969 dal ministero della Forza Aerea, durante il regime militare, per sostenere la difesa nazionale e come tale poté utilizzare il personale dell’Istituto Tecnológico de Aeronáutica e del Centro Técnico da Aeronáutica e giovarsi della loro collaborazione. Dall’inizio, vi fu grande interesse a esportare e ora più del 95% delle sue vendite avvengono all’estero (Goldstein e Godinho, 2007: 6). Il sostegno del governo è continuato anche dopo la sua privatizzazione nel 1994 – il governo ha una golden share che gli permette di vietare importanti cambiamenti di proprietà e ha stipulato che la quota azionaria degli stranieri non possa superare il 40% – e tra il 1993 e il 2000 i sussidi ricevuti sono ammontati a più di $600 milioni (Schneider, 2009: 167-69). Se la sua internazionalizzazione non si spiega senza considerare la sua strategia tecnologica, questa non si piega senza far riferimento al ruolo dello stato. Dopo la crescita delle esportazioni, l’internazionalizzazione è proseguita con gli IDE, il tutto reso possibile non solo dominando complesse tecnologie, ma anche riuscendo a incorporarle in attraenti prodotti commerciali e stringendo effettive alleanze con i subappaltatori stranieri (Amann, 2009: 204 e 2007-08). Allo stesso modo, il centro di ricerche della Petrobrás ha avuto un ruolo cruciale nello sviluppo di tecnologie all’avanguardia per l’esplorazione e produzione di petrolio a grandi profondità marine. Per sviluppare queste tecnologie nel 1986 Petrobrás aveva messo in campo il programma PROCAP e l’anno dopo sottoscritto un accordo di partenariato con le università di São Paulo e Campinas, oltre ad avere dal 1963 un proprio centro di ricerche CENPES, intorno a quale è cresciuto un vero e proprio hub tecnologico. La sua tecnologia d’avanguardia ha permesso a Petrobrás di esplorare e produrre in Angola, Argentina, Bolivia, Colombia, Nigeria, Trinidad e Tobago, e USA e di acquistare aree di prospezione in mare nella Guinea Equatoriale, Libia, Senegal e nel Mar Nero. Accordi sono stati poi firmati con Cina, India, Messico, Mozambico e Tanzania. Anche per la Marcopolo, uno dei leader nel mercato di autobus e carrozze, il fattore che ne ha facilitato l’internazionalizzazione è stato certamente il possesso di una propria tecnologia che, per essere capitalizzarla, ha richiesto la creazione di fabbriche di assemblaggio in molti paesi dell’AL, in Portogallo e in Sudafrica (Amann, 2009: 214). Quasi la metà delle grandi imprese dell’AL sono brasiliane, anche se di queste solo due entrano tra le 50 maggiori del mondo, a sottolineare il fatto che, paragonate con quelle di altre regioni, le imprese brasiliane, come quelle latinoamericane, sono relativamente più piccole. Come spiega Schneider (2009: 173 e 180-81), la loro internazionalizzazione ha seguito due strategie molto differenti, cioè specializzazione e diversificazione, e la loro evoluzione è stata plasmata dallo stato, dalla crescita del settore dei servizi – vedi 2.2.3 –, e dalle mutazioni della domanda nei mercati internazionali. Particolarmente cresciuta, è la domanda per le materie prime brasiliane (la cosiddetta “commodity bonanza”) – tre quarti delle quali sono prodotti agricoli, in ordine d’importanza semi di soia, carne, legname ed etanolo, e l’altro quarto quasi tutto metallo ferroso. Dopo la soia, la seconda esportazione brasiliana è la carne che ormai ha largamente superato quella dell’Argentina. Tre imprese dominano il settore: JBS, Sadia e Perdigão che sono anche 70 Un gigante economico? attive in altri settori alimentari. L’agrobusiness contribuisce il 27% del PIL e almeno il 36% dell’export e assorbe il 35% degli occupati. Tabella 2.3. - Distribuzione settoriale di PIL e occupazione. %. 1990-2000 Agricoltura Industria Servizi PIL Occupati PIL Occupati PIL Occupati 1900 45.0 66,9 13,2 4,2 41,8 28,9 1930 36,3 66,3 17,0 13,6 46,7 20,2 1950 23,2 59,9 25,9 17,6 50,9 22,5 1963 16,2 51,0 34,9 18,8 48,9 30,2 1980 10,1 29,4 40,9 29,1 49,0 41,5 1990 8,1 26,1 38,7 20,8 53,2 53,0 2000 8,0 23,6 37,5 19,2 54,5 57,2 2005 7,5 18,1 35,7 20,2 56,8 61,3 2010 5,3 17,0 28,1 22,1 66,6 60,0 Fonte: 1900-80: Pinheiro et al., 2004: 12 Tab.8; 1990-2005: Baer, 2008: 405 Tab. A1; OCSE, 2011: 6; OCSE, 2005: 5. Tabella 2.4. - Distribuzione della popolazione brasiliana per classi sociali 1993 - % 2003 - % 2009 - % 2010 - % 2014 - % A+B 9 6 13 7 20 11 23 12 31 15 C 46 31 66 38 95 50 102 54 113 56 D+E 93 63 96 55 73 39 63 34 59 29 Totale 148 100 188 100 203 100 175 100 188 100 Fonte: Social Policy Center dell’FGV-Rio. 1993 e 2010 Neri (2010a: 31-32). Le tabelle 2.3 e 2.4 mostrano la distribuzione temporale della popolazione secondo occupazione e reddito. I totali della popolazione nella Tabella 2.4. sono inferiori a quelli ufficiali di qualche milione di persone di cui s’ignora il reddito, persone che probabilmente dovrebbero essere aggiunte al gruppo DE7. Il paese starebbe diventando, “un gigante industriale e una superpotenza agricola”, come un entusiasta Rohter (2010) titola un capitolo del suo libro, ma le carenti infrastrutture, la scarsità di capitale umano e la modesta qualità del sistema d’istruzione8, i colli di bottiglia burocratici9 e la corruzione largamente impunita, 7 . Le difficoltà che necessariamente accompagnano la compilazione di queste statistiche sono facilmente intuibili, per cui anche lo stesso autore può presentare dati diversi in pubblicazioni diverse. Secondo Neri (2010: 32), nel periodo 1992-2009, le classi A+B passano da 5,4% a 10,6%, la C da 32,5% a 50,5% e le D+E diminuiscono da 62,1% a 38,9%. Le differenze con la Tab. 2.4. potrebbero spiegarsi con il riassorbimento delle persone restate fuori da quella tabella. 8 . Il 60% degli studenti brasiliani ha ottenuto il più basso punteggio all’esame di matematica del Programme for International Student Assessment (PISA) 2009, contro la media del 22% degli studenti dei paesi OCSE (Puryear e Ortega, 2012: 35). Ma tra il 2003 e il 2009 la deviazione della media 71 Il Brasile e gli altri potrebbero rendere quest’ascesa talmente ardua da portarla alla paralisi. In effetti, il Brasile non sta semplicemente allevando animali e coltivando prodotti per le tavole del mondo, ma sta sempre più lavorando queste materie prime come carni, frutta, cereali e vegetali prima di inviarle all’estero in modo da impiegare manodopera locale e trattenere la quota maggiore dei profitti. Inoltre, crescita e prosperità non sono più confinate in una singola area geografica, ma stanno penetrando i nuovi centri regionali che continuano a spuntare in gran parte del paese (Rohter, 2010: 165-66). Secondo Barros de Castro (2007), nel XXI° secolo la crescita del Brasile si baserà su cinque fattori: (i) fine del ciclo dell’indebitamento interno ed estero; (ii) modernizzazione degli impianti industriali, particolarmente quelli d’ingegneria meccanica ed elettrica; (iii) migliore accesso al credito per il settore industriale e le famiglie10; (iv) emergente nuova classe media dai gruppi sociali C e D divenuti forti consumatori, benché sia la classe B, con una spesa totale superiore al trilione di reais, a restare il motore principale dell’economia dei consumi; (v) crescente riconoscimento nel paese dell’importanza dell’innovazione e della creatività tecnica. Forse è finito il tempo del “potenziale irrealizzato”. 2.2. 2.2.1. SETTORI ECONOMICI AGRICOLTURA Durante i primi quattro secoli della sua storia, la produzione brasiliana restò strettamente legata all’agricoltura, particolarmente ai prodotti destinati all’esportazione piuttosto che al consumo interno. Il primo di questi prodotti fu il pau brazil, seguito poi dalla canna da zucchero, piantata lungo la costa utilizzando la manodopera schiava, e poi oro e diamanti, caucciù, cotone caffè, per finire, oggi, con carne e altri prodotti alimentari. Cominciando con la canna da zucchero, il fatto che la ricchezza del Brasile dipendesse da un prodotto la cui coltivazione richiedeva vaste estensioni di terreno, numerosa manodopera e molto capitale, rese facile trasferire nel paese il sistema sociale e politico portoghese. Lo spirito feudale che lo distingueva “ebbe quindi modo di radicarsi con maggiore facilità e di stabilire delle fondamenta più durature”, sulle quali riprodurre la stratificazione sociale portoghese, “aggravata per la presenza di dei risultati ottenuti nella lettura e nella matematica è migliorata, passando da -121% a -101% (OCSE, 2011: 31). Paragonando i risultati del PISA 2000 con quelli del 2009, si nota che per l’abilità matematica gli studenti brasiliani hanno guadagnato l’equivalente di un intero anno accademico e il loro punteggio complessivo rappresenta il terzo maggiore aumento mai registrato dal PISA. Questi risultati sono in gran parte dovuti alla partecipazione degli studenti provenienti dai gruppi di reddito più basso. Oggi, un bambino brasiliano di sei anni proveniente dal quintile più basso della distribuzione del reddito potrà usufruire del numero doppio di anni scolastici dei suoi genitori. Nonostante queste conquiste, i risultati ottenuti dagli studenti brasiliani sono ancora notevolmente inferiori a quelli dei partecipanti dei paesi OCSE, dell’Asia Orientale e dell’Europa Orientale (OCSE, 2011: 144). Dei 40 paesi presi in considerazione dal Global Index of Cognitive Skills and Educational Attainment del Pearson Institute il Brasile è risultato penultimo, seguito solo dall’Indonesia. 9 . Il fatto che il Brasile sia l’erede della tradizione centralista della monarchia iberica nella quale lo stato sovrano è il great provider e attorno al quale gravita qualsiasi cosa, spiega la sua pesante, soffocante e tronfia burocrazia. 10 . Al Projeto de Inclusão Bancária per facilitare l’apertura di conti correnti semplificati hanno già aderito più di tre milioni di beneficiari del PBF. 72 Un gigante economico? un enorme numero di schiavi” (Papagno, 1972: 231-32), essenziali per la produzione dello zucchero. Alla fine del Settecento le esportazioni di zucchero declinarono non perché meno competitive, ma perché la crescente offerta proveniente dalle Indie occidentali riceveva trattamenti preferenziali dalle rispettive potenze coloniali. Il ciclo dell’oro (a Goiás e Mato Grosso), e in minor misura dei diamanti (a Minas Gerais), iniziò negli anni 1690 in Minas Gerais, dove confluirono migranti da ogni parte del paese e dove rapidamente si spostò il centro dell’attività economica e nacquero molte nuove città nelle quali si svilupparono le prime attività artigianali e bancarie. Data la natura alluvionale dei depositi auriferi, non erano necessari grossi investimenti per operare nel settore e quindi la concentrazione del reddito fu minore che nel Nordeste, mentre fu considerevole l’impatto su altre attività, come il settore alimentare e quello che forniva i muli per il trasporto del minerale verso i porti, particolarmente quello di Rio de Janeiro il cui sviluppo fu tale che nel 1763 divenne la sede dell’amministrazione della colonia. L’assenza di un nascente settore manifatturiero mantenne i fattori di produzione, a cominciare dal lavoro, in uno stato d’abbandono. Salvo gli sforzi dei Gesuiti, prima della loro espulsione nel 1759, fino al 1776 non c’erano scuole e “quelle poche che poi furono create non ebbero alcun impatto sul livello culturale dalla popolazione”. Nell’ultima parte del XVIII° secolo le miniere erano esauste, ma frattanto aumentavano di nuovo le esportazioni agricole, a cominciare da quelle del cotone e dello zucchero, che provenivano non solo dal Nordeste ma anche da São Paulo (Baer, 2008: 17-18) L’arrivo della corte portoghese a Rio de Janeiro stimolò ulteriormente lo sviluppo della città, mentre l’abolizione dei controlli mercantilisti accrebbe il commercio internazionale e, quindi, le transazioni finanziarie, il che portò nel 1808 alla creazione del Banco do Brazil che fino al 1829 funzionò come banca sia d’emissione che commerciale. Si cercò anche di creare vari tipi di imprese industriali, ma la cosa non funzionò a causa delle crescenti importazioni di prodotti inglesi che avevano ottenuto un accesso di favore al mercato brasiliano, in cambio della difesa navale del paese. L’apertura all’Inghilterra favorì la crescente inserzione dell’economia brasiliana in quella mondiale durante il secolo XIX°, ma il paese divenne sempre più dipendente dall’esportazione di una commodity dopo l’altra – in questo caso caffè e poi zucchero, cotone e cacao – e dall’importazione di manufatti e capitale prevalentemente dall’Inghilterra (Baer, 2008: 18-19). Gli interessi dei grandi proprietari terrieri, come quelli del sud degli USA, erano chiaramente in linea con questa divisione internazionale del lavoro. Anche i tentativi d’industrializzazione intrapresi durante la presenza della corte portoghese, dopo l’indipendenza furono vanificati dall’apertura del mercato brasiliano alle importazioni di manufatti inglesi. Arrivato in Brasile all’inizio del XVII° secolo, il caffè, la cui produzione era concentrata nello stato di São Paulo, nei primi decenni del secolo successivo rappresentava un quinto dell’export. Sotto l’impatto dell’immigrazione e la costruzione delle ferrovie, alla fine del XVIII° secolo la produzione di caffè aumentò notevolmente, divenne la maggiore esportazione prima della metà del secolo successivo e nel 1891 rappresentò due terzi del valore del totale delle esportazioni del paese. Fino al 1880 la maggior parte del caffè proveniva da nord e da est di Rio de Janeiro (principalmente la valle Paraíba) e dal Nordeste (la regione Cantagalo), prodotto con tecniche abbastanza rudimentali. Con l’impoverimento delle terre la produzione cominciò a spostarsi nel sud dello stato di São Paulo, per cui anche la spedizione all’estero fu in parte dirottata dal porto di Rio de Janeiro a quello di Santos. Il centro economico del paese si spostò sempre più verso il centro-sud e si consolidò quel 73 Il Brasile e gli altri dualismo regionale che continua a caratterizzare il paese. Dal 1860 in poi sia lo zucchero che il caffè ricevettero “un fondamentale sostegno da parte del governo”, sostegno che negli anni ’30 divenne “un’estremamente aggressiva politica del caffè che comportò non solo l’acquisto di grandi quantità di caffè invenduto, ma anche l’incenerimento di 70 milioni di sacchi di caffè”, mentre veniva incentivata la coltivazione del cotone sulle terre che prima lo producevano (Mueller, 2010: 13-14). L’esportazione di gomma sembrò introdurre una certa diversificazione ma non durò molto, perché l’offerta brasiliana dopo aver raggiunto il 90% della domanda mondiale all’inizio del secolo XX, si ridusse rapidamente a causa della concorrenza asiatica. L’esportazione sia dello zucchero che del cotone continuò in forma modesta, mentre altre voci entrarono a far parte dell’export brasiliano come cacao, carne, legname, prodotti forestali (Griffin, 1962: 521) e tabacco. All’agricoltura Vargas assegnò un ruolo di supporto all’industrializzazione, perché con l’accelerazione dell’urbanizzazione il problema nutrizionale della popolazione stava diventando un’importante questione politica. Per assicurare ai poveri l’accesso al cibo, Vargas creò istituzioni pubbliche per controllare la produzione alimentare e i prezzi e promosse la “March para o Oeste” (marcia verso l’ovest) per occupare il cerrado (savana), marcia che, però, risultò un processo violento e non riuscì a creare un sistema agrario sufficientemente equo. L’agricoltura doveva fornire, inoltre, la valuta estera per acquistare i macchinari per l’industria e per fare ciò fu adottato un sistema di cambio multiplo con il quale gli esportatori di caffè, mantenendo il cambio sopravvalutato, venivano in pratica tassati. Dal 1930 al 1945, aumentò notevolmente la produzione di alimenti per il mercato interno, il che permise di ridurne l’importazione, ma fu con l’avvento dello Stato Nuovo che si arrivò ad adottare un modello di sviluppo autarchico basato sull’ISI e, conseguentemente furono creati vari strumenti per l’intervento dello stato nel settore agricolo. Se dopo il 1945 l’attenzione per l’agricoltura si ridusse, fu proprio in questo periodo che il settore fu modernizzato e trasformato in maniera radicale, per cui, malgrado che “dal 1950 al 1965 le politiche governative continuassero a discriminare il settore agricolo” per favorire l’importazione di macchinari e manufatti, i sostanziali aumenti della produzione agricola – il cui tasso di crescita fu leggermente superiore al 5% dal 1947 al 1981, risultato ottenuto nonostante che i metodi di coltivazione restassero quelli tradizionali e ad alta intensità di lavoro – servirono da complemento allo sviluppo industriale (Baer, 2008: 278). Mueller (2010: 15-16) identifica tre fasi dell’evoluzione agricola: (i) (ii) 74 dal 1945 fino ai primi anni ’70 si ebbe la fase dell’“espansione orizzontale”, ovvero la continuazione della situazione precedente, anche se la performance dell’agricoltura fu abbastanza ragionevole nonostante la maggiore discriminazione subita a causa dell’ISI, grazie alla continua incorporazione di nuovi terreni agricoli e alla coltivazione del caffè nel Paraná, che permise di espandere simultaneamente l’offerta di beni alimentari a costo minore, Tuttavia, fuori di São Paulo la produttività agricola restò bassa. tra la fine degli anni ’60 e metà anni ’70 venne realizzata una rapida industrializzazione dell’agricoltura senza, però, alcuna considerazione per l’eventuale riduzione dell’accesso alla terra. Era chiaro che così si rischiava una crisi dell’offerta agricola e una conseguente riduzione delle entrate generate dalle esportazioni. Furono quindi istituiti nel 1965 il Sistema nazionale di credito rurale, poi la politica dei prezzi minimi e finalmente l’Empresa Brasi Un gigante economico? (iii) leira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA). Inoltre, la strategia della modernizzazione del regime militare non esitò a intervenire sui mercati di rilevanti prodotti agricoli tramite il controllo dei prezzi e dei cambi. Tutto questo per realizzare la visione del regime di un “Brasile come un grande paese”. Questa politica fu mantenuta anche dopo la fine del governo dei militari, ma l’obiettivo era ora quello di evitare che le insufficienze del settore agricolo creassero problemi all’amministrazione del debito estero e alimentassero l’inflazione. Dalla metà degli anni ’90 l’economia si aprì sempre più verso il mondo esterno, si ridusse la tendenza ad intervenire e il ricorso a meccanismi quantitativi. L’aggiustamento ebbe luogo gradualmente e verso la fine del millennio il settore agricolo era cresciuto e aveva sviluppato un moderno agrobusiness. Più particolarmente, dall’inizio degli anni ’60 cambiarono radicalmente i metodi di produzione agricola, un processo chiamato “modernizzazione conservativa” che fu messo in moto da un afflusso di investimenti proveniente dal settore urbanoindustriale, in connessione con la “rivoluzione verde”. Questo processo convertì il tradizionale sistema latifundio/minifundio in un moderno complesso agrobusiness dal quale i lavoratori permanenti che vi risiedevano furono espulsi per venir sostituiti da lavoratori stagionali migranti. Un cambiamento che dallo stato di São Paulo si estese ad altri stati meridionali e in parte anche a Minas Gerais e al cerrado – vedi dopo – del centro. All’inizio degli anni ’60 “il ruolo dell’agricoltura nell’economia brasiliana cominciò a cambiare” grazie alla lenta ma costante apertura di quest’ultima e al ridursi dell’effetto dell’industrializzazione. Dopo l’internazionalizzazione dell’economia nei primi anni ’60, il tasso di crescita di beni alimentari fu, però, modesto. Avendo il settore dedicato alle produzioni agricole da esportazione ricevuto tutte le attenzioni e assorbito gran parte delle risorse disponibili, la produzione alimentare per il mercato interno restò principalmente nelle mani dei piccoli e medi agricoltori e solo la crisi alimentare verificatasi nel 1978-79 spinse il governo a intervenire rimuovendo le politiche discriminatorie. Dalla seconda metà degli anni ’80 la produzione alimentare aumentò e si svilupparono moderne coltivazioni di riso nello stato di Rio Grande do Sul e di granturco negli altri stati meridionali, per cui la distinzione tra settori per l’esportazione e per il mercato interno venne sostituita da quella tra settori moderni e tradizionali. Le culture per l’esportazione furono le prime a modernizzarsi, salvo quella del caffè che invece diventava sempre più tradizionale (Baer, 2008: 282-83 e 285). Inoltre, non è dimostrato che al crescere della dimensione dell’azienda agricola, necessariamente aumenti la produttività. In Brasile le imprese familiari generano il 28% della produzione con solo il 22% della terra e l’11% del credito agrario, cioè producono di più con meno terra e minor supporto finanziario (Mancini e Pallas, 2001: 13 nota 11). Infatti, secondo la FAO (2004: 12-13), nel 1985 su 5,8 milioni di unità produttive quasi il 90% aveva meno di 100 ettari e occupava il 21% dei terreni dedicati alle attività agricole. Tuttavia, salvo canna da zucchero e in misura minore semi di soia, riso e agrumi, le unità produttive con meno di 100 ettari sono responsabili per una proporzione notevole della produzione agricola del paese, più precisamente del 37% del riso e dei semi di soia, 14% dello zucchero, 61% del cacao, 54% del caffè e del grano, 78% dei fagioli, 66% del cotone, 85%della cassava, 69% delle patate, 64% del granturco e 43%degli agrumi. Si sviluppava, frattanto, un sempre più sofisticato settore agroalimentare che oggi rappresenta un 30% del PIL brasiliano e al quale partecipa un notevole numero 75 Il Brasile e gli altri di imprese multinazionali. Tra il 1965 e il 1977 le esportazioni di prodotti agricoli lavorati o meno, particolarmente la soia di cui il Brasile divenne il terzo produttore e il secondo esportatore mondiale, aumentarono a un tasso annuo superiore al 20% (Baer, 2008: 281). I maggiori produttori della soia brasiliana sono Bunge, Monsanto, Cargill, Dreyfuss e ADM, l’unico brasiliano e sono loro che, sostiene Stedile (2009) del MST, catturano la quota maggiore dei profitti. Fino agli anni ’70 la crescita del settore agricolo fu dovuta all’aumento della terra messa a coltivazione piuttosto che a miglioramenti della produttività (produzione per ettaro), salvo per caffè, zucchero e soia. Poi fu la volta di cotone, riso e grano, e fino agli anni ’90 la produttività aumentò molto nei settori moderni. La tendenza ad aumentare la produzione agricola usando più terra deriverebbe dall’abbondanza di offerta di manodopera a salari relativamente bassi, e quindi dalla notevole povertà delle famiglie contadine il cui reddito medio nel 1970 era solo il 26% di quello di una famiglia urbana e il 31% nel 1988, quando il 53% della popolazione rurale viveva sotto la linea di povertà, contro il 18% di quella urbana (Baer, 2008: 292). Sempre Baer (2008: 287-89), attribuisce “il mediocre aumento di produttività dell’agricoltura brasiliana fino agli anni ’80 in parte alla lenta crescita nell’uso d’input moderni”, malgrado che lo stato di São Paulo fosse sempre all’avanguardia nella ricerca agricola e nell’impiego di fertilizzanti, prodotti chimici, semi selezionati e nella meccanizzazione del settore. La caduta del prezzo reale al dettaglio dei beni alimentari iniziata a metà degli anni ’70 permise lo storico miglioramento della distribuzione del reddito manifestatosi negli anni ’90 e un avanzo della bilancia commerciale di $10-15 miliardi l’anno. Si stima che l’aumento della produzione agricola per circa il 70% fosse frutto del raddoppio della produttività fattoriale agricola totale durante il trentennio terminato nel 2005, mentre l’aumento del costo del lavoro, i bassi tassi d’interesse e la crescente offerta di terra favorivano la meccanizzazione e la coltivazione su grande scala (Barros, 2009: 82). Naturalmente, l’aumento della meccanizzazione comportò un minore assorbimento di manodopera e quindi l’accelerazione della migrazione verso le aree urbane. Questa migrazione crebbe enormemente soprattutto dopo il 1980, spingendo in alto il tasso di disoccupazione urbano, mentre i servizi di base (acqua, fognature, luce e gas) restavano inadeguati, scuole e ospedali sottodimensionati, il trasporto scarso, lento e costoso e il deficit abitativo molto elevato, per cui s’ingrandirono e si moltiplicarono le favelas – quelle censite sono più di 16 mila, alle quali vanno aggiungente quelle non registrate (Isenburg, 2006: 88-89). In effetti, dal 1980 al 2001 la popolazione urbana è passata dal 65% all’85%11. Negli anni ’80, i vari tentativi di combattere l’inflazione, caratterizzati da profondi interventi sul mercato e controllo dei prezzi, ridussero l’offerta e i debiti a interesse variabile, per cui gli agricoltori investivano quando risparmi o offerta creditizia erano disponibili, cioè quando la profittabilità era alta e, quindi, capitali e inputs erano cari. Di conseguenza, negli anni di bassa profittabilità gli agricoltori non erano in condizione di ripagare tutto il debito e, quindi, lo rinegoziavano. Barros (2009: 101-02) stima che il debito agrario corrente del 2008 ammontasse a $50 miliardi, pari a quasi la metà del PIL del settore. Con la ristrutturazione del sistema bancario degli anni ’90 questo debito fu trasferito al Tesoro, in attesa di una soluzio- 11 . Un terzo della popolazione brasiliana vive nelle grandi città, ma quelle che crescono maggiormente sono le città intermedie, cioè quelle con una popolazione tra 100 mila e 500 mila abitanti. 76 Un gigante economico? ne compatibile con le possibilità reali degli agricoltori. Altrimenti sarebbe difficile intensificare gli investimenti nel settore agricolo, finora penalizzato proprio dalle restrizioni che hanno ostruito il regolare fluire dei necessari investimenti. Oltre a causare un flusso migratorio verso le città, l’ISI, cioè l’industrializzazione a guida statale rivolta all’interno, che fino alla seconda metà degli anni ’70 mirò alla creazione di un settore per la produzione di beni di consumo durevoli e poi passò a quelli strumentali12, provocò un aumento della classe lavoratrice urbana la cui domanda di generi alimentari aumentava costantemente. *** La forte concentrazione della proprietà terriera che da sempre caratterizza il Brasile non mutò molto nel periodo 1950-85 durante il quale il coefficiente di concentrazione di Gini per l’intero paese restò attorno allo 0,84 (0,51 in India), più alto nel nord, nordest e centro occidentale e più basso nel sud (Baer, 2008: 289-90). Secondo dati dell’Istituto brasiliano di geografia, nell’ultima decade la concentrazione è perfino peggiorata e più di 1,3 milioni di contadini hanno lasciato la terra e il 40% di quelli che sono restati sono analfabeti. E più poveri sono gli stati, più severa l’ineguaglianza (Rohter, 2010: 156). I dati del Censimento agrario dell’Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) dimostrano che dalla fine degli anni ’90 l’affermarsi dell’agrobusiness ha indiscutibilmente rafforzato la concentrazione della proprietà terriera e il controllo della produzione agricola. L’agrobusiness rappresenta quasi il 30% del PIL e circa un terzo dell’occupazione ed è costituito da 300 mila aziende agricole di oltre 200 ettari e di 15.000 latifondisti che detengono terreni di oltre 2.500 ettari e, complessivamente, dispongono di 98 milioni di ettari e produce 90 miliardi di reais ($50 miliardi). Solo 20 imprese oggi controllano l’intero commercio agricolo brasiliano, sia quello dei prodotti agricoli sia quello delle materie prime. Il 70% di queste 20 imprese sono multinazionali e il valore della loro produzione raggiunge 112-115 miliardi di reais ($62-64 miliardi)13. Dagli anni ’80 i grandi produttori agricoli si sono venuti parzialmente integrando con l’agrobusiness producendo per le corporations o affittando loro la terra, particolarmente per l’allevamento di bestiame e per la coltivazione di soia e canna da zucchero. In questo modo, i grandi proprietari, che controllano la maggior parte dei terreni arabili14 del paese e spesso li lasciano incolti, espandono la produzione, direttamente o affittando la terra all’agrobusiness per le monoculture su grande scala. Il cambio della destinazione d’uso della terra da allevamento di bestiame a coltivazione di soia o canna da zucchero diventa anche un modo di ostacolare la riforma agraria. *** 12 . Barros de Castro e Pires de Souza (1985: 157) sostengono che fu la politica industriale dell’amministrazione del generale Geisel (1974-79) a creare le condizioni essenziali per la diversificazione industriale che il Brasile intraprese negli anni ’80. 13 . Delle 100 multinazionali che un recente rapporto della Boston Consulting Group classifica come “global challengers” nella prossima decade, 24 sono quelle latinoamericane – di cui 13 brasiliane, 7 messicane, 2 cilene, 1 argentina ed 1 colombiana – 30 sono cinesi e 20 indiane. 14 . Il Brasile possiede il 60% della terra arabile non utilizzata mondiale e il 15% dell’acqua dolce del pianeta. Le sue potenziali esportazioni potrebbero aiutare a colmare i deficit alimentari che necessariamente sorgeranno nel mondo. 77 Il Brasile e gli altri Le dimensioni continentali del Brasile e la diversità dei tipi di terreno e di clima permettono di produrre una grande varietà di prodotti nelle differenti zone agroecologiche del paese. La maggior parte dei suoi terreni potenzialmente coltivabili (più di 400 milioni di ettari) è lasciata a pascolo (178 milioni di ettari), con circa 78 milioni tenuti a pascolo naturale e gli altri 100 milioni a pascolo migliorato, principalmente nelle regioni Centro-Oeste, Sudeste e Sul. Dei 50 milioni di ettari attualmente coltivati, 38 producono cereali (riso, granturco, soia, fagioli, sorgo e grano), 5,1 caffè, 2,3 cassava, 1,7 agrumi e 0,8 altri prodotti importanti (FAO, 2004: 16). Solo dopo il 1964 il governo cominciò a guardare con più attenzione al settore agricolo e a stimolarne la produzione riducendo gradualmente il controllo sui prezzi e, misura ancor più importante, offrendo credito agevolato, spesso a tassi reali negativi a causa dell’inflazione. Di esso, però, i maggiori beneficiari sono stati i grandi agricoltori, che spesso l’hanno usato per acquistare altri terreni o anche beni di consumo. Nel 1973 il governo finalmente decise di puntare sulla ricerca e sul capitale umano, mentre le politiche dirette alla diversificazione delle esportazioni varate a metà degli anni ’60 – essenzialmente agevolazioni fiscali e creditizie – cominciavano a dare frutti, specialmente facendo crescere la percentuale delle esportazioni di prodotti agricoli lavorati (Baer, 2008: 293-95). Se la “modernizzazione conservatrice” riuscì a promuovere le esportazioni agricole, fallì invece per quanto concerne il ruolo che il modello ISI assegnava all’agricoltura, cioè fornire cibo a buon mercato al settore urbano, in modo da limitare l’impatto inflazionario sulle richieste salariali (Mueller, 1992, 6). Il periodo 1987-92 vide l’introduzione dei maggiori provvedimenti di riforma agaria, provvedimenti che Baer (2008: 299-300) classifica in tre gruppi: (i) liberalizzazione degli scambi internazionali dei prodotti agricoli, inclusa la riduzione delle tariffe sulle importazioni che dalla media del 32% fu portata al 14%; (ii) regolamentazione dei prezzi domestici e dei prezzi minimi e della politica di stoccaggio di alcuni prodotti; e (iii) eliminazione dei monopoli statali. Il modello agricolo che emerse negli anni ’90 fu caratterizzato dall’“integrazione del settore con un sistema di distribuzione sempre più influenzato dalle catene di supermercati e dalle attività dell’agroindustriale”, mentre alla riduzione dei costi medi contribuiva la crescita della produttività, specialmente nei beni destinati al mercato interno; una moderata riduzione delle aree coltivate; e una drastica riduzione dell’utilizzo di manodopera. Di conseguenza, tra il 1985 e il 1996 l’agricoltura sperimentò un aumento della produzione del 30% e un calo dell’occupazione del 23%. Quando negli anni ’90 lo stato cominciò a ritirarsi dall’economia, questa decisione coinvolse anche il settore agricolo, con effetti negativi specialmente per le culture tradizionali. Allo stesso tempo, però, un raffronto tra la struttura agraria del 1970 con quella del 2000 rivela scarsi cambiamenti per le aziende con 100 ettari o meno che continuano a rappresentare più dell’85% delle imprese agricole e a controllare più del 20% della terra coltivata. Il numero delle imprese con più di 1000 ettari è aumentato da 0,7 a 1,6% del totale ma è anche aumentata da 40°% a 44% la percentuale della terra coltivata da esse controllata. Per il periodo 1985-95 i censimenti mostrano che le persone occupate nell’agricoltura diminuirono da 22 a 18 milioni, mentre aumentò del 24% l’uso dei trattori e il numero delle imprese che usavano fertilizzanti passò dal 32% al 38%. L’apprezzarsi del real nel 1994-99 ebbe un effetto negativo sulle esportazioni agricole e fece crescere il prezzo delle importazioni alimentari ma la svalutazione della moneta nel 1999 migliorò le prospettive del settore e, infatti, tra il 1999 e il 2005 le esportazioni agricole passarono rapidamente da $12 a $35 miliardi (Baer, 2008: 30178 Un gigante economico? 02). Durante gli anni ’90 il settore agroalimentare ebbe un avanzo commerciale annuo tra i $10 e i $15 miliardi, mentre la bilancia commerciale dell’economia brasiliana rimaneva cronicamente negativa. Frattanto, i bassi prezzi alimentari reali generavano un aumento dei salari reali e permettevano l’introduzione di misure redistributive del reddito come il PBF, per cui l’indice Gini – vedi Tab. 2.9 –, comunemente usato per misurare l’ineguaglianza, diminuì dell’1,2% l’anno. *** Malgrado il minore intervento pubblico, un notevole aumento della produzione, della produttività e delle esportazioni dei settori agricoli che si stavano modernizzando, si ebbe grazie al determinante sostegno dato dalle ricerche scientifiche portate avanti da EMBRAPA che permisero di superare le limitazioni di un settore agricolo fortemente indebitato. Tuttavia, nel 2005 l’agricoltura entrò in crisi sotto l’impatto combinato della siccità e del moltiplicarsi di infestazioni di insetti nocivi e funghi, con il rischio di un nuovo indebitamento di questo settore. Il maggiore contributo dato da EMBRAPA è stato lo sviluppo di tecniche per ridurre l’eccessiva acidità di un terreno scarso di fosforo, calcio, magnesio e potassio come il cerrado, dove il raccolto medio è aumentato anche del 75%. Oggi, dal cerrado, che è diventato quello che il Midwest è per gli USA, arriva il 70% della produzione agricola del paese. Il cerrado è una regione di più di 200 milioni di ettari al centro occidentale del Brasile, caratterizzata da un terreno a bassissima fertilità, da una ben definita stagione secca da maggio a settembre e da periodi di durata variabile di siccità anche durante la stagione delle piogge. In questa regione, da sempre considerata marginale per la produzione agricola, ha avuto luogo la rivoluzione che sta facendo del Brasile il primo gigante di agricoltura tropicale e il primo paese che sta sfidando il dominio dei “grandi cinque” esportatori di alimenti – USA, Canada, Australia, Argentina e EU, tutti di area temperata. Già all’inizio del millennio da questa regione proveniva il 43% della carne di manzo, il 23% del caffè, il 34% del riso, il 59% della soia e il 29% del granturco. Inoltre, 12 milioni di ettari erano piantati con altre culture perenni o annuali e 50 milioni erano pascoli naturali o migliorati (FAO, 2004: 16). Tra il 1996 e il 2006 il valore totale della produzione agricola brasiliana da $23 miliardi è aumentato del 365% e le esportazioni di carne di dieci volte15, superando l’Australia come maggiore esportatore al mondo. Inoltre il Brasile è diventato il maggiore esportatore di polli, zucchero ed etanolo16, e secondo per la soia, che rappresenta un terzo dell’export mondiale, e infine, grande produttore ed esportatore delle colture oleaginose e di frutta tropicale come mango e papaia. La quota brasiliana del mercato mondiale dei prodotti agricoli è passata dal 2,4% del 2000 al 4,6% del 2008. EMBRAPA nacque perché il governo militare, temendo che il Brasile, allora un importatore netto di alimenti e di petrolio, potesse trovarsi nell’impossibilità di finanziare queste importazioni decise di cercare di ridurre tale dipendenza, puntando 15 . Il costo per produrre carne in Brasile è circa la metà di quello degli USA. . Negli ultimi anni, la produzione brasiliana di etanolo ha superato i 450 mila barili giornalieri, di cui l’80% circa è assorbito dal mercato interno. Dal 2005 il valore delle esportazioni di etanolo si è aggirato attorno a $1,6 miliardi e i principali acquirenti sono stati gli USA (25%), il Giappone e l’Olanda (Ubiraci e Narciso, 2009: 39). 16 79 Il Brasile e gli altri sulla ricerca e sulle piante geneticamente modificate (OGM)17, sull’apertura al mercato globale e sulla dimensione industriale della produzione. Infatti, le imprese agricole che si sono affermate nel cerrado sono varie volte più grandi anche di quelle statunitensi. Questa decisione contrasta con la diffusa opinione che la produzione agricola debba essere di piccole dimensioni e organica, ma è sostenuto dall’Economist (TE, 28.08.2010) con tre considerazioni: è terribilmente produttivo; è probabilmente applicabile ai paesi africani e asiatici più poveri; e rappresenta un modo alternativo di bilanciare agricoltura e ambiente, in quanto coltivando il cerrado è più difficile giustificare gli interventi in Amazzonia. Per di più, questo “miracolo” è avvenuto senza troppi sussidi governativi18. L’ultimo contributo dell’Embrapa è l’“integrazione di foresta, Grafico 2.1. - Brasile: produzione ed esportazioni agricole in percentuale di quelle mondiali e ranking. 2009 Fonte: TE on line, 27.08.10. agricoltura e bestiame”, un ingegnoso modo per salvare terre da pascolo degradate usando i campi in maniera alternata per colture e bestiame e piantandovi file di alberi dove le bestie possono foraggiare. Il paese è così diventato il primo produttore mondiale di carne (manzo, suini e polli, dei quali è il quarto esportatore mondiale), zucchero di canna e caffè e il secondo produttore di soia – dal 1990 la produzione di quest’ultima è cresciuta da 15 a 60 milioni di tonnellate – e di etanolo, il terzo produttore di granturco e succo di 17 . “Con 21,4 milioni di ettari, il Brasile è anche, dopo gli Stati Uniti (e pressoché allo stesso livello dell’Argentina), il secondo paese al mondo per ciò che riguarda l’estensione di terre coltivate con organismi geneticamente modificati, in particolare il Roundup Ready della Monsanto” (Goldstein e Trebeschi, 2012: 67). 18 . Secondo l’OCSE, nel 2005-07 i sussidi statali brasiliani sono ammontati a meno del 6% del reddito agricolo totale, mentre sono stati il 12% negli USA, il 29% nell’UE e in media il 26% nei paesi OCSE. 80 Un gigante economico? frutta, e tra i maggiori produttori di cotone, tabacco e semi di anacardio e, naturalmente, anche di grano e di semi oleosi. Ad ogni modo, tutti questi aumenti risultano non tanto dall’espansione della terra messa a cultura, ma principalmente dall’aumento della produttività e quindi dal cambiamento tecnologico. Data la configurazione del terreno, gran parte della raccolta di canna da zucchero è meccanizzata, così come lo è totalmente quella dei cereali e dei semi di soia. Creando la domanda di fertilizzanti, macchine agricole, trasporti e stabilimenti per la lavorazione, questi settori hanno assorbito grandi investimenti, per cui l’agricoltura “intelligente” è diventata il motore dell’intera economia (de Onis, 2009: 112). Il fatto che il Brasile sia il maggiore esportatore al mondo di cinque culture commerciali e il secondo di soia e granturco, dimostra una diversificazione che nessuno degli altri grandi esportatori può vantare (TE, 26.08.10). Infine, gran parte della produzione agricola è bagnata solo dalla pioggia. Il Grafico 2.1 riassume la posizione del paese come produttore e esportatore di prodotti agricoli. Negli ultimi anni, la crescita annua del settore agricolo e dell’allevamento ha raggiunto il 6%, superando così quella del PIL nazionale e generando esportazioni che nel 2007 hanno rappresentato oltre la metà del surplus commerciale del paese, pari a $40 miliardi. La sua crescita dal 2000 è stata sostenuta grazie al boom del mercato interno e della domanda cinese, ma dal 2005 sono diventati evidenti i seguenti problemi: l’apprezzamento del real rispetto al dollaro, l’aumento dei costi di produzione dovuti all’aumentata spesa sanitaria19, l’aumento dei costi di trasporto e della logistica20 e nuovi casi di afta epizootica. *** Il Brasile dispone di abbondante acqua21 non sfruttata poiché solo la produzione altamente tecnologica di riso nel sud e quella di canna da zucchero nel Nordeste. hanno bisogno di irrigazione. Il bestiame da allevamento e in parte quello per la produ- 19 . Molti problemi di salute sono causati dalla crescente obesità, dovuta principalmente alla diffusione del fast food e dei soft drinks ricchi di zucchero. Secondo alcuni dati circa la metà degli adulti sono in sovrappeso e 15% sono obesi. Di questo passo tra dieci anni queste due categorie potrebbero costituire due terzi della popolazione brasiliana, con notevole impatto negativo sui costi della sanità. 20 . Si calcola che i costi della logistica incidano per il 15-20% sui prezzi delle esportazioni delle commodities agricole. 21 . Secondo il World Water Assessment Report del 2009 il Brasile riceve annualmente più di 8 trilioni cubi di acqua rinnovabile. La grande disponibilità di acqua, sia in termini assoluti (27% del totale di acqua dolce disponibile), grazie alla vastità del territorio, sia in termini relativi per abitante, pongono il Brasile alla testa dei dieci paesi con la presenza idrica più abbondante. Si stima che sia irrigato il 4% della superficie coltivata che, però, contribuisce il 16% della produzione complessiva del settore cerealicolo. Più di due terzi dell’acqua disponibile in Brasile si trova nella regione amazzonica, mentre il restante terzo è distribuito in maniera non omogenea e soddisfa il 93% della domanda idrica nazionale. Al sud è localizzato l’Acuífero Guaraní, una delle riserve sotterranee di acqua dolce più grandi del mondo, che ha una superficie di 1,2 milioni di km2, equivalente a quattro volte l’Italia e che contiene circa 45 mila km3 di acqua. Ogni anno la falda si ricarica di quasi 200 km3 di acqua che, in alcuni punti affiora in suprfice, in altri arriva fino a 1800 metri di profondità. l’Acuífero Guaraní si trova per 840 mila km2 in Brasile, per 225.500 in Argentina, quasi 72 mila in Paraguay e 58.500 km2 in Uruguay. Il Brasile è il paese che sfrutta maggiormente questo bacino sotterraneo, che potrebbe diventare un altro importante collante per il MERCOSUL – vedi 4.2 – i cui membri hanno avviato nel 2003 il progetto Sistema Acuífero Guaraní, cofinanziato dal Fondo mondiale dell’ambiente, per la protezione ambientale e il suo sviluppo sostenibile. 81 Il Brasile e gli altri zione di latte si nutrono sui pascoli che sono più che sufficienti per mantenerne una quantità attualmente inferiore solo a quella indiana. La produzione agricola brasiliana è ben diversificata in quanto comprende prodotti tropicali e dell’area temperata, più vari tipi di carne. I produttori di zucchero, pollame e carne bovina hanno cominciato a investire all’estero nel manifatturato e nella distribuzione, mentre la maggiore competitività brasiliana nella produzione di etanolo dipende non solo dall’uso della canna da zucchero rispetto al granturco, ma anche dall’alta produttività nella produzione della canna. Inoltre, il costo di produzione dell’etanolo è ridotto dalla congiunta generazione di elettricità che in parte è utilizzata per detta produzione e in parte è immessa nella rete, generando così un’entrata (Meloni, 2009: 63-71). Mentre nel 2010 la produzione di etanolo è in Brasile aumentata da 5,6% a 7,2 miliardi di galloni, l’esportazione si è leggermente ridotta da 1 miliardo nel 2008 a 685 milioni di galloni nel 2010. Secondo le proiezioni nel 2020 la produzione dovrebbe raggiungere 18 miliardi e il consumo 13 miliardi di galloni. Secondo FAPRI-ISU (2001), la produzione di semi di soia dovrebbe continuare ad espandersi e nel 2020-21 il Brasile dovrebbe, avendo superato gli USA, diventarne il maggiore esportatore mondiale. Le esportazioni di zucchero, nel 201011 ammontate a 1,4 mmt (million metric tons)*, poco meno degli anni precedenti, nel 2025-26 si prevede che aumenteranno più del 50% e l’esportazione del granturco dovrebbe aumentare molto grazie alla crescente domanda cinese. L’espansione dell’agricoltura brasiliana è venuta dalla maggiore competitività – produttività ed economie di scala –, dalla forte domanda e, in buona misura, dall’eliminazione dei sussidi e dei controlli sui prezzi, dall’apertura commerciale, dalla maggiore interazione nel MERCOSUL e dalla stabilizzazione macroeconomica. Infatti, l’aumento delle aree coltivate a cereali cominciò solo all’inizio del 2000 e raggiunse il massimo nel 2007-08 quando il raccolto sfiorò 140 milioni di tonnellate. La produzione della canna da zucchero ha raggiunto il massimo, per cui ora non si tratta più di produrre più canna per ettaro, ma più energia per ettaro, mentre la produzione di etanolo supera quella di zucchero. È insomma la produttività di tutto il settore che sta crescendo, per cui il futuro dell’agricoltura brasiliana dipenderà dal miglioramento delle infrastrutture e dallo sviluppo di nuove tecnologie. Frattanto, il governo ha operato per rinegoziare i debiti rurali e sostenere il reddito tramite schemi di commercializzazione (Meloni, 2009: 74-76)). Mentre la quota delle esportazioni agricole brasiliane nell’export mondiale cresceva – da 2,34% del 1990 al 3,34% del 2002 – diminuiva il contributo dell’agricoltura al PIL nazionale passando dal 24,3% nel 1950 al 7,5% nel 2005 – vedi Tab. 2.1. – e diminuiva anche la presenza della manodopera agricola nel totale, passata dal 66% nel 1939 al 23% nel 2003, evidenziandone così la scarsa efficienza e quindi la povertà (Baer, 2008: 302). Frattanto, la percentuale della popolazione rurale è passata dal 64% del totale nel 1950 al 44% nel 1970 e al 19% nel 2000, il che significa che ogni decennio 10-15 milioni di persone hanno abbandonato le aree rurali, diretti ai centri urbani (Barros, 2009: 91). Malgrado che oggi il contributo dell’agricoltura al PIL si aggiri attorno al 6%, questo settore è ancora il maggior datore di lavoro nelle zone rurali. *** Oltre che dalle ricorrenti siccità, l’ultima del 2004-05, che spesso hanno causato notevoli riduzioni della produzione e dei redditi dell’agricoltura, il settore continua a essere pena82 Un gigante economico? lizzato dalle cattive condizioni delle infrastrutture che dovrebbero servirlo, una situazione resa più difficile dalla poco chiara definizione di chi dovrebbe essere responsabile degli investimenti infrastrutturali22. Durante il suo primo mandato Lula ha tentato di introdurre il sistema del partenariato pubblico-privato, ma con scarsi risultati. In realtà, notevoli investimenti sono stati realizzati dal settore privato, specialmente dopo la nazionalizzazione delle ferrovie, ma non sono stati localizzati nella regione Centro-Oeste, dove l’assenza di adeguate infrastrutture crea seri problemi allo sviluppo della produzione cerealicola. Con una rete ferroviaria di 30 mila km il trasporto ferroviario è poco sviluppato e infatti effettua solo il 25% delle movimento merci. Benché si stiano ampliando due ferrovie – la Ferrovia Norte-Sul che collega lo stato di Goiás con quello di Maranhão e la Ferronorte, che collega Rondônia e Mato Grosso con il Sudeste – sarebbe molto utile costruirne una terza tra Cuiaba, nel Mato Grosso, e Santarém, nel Pará. Secondo Meloni (2009: 77-78), anche se il PAC prevede la costruzione di 2500 km di ferrovie, ciò non appare sufficiente a ridurre per l’agricoltura gli alti costi della logistica del Centro-Oeste. Benché il Brasile abbia una rete di fiumi navigabili di quasi 50 mila km, solo il 13% delle merci viene trasportate per acqua. Per più di tre decenni gli investimenti sono stati scarsi in quasi tutti i settori delle infrastrutture e solo dal 2007 stanno lentamente aumentando – nel periodo 2007-09 gli investimenti in infrastrutture sono stati circa il 2% del PIL, finanziati in parti grosso modo uguali dal settore pubblico e da quello privato. Considerando che a questo stadio dello sviluppo del paese tali investimenti dovrebbero risultare altamente profittevoli, il governo ha presentato l’ambizioso PAC, ignorando i tagli fiscali annunciati all’inizio del 2011 (OCSE, 2011: 101). Nonostante l’enorme potenziale, le ferrovie brasiliane sono poco sviluppate e sotto utilizzate. Lo stretto controllo esercitato dal governo federale sulle tariffe fino agli ultimi anni ’80 ha danneggiato le condizioni finanziarie degli operatori ferroviari, ha causato sotto investimenti e ha ridotto la spesa per la manutenzione ,e perfino la lunghezza della rete ferroviaria stessa passata dai 35 mila km del 1930 ai quasi 30 mila del 2009. Finora le ferrovie sono usate solo per il trasporto merci (OCSE, 2011: 119). Finalmente, è iniziata la costruire della prima linea per il trasporto a grande velocità di passeggeri tra Rio de Janeiro e São Paulo, ma lo scarso interesse mostrato dal settore privato ne sta ritardando i lavori. Altro problema è la mancanza di dotti per il trasporto dell’etanolo dai centri di produzione ai porti. Dall’inizio del millennio è però aumentato l’interesse per queste vie interne di comunicazione che si pensa potranno svolgere un utilissimo servizio infrastrutturale, una volta realizzati gli interventi sulla morfologia fluviale per rendere la navigazione di grandi imbarcazioni regolare, costante e sicura. *** Dopo gli sporadici e inutili tentativi di migliorare la distribuzione della terra, fu Cardoso a riaprire la questione della riforma agraria e, sotto la stimolo delle occupa- 22 . L’inadeguatezza delle infrastrutture brasiliane è dovuta alla scarsità d’investimenti in questo settore. Secondo uno studio di Morgan Stanley del 2010, il Brasile dovrebbe investire circa il 4% del PIL per almeno venti anni per raggiungere i livelli delle infrastrutture cilene, le migliori in Sudamerica. Inoltre, dagli ultimi anni ’90, il settore privato non ha compensato il declino della spesa pubblica causato dalle pressioni per il consolidamento fiscale. 83 Il Brasile e gli altri zioni organizzate dall’’MST, negli otto anni del suo governo vennero assegnate terre a circa 500 mila famiglie, e altre 325 mila furono sistemate nel primo quadriennio del governo Lula. Il piano elaborato da Plínio de Arruda Sampaio prevedeva l’insediamento di un milione di famiglie, ma più prudentemente Lula, durante la campagna elettorale, aveva parlato di 400 mila famiglie. Ad ogni modo, la distribuzione della terra resta un argomento sul quale forti divisioni sono esistite anche all’interno del governo Lula tra chi sostiene il settore agroindustriale e chi l’MST. Meloni (2009:80) argomenta che, oltre ad aumentare gli investimenti in infrastrutture e la spesa per scienza e tecnologia23, per diventare una superpotenza agricola e agro-energetica al Brasile servono istituzioni e politiche adeguate e, secondo Barros (2009: 105-06), la rimozione dell’insicurezza circa i diritti di proprietà che i movimenti sociali stanno generando in molti agricoltori – vedi Approfondimento 2.1. In discussione è quindi il modello di politica agraria da perseguire. Se grazie all’agrobusiness e ai prodotti OGM, il Brasile si avvia a diventare il maggiore produttore agricolo mondiale, il problema della fame può essere risolto solo dai piccoli produttori che sul 24% della terra producono il 60% dei prodotti destinati al consumo interno e creano “il 77% dei posti di lavoro agricolo, ma ricevono solo il 25% dei finanziamenti disponibili”. Per questo “lo scontro sulla riforma agraria è lo scontro fra il modello di agricoltura industriale e quello di agricoltura di sostentamento” (Losano, 2007: 100 e 36). Il modello di distribuzione delle parcelle di terra a piccoli agricoltori era il sogno dei rivoluzionari e riformisti sudamericani, ma oggi, in un Brasile dove sembra esserci terra per tutti, dovrebbe essere possibile trovare “un punto di equilibrio, una convivenza tra l’agrobusiness (che ormai è un pilastro del bilancio statale) e l’agricoltura familiare (che può risolvere la fame endemica in certe aree)”. Per questo, “la riforma agraria è oggi uno dei problemi centrali del Brasile, ma la sua realizzazione è però legata agli altri enormi problemi ancora aperti di quel paese”, per cui “la questione urbana è simmetrica alla questione agraria” (Losano, 2007: 14). Nonostante i progressi fatti in agricoltura, il 30% dei lavoratori agricoli brasiliani è analfabeta e l’80% non ha terminato le elementari. Infine, Rohter (2010: 151) sottolinea che quello che veramente distingue il Brasile dagli altri membri del BRIC e da molti paesi avanzati, come Giappone e Germania, è l’ineguagliabile produzione attuale e potenziale della sua agricoltura, in particolare del settore agroalimentare. Essendo in condizione di alimentare la propria popolazione e gran parte di quella mondiale, il Brasile è, come è stato correttamente definito dal Segretario di Stato americano Colin Powell “una superpotenza agricola” che ha simultaneamente la possibilità di diventare anche una potenza industriale. È chiaro, quindi il ruolo centrale del settore agricolo nell’economia brasiliana. E seguendo l’esempio di altre potenze agricole, come USA e UE, Brasília non ha lesinato gli aiuti a questo settore, aiuti che nel periodo 2009-10 sono raddoppiati, raggiungendo $10 miliardi, di cui $1,7 miliardi sono andati a produttori con basso reddito, ma solo $4,9 miliardi potrebbero avere, secondo le regole dell’OMC, qualche leggero effetto negativo sul commercio internazionale. 23 . Invece la percentuale della spesa pubblica per scienza e tecnologia sul PIL è diminuita da 1,32% nel 2000 a 1,20% nel 2004, mentre nello stesso periodo quella delle imprese è solo passata da 0,16% a 0,22%. Nonostante tutto, però, alcune imprese sono riuscite ugualmente a sviluppare eccellenti tecnologie che hanno usato per internazionalizzarsi (Amann, 2009: 201 Fig. 8.2). 84 Un gigante economico? 2.2.2 INDUSTRIA I pochi tentativi fatti in Brasile per impiantarvi qualche produzione manifatturiera furono vanificati dalla generosa apertura del paese. Il livello più basso delle tariffe fu raggiunto nel 1828, ma per accrescere le entrate governative nel 1840 i dazi cominciarono a salire e nel 1844 erano raddoppiati. Nacquero così varie imprese che producevano tessuti, abbigliamento, sapone, birra, vetro, prodotti di cuoio e di ferro. I dazi vennero ridotti nel 1857 per soddisfare gli interessi dei produttori di caffè, ma ragioni fiscali li fecero di nuovo salire fino al 50% durante gli anni ’60 e poi ancora nei due decenni seguenti. Ma più che l’aumento dei dazi furono le occasionali svalutazioni della moneta rispetto alla sterlina inglese che, aumentando il prezzo delle importazioni, accelerarono lo sviluppo industriale (Baer, 2008: 32). Chiaramente, l’industrializzazione brasiliana non fu un processo lineare e continuo. Fino a tutti gli anni ’20 non si ebbe una vera e propria industrializzazione, ma solo una crescita industriale guidata dalle esportazioni del settore agricolo che restò quello dominante, mentre i cambiamenti strutturali scarseggiarono. Il boom del caffè delle ultime decadi del XVIII secolo stimolò il settore industriale, in questo aiutato dalla massiccia immigrazione europea e dallo sviluppo dell’energia idroelettrica, per cui ci fu una notevole espansione della produzione di tessuti di cotone, settore che nel 1885 contava 48 imprese nelle quali lavoravano circa 3 mila operai. Nel 1914 la produzione tessile locale arrivò a coprire l’85% del consumo interno. La struttura industriale, dominata dall’industria leggera, incrementò rapidamente la propria capacità produttiva negli otto anni che precedettero la prima Guerra mondiale. Quando poi questa restrinse gli scambi internazionali, limitando anche l’importazione di macchinari, l’utilizzo della capacità installata aumentò ulteriormente. La nascita di molte nuove fabbriche24 accelerò l’immigrazione che contribuì anche a espandere il mercato interno. Come in altre economie latinoamericane, si cominciò così a ridurre la dipendenza dalle esportazioni. Tra il 1920 e il 1929, l’indice della produzione industriale aumentò da 77 a 100 con una punta massima di 107 nel 1923. Sempre nel 1929, le 359 imprese tessili esistenti impiegavano più di 120 mila persone e producevano quasi mezzo milione di metri di tessuto (Baer, 2008: 28 Tab. 3.1 e 30 Tab. 3.3). L’espansione economica degli anni ’20 era basata sul boom delle esportazioni di caffè, il che creò un leggero apprezzamento della ragione di scambio che insieme alla crescita dei prezzi interni ridusse la protezione di cui avevano fino allora goduto le imprese manifatturiere tradizionali, ma spinse alla diversificazione incrementando i prodotti metallici e il cemento e aumentando l’importazione di beni strumentali. Cresceva frattanto la popolazione del paese che nel 1930 raggiunse 34 milioni, un aumento del 160% rispetto al 1890. Con il dimezzamento del prezzo del caffè nel 1931 arrivò la depressione. Il rapido calo delle esportazioni, il cui valore passò dai $464 milioni del 1929 ai $181 milioni del 1932, rese difficile continuare a pagare il servizio di un debito estero pari a $1,3 miliardi. Ad agosto 1931 il servizio fu parzialmente sospeso e il debito fu consolidato, ma l’introduzione di controlli cambiari e la svalutazione della moneta portarono alla riduzione delle importazioni che tra il 1929 e il 1932 passarono da $417 a $180 milioni. Per proteggere il principale bene esportato, nel 1931 fu creato 24 . Delle più di 13 mila imprese esistenti nel 1919, il 45% era stato creato nel periodo 1915-19 (Baer, 2008: 32 Tab 3.5). 85 Il Brasile e gli altri il Conselho Nacional do Café che sostenne il prezzo di questo prodotto acquistando e bruciando quello che restava invenduto. Inoltre, stampando moneta, il governo saldò metà dei debiti degli agricoltori mettendoli in condizione di far fronte alla depressione aumentando la produzione e l’esportazione del cotone. Infatti, la quota del cotone nell’export brasiliano passò dal 2,1% degli anni ’20 al 19% del 1935-39 (Baer, 2008: 37-38). Il finanziamento del programma tramite l’espansione creditizia, cioè iniezione di moneta nell’economia per creare un reddito che bilanciasse la riduzione della spesa per investimenti, fu da Furtado giustamente visto come un antesignano della politica anticiclica che Keynes stava allora elaborando. Inoltre, in un’economia che esportava principalmente materie prime, non esisteva concorrenza tra produttori interni ed esportatori e “le fluttuazioni del cambio deprimevano la domanda dell’uno o dell’altro settore, ma non determinavano modificazioni strutturali dell’offerta”. Sempre Furtado (1970: 258-59) attira l’attenzione su un importante effetto della crisi degli anni ’30, ovvero l’introduzione di questa concorrenza, per cui le variazioni del cambio “vennero ad avere conseguenze troppo gravi per essere abbandonate alle contingenze del momento. Veniva così a cadere uno dei più importanti meccanismi di riequilibrio del sistema e nello stesso tempo uno dei più efficaci strumenti di difesa della vecchia struttura economica che affondava le sue radici nell’età coloniale”. Conseguentemente, il periodo 1931-50 fu un periodo di rapida crescita e “unstructured import substitution”, caratterizzato da un notevole aumento del contributo dell’industria alla creazione del PIL che passò dal 17% nel 1930 al 26% nel 1950, mentre restava basso il volume delle importazioni a causa delle misure rivolte a ridurre gli squilibri della bilancia dei pagamenti e delle restrizioni imposte dalla seconda Guerra mondiale (Pinheiro et al., 2004: 13). Solo nel 1948 le importazioni superarono il livello raggiunto nel 1930, livello che già l’anno seguente tornò però ad abbassarsi a seguito della reintroduzione di severi controlli cambiari. Durante questi due decenni il PIL aumentò del 5,1% l’anno e la produzione industriale del 7,3%, mentre le importazioni in media aumentarono annualmente solo dello 0,5%, Le ridotte importazioni di manufatti causarono una scarsità che le imprese brasiliane non esitarono a occupare e già nel 1931 la produzione industriale era tornata ai livelli pre-1928, quando il declino era iniziato, e per la fine della decade era raddoppiata. Ma se nella prima metà della decade l’aumento di produzione era stato realizzato grazie all’utilizzo della capacità produttiva installata negli anni ’20, nella seconda metà fu necessario ampliare questa capacità e creare nuove imprese (Baer, 2008: 38-39). Il rapido processo di sviluppo produttivo fu generato dalla sostituzione delle importazioni con prodotti forniti dalle imprese nazionali che si concentrarono, specialmente per il settore meccanico, in São Paulo che divenne una tipica città industriale e operaia. La partecipazione dell’industria al PIL aumentò sensibilmente solo negli anni ’30, quando questo settore divenne quello dominante. Baer (2008: 42-43 Tab. 3.9) mostra che “mentre nel 1919 le industrie leggere rappresentavano il 70% della produzione manifatturiera, nel 1938 il loro contributo si era ridotto al 58%, il resto costituito da prodotti metallici, macchinari e prodotti elettrici. Il Brasile era ormai autosufficiente per quanto concerneva i beni di consumo, produceva l’80% dei beni intermedi e la metà dei beni strumentali”, ma l’assorbimento di manodopera era rimasto modesto. Anzi, secondo i censimenti, la quota della popolazione impiegata in questo settore tra il 1920 e il 1940 sarebbe diminuita da 14% a 10%, ma purtroppo i dati dei due periodi non sono veramente paragonabili. Il problema della scarsità di manodopera specializzata fu in gran parte risolto dall’immigrazione europea e asia86 Un gigante economico? tica (Barros, 2009: 83)*. La seconda Guerra mondiale fece crescere la produzione brasiliana al tasso annuale medio del 5,4% tra il 1939 e il 1945, senza che venisse ampliata la capacità produttiva, salvo quella dell’acciaio e del cemento, localizzate a Volta Redonda. Durante la guerra aumentarono anche le esportazioni di manufatti, a cominciare dal tessile che però, data la bassa qualità e l’inaffidabilità delle consegne, abbastanza presto si ridussero quasi del tutto. Gli investimenti ripresero nel 1945 per far fronte al deterioramento e all’obsolescenza di gran parte della capacità brasiliana, ma anche sotto l’impulso della Cooke Mission, sponsorizzata dal governo americano, che nel 1942-43 aveva visitato il paese per formulare un piano d’azione. La Missione trovò nel Sul le migliori condizioni per un rapido sviluppo che avrebbe poi trascinato anche il resto del paese e raccomandò, quindi, l’espansione dell’industria dell’acciaio per sostenere la produzione di beni d’investimento, lo sviluppo dell’industria del legno e della carta e un aumento del settore tessile, in vista anche dell’esportazione di questi prodotti. Alla fine degli anni ’40 l’economia brasiliana continuava a dipendere pesantemente dalle esportazioni. Il settore economico più importante era quello dell’agricoltura che contribuiva il 28% del PIL, dava lavoro a più del 60% della popolazione economicamente attiva ed esportava il 40% della sua produzione totale. Ancora nel 1950, il settore agricolo esportava il 95% della produzione totale di caffè, l’88% del cacao, il 12% del cotone, il 14% della gomma, il 27% del tabacco e il 46% del minerale ferroso (Baer, 2008: 49, 51 Tab. 4.2 e 71 nota 1). Frattanto si moltiplicavano le analisi che mettevano in dubbio la possibilità di ottenere alti tassi di crescita contando principalmente sull’esportazione di materie prime mentre la CEPAL sviluppava una teoria che dimostrava come i ritardi del continente dipendevano dalla divisione internazionale del lavoro, ovvero dalla specializzazione nelle materie prime. L’industrializzazione continuò, come nel passato, principalmente per fronteggiare le difficoltà della bilancia dei pagamenti, ma le sue caratteristiche cambiarono, perché già negli anni ’50 essa aveva cessato di essere una reazione a eventi esterni, per diventare lo strumento principale utilizzato dal governo per sostenere il tasso di crescita dell’economia, al posto dell’esportazione di materie prime, non più considerata una valida alternativa. L’adozione dell’ISI comportò la diminuzione delle importazioni di manufatti di consumo e l’aumento di quelle di beni capitale e di carburante, un processo sostenuto dalla politica cambiaria – vedi dopo 2.4. – insieme all’applicazione della “legge dei simili”. Quest’ultima era stata istituita alla fine del secolo XIX° per estendere la protezione tariffaria a chi registrava il bene che produceva o intendeva produrre come simile a quello per il quale era prevista la protezione, un sistema che lasciava all’autorità una grande discrezionalità. La legge serviva anche a “incoraggiare un sostanziale aumento dell’integrazione verticale” spingendo gli investitori esteri a passare dall’importazione all’assemblaggio oppure dall’assemblaggio alla completa produzione in Brasile (Baer, 2008: 49 e 61). Un ambizioso tentativo di pianificazione fu il lavoro svolto nel 1951-53 dalla Joint Brazil-United State Economic Commission che, dopo aver redatto un attento studio dell’economia brasiliana, propose una serie di progetti per la modernizzazione delle infrastrutture per quasi $400 milioni. Benché mai formalmente accettato, il piano contribuì alla creazione nel 1952 del BNDES proprio per il finanziamento di progetti infrastrutturali e industriali, tra i quali maggior successo ebbe quello per la promozione dell’industria automobilistica. Durante il periodo 1951-63, quello che Pinheiro et al. (2004: 16) definiscono “government-led import substitution”, il sistema delle licenze d’importazione e i 87 Il Brasile e gli altri controlli cambiari introdotti nel periodo 1931-50 continuarono a essere utilizzati per limitare gli squilibri della bilancia dei pagamenti, ma solo alla fine degli anni ’40 cominciarono a essere sfruttati come potenziali incentivi per l’industrializzazione che il governo iniziava a sostenere sempre più tramite dazi, licenze d’importazione, credito ai produttori, facilitazioni cambiarie per l’importazione di beni capitali, incentivi agli IDE diretti al settore industriale e aumento degli investimenti da parte delle imprese di stato. Tra il 1956 e il 1962, il più intenso periodo dell’industrializzazione, il tasso medio di crescita dell’economia brasiliana sfiorò l’8% l’anno e già all’inizio degli anni ’50 la quota del PIL attribuito all’industria aveva superato quella del settore agricolo. Vari problemi stavano, però, emergendo. Malgrado che l’agricoltura continuasse a crescere al tasso medio del 4,5%, superiore al 3,1% al quale aumentava la popolazione, il rapido inurbamento rendeva potenzialmente insufficiente l’offerta alimentare e spingeva in alto i prezzi relativi, alimentando così l’inflazione e distorcendo l’allocazione delle risorse. Inoltre, il processo d’industrializzazione era accompagnato da un peggioramento della distribuzione del reddito. Per finire, il servizio di un debito superiore a $2 miliardi dovuto all’afflusso di capitale estero – investimenti diretti esteri e prestiti – verificatosi nella seconda metà degli anni ’50, stava creando pressanti problemi alla bilancia dei pagamenti, anche perché le esportazioni stentavano ad aumentare. Il regime militare che s’instaurò nel 1964 era convinto che l’eliminazione dell’inflazione – che nei cinque anni precedenti era cresciuta a una media annua del 45% – fosse la condizione necessaria per la crescita economica del paese, insieme all’apporto del capitale estero per espanderne la capacità produttiva. Di conseguenza fu deciso di eliminare le distorsioni dei prezzi, aggravate da anni d’inflazione, il che permise di ridurre i sussidi pubblici e quindi il deficit del bilancio statale. Dopo i primi anni l’inflazione si ridusse al 20% circa, per poi cominciare di nuovo a crescere e superare il 200% negli ultimi anni del governo militare. Una notevole crescita prese l’abbrivo nel 1968 e continuò fino a 1973, periodo durante il quale il PIL aumentò al ritmo di 11% l’anno (ma poi poco più del 4% fino al 1985), trainato dall’industria, più particolarmente dai settori mezzi di trasporto, macchinari e strumenti elettrici, mentre accelerava il declino della quota dell’agricoltura nel PIL. Il coefficiente di capitale era restato basso durante gli anni ’50 e ’60, ma nella prima metà degli anni ’70 toccò il 27%. Anche le tasse aumentarono, sia quelle dirette che quelle indirette (Baer, 2008: 77). L’economia che il regime lasciava al paese era caratterizzata da un ampio settore pubblico che includeva importanti aree industriali come siderurgia, petrolchimica, fertilizzanti, produzione di aerei e di computer, con Petrobrás e CVRD in posizione dominante nel settore petrolifero e in quello minerario. Finito il regime militare, il BNDES cominciò subito a premere per la privatizzazione di queste imprese in modo da potere finanziare nuovi investimenti, un invito che l’amministrazione Collor (1990-92) fu la prima a raccogliere con l’ambizioso Plano Nacional de Desestatização, ma alla fine del 1994 erano state privatizzate solo la metà delle imprese selezionate. La privatizzazione procedette meglio nella seconda metà degli anni ’90, anche con la partecipazione d’investitori esteri, dopo di che, però, vennero meno le condizioni per spingerla oltre. La sfida principale che Cardoso dovette affrontare quando divenne Presidente nel 1995 fu quella di portare sotto controllo un’inflazione ormai cronica e inerziale (cioè che si autoalimentava), un problema che dalla proclamazione della repubblica nel 1889 aveva reso impossibile per il paese la realizzazione di tutto il suo potenzia88 Un gigante economico? le. Anche durante il regime militare l’inflazione era stata inizialmente domata tramite l’indicizzazione, ma col tempo questa servì solo a contenerla tra due o tre cifre. Il problema si aggravò nella seconda metà degli anni ’80 fino al 1993 quando l’inflazione raggiunse il 2.700% – e il tasso d’interesse nominale quasi il 3.500% – per cui i professionisti per i loro servizi cominciarono a esigere il pagamento in dollari. Nel frattempo, la produttività del lavoro nell’industria era aumentata annualmente del 6% dal 1991 al 1999, ma il PIL declinava dal 5.95% nel 1994 a meno dell’1% nel 1998 e 1999 e restava bassa la percentuale degli investimenti, a prezzi correnti, pari a 20,8% del PIL nel 1994 e 19,7% nel 1998 (Baer, 2008: 405 Tab.A1 e 407 Tab. A3). La disoccupazione raggiunse livelli record mentre l’occupazione informale rappresentava più della metà del totale25. La crescente domanda di materie prime e prodotti di base materializzatasi negli anni ’90 ha portato la maggior parte delle grandi imprese brasiliane dentro i mercati globali e ora 3/5 della produzione industriale dell’AL ha luogo in Brasile, la cui industria manifatturiera è la maggiore, la più diversificata e la più competitiva. Da notare, però, che la quota del PIL generata dall’industria nel suo complesso è passata dal 40,9% nel 1980 al 28,1% del 2010 – vedi Tab. 2.3 – e ancora di più si è ridotta la quota dell’industria manifatturiera – dal 19% a metà degli anni ’90 al 12,2% del 2000 e al 15% del 2011. A questo calo hanno certamente contribuito gli alti tassi d’interesse e altri carichi interni, che è stato compensato, però, dal buon andamento “dell’industria estrattiva e del settore energetico, che ha oltrepassato il 7%, da meno del 4% della metà degli anni ’90” (Goldstein e Trebeschi, 2012: 54). Resta il fatto, però, che la minore produzione industriale ha contribuito alla riduzione del tasso di crescita del PIL. Anche l’indice di Competitive Industrial Performance dell’UNIDO, mostra che “la posizione competitiva del Brasile è leggermente peggiorata, al contrario di quanto accaduto in Cina (e nel resto dell’Asia orientale) dove si è registrato un balzo in avanti”. L’industria brasiliana è anche fortemente polarizzata dato che il Sudeste “rappresenta il 79% del valore della trasformazione industriale e il 88% dell’export”, con São Paulo e il suo hinterland che contribuiscono il 42% (Goldstein e Trebeschi, 2012: 71-72). L’industria dell’acciaio è nata all’inizio degli anni ’40 con tre differenti imprese statali, in seguito riunite nella holding Siderbrás, sostenute dall’inizio, e ancora oggi, dal BNDES. Negli anni ’80 e poi con la privatizzazione nella decade successiva le imprese della Siderbrás divennero altamente produttive e internazionalmente competitive tanto che all’inizio degli anni 2000 il Brasile era l’ottavo produttore ed esportatore mondiale d’acciaio. Gerdau, una delle tre originali imprese insieme a Usimonas e CSN, con 30 impianti – 11 in Brasile e gli altri in AL, USA ed Europa – e quasi 28 mila impiegati, produce circa 15 milioni di tonnellate d’acciaio l’anno. La sviluppata industria automobilistica brasiliana si distingue per il fatto che il mercato automobilistico nazionale è interamente servito da multinazionali estere da sempre localizzate nel paese dal quale esportano anche nella regione o fuori. Tra le imprese ad alta intensità di capitale vi sono Braskem, una delle maggiori imprese chimiche al mondo, e grandi imprese nel settore di carta e cellulosa, quali Fibria, Suzano, Klabib e Cenibra, che a loro volta hanno investito molto anche all’estero. Molto diversificata è la Votorantim, attiva nel cemento, pasta di cellulosa 25 . La diffusione del lavoro informale deriva anche dalle tasse e dai benefici sociali che incidono sul costo del lavoro e quindi sull’occupazione formale, per cui anche se c’è povertà e disoccupazione, il costo del lavoro non è affatto basso. 89 Il Brasile e gli altri e carta, alluminio e in altri settori legati alle risorse naturali, come succhi e minerali, e a quelle idroelettriche. L’industria d’estrazione e lavorazione dei minerali genera 2-4% del PIL e occupa circa 800 mila persone, il 5% del totale dell’industria, e non è da dimenticare naturalmente il settore petrolifero che è dominato da Petrobrás, la terza compagnia petrolifera mondiale la cui produzione nel 2011 ha raggiunto il massimo con una media di 2,02 milioni di bpd (EIU, 2013 feb.: 24). Nata negli anni ’40 come CVRD, l’impresa mineraria Vale si è sviluppata a partire dalle miniere di ferro di Minas Gerais, dove ha creato un’efficiente rete di trasporti, ed è poi passata ad altri minerali, in Amazzonia, e ha stretto joint ventures nel campo dell’acciaio e dell’alluminio. Dopo la privatizzazione, Vale iniziò un rapido processo d’internazionalizzazione, tramite acquisizioni e accordi di joint ventures con imprese estere, preferendo la lavorazione dei minerali nella catena di produzione oppure l’esplorazione mineraria (Amann, 2009: 214). Alla fine degli anni 2000, Vale era il maggiore produttore di minerale ferroso al mondo e il secondo di nickel e ormai solo metà della sua produzione proviene dal Brasile, dove la maggiore area di rifornimento è il ricchissimo giacimento di Carajás, collegato al Porto di São Luis, mentre l’energia necessaria per la produzione di alluminio viene dall’invaso artificiale di Tucuruí26. Altro colosso minerario è EBX, fondata nel 1980, basata sull'estrazione di oro e minerale ferroso, ma diversificata in petrolio, energia, immobili e spettacolo (Schneider, 2009: 162-67). “Meno soddisfacente, scrivono Goldstein e Trebeschi (2012: 79), è la performance dell’industria brasiliana di beni di capitale, in particolare nelle tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni” tanto che la partecipazione al valore aggiunto manifatturiero di questo settore è diminuita dal 14% del 1996 al 12% del 2005. Difficile, infine, la vita delle tradizionali industrie ad alta intensità di lavoro “penalizzate dal tasso di cambio forte e dalla concorrenza (non di rado illegale, per mezzo del contrabbando) cinese”, come dimostra l’industria tessile e dell’abbigliamento, che “agli inizi degli anni ’90 rischiò quasi di scomparire, salvo recuperare tra il 1996 e il 2005 grazie al sostegno del BNDES” e ora dà occupazione al 17,3% della manodopera industriale. Terzo produttore di calzature al mondo, il Brasile ne è il sesto consumatore e l’ottavo esportatore in valore. Le piccole e medie imprese (PMI) rappresentano quasi il 20% del PIL e il 52% dell’impiego formale nel manifatturiero ma le loro esportazioni, anche se sono aumentate, non superano l’1% del totale brasiliano. *** Nel 2000 la spesa in R&S che in Brasile e Cina era grosso modo in entrambi pari all’1% del PIL, nel 2009 è stata 1,2% in Brasile e 1,7% in Cina, la cui spesa in R&S in valore assoluto è 6,5 volte quella brasiliana. Per di più, i risultati che si ottengono con la spesa brasiliana non sono paragonabili a quelli che si ottengono altrove, an- 26 . Vale, che è il maggiore esportatore brasiliano, nacque come impresa di stato nel 1942 con il nome Vale do Rio Doce (CVRD) e fu privatizzata nel 1997. Attualmente, ha più di 100 mila dipendenti e opera in 30 paesi in cinque continenti, producendo minerale ferroso e pellets, nickel, carbone, alluminio, potassio, rame, manganese, leghe di ferro, caolino e acciaio.. 90 Un gigante economico? che perché “l’accademia non è concepita come strumento di sviluppo economico”27 (Sweig et al., 2011: 27). Infatti, se si considera numero delle pubblicazioni scientifiche, tra il 1981 e il 2009 quello brasiliano è passato da 2.000 a 32.000, ma quello cinese da 1.204 a 118.101 (Godstein e Trebeschi, 2012: 200). Se a questo si aggiunge che, come sostenuto da Mesquita (2009: 153 nota 25 e 154), “il ruolo del Brasile come produttore di beni manifatturati dipende in modo cruciale dal miglioramento della sua dilapidata infrastruttura per il trasporto”, lascia allora perplessi notare che gli investimenti in infrastrutture siano improvvisamente diminuiti dal 5% del PIL all’inizio degli anni ’80 al 2% degli anni ’90 e, cosa ancora più grave, che quelli concernenti il trasporto siano crollati da 1% a 0,2%28. In un grande paese come il Brasile, la matrice del trasporto è mal distribuita dato che il 62% avviene su strada, mentre solo il 25% utilizza le ferrovie e il 14% i corsi d’acqua. Dato che il 60% circa del trasporto di merci avviene con camion – una percentuale molto più alta di quella di paesi di dimensione continentale come USA (35%), Russia (5%) e Cina (20%) –, il cattivo stato del sistema stradale brasiliano – vedi 1.1 – pesa più che altrove sulla competitività e sulla crescita economica del paese, Si stima, infatti, che il costo del trasporto è in media un terzo più alto di quanto sarebbe se le strade fossero in ottime condizioni. Naturalmente, è nel Norte e Nordeste che la situazione stradale è peggiore. Negli anni ’90 si cominciò a dare le strade in concessione, ma nel 2010 solo 15 mila km della rete stradale è gestita da circa 50 concessionari (OCSE, 2011: 120-21). Tutto ciò ostacola lo sviluppo del paese e perfino l’abbondanza di petrolio potrebbe ulteriormente complicarne la modernizzazione, se i previsti guadagni non saranno propriamente utilizzati. Da notare che la quota delle commodities nelle esportazioni brasiliane è cresciuta dal 22% dei primi anni 2000 al 46% del 2010-11 e se a questo si aggiunge il settore dei semimanufatti, la percentuale raggiunge il 60%. Nello stesso periodo, la quota dei manufatti nelle esportazioni è diminuita dal 58% al 38%. A questo mutamento della composizione delle esportazioni si è accompagnato un notevole miglioramento della ragione di scambio, che dal 2004 a metà 2011 è aumentata di circa il 40%, per poi diminuire leggermente fino alla primavera 2013. E se a questi problemi si aggiungono la scarsa competitività e il crescente protezionismo del settore manifatturiero, si capisce perché la quota del PIL di questo settore sia diminuita dal 17,2% del 2000 al 14,6% del 2011 (TE, 10.03.2012) e si spiega il crescente timore per la deindustrializzazione del paese – per l’impatto della Cina vedi 7.2. Infine, anche l’eccesiva rivalutazione della moneta brasiliana, una moneta forte, incide negativamente sulle esportazioni. Solo il 25% della produzione industriale è esportato, mentre le crescenti importazioni di prodotti cinesi a buon prezzo minano la base manifatturiera del paese. Per questo, la politica monetaria americana 27 . Secondo i dati riportati da Bustillo (2012: 10 Tab.1) nel 2000-09 il Brasile ha avuto in media 682 ricercatori per ogni milione di abitanti; nel 2002-2004 la sua spesa per R&S è stata 0,94% del PIL, di cui 47% fornita dallo stato; nel 2000-2006 ha ottenuto cumulativamente 738 brevetti dal Patent and Trademark Office degli USA; e nel 2003 ha pubblicato 48 articoli scientifici e tecnici per ogni milione di abitanti (contro i 94 del Cile). 28 . Il 6 dicembre 2012 il Presidente Dilma Rousseff ha presentato il Programa de Investimento em Logística: Portos di R54,2 miliardi ($26,1 miliardi) per migliorare l’infrastruttura dei porti e il loro management, stimolare gli investimenti privati e accrescere la competitività brasiliana. Il programma integra il Plano Nacional de Logística Integrada, presentato ad agosto, per strade e ferrovie. Nel 2012, gli investimenti pubblici hanno rappresentato più dell’8% del bilancio statale, ma sempre meno del 13,2% del 2008 (TE, 2012 marzo: 48). 91 Il Brasile e gli altri (il cosiddetto “quantitative easing”, cioè l’acquisto da parte della Federal Reserve di ingenti quantità di obbligazioni stampando nuova moneta, praticata dal 2013 e imitata anche dal Giappone per sostenere la ripresa e sconfiggere la deflazione)29 e i massicci interventi delle autorità cinesi per mantenere basso il valore della propria valuta, per sostenere le esportazioni e scoraggiare le importazioni, preoccupano non poco il governo brasiliano, che all’inizio del 2012 ha reagito portando fino a 6% la tassa sulle operazioni finanziarie, cioè sui prestiti esteri e sulle obbligazioni emesse all’estero da imprese locali. *** Nel 2011, l’economia brasiliana ha subito una forte frenata da parte del governo, per mantenere sotto controllo l’inflazione che alla fine del 2010 aveva raggiunto il 5.9%, tramite un pacchetto macroprudenziale che regolava le riserve obbligatorie e imponeva restrizioni selettive e mirate ai requisiti di adeguatezza patrimoniale. Seguirono convenzionali restrizioni a gennaio e luglio (in totale 175 punti base), accompagnate dall’aumento dell’avanzo primario del settore pubblico consolidato da 2,7% a 3,1% del PIL (Mario Mesquita, 2012: 45). Ad agosto fu presentato il PBM che dimostra la preoccupazione dell’amministrazione Rousseff e la determinazione ad appoggiare e difendere il settore industriale del paese, la cui quota del PIL tra il 2000 e il 2011 è diminuita dal 17,2% al 14,6%, il livello più basso dal 1947 (dati IBGE), mentre la percentuale dei manufatti esportati sul totale della produzione industriale è stata poco meno del 20%, dopo che nel 2004 aveva quasi raggiunto il 23%. Il nuovo piano di politica industriale mira a migliorare la competitività delle imprese nazionali nel contesto del rafforzamento della moneta nazionale e della crescente concorrenza internazionale. I vari obiettivi fissati dal PBM includono aumento del 3% della quota degli investimenti per portarla al 22,4% del PIL entro il 2014, sostegno all’innovazione delle imprese, miglioramento del capitale umano e produzioni che favoriscono la protezione dell’ambiente. Le nuove misure prevedono finanziamenti rimborsabili e riduzione del carico fiscale per migliorare la competitività nei mercati interni e internazionali, stimolando l’innovazione tecnologica e aumentando il valore degli assets e dei servizi nazionali. Vengono anche aumentati gli incentivi per le assunzioni. Molte di queste misure sono mirate a determinate industrie e definite nei minimi dettagli. Le principali sono così riassunte dall’OCSE (2011: 43): (i) sospensione fino a dicembre 2012 dei contributi aziendali per la previdenza sociale per le imprese in sub settori con alta intensità di lavoro che operano in abbigliamento, calzature, mobili e software. Le aziende sarebbero invece tassate, secondo il settore, da un minimo 1,5% sulle entrate lorde. Specifici benefici sono riservati al settore industriale; (ii) aumento dei finanziamenti e degli investimenti per promuovere l’innovazione da parte del BNDES, che offre maggiore capitale d’esercizio alle PMI tramite linee di credito che da 3,4 miliardi sono portate a R104 miliardi; e (iii) possibile concessione di trattamento preferenziale fino al 25% del 29 . In realtà, poiché le banche centrali di Washington e Tokyo hanno quasi azzerato il tasso d’interesse a breve ed esaurito le tradizionali politiche monetarie, ora sono costrette a ricorrere a misure poco convenzionali per stimolare la spesa interna e gli investimenti. L’eventuale riduzione delle importazioni causata dall’indebolimento della moneta dovrebbe essere compensata dalle maggiori importazioni generate proprio dalla crescita della domanda interna. Purtroppo, il quantitative easing non è consigliabile ad un paese con un alto rischio d’inflazione come il Brasile. 92 Un gigante economico? differenziale di prezzo ai prodotti nazionali negli appalti pubblici. (iv) serie di misure per incoraggiare le esportazioni e proteggere il mercato interno, compreso il rimborso di varie tasse pagate lungo la catena valoriale. Poiché, però, il PBM non comporta alcun mutamento delle politiche macroeconomiche, in particolare del cambio fluttuante e degli alti tassi d’interesse come principali strumenti per combattere l’inflazione30, molti dubitano che esso possa cambiare la situazione. Inoltre, il PBM espande l’accesso all’acquisizione di beni strumentali per migliorare l’innovazione, ma non indica un aumento delle risorse disponibili né contiene misure effettive, salvo per il settore del software. La politica del PBM è stata anche criticata in quanto ricorda quella di sostituzione delle importazioni cui si fece ricorso negli anni ’70 e ’80. Questa politica, da alcuni chiamata un po’ forzatamente ISI 2.0, continua ad applicare alti dazi e varie altre barriere per proteggere gruppi nazionali e sostenere le priorità di industrie prescelte per cui i consumatori brasiliani pagano prezzi stratosferici per molti beni importati. In questo modo, secondo Troyjo (2012), più che una semplice protezione degli imprenditori brasiliani, si attua una “brasilizzazione” delle imprese che desiderano sfruttare il potenziale del mercato interno, imprese alle quali questa politica governativa offre una serie d’incentivi. 2.2.3 SERVIZI E SISTEMA FINANZIARIO Quello dei servizi non finanziari è un settore estremamente eterogeneo che comprende svariate attività, le maggiori delle quali sono commercio all’ingrosso e al dettaglio; costruzione; riparazione di beni personali e casalinghi; trasporto per terra, aria e mare; intermediazione finanziaria; posta e telecomunicazioni; attività immobiliare; affitti; amministrazione pubblica, difesa, sicurezza sociale, istruzione, salute e servizi sociali. Nel 2008 questo settore ha contribuito il 65,3% del valore aggiunto del PIL, è stato il settore che ha ricevuto la quota maggiore degli investimenti diretti, cioè 38,5%, e tradizionalmente è anche quello che ha prodotto più occupazione nel paese, 9,1 milioni nel 2008 e 9,7 milioni nel 2009, di cui il 40% nei servizi “professionali, amministrativi e complementari”, pari al 32% del valore aggiunto dell’intero settore (IBGE. 2009: Fig. 1). Nel settore privato, il maggior numero di lavoratori è assorbito da alberghi, ristoranti e bar e da negozi per riparazioni di vario tipo. La vendita al dettaglio e i servizi personali rappresentano il resto del settore privato. Ma è nel campo della tecnologia informatica31, dove l’occupazione sta crescendo più rapidamente. Non considerando il settore delle materie prime, è “nei servizi che si trova la maggior parte delle più grandi imprese brasiliane, specialmente in quei segmenti che hanno sperimentato l’ espansione più rapida, come telefonia mobile, attività bancarie e 30 . Il nuovo approccio si basa più su una politica fiscale macroprudenziale e meno su una politica monetaria convenzionale. Inoltre si è tollerata qualche deviazione del tasso d’inflazione dal valore centrale di 4,5% che rappresenta l’obiettivo per mitigare la volatilità del PIL e per moderare gli incentivi all’arbitraggio del tasso d’interesse che potrebbe rafforzare il real. L’approccio ha invece accresciuto il ruolo del BCB come il guardiano della stabilità sia finanziaria sia dei prezzi (Mario Mesquita, 2012: 45). 31 . Il mercato dei servizi delle telecomunicazioni è diviso da due distinti regimi e soffre per mancanza di concorrenza nel segmento del fisso. In quest’ultimo, il “regime pubblico” impone alle imprese di rispettare obiettivi di servizio universale e limiti fissati per i prezzi. Normalmente, in ogni stato vi è un’impresa dominante. Nel “regime privato”, le imprese subiscono solo un minimo d’intervento pubblico e i prezzi sono liberi, né vi sono restrizioni per gli investimenti esteri (OCSE, 2011: 118). 93 Il Brasile e gli altri trasporto aereo”. Queste grandi imprese furono create negli anni ’30 e ’40 (imprese di costruzione e di distribuzione al dettaglio) oppure tramite privatizzazione (telecomunicazione) o anche per il ritiro dello stato (trasporto aereo). Tutte queste aree in altri paesi dell’AL sono state occupate da multinazionali, una denazionalizzazione che non si riscontra in Brasile, perché queste imprese continuano a godere della protezione statale. Le tre maggiori imprese di costruzione e ingegneria – Odebrecht, Camargo Corrêa e Andrade Gutierrez – nacquero alla fine degli anni ’30 e inizio dei ’40, si svilupparono negli anni ’50 grazie ad una serie di programmi governativi e negli anni ’80 cominciarono a diversificarsi andando all’estero o entrando in nuovi settori in patria. Odebrecht, la maggiore delle tre e una delle poche grandi imprese originarie del Nordeste, si è diversificata anche geograficamente, entrando nella petrochimica con la sussidiaria Braskem che opera anche all’estero32. L’Andreade Gutierrez si è invece diversificata nelle telecomunicazioni. Pão de Açucar è la maggiore impresa della grande distribuzione, ma le sue operazioni estere sono ancora limitate. Nel 2008 l’export dei servizi è cresciuto del 27,9% più di quello relativo alle merci, raggiungendo il record di $44,4 miliardi. Anche per i servizi la distribuzione regionale non è molto omogenea e, cosa più importante, si è verificata un’inversione nella loro localizzazione: mentre nel 1949 il Norte derivava il 58% del suo PIL dai servizi e il Centro-Oeste il 48%, nel 1985 queste percentuali erano rispettivamente 44% e 71% (Baer, 2008: 247 Ta. 11.3 (a). *** Per quanto concerne il sistema finanziario, il Conselho Monetario Nacional, sotto la direzione del ministero delle Finanze, è il principale organo di policy-making, sovraintendendo il BCB che emette il real e controlla offerta monetaria, credito, capitale estero e altre questioni finanziarie di primaria importanza. Il governo federale si serve anche di altre istituzioni pubbliche per attuare le proprie politiche, la più importante delle quali è il Banco do Brazil, la più grande banca del paese. Il BNDES canalizza prestiti governativi e internazionali verso grandi progetti di sviluppo, inclusi prestiti ai governi statali per progetti che essi non riescono a finanziare, come le metropolitane di São Paulo e Rio de Janeiro. Il Banco Nacional de Vivienda fornisce prestiti per la costruzione di abitazioni e la Caixa Econômica Federal fa prestiti di breve periodo a singole persone. In effetti, il mercato creditizio brasiliano può essere caratterizzato come un sistema duale nel quale il credito a breve è fornito dal settore private ai tassi d’interesse di mercato mentre i prestiti a lungo sono allocati dal BNDES a tassi considerevolmente più bassi. Molti stati hanno poi le proprie banche governative, la più importante delle quali è il Banco de São Paulo. Negli anni ’90 il governo federale e i governi statali privatizzarono o chiusero svariate banche di proprietà pubblica e permisero agli investitori stranieri di controllare più istituzioni finanziarie. Il sistema finanziario brasiliano è essenzialmente “banco-centrico” e il settore bancario dove il credito al settore privato rappresenta ancora una percentuale modesta, presenta un basso grado d’intermediazione, anche se crescente: Notevole è invece la quota del debito pubblico detenuta dalle banche che finanziandosi con emissioni obbligazionarie monopolizzano il mercato privato delle obbligazioni, mercato 32 . La Odebrecht ha sviluppato una Odebrecht Managerial Technology che consiste in una flessibile struttura organizzativa interna che devolve massima autonomia a ciascun manager, abolendo così la tradizionale struttura gerarchica. 94 Un gigante economico? che resta piccolo anche per gli standard latinoamericani. Infatti, alla fine del 2010 lo stock obbligazionario brasiliano era circa lo 0,5% del PIL, quello argentino 1,8%, quello messicano 3,4% e 14,6% il cileno. In Brasile le obbligazioni possono permettersele solo poche principali imprese, per cui per le restanti il credito bancario rappresenta la fonte più importante di finanziamento (OCSE, 2011: 81). Il settore finanziario privato è dominato da tre banche – Itaú, Bradesco (la maggiore in Brasile e in AL) e Unibanco – tutte tra i dieci maggiori gruppi del paese e sulla scia della crisi 2007-08 salite anche nelle classificche internazionali, malgrado che siano state più lente di altre imprese brasiliane a intraprendere operazioni all’estero, forse a causa della protezione di cui hanno goduto in patria. Dalle ceneri di Varig, Transbrasil e Vasp sono emerse due nuove compagnie aeree low-cost – Tam e Gol – che ora dominano il mercato interno, un duopolio che non rischia un’acquisizione dall’estero, perché la proprietà straniera delle linee domestiche è sottoposta a varie restrizioni (Schneider, 2009: 169-73). Dalla metà degli anni ’90 lo sviluppo del sistema bancario e dei mercati di capitale ha svolto un ruolo importante nell’allocare le scarse risorse a imprese brasiliane efficienti e produttive. In effetti, la crescita del settore finanziario, l’affermarsi del mercato azionario e la liberalizzazione finanziaria sono strettamente collegati allo sviluppo economico del paese e non sarebbero stati possibili durante il periodo d’iperinflazione che precedette l’adozione del Plano Real. Il sistema bancario è stato utilizzato come uno strumento della politica governativa, che ha contribuito alla forte crescita dei settori manifatturiero e industriale. Grazie anche alla liberalizzazione finanziaria e al deepening del settore bancario dopo le riforme del 1988 e del 1994-95, nel 2009 tre delle prime dieci banche al mondo erano brasiliane (Roett, 2010: 120). A metà del 1995 il Banco Econônomico, il settimo istituto bancario del Brasile, fu lasciato fallire33, mentre altre banche minori vennero nazionalizzate per evitare che facessero la stessa fine, ma il governo colse l’occasione per introdurre il Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER) che inaspriva la normativa del settore, riduceva la partecipazione statale e assegnava al BCB maggiori poteri di controllo e supervisone. Il PROER conteneva anche un’assicurazione di R20.000 per garantire depositi bancari individuali. Il programma prevedeva la vendita dei buoni assets di banche problematiche, liquidando in seguito le bad banks, e l’offerta d’interessi agevolati per i prestiti concessi dal PROER per portare gli assets al livello dei depositi. L’anno successivo fu introdotto il PROES, un programma simile al PROER, per risanare e privatizzare le banche di proprietà degli stati e seriamente indebitate. Grazie agli incentivi concessi per ridurre la partecipazione statale nelle attività bancarie, alla fine solo il 3% degli attivi bancari è restato nelle mani pubbliche. “Il costo totale di PROER e PROES ammontò al 10,4% del PIL, ma solo una piccola parte rappresentò un trasferimento dai contribuenti ai banchieri, la maggior parte dei fondi utilizzati per rifinanziare gli stati andò invece ai cittadini di São Paulo e altri grandi stati” (Fishlow, 2011: 6165). Al ridursi del numero delle banche è, però, aumentato il grado di concentrazione che negli anni successivi ha continuato a crescere, per cui “a fine 2011 le prime dieci banche commerciali detenevano oltre il 74% degli attivi” (Goldstein e Trebeschi, 2012: 86-87). Il programma fu eliminato quando nel 2000 fu promulgata la legge sulla responsabilità finanziaria che ha proibito l’uso di fondi pubblici per 33 . In effetti, nel 1996 il Banco Excel si fuse con il Banco Econômico. 95 Il Brasile e gli altri risanare il sistema finanziario nazionale, rafforzato considerevolmente il quadro di riferimento fiscale, assicurato un più stabile accesso al capitale estero e ridotto l’esposizione a crisi dei cambi. La ridotta propensione al rischio delle banche brasiliane le ha portate ad avere forti attivi, “l’ammontare del credito disponibile, corrispondente al 40% del PIL, è molto al di sotto del livello di guardia” (Giappichini, 2011: 475). Gli altissimi tassi d’interesse e delle commissioni bancarie, più un’elevata tassazione delle operazioni finanziarie hanno reso sempre molto difficile alle famiglie l’acceso al credito. Questo ha escluso la possibilità del formarsi di bolle nel mercato immobiliare, ma ha anche contenuto il ritmo di crescita dell’economia del paese, mentre invece i profitti delle banche sono cresciuti enormemente34. Il mercato azionario, storicamente poco regolato e volatile, fu riformato all’inizio di questo secolo35. La maggiore borsa è quella di São Paulo (Bovespa, creata nel 1890), anche se più antica (1845) è quella di Rio de Janeiro che, però, ha un mercato più piccolo, mentre le città di Pôrto Alegre, Vitória, Recife e Santos hanno solo borse merci. Negli ultimi anni, la Bovespa ha sistematicamente dato migliori risultati di quasi tutte le concorrenti estere, è la prima in AL e la quarta borsa al mondo secondo il valore di mercato e la dodicesima secondo il valore delle azioni delle 432 imprese trattate, imprese che tutte insieme valgono più di un trilione di dollari e tramite le loro offerte azionarie hanno raccolto più di $100 miliardi. L’apertura del mercato dei capitali cominciò con la liberalizzazione del 1991. Gli investitori stranieri sono sempre più attivi nella Bovespa (Rohter, 2010: 167-68) e nel sistema bancario le operazioni del credito estero sono passate dal 7% del 1998 al 19% di metà 2009. La possibilità per gli investitori esteri di accedere facilmente al credito distingue il Brasile dagli altri BRIC ai quali lo accomunano, invece, i problemi di corruzione e la debole protezione dei contratti che offre il sistema legale, tutte cose che minano la solidità del sistema finanziario. Anche per questo, la borsa brasiliana resta relativamente modesta e negli ultimi tre anni il numero di imprese quotate si è ridotto a meno di 400 unità. Nel corso dell’ultimo ventennio il settore finanziario si è sempre più integrato nella rete internazionale e ha svolto un ruolo molto importante, infatti, il debito pubblico è stato “gestito attraverso una politica di alti tassi d’interesse, per pagare i quali lo stato esercita un pesante prelievo fiscale, soprattutto indiretto.” Ma poiché i titoli del debito pubblico vengono acquistati dai più ricchi, “di fatto, avverte Isenburg (2006: 99), si ha un trasferimento di risorse dall’insieme della popolazione verso i ceti più abbienti”36. Nel periodo 1998-2007, gli interessi pagati per questo debito 34 . Non è facile spiegare perché i tassi d’interesse brasiliani siano così alti. Oltre l’ovvia spiegazione della scarsità di risparmio interno, nella letteratura se ne trovano altre, e non necessariamente in conflitto con la prima, ma nessuna sembra sufficientemente convincente. Le spiegazioni possono includere storia e fondamentali macroeconomici, come rigidità della spesa pubblica corrente alle riduzioni e debole protezione del creditore (OCSE, 2011: 78 e 39). 35 . Nel periodo 1900-25 le aziende tessili brasiliane ottennero il 60% del capitale dalla collocazione di azioni e obbligazioni in borsa, mentre il resto provenne dal reinvestimento degli utili (Carmagnani, 2003: 255). 36 . Storicamente, le imprese brasiliane – con l’eccezione delle grandi corporazioni che possono facilmente accedere ai mercati di capitale internazionali – sono contrarie a qualunque forma d’indebitamento, il che comporta che gli investimenti siano fatti principalmente con gli utili non distribuiti. Di conseguenza, il tasso di formazione del capitale fisso è molto basso e gli alti tassi d’interesse rappresentano un importante ostacolo per gli investimenti privati e perché il risparmio 96 Un gigante economico? ammontarono in media al 7% del PIL, poi passati al 5% (EIU, 2012 dic.: 5). Con l’aggravarsi della crisi globale, il BCB dall’agosto 2011 ha ridotto il tasso d’interesse ufficiale di oltre 500 punti base e allentato le misure macroprudenziali, anche per cercare di portare il tasso d’interesse reale del paese ai livelli delle altre economie emergenti (FMI, 2012: 3). 2.2.4 ENERGIA E POLITICHE DI SICUREZZA ENERGETICA Il Brasile è il nono consumatore di energia al mondo e la sua domanda d’energia, particolarmente quella di petrolio e di etanolo, continua a crescere. Tuttavia, grazie alla produzione di etanolo e agli enormi depositi d’idrocarburi scoperti al largo delle sue coste, il paese sta realizzando l’autonomia energetica – nel 2009 è diventato un esportatore netto di petrolio, mentre nel 1974 importava l’80% del fabbisogno petrolifero – e potrebbe diventare presto uno dei grandi produttori di petrolio al mondo. Infatti, il Brasile spera nei prossimi anni di esportare circa un milione di barili di petrolio l’anno, praticamente tutto quello estratto dalle concessioni già assegnate, in quanto il paese è già autosufficiente e vuole conservare l’attuale mix energetico, nel quale il 50% nel 2010 – vedi Grafico 2,2 – o il 45% nella più accurata e aggiornata Tabella 2.5, è riservato alle risorse rinnovabili, in entrambi i casi di gran lunga superiore alla media mondiale (13%) e a quella dei paesi OCSE (8%). Grafico 2.2. raggiunga livelli compatibili con una rapida e sostenibile crescita economica (Franco e Vieira, 2010: 23). 97 Il Brasile e gli altri Tabella 2.5. - Matrice energetica del Brasile. Produzione in Mtep*. 2010-11. 2010 - % 2011 - % 121,2 - 45,1 120,1 - 44,1 Energia idroelettrica 37,7 - 4,0 39,9 - 14,6 Biomassa da canna 47,1 - 17,5 42,8. - 15,7 Biomassa tradizionale 26,0 - 10,0 26,3 - 9,7 Altre rinnovabili 10,4 - 3,9 11,1 - 4,1 Non rinnovabili 147,6 - 54,9 152,2 - 55,9 Rinnovabili Petrolio e altri liquidi 101,7 - 37,8 105,2 - 38,6 Gas naturale 27,5 - 10,2 27,6 - 10,1 Carbome 14,5 - 5,4 15,2 - 5,7 Nucleare 3,9 - 1,5 4,1 - 1,5 *Mtep = milioni di tonnellate equivalenti di petrolio Fonte: Empresa de Pesquisa Energética, 2012:19. Enorme è ancora l’energia idroelettrica che potenzialmente si potrebbe produrre nell’Amazzonia dove negli anni recenti il governo ha cominciato a sviluppare grandi complessi idroelettrici: due sul fiume Madeira (portata 6.450 MW), nello stato di Rondônia e uno sul Xingu a Belo Monte (11,3 GW). L’agenzia federale IBAMA e quelle degli stati coinvolti sono, però, molto reticenti a concedere le licenze ambientali, o piuttosto non riescono a tenere dietro ai tanti progetti che vengono presentati (Landau, 2010: 5). Il potenziale idroelettrico brasiliano è stimato ad almeno 260 mila MW, di cui attualmente solo 70 mila sono sfruttati. Un’eccessiva dipendenza da questa fonte espone, però, il paese all’imprevedibilità meteorologica (Landau, 2007: 253 e 277). La produzione idroelettrica rappresentava nel 2009 l’80% di quella totale d’elettricità, la maggior parte della quale è distribuita attraverso una rete regionalmente integrata (Sistema Interligado Nacional). Nelle aree lontane, l’elettricità è fornita da piccoli impianti a diesel, ma a costi più alti. Ma mentre l’80% dell’elettricità è generato in impianti di proprietà statale, due terzi circa delle strutture per la distribuzione sono private (OCSE, 2011: 115-16). La matrice energetica brasiliana – l’insieme delle risorse energetiche e degli usi che di esse vengono fatti in una società – deriva dalle strategie perseguite dal regime militare – per sostenere la crescita basata sull’industrializzazione, raggiungere l’autosufficienza e ridurre la dipendenza estera – dalle riforme della regolamentazione e dalla privatizzazione degli anni ‘’90. La matrice conserva, quindi, una forte partecipazione statale nei settori del petrolio, gas ed elettricità, mentre in quello dei biocarburanti c’è un’attiva partecipazione del privato e tende, quindi, a essere più market and environmentally friendly. In effetti, questa matrice energetica differisce da quella della maggior parte dei paesi sviluppati e dei PVS, perché le sue fonti sono piuttosto differenziate e vi dominano le energie rinnovabili, dove l’energia idroelettrica37 rappresenta 37 . Studi recenti hanno scoperto che le centrali idroelettriche alimentate da grandi bacini idrici emettono, a parità di potenziale produttivo, dieci volte più metano e anidride carbonica delle centrali termoelettriche. 98 Un gigante economico? il 14,6% e tutte le biomasse il 30,3%. Il restante 55,9% è fornito dalle energie non rinnovabili, il 38,6% dal petrolio e il 10,1% dal gas (più dei due terzi di quello importato proviene dalla Bolivia), il cui consumo sta crescendo, e il restante 5,7% dal carbone38 e dall’uranio (1,5%)39. Sempre nel 2011, il 30% dell’energia, di cui il 17% rinnovabile, è stata utilizzata dal settore dei trasporti – dove la partecipazione del petrolio è diminuita nell’ultimo decennio e quella dei biocombustibili è aumentata – mentre il 9,5%, di cui il 68% rinnovabile, è stato usato dalle famiglie. Dal rinnovabile viene l’85% dell’elettricità (il 79% è energia idroelettrica), contro il 20% nel mondo e il 18% nei paesi OCSE. Il resto dell’energia elettrica è generato da altre fonti rinnovabili (7%), combustibile fossile (12%) e nucleare (3%). Anche le emissioni pro capite brasiliane sono molto basse. Nel 2008, secondo l’OCSE (2011: 146 Tab. 4.3), le emissioni pro capite del Brasile sono ammontate a 1,8 CO2, contro 7,1 dell’UE e 16,9 degli USA. Contrariamente a quanto accade nella maggioranza dei paesi il trasporto è responsabile solo per il 12% delle emissioni di gas che aggravano l’effetto serra, l’energia e l’allevamento di bestiame per il 18% ciascuno, mentre la deforestazione e gli incendi per il 42%. Il Brasile è un gigante sia come produttore che consumatore d’energia e si sta espandendo su entrambi a tassi esponenziali, ma questo settore, sottolinea Landau (2010: 3) è “il tallone d’Achille del paese” non per scarsità di risorse naturali, ma piuttosto a causa della loro cattiva gestione, dell’opprimente struttura regolativa e della tassazione, e da una pianificazione energetica disfunzionale più che integrata. In effetti, quello energetico è uno dei settori più politicizzati dell’economia brasiliana, e non solo, a causa della importanza strategica che riveste per lo sviluppo economico del paese e per la sicurezza nazionale40, della natura chiaramente oligopolistica del suo mercato e della forte presenza che storicamente gli stati hanno proiettato sui mercati interni come su quelli internazionali. Tuttavia, le svariate considerazioni economiche e tecniche che condizionano il mercato energetico, limitano le opzioni politiche e riducono le strategie interne e internazionali tra le quali i paesi possono scegliere. La politica ha sempre pervaso questo settore e, specialmente nelle ultime amministrazioni, è stata caratterizzata dall’ideologia statista-interventista che ha limitato gli investimenti esteri nelle infrastrutture energetiche. È anche vero, però, che negli ultimi due decenni il Brasile ha rapidamente modificato la propria strategia internazionale e la propria inserzione nei mercati energetici mondiali. Dai primi anni ’90 sta sostituendo la strategia energetica mirata all’autosufficienza41, che ha naturalmente massimizzato il ruolo dello stato, con una politica che persegue maggiore sicurezza energetica basandosi su fattori interni, regionali e internazionali, anche se il ruolo dello stato resta rilevante, specialmente per 38 . Tutte le miniere di carbone brasiliane sono localizzate nei tre stati più meridionali. Il carbone è utilizzato principalmente per la generazione termica d’elettricità che si aggiunge a quella idrica. 39 . Il contributo del nucleare al consumo energetico è fornito dagli impianti di Angra I e Angra II, impianti che furono costruiti durante il regime militare e il cui principale obiettivo probabilmente non fu quello di produrre energia elettrica o semplicemente di apprendere come utilizzare la tecnologia (Ubiraci e Narciso, 2009: 27 nota 2). I due impianti sono stati poi incorporati in quella di Almirante Álvaro Alberto, situata a Angra dos Reis, nello stato di Rio de Janeiro. 40 . In Brasile, il settore energetico fu associato al concetto di sicurezza nazionale già durante la presidenza di Vargas, che creò Petrobrás, e ancor più durante il regime militare. E anche oggi la Petrobrás resta uno strumento della politica statale malgrado che come impresa multinazionale dovrebbe rispondere esclusivamente ai suoi azionisti, brasiliani e stranieri (Landau, 2007: 245). 41 . Ultimamente, l’autosufficienza del paese è ottenuta grazie a una produzione petrolifera giornaliera di poco più di 2 milioni di barili, produzione che entro il 2016 dovrebbe raddoppiarsi. 99 Il Brasile e gli altri il petrolio e per il gas. Secondo Ubiraci e Narciso (2009: 18-21 e 45), i fattori che definiscono un’efficiente e sicura strategia energetica sono (i) quantità e qualità di riserve o di risorse naturali; (ii) capacità tecnologica relativa all’intera catena energetica42; (iii) disponibilità di capitale; (iv) infrastrutture per il trasporto energetico; e (iv) accesso ai mercati di consumo. Di conseguenza, sono “maggiori potenze energetiche” i paesi che possiedono tutti questi fattori, posizione che il Brasile sta raggiungendo rapidamente e con essa la possibilità di “guadagnarsi una presenza economica e politica più assertiva nel mondo”. Riserve d’idrocarburi sono state recentemente scoperte di fronte allo stato di Rio de Janeiro, dove al largo delle coste sono localizzati l’81% dei giacimenti di petrolio e il 48% di quelli di gas naturale, una zona, la cosiddetta pré-sal, a 7 mila metri sotto il livello marino. Grazie a queste scoperte la produzione petrolifera brasiliana, secondo le previsioni del Short-Term Energy Outlook dell’EIA (Energy Information Agency) (gennaio 2012), dovrebbe toccare nel 2013 3,0 milioni di bpd (barili di petrolio al giorno), il che dovrebbe permettere al paese di diventare un esportatore netto, anche se l’autosufficienza43 non è, però, ancora completamente assicurata, a causa delle caratteristiche della produzione petrolifera e dello stato attuale delle raffinerie44. Infatti, da tempo il paese dipende dall’importazione di petrolio leggero (l’Arabian light) dal MO, perché il petrolio nazionale è molto pesante e, quindi, poco adatto alla produzione dei derivati industriali. Le raffinerie sono state costruite per trattare questo tipo di petrolio, per cui il Brasile esporta una parte del suo crudo e importa quello leggero, insieme al diesel che è molto usato dai grossi camion da trasporto. In altri termini, il paese importa carburante raffinato per il trasporto aereo, ma allo stesso tempo esporta anche benzina, poiché la produzione supera il fabbisogno nazionale. Un cambio enorme se si considera che fino al 1970 il Brasile produceva solo il 20% del suo fabbisogno petrolifero e oggi è l’11° produttore al mondo e per il 2020 potrebbe essere il 5°. Dopo le scoperte del pré-sal, il Brasile si appresta a diventare uno dei maggiori produttori di petrolio e un grande esportatore mondiale. Ed è per questo che alla fine del 2010 Petrobrás non ha avuto difficoltà a piazzare sul mercato azioni per $70 miliardi, anche se questa capitalizzazione ha creato qualche preoccupazione, perché il maggiore controllo assunto dal governo nell’impresa ne potrebbe aumentare la politicizzazione. I proibitivi costi della tecnologia per l’estrazione a più di 7 mila metri sotto il livello del mare rendono molto costoso il petrolio del pré-sal. Petrobrás stima questi costi d’estrazione pari a $25 per barile, ma altre imprese parlano di $45. Secondo Petrobrás e l’Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis” (ANP), le riserve provate superano i 14 miliardi di barili, le seconde del Sudamerica, dopo il Venezuela. La direttrice dell’ANP Magda Chambriard a metà 2001 ha affermato che il petrolio del pré-sal dovrebbe portare le riserve brasiliane di petrolio e gas a più di 50 miliardi di barili, ma per altri potrebbero anche essere il doppio. 42 . Il fatto che il Brasile sia all’avanguardia per quanto concerne esplorazione ed estrazione di petrolio e gas dalle profondità marine sarà cruciale per beneficiare al massimo degli enormi depositi d’idrocarburi recentemente scoperti. 43 . L’autosufficienza petrolifera fu proclamata dal Presidente Lula il 1° maggio 2006 dalla piattaforma P-50 ancorata nel Campos Basin a largo della costa brasiliana. In effetti, nel 2005 le esportazioni di petrolio della Petrobrás superarono di poco le importazioni (Landau, 2007: 248). 44 . Petrobrás intende aumentare la capacità di raffinazione a più 3,1 milioni b/d entro il 2020 costruendo cinque nuovi impianti. 100 Un gigante economico? La corsa al petrolio del pré-sal vede la partecipazione di tutte le maggiori imprese petrolifere mondiali, ma la scoperta di questi depositi ha anche alimentato il “nazionalismo delle risorse”. Il governo ha dovuto sospendere le aste mentre riscriveva le regole per le concessioni. Le vecchie regole che permettevano alle imprese pubbliche, private e straniere di competere ad armi pari sono state rimpiazzate da una legge che rende Petrobrás l’unico operatore dei depositi del pré-sal. Benché anche altre imprese possano contribuire al finanziamento del loro sfruttamento, la capacità d’attrarre investimenti esteri si è drasticamente ridotta e si stima che negli ultimi cinque anni il paese abbia perso circa R20 miliardi di diritti di esplorazione. Alle difficoltà di Petrobrás di finanziare la costosa estrazione di questo petrolio si è aggiunta la decisione del governo di mantenere basso il prezzo interno del petrolio per non alimentare l’inflazione e di forzare Petrobrás a utilizzare fornitori locali (TE, 2013, 18.05). Naturalmente, la scoperta di depositi marini d’idrocarburi a circa 250 km dalla propria costa ha messo in moto nel paese un complesso dibattito sulla come vigilare e proteggere la “zona economica esclusiva” dell’Atlantico45. *** Parallelamente a quella di petrolio è cresciuta la produzione di gas naturale che nel 2010 ha raggiunto 12,6 miliardi di m3, in gran parte congiuntamente all’estrazione di petrolio. Secondo fonti ufficiali le riserve provate di gas ammontano a quasi 0,4 trilioni di m3, specialmente nei bacini di Campos, Espírito Santo e Santos e all’interno del paese. La produzione di gas sta, però, crescendo lentamente, a causa della scarsa capacità di trasporto e del basso prezzo interno. Petrobrás controlla la rete nazionale di distribuzione46 e mantiene una quota in 18 delle 27 imprese di proprietà statale che distribuiscono il gas, ma nel 2009 è stata introdotta una legge per facilitare gli investimenti privati nel settore. Finora, il Brasile si è rifiutato di entrare nell’OPEC. Il gas è anche importato dalla Bolivia – le cui riserve comprovate sono le seconde del Sudamerica –, dall’Argentina e dopo la costruzione di rigassificatori nelle zone costiere, anche da oltremare. Data l’instabile situazione politica del paese vicino che ha nazionalizzato l’industria del gas, a maggio del 2006 il governo brasiliano ha deciso di espandere l’offerta interna, ottimizzare quella termoelettrica e rendere 45 . La marina militare brasiliana sta ripensando “la propria missione nell’ottica della difesa” dei depositi di idrocarburi e della pesca, cioè un’area denominata “Amazônia Azul” che si estende per “3,6 milioni di km2, che potrebbero diventare 4,5 milioni qualora la Commissione della Piattaforma Continentale dell’ONU riconoscesse la legittimità della richiesta brasiliana di ricalcolare l’estensione della piattaforma continentale”. E “così come nell’Amazzonia verde è stato implementato un complesso sistema di copertura radar e aerea chiamato SIVAM (Sistema de Vigilância da Amazônia, entrato in funzione nel 2002), che ha permesso di ridurre e controllare la presenza di aerei non identificati in volo sopra la foresta, la protezione dell’Amazzonia azzurra costituisce la giustificazione principale per gli ambiziosi programmi di acquisizione di navi e sommergibili – convenzionali e nucleari – necessari a difendere l’integrità territoriale, la sovranità e gli interessi marittimi del Brasile” (Gefter, 2011: 93-94). 46 . La rete di distribuzione del gas è formata da circa 7.200 chilometri di gasdotti, la gran parte nel Nordeste e Sudeste. I due sistemi per molto tempo non sono stati integrati, il che ha ostacolato lo sviluppo della produzione e del consumo interno, ma all’inizio del 2010 finalmente il collegamento è stato creato con il Gasoduto Sudeste-Nordeste (GASENE) che va da Rio de Janeiro fino a Bahia e nel 2009 Petrobrás ha completato la costruzione del gasdotto Urucu che connette Urucu a Manaus, un progetto che dovrebbe facilitare lo sviluppo delle considerevoli riserve di gas dell’Amazzonia. 101 Il Brasile e gli altri la politica dei prezzi più efficiente. Nonostante gli sforzi finora sostenuti per ridurre la dipendenza dalla Bolivia, nel 2010 l’importazione di gas boliviano, secondo l’ANP, è aumentata del 21% e nel 2011 ha raggiunto i 30 milioni di metri3 al giorno, pari al 36% del proprio consumo. L’accordo che regola questo scambio fu firmato nel 1999 ed è valido fino al 2019, quando la produzione brasiliana dovrebbe soddisfare la domanda interna, ma è probabile che per ragioni politiche l’importazione continui anche dopo quella data. Infatti, prosegue la discussione relativa all’ampliamento del GASBOL, il gasdotto (operativo dal 1988) attraverso il quale il gas boliviano arriva in Brasile, mentre Petrobrás continua a pianificare l’aumento della produzione interna. Si prevede, spiega Gefter (2011: 90-93), che la produzione domestica cresca fino ad arrivare nel 2030 a 250 milioni di m3 al giorno, mantenendo le importazioni a circa 70 milioni di m3 al giorno. Il 60% del gas è utilizzato dall’industria, che sta progressivamente abbandonando l’olio combustibile. Il paese sembra destinato a emergere in Sudamerica come un attore centrale nei settori del petrolio e del gas, ma ci sono alcuni rischi a cominciare da quello di contrarre la “malattia olandese” (Dutch disease)47, anche se il governo ha già creato un fondo che assorbirà, e poi distribuirà per sostenere lo sviluppo sociale, l’eccesso di liquidità generata dalle entrate provenienti dall’estrazione pré-sal. Bisognerà però vedere come funzionerà il quadro normativo introdotto nel 2010 per assicurare al paese una quota maggiore di risorse e un più stretto controllo sull’attività petrolifera in tutte le tappe del processo. E naturalmente, non meno importante, è come queste risorse saranno ripartite tra gli stati e come saranno utilizzate a livello statale e federale. La stessa legge del 2010 ha creato un Fondo Social do Pré-Sal e ha stabilito che le sue risorse vengano investite in istruzione, cultura, sport, salute pubblica, scienza & tecnologia, ambiente e riduzione e adattamento al cambiamento climatico. Ma sono tutte queste decisioni che determineranno il fato del Fondo Sociale previsto dalla nuova normativa. Vi è poi il rischio che la crescita economica del paese continui a un tale ritmo che la produzione dalle riserve pré-sal sia interamente assorbita dalla domanda interna e quindi non si possa esportare petrolio (Landau, 2010: 5). Altri problemi che possono accompagnare grandi scoperte di petrolio sono l’attrazione di capitali che potevano essere investiti più vantaggiosamente altrove e la “reform fatigue”, ovvero la perdita d’interesse per affrontare problemi economici strutturali. 47 . La “Dutch disease” si riferisce agli effetti di scoperte o aumenti dei prezzi di materie prime che, causando rivalutazione del tasso di cambio, aumento dei consumi (effetto ricchezza) e riallocazione dei fattori di produzione, portano alla deindustrializzazione tramite riduzione della produzione manifatturiera e delle esportazioni nette. Generalizzando, l’esportazione di grandi quantità di risorse naturali può ridurre la competitività di altri settori domestici e causarne la fine. Per questo è importante che lo stato eserciti uno stretto controllo sul settore del petrolio e su quello del gas. Analizzando l’impatto delle royalties distribuite ai vari stati brasiliani, Caselli e Michaels (2010) concludono che gli effetti sono differenti da stato a stato ma nel complesso sembrano suggerire che l’effettivo flusso di beni, servizi e trasferimenti ricevuto dalla popolazione non è proprio proporzionato all’aumento di spesa dovuto alle nuove entrate. Gli inattesi guadagni derivati dal petrolio chiaramente non si traducono in un miglioramento della fornitura di beni pubblici o degli standard di vita della popolazione. La differenza, che gli autori chiamano “missing money”, è apparentemente servita ad ampliare le case degli impiegati municipali, forse perché appropriarsi delle royalties petrolifere è più facile che rubare altri tipi di entrate pubbliche. Infine, le manifestazioni più importanti della “maledizione del petrolio” riportate sopra si materializzano a livello nazionale. 102 Un gigante economico? *** Creata da Vargas, Petrobrás ha avuto il monopolio dell’estrazione e distribuzione di petrolio e gas fino al 1997, quando il controllo dello stato fu ridotto, ma il governo federale ha mantenuto un terzo del suo capitale e un numero di azioni preferenziali che gli assicurano la maggioranza. Questo, però, non ha impedito all’impresa di continuare a prosperare, di espandersi anche all’estero e di diventare la quarta maggiore impresa petrolifera al mondo, con un valore di mercato, quasi $300 miliardi, superiore a quello di Microsoft. Nel 1973 Petrobrás acquistò Pérez Companc Energía, la seconda impresa petrolifera argentina, attiva in Bolivia, Perù e Venezuela. Oggi, Petrobrás opera in 27 paesi, possiede raffinerie e una flotta di petroliere, lavora prodotti petrolchimici e produce e distribuisce, in Brasile, etanolo ed elettricità e controlla il 95% della produzione petrolifera brasiliana. La sua presenza in Sudamerica sta crescendo e questa regione è al centro dei suoi piani strategici. Rivendicando l’ideologia di Vargas, a Petrobrás è stata assegnata in cessione onerosa l’estrazione di 5 miliardi di barili di petrolio e gas dalla zona del pré-sal, mentre il restante sarà assegnato in regime di concessione, o alla stessa Petrobrás o a consorzi in cui la Petrobrás resterà comunque partner operativo con una partecipazione di almeno il 30%. “In questo modo il Brasile punta ad attrarre investimenti stranieri senza però perdere la sovranità sulle risorse energetiche, strategiche per gli interessi nazionali”. Naturalmente, “le difficoltà tecniche per l’estrazione e il trasporto sono grandissime, ma la scoperta dei giacimenti fa da volano per tutta la filiera dell’ingegneria, delle costruzioni, della cantieristica navale” (Gefter, 2011: 92-93). Non va poi dimenticato che questi immensi giacimenti si trovano a grandi profondità, per cui l’estrazione è problematica, richiede enormi investimenti, che Petrobrás non è in condizione di affrontare da sola, e un’attenta pianificazione. Finora, i tre stati nelle cui acque territoriali si trovano i nuovi giacimenti sono già i più ricchi e, quindi gli altri stati ritengono di aver diritto a una quota maggiore dei proventi dallo sfruttamento di questa risorsa. Alla fine del 2012 Rousseff ha emendato la legge approvata dal Parlamento per cui, mentre le royalties generate dai giacimenti dati in concessione saranno distribuite secondo le regole esistenti, quelle delle nuove concessioni saranno aumentate del 15% e più delle metà di questi proventi andranno agli stati e ai municipi che non producono petrolio. Il resto dovrebbe invece contribuire a portare la spesa pubblica per l’istruzione al 10% entro il 2020 (TE, 2012 dic.8: 51). Ma a marzo 2013 i veti posti dal Presidente sono stati respinti dal Parlamento, per cui la ripartizione delle royalties resta un problema. Infine, la gestione di questa inaspettata ricchezza, per il momento ancora potenziale, dipende non solo dalla volontà brasiliana, ma soprattutto dal mercato internazionale del petrolio. Con la tecnologia di oggi, probabilmente l’estrazione di questo petrolio sarebbe conveniente solo con un prezzo internazionale pari a $60 per barile. Inoltre i costi sono altissimi e in dieci anni potrebbero raggiungere un trilione di dollari (TE, 05.11.2010)48. 48 . Sempre secondo TE (05.11.10), la quota maggiore degli investimenti nel pré-sal verranno da Petrobrás che nel 2009 ha ottenuto $25 miliardi dalla vendita di azioni, prenderà a prestito altri $47 miliardi nei prossimi anni e conta di ottenerne altri $14 miliardi dalla vendita di assets. Frattanto, Petrobrás ha intrapreso quasi 700 progetti connessi al pré-sal che costano più di $25 milioni l’uno e sta pianificando investimenti per $224 miliardi per il periodo 2011-15. Ma per gran parte del 2011, il prez- 103 Il Brasile e gli altri *** Nel paese si trovano anche enormi depositi d’olio di scisto (oil shale) di cui è già il secondo produttore al mondo, dopo l’Estonia. Il gas naturale contribuisce una quota ancora non rilevante del consumo nazionale e anche in questo caso Petrobrás esercita un ruolo importante, superiore anche a quello che esercita nel petrolio. Finora notevoli quantità di gas sono state importate dalla Bolivia tramite un gasdotto di 3150 km (che da Santa Cruz de la Sierra entra in Mato Grosso do Sul a Corumbá e prosegue verso São Paulo, ma a Campinas un braccio arriva a Guararema mentre l’altro scende fino a Porto Alegre). C’è il rischio, però, che dando la precedenza a petrolio e gas, tutte le altre fonti energetiche siano ignorate. In realtà, il Brasile è all’avanguardia nel settore dell’energia rinnovabile di origine vegetale, cioè nella produzione di combustibili liquidi non fossili. Lo sviluppo dell’industria dell’etanolo49, un’energia rinnovabile ed ecocompatibile, della cui produzione il Brasile è ormai il secondo leader mondiale, utilizza proprio quella canna da zucchero che per quasi cinque secoli, con alterne vicende, ha simboleggiato la dipendenza dell’economia del paese da quella internazionale. È stato il governo militare, al quale lo shock petrolifero rivelò la vulnerabilità strategica creata da questa nuova forma di dipendenza, a lanciare nel 1975 il programma ProÁlcool per ricavare alcool dalla fermentazione delle biomasse e già dieci anni dopo più di tre quarti delle 800 mila vetture prodotte nel paese, principalmente nello stato di São Paulo, che ancora oggi è al centro di questa filiera produttiva, andavano a metano estratto dalla canna da zucchero. Quando, però, nel 1989 il prezzo mondiale dello zucchero aumentò sensibilmente, la produzione di etanolo fu abbandonata insieme a quella delle auto che lo utilizzavano. La scoperta del motore “flex-fuel” – motore che può funzionare con diversi carburanti – e la sua adozione da parte della Volkswagen, seguita poi dalle altre case automobilistiche, riportò in auge l’etanolo. Oggi, praticamente tutte le auto prodotte nel paese hanno questo motore e il consumo di etanolo supera quello della benzina, che comunque contiene un 25% di etanolo. Grazie a questa scoperta la produzione di autovetture in Brasile è cresciuta molto rapidamente e ha attratto capitali esteri, per cui il paese è diventato il quinto produttore mondiale di autovetture e autocarri (Rohter, 2010: 184-85). Due terzi del consumo energetico brasiliano è usato dai settori trasporti e industriale, particolarmente l’industria pesante, che sono anche i maggiori consumatori di biocombustibili. Specialmente il trasporto consuma poco petrolio e gas e sempre più etanolo, o meglio il biodiesel, cioè un olio vegetale adatto alla trazione o alla combustione ottenuto da oleaginose annuali, quali soia, girasoli, arachidi, e soprattutto dal ricino, arbusto delle zone tropicali dal ciclo pluriennale in grado di adattarsi a condizioni pedologiche anche severe e a climi aridi zo delle azioni della Petrobrás è diminuito a causa delle preoccupazioni per l’eccessiva estensione degli impegni e per le molte interferenze politiche. 49 . Il Brasile è diventato un esportatore netto d’energia, grazie anche alla crescente produzione di etanolo. Nel 1975 il governo, reagendo al rapido aumento del prezzo del petrolio, introdusse un programma nazionale per promuovere la produzione e il consumo dell’etanolo da canna da zucchero. Nel 2010 il Brasile ha prodotto 486 mila b/d di etanolo, di cui circa il 17% è stato esportato. Nel paese l’etanolo puro è disponibile in quasi tutte le stazioni di servizio. Nel 2010, circolavano più di 10 milioni di macchine attrezzate con flex-fuel per cui ormai l’etanolo ha permesso di ridurre del 40% il consumo di benzina. E presto dovrebbe essere possibile produrre biocombustibili di seconda generazione da materie lignocellulosiche e da alghe. 104 Un gigante economico? (Isenburg, 2006: 77). Lo sviluppo della produzione del biodiesel ha avuto un notevole impatto sociale, avendo contribuito a creare occupazione (circa 250 mila famiglie nel 2007) nelle aree meno sviluppate del Nordeste (Landau, 2007: 262). Inoltre, il biodiesel e gli altri carburanti naturali stanno creando un effetto dipendenza nei mercati dei paesi limitrofi. Nuove tecnologie permettono inoltre di utilizzare anche il cascame generato dalla produzione di quest’ultimo per creare energia termica da immettere sulla rete di distribuzione elettrica (Ubiraci e Narciso, 2009: 24). La produzione complessiva di energia da biomasse in quarant’anni è passata da 36 a 78 Mtep. Questa produzione non coinvolge la regione amazzonica, perché la canna da zucchero è coltivata nelle zone costiere e temperate del Nordeste fino al sud, ma non nell’Amazzonia. Anche la produzione del biodiesel con la soia non aggredisce l’ambiente e presenta un rapporto economico dei più favorevoli per quanto concerne l’effetto serra. La produzione di etanolo è, però, sempre meno considerata un’alternativa ecologica “virtuosa” rispetto ai combustibili fossili, perché il suo processo produttivo assorbe una grande quantità d’acqua dolce50, risorsa sempre più scarsa e preziosa, e perché potrebbe sottrarre terra alle produzioni di alimenti e quindi contribuire all’aumento dei loro prezzi. Proprio Al Gore, un paio d’anni fa, ha candidamente ammesso che sull’etanolo “mi sono sbagliato”. Il governo brasiliano sostiene che la critica non è molto pertinente nel caso dell’etanolo brasiliano; perché certamente più pulito in termini di emissione d’anidride carbonica; perché l’incidenza della coltivazione della canna sull’aumento del costo degli alimenti è tutta da dimostrare, mentre è invece ampiamente dimostrata nel caso dell’etanolo estratto dal mais, come è quello statunitense; perché “nessuno studio attendibile lega la ripresa del disboscamento amazzonico all’investimento del governo brasiliano sui carburanti alternativi”; perché non è dimostrato che l’acqua usata per l’etanolo finisca per essere sottratta ad altre coltivazioni; e perché, infine, le coltivazioni dirette alla produzione di etanolo non occupano più dell’1% delle terre arabili. Al che va aggiunto che l’etanolo da canna costa molto meno di quello da mais, una differenza dovuta soprattutto alla tecnologia brasiliana (Giappichini, 2011: 401-09). Mentre la quantità di gas naturale proveniente dalla Bolivia resta insufficiente a causa, tra l’altro, della nazionalizzazione eseguita nel 2006 dal governo Morales, che ha messo a rischio l’approvvigionamento elettrico del Brasile, all’inizio del 2008 Petrobrás ha annunciato la scoperta di una megariserva di questo carburante a Bacia de Santos, presso quella di Tupi, e alla quale è stato dato il nome di Júpiter. Con una capacità stimata tra 5 e 8 miliardi di barili, Júpiter potrebbe produrre 100 mila barili di petrolio e 5 milioni di metri cubi di gas al giorno. In questo modo sarebbe assicurata l’indipendenza energetica e il paese potrebbe diventare un importante esportatore. Bacia de Santos dista dalla costa dello stato di Rio de Janeiro quasi 300 km, per cui per essere trasportato il gas dovrebbe essere liquefatto. Oltre a quello boliviano, il Brasile importa gas liquefatto (LNG) da Trinidad e Tobago, Qatar e Nigeria51. 50 . Contrariamente all’etanolo estratto dal granturco, quello proveniente dalla canna da zucchero produce otto volte più energia di quanta ne assorba la sua produzione. 51 . Il Brasile ha due terminali per rigassificazione, il Pecem nel Nordeste e il Guanabara Bay nel Sudeste con una capacità totale di 740 milioni di piedi cubi. Petrobrás ha deciso di costruire un terzo terminale entro il 2013 con una capacità di 495 milioni di piedi cubi. 105 Il Brasile e gli altri Per ora, però, il gas resta scarso tanto che quando la Bolivia ha proposto di ridurre le esportazioni al Brasile per aumentare quelle dirette all’Argentina, che da mesi si confrontava con una difficile situazione energetica, il Brasile si è opposto, anche se ha promesso di vendere a quest’ultima più energia elettrica. *** Oltre petrolio e gas, il Brasile è dotato di varie altre fonti di energia rinnovabile: tre maggiori sistemi fluviali, incluso il bacino amazzonico, potenza solare ed eolica praticamente illimitate, anche se non ancora sfruttate, e, infine, notevoli depositi di uranio – le seste riserve comprovate al mondo – e torio. Gestire “quest’abbondanza richiede, però, disciplina e pianificazione di lungo termine, due qualità che in Brasile sono state sempre scarse” (Rohter, 2010: 172). Lo sfruttamento delle risorse idriche fu iniziato negli anni ‘60 e ’70 dal regime militare, che non si curò troppo dell’impatto sociale e ambientale causato dalla costruzione di dighe. Questo ha dato un’immagine negativa dell’energia idrica che si stenta a cancellare del tutto, per cui solo una metà dell’enorme potenziale idroelettrico è sfruttata. Per di più, le aree che potrebbero essere utilizzate per la costruzione di nuove centrali elettriche sono sempre più lontane dalle zone di maggiore consumo, per cui si richiedono lunghe vie di trasmissione, oppure si trovano in regioni che ambientalisti e popolazioni indigene sono pronti a proteggere. Infine, per evitare eventuali interruzioni della fornitura elettrica a causa delle siccità, si preferisce potenziare generatori che utilizzano gas naturale o anche reattori nucleari. Anche il gas boliviano è, però, esposto agli eventi politici, quindi la fornitura elettrica continua a essere aleatoria. La centrale bi-nazionale di Itaipú, al confine con il Paraguay, inaugurata nel 1984 rimane cruciale per la sicurezza energetica del paese. Con una capacità di 14GW, Itaipú fornisce da sola il 20% dell’energia elettrica consumata in Brasile. Le centrali idroelettriche esistenti sono 140 e si prevede di costruirne altre 177 da meno di 30MW, 28 della quali lungo i fiumi amazzonici, per un totale di altri 30GW. Le dighe e le centrali nell’Amazzonia sono le più contestate da ambientalisti e difensori dei diritti delle popolazioni indigene. Particolarmente contestato, il progetto per la centrale di Belo Monte, sul fiume Xingu, nel Parà, che dovrebbero occupare per importanza il terzo posto al mondo, dopo Itaipú e la diga delle Tre Gole in Cina. I piani governativi mirano a “integrare i grandi centri di consumo di Minas Gerais, São Paulo e Rio de Janeiro con le regioni settentrionali e centro-occidentali, dove si concentra il maggiore potenziale energetico ancora da sfruttare” (Gefter, 2011: 88). Nel complesso, gli impianti idrici in funzione sono almeno 450, di dimensioni molto differenti, e forniscono l’80% dell’energia elettrica utilizzata nel paese. Oltre quella di Itaipú, due opere sovradimensionate sono quella di Balbina sull’Uatumá, un affluente del Rio delle Amazzoni, per rifornire Manaus e quella di Tucuruí sul Tocantins, per garantire energia al complesso minerario di Carajás (Isenburg, 2006: 7173)52. Nel 2010 il Brasile ha generato 401 miliardi di kilowattora da impianti, ma la maggior parte delle centrali idroelettriche sono localizzate lontano dai maggiori centri di domanda per cui le perdite per trasmissione e distribuzione sono alte. 52 . Anche in Brasile la costruzione di grandi dighe ha costretto più di un milione di persone a emigrare loro malgrado, per cui è nato il Movimento dos Atingidos por Barrages (Movimento dei colpiti dalle dighe). 106 Un gigante economico? Dalla metà degli anni ’80 è stata abolita, però, la tassa sul consumo elettrico, il che ha privato Eletrobrás di un’importante fonte di risorse, mentre le agenzie internazionali di sviluppo esitavano a fornire prestiti privilegiati a causa del clamore creato dai verdi sull’impatto negativo delle dighe. Nel 1995, Eletrobrás perse la posizione monopolista quando la distribuzione dell’elettricità fu aperta ai privati, per cui oggi il governo ha solo il 52% delle azioni di quella che è la maggiore azienda elettrica di pubblica utilità dell’AL, un’azienda che genera e trasporta il 60% dell’elettricità del paese e gestisce una capacità installata di 40GW. Nell’ultima decade del secolo scorso, la capacità installata è cresciuta del 32%, mentre il consumo è aumentato del 58%, per cui nel 2001 e nel 2004, a causa anche della severa siccità, il sistema entrò in crisi e si dovette ricorrere al razionamento e a tagli dei consumi con conseguente riduzione della produzione industriale del paese la cui crescita nel 2001 crollava a 1,31%. Tale crollo contribuì l’anno seguente alla vittoria di Lula (Rohter, 2010: 196) che, subito dopo la sua elezione, decise di costruire grandi dighe sul fiume Xingu a Belo Monte nell’Amazzonia orientale (11,3 GW) e sul fiume Madeira a SantoAntônio-Jirau nell’Amazzonia occidentale (6,4 GW). Entrambi i progetti sono stati fortemente osteggiati dagli ambientalisti e dai gruppi indigeni, anche perché le lunghissime linee di trasmissione che richiedono per portare l’elettricità al sud del paese creano problemi ambientali e rischiano di perdere per dissipazione non meno del 30% dell’elettricità generata. Nel 2012, la costruzioni sul Madeira è stata bloccata da un tribunale, ma i lavori sembrano continuare. Ad agosto 2012 un tribunale federale ha fermato anche la costruzione della diga di Belo Monte, ma ora i lavori sono ripresi e dovrebbero essere ultimati entro il 2019, con un costo superiore ai $14 miliardi. Inoltre, le maggiori beneficiarie di questi progetti sarebbero le imprese cinesi, interessate a estrarre e lavorare alluminio, acciaio, rame e nickel da esportare poi in Cina, piuttosto che a sviluppare produzioni industriali in Brasile (Rohter, 2010: 19798). Ad ogni modo nei prossimi dieci anni si prevede un aumento della generazione di energia elettrica del 68,7%, ovvero da 112 GW a 189 GW. Al momento, il Brasile importa carbone per le sue acciaierie, gas per uso industriale dalla Bolivia ed elettricità, un terzo dell’offerta nazionale, dal Paraguay, cioè ricompra parte del 50% della produzione generata dalla centrale di Itaipú che spetta al Paraguay, ma che questo non utilizza. Naturalmente, il consumo di elettricità non farà che aumentare sia per sostenere la produzione sia per soddisfare i bisogni delle persone e delle famiglie. Fortunatamente quasi metà del consumo totale d’energia proviene da combustibili rinnovabili scarsamente inquinanti e il ricorso al carbone, già basso, dovrebbe ulteriormente diminuire con l’entrata in funzione delle grandi dighe in costruzione. L’amministrazione Lula ha proposto un Piano Decennale di Espansione dell’Energia Elettrica 2006-15 per promuovere un maggiore utilizzo del potenziale idroelettrico e nel 2009 un Plan Nacional de Energia 2030 (PNE2030) per ridurre il consumo interno di petrolio e derivati e aumentare, invece, quello del gas e delle energie rinnovabili da biomassa. Il che sembra indicare la decisione di dedicare la maggior parte del petrolio pré-sal all’esportazione e di spingere il mercato interno a utilizzare al massimo l’etanolo, sempre più importante per il trasporto nazionale sia privato che commerciale. Il PNE2030 prevede anche di ridurre leggermente l’uso dell’energia idroelettrica e aumentare quella termica, eolica e da biomasse. Per realizzare il PNE2030 saranno necessari investimenti annui dell’ordine di $30 miliardi, pari a più del 2% del PIL. 107 Il Brasile e gli altri Gli impianti idroelettrici generano più del 70% dell’elettricità, una produzione di 121 mila MW che, però, tende a ridursi durante i periodi di siccità. Sebbene il governo abbia promesso di aumentare di circa 8.500 MW la produzione elettrica e di aggiungere altri 8 mila chilometri alla rete di trasmissione, alla fine si dovrà arrivare a ridurre la quota dell’idroelettrico e aumentare quella delle centrali termali alimentate da combustile fossile. *** Dal 2006 il governo brasiliano ha deciso a favore della produzione e dell’impiego dell’energia nucleare e, considerate le riserve di minerale e l’alto livello tecnologico già raggiunto dal paese, intende continuare a sviluppare un’industria nazionale dell’arricchimento dell’uranio per diventare, quindi, un esportatore di materiale fissile e di tecnologia. Con la stessa determinazione sta sviluppando programmi nucleari che interessano i militari. Il Brasile ha due centrali nucleari funzionanti: Angra-1 (630 MW) e Angra-2 (1.350 MW) entrambe gestite dall’impresa statale Eletronuclear, una sussidiaria di Eletrobras53. Nel 1986 iniziarono i lavori per la costruzione di una terza centrale, Angra-3 (1.350 MW), che, però, non furono mai portati a termine. Nel 2008, i lavori ripresero e la centrale dovrebbe essere pronta nel 2015. La crescente domanda d’elettricità ha convinto Eletronuclear a progettare almeno altre quattro nuove centrali da costruire entro il 2030. Infatti, il PNE2030 prevede la costruzione entro il 2030 di queste centrali di 1000 MW ciascuna, oltre al completamento di Angra 3 entro il 2013. Con un ulteriore investimento di R7,2 miliardi ($3,6 miliardi circa) Angra 3 dovrebbe generare 1350 MW, rendendo così possibile “concentrare in Brasile l’intera catena produttiva del combustibile nucleare: dall’estrazione dell’uranio al suo arricchimento, sino alla vera e propria generazione dell’energia”, mentre finora l’uranio usato ad Angra 1 e Angra2 deve essere inviato in Canada per essere arricchito. *** Il PNE2030 mira anche a migliorare le infrastrutture energetiche in modo da ridurre il rischio di quegli estesi black-outs54 che sembrano avere “una straordinaria capacità di far perdere consensi all’esecutivo in carica” (Giappichini, 2011: 343 e 347). La deforestazione – in gran parte dovuta ad azioni illegali – è responsabile per circa la metà delle emissioni brasiliane di gas serra. Le emissioni del settore energia elettrica e quello dei trasporti sono relativamente basse grazie alla produzione idroelettrica e al diffuso uso dell’etanolo come carburante delle auto. Inoltre, la produzione interna di petrolio sembra essere meno carbon intensive di quella di molti paesi industriali, il che è dovuto al tipo di crudo, alla tecnologia usata per 53 . Questa utility, creata nel 1962 durante la presidenza di João Goulart, guida un sistema di sei sussidiare, sei imprese di distribuzione e possiede il 50% del capitale azionario di Itaipú Binational, la joint venture dei governi del Paraguay e del Brasile che possiede la centrale elettrica di Itaipú. Eletrobras produce e distribuisce il 60% circa dell’offerta elettrica del paese e h un capacità produttiva di circa 40 GW, in gran parte generata da centrali idroelettriche. Il governo federale possiede il 52% delle azioni, che sono scambiate sia alla Bovespa che alla Borsa di New York e di Madrid. 54 . Si calcola che ogni brasiliano resti senza luce in media 18 ore all’anno. 108 Un gigante economico? estrarlo e raffinarlo, ma anche alle importanti misure prese proprio per difendere l’ambiente. Indubbiamente, la continua crescita economica del paese sta acuendo i problemi ambientali, anche se simultaneamente si moltiplicano i mezzi economici per affrontarli. Da notare, però, che nel periodo 2005-09 il Brasile ha ridotto le emissioni annuali di carbonio del 5% ed ha anche ottenuto un tasso di crescita economica del 3.5% l’anno. Un successo unico al mondo riconducibile alla composizione delle sue emissione di carbonio – dovute a deforestazione e all’allevamento di bestiame – per cui è stato possibile ridurre gradualmente il livello di queste emissioni a un costo relativamente basso per lo sviluppo economico. Lo sfruttamento delle risorse petrolifere del pré-sal rischia di causare danni ambientali e danneggiare seriamente l’“Amazzonia blu”, mentre la deforestazione della foresta pluviale amazzonica resta la maggiore fonte di emissione di gas serra. Ed è proprio per limitare questa deforestazione che dal 2003 il governo brasiliano ha messo a punto il Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal, creato ampi sistemi di monitoraggio da terra e dal cielo e istituita il PBF che retribuisce azioni volte a a proteggere la foresta. Infine, il Brasile ha preparato un piano per la volontaria riduzione entro il 2020 di circa la metà delle emissioni del gas serra per unità di PIL. In realtà, la deforestazione amazzonica si è già ridotta a un terzo rispetto al 2004. Ciò non toglie, però, che il paese potrebbe dover affrontare notevoli problemi a causa del cambiamento climatico, cioè minore disponibilità di acqua e quindi di energia idroelettrica, e una più bassa resa dei raccolti nel Centro-Oeste e nel Nordeste. Sembra quindi che il Brasile sia sul punto di lasciare la propria impronta a livello mondiale con una matrice energetica che va oltre il graduale esaurimento del petrolio e con la creazione di una nuova industria strategica che presenta dimensioni veramente geopolitiche. Infatti, se correttamente gestita, la tecnologia brasiliana per la trasformazione della canna da zucchero e altre piante in etanolo e altri tipi di biocarburanti può essere trasferita ai PVS che, a cominciare da quelli lusofoni africani, dispongono ancora di molta terra arabile. 2.3 SISTEMA FISCALE Il sistema fiscale brasiliano si basa principalmente sulla Costituzione federale del 1988, sul Codice fiscale nazionale del 1966 e sul Codice federale della tassazione del reddito. Le tasse sono imposte dai governi federali, statali e municipali. Data la complessità, frammentazione e continue revisioni del sistema, presentiamo il quadro d’insieme elaborata dall’OCSE (2011: 43-45), distinguendo imposte sulle persone giuridiche e imposte personali. Le imposte sulle persone giuridiche: imposta sui redditi delle persone giuridiche (Imposto de Renda Pessoa Jurídica IRPJ) che si applica ai profitti annui, tassabili con l’aliquota del 15% e con un addizionale 10% sul reddito che eccede R240.000. In genere, lo stesso trattamento è esteso alle plusvalenze; contributo per la sicurezza sociale (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido CSLL), una tassa del 9% sui profitti societari che sale al 15% per i profitti di istituzioni finanziarie; 109 Il Brasile e gli altri IVA federale sui prodotti industriali (Impuesto sobre Productos Industrializados IPI) che viene applicata con un’aliquota variabile, a seconda dei prodotti, dallo 0 al 365,6%, tuttavia le aliquote effettive sono inferiori e a molti beni essenziali si applica l’aliquota zero, nel qual caso l’IPI diventa uno strumento di politica industriale; imposta sulle transazioni finanziarie (Impuesto sobre Operaciones Financieras IOF), riguarda solo alcune specifiche transazioni finanziarie, come prestiti bancari, transazioni cambiarie, contratti d’assicurazione e transazioni di valori mobiliari; contributo e intervento nel campo economico (Contribuição e Intervenção no Domínio Econômico – CIDE), imposta del 10% sui pagamenti all’estero per trasferimenti tecnologici (royalties) o assistenza tecnica. Il peso del CIDE ricade sulle imprese brasiliane e non può essere accreditabile da parte del beneficiario estero. Nel 2001 è stata introdotta la CIDE-Combustíveis, un’imposta nominale sulle vendite interne o sulle importazioni di specifici carburanti; contributo per il finanziamento della sicurezza sociale (Contribución para el Financiamiento de la SeguridadSocial - COFINS), imposta del 7,6% sulla maggior parte delle importazioni. Differenti aliquote si applicano alla maggior parte di merci tassabili, come tabacco, carburanti e cosmetici; programma d’integrazione sociale (Programa de Integración Social - PIS), imposta speciale sul valore aggiunto delle imprese del settore privato dell’1,65% istituita nel 2010. Alle imprese, agenzie e fondi del settore pubblico si applica il PIS/PASEP con un’aliquota dell’1%; contributo per l’Istituto nazionale di sicurezza sociale (Contribuição ao Instituto Nacional do Seguro Social - CINSS) per il quale il datore di lavoro deve eseguire un versamento al Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) pari all’8% della retribuzione di ogni persona occupata. Il datore di lavoro deve inoltre versare il 20% di ogni salario pagato al sistema pensionistico pubblico più un massimo di 8,8% per altre tasse relative alla sicurezza sociale. Il contributo del dipendente varia tra l’8% e l’11%, a seconda del salario percepito: - imposta sulla proprietà rurale (Imposto sobre a propiedade territorial rural – ITR) che interessa tutte le persone fisiche e giuridiche in possesso di un terreno o immobile localizzato all’interno di un’area rurale. L’aliquota varia tra 0,03% e 20%, a seconda della regione e dell’utilizzo della proprietà. - imposte applicate ad quantum o ad valorem c.i.f. delle importazioni, - imposte addizionali, con aliquota pari a 3,3%, sulle liste paga delle imprese, inclusi contributi para fiscali per finanziare attività educative e culturali dei dipendenti e per programmi d’addestramento e apprendistato (il cosiddetto sistema “S”), per sostenere le piccole imprese (SEBRAE) e per lo sviluppo agricolo (INCRA). Vi è, inoltre, una specifiva imposta del 2,5% sulla lista paga per il finanziamento dell’istruzione (Salário-Educação); e - IVA imposta degli stati sulla circolazione di merci e servizi (ICMS), più tasse su regali, eredità e auto. Anche i municipi impongono tasse sui servizi, proprietà urbana e trasferimenti di immobili urbani. Le imposte personali sono svariate e comprendono la tassa su reddito, quella per la sicurezza sociale e quella su regali ed eredità. Le aliquote variano tra zero e 27,5%. Queste imposte sono raccolte a livello federale e non esistono tasse locali o statali sul reddito. Un’imposta del 15% si applica al plusvalore. Il reddito dei non residenti è tassato con un’aliquota del 25% che si riduce al 15% per alcuni tipi di reddito. 110 Un gigante economico? Secondo la Costituzione, almeno il 25% di tutte le entrate fiscali devono essere destinate all’istruzione e il 12% di quelle statali e il 15% di quelle municipali al servizio sanitario. Il sistema fiscale contiene anche una misura anticiclica, cioè il Fundo Soberano do Brasil (FSB), per appianare il flusso delle entrate fiscali e risparmiare entrate straordinarie associate con le fluttuazioni dei cicli economici. Creato nel 2008, con un capitale di R14 miliardi (circa $8 miliardi) provenienti dalla vendita di titoli pubblici, dal 2009 non ha ricevuto altri versamenti, perché il governo ha preferito ridurre il debito pubblico, ma anche aumentare la spesa pubblica. Ora si spera di ottenere altre risorse dallo sfruttamento delle riserve petrolifere del pré-sal, ma molto dipenderà da come saranno suddivise le maggiori entrate tra le varie regioni e le varie generazioni. L’OCSE (2011: 92) stima che con entrate fiscali pari al 38% del PIL, il Brasile abbia la più alta tassazione tra le economie di mercato emergenti, paragonabile più alla media dei paesi OCSE che ai livelli dell’AL. Per le imprese la tassazione totale sui profitti arriva al 69% il che porta il paese al 130° posto (ma al 156° per “paying taxes”55), sui 185 esaminati dalla BM (Doing Business 2013. Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises, 2012). Il che naturalmente riduce i profitti e quindi l’incentivo a investire. Dal 1990 al 2010 la quota dell’imposizione fiscale sul PIL è passata dal 28,2% a 32,4%, un rapporto che, dopo l’Argentina, è il più alto dell’AL ed è già da anni in linea con la media dei paesi OCSE. Le entrate fiscali continuano a essere dominate dalla tassazione indiretta (oltre il 44% delle entrate) che rappresentano il 12,7% del PIL, un rapporto notevolmente più alto della media regionale (9,9%). Il sistema è quindi piuttosto regressivo, anche se, in realtà, le imposte dirette sono aumentate, ma più lentamente della media regionale. Le tasse sul reddito personale nel 2010 hanno rappresentato meno del 10% delle entrate fiscali e il 4% del PIL. Una quota importante del totale delle entrate proviene dai contributi sociali (EIU, 2012 dic.: 37). 2.4 POLITICA CAMBIARIA E MONETARIA, E INDEBITAMENTO Il Brasile ha dovuto affrontare a lungo, più di qualsiasi paese emergente, una forte e volatile inflazione che fu moderatamente alta negli anni ’70 (media 69%), decisamente alta nel periodo 1980–88 (media 279%), per diventare iperinflazione nel 1989-1994 (media 1.450%), domata infine per mezzo di alti tassi reali d’interesse. Poiché durante la guerra le esportazioni brasiliane erano cresciute molto, mentre le importazioni erano crollate, il paese si trovò ad aver accumulato riserve estere per più di $700 milioni. All’inizio del 1945 fu introdotto un regime cambiario del tutto libero, salvo alcune restrizioni per il rimpatrio dei profitti, ma il cambio del cruzeiro fu mantenuto al valore pre-bellico fino al 1953. Con questo cambio la moneta nazionale, già sopravvalutata nell’anteguerra, lo divenne ancor di più quando i prezzi interni continuarono ad aumentare. La costante sopravvalutazione del cruzeiro veniva giustificata dal desiderio di soddisfare una repressa domanda 55 . Questa voce indica tasse e contributi obbligatori che un’impresa di media grandezza deve pagare in un dato anno, più il carico amministrativo che questo pagamento comporta. 111 Il Brasile e gli altri d’importazione, dal timore che una svalutazione avrebbe alimentato l’inflazione e dalla speranza che finanziando con le riserve il deficit della bilancia dei pagamenti si potesse contenere l’inflazione. Le riserve si esaurirono rapidamente, ma nel periodo 1948-50 la crescita dell’economia raggiunse in media il 6% l’anno (Baer, 2008: 5354). La combinazione di tre fattori – crescente produzione, cambio sopravvalutato (in termini nominali restato costante dal 1939, malgrado una ‘inflazione accumulata pari al 150%) e repressa domanda d’importazione – causò un boom dell’import che in termini reali tra il 1946 e il 1948 quasi raddoppiò. Ristagnavano, invece, le esportazioni, che non beneficiavano più delle condizioni di guerra ed erano penalizzate dalla sopravvalutazione del cambio. Di conseguenza, tra il 1946 e il 1948 la bilancia commerciale passò dall’avanzo di $391 milioni al deficit di $59 milioni (Pinheiro et al., 2004: 13 e 15). A giugno 1947 i controlli cambiari vennero rintrodotti, poi mantenuti fino a gennaio 1953, un periodo nel quale il cruzeiro fu sempre più sopravvalutato, per cui il controllo delle riserve estere divenne uno dei principali strumenti per sostenere l’industrializzazione del paese. Per le importazioni si creò un sistema di licenze assegnate dal Dipartimento Export-Import del Banco do Brasil (CEXIM), che allocava le riserve secondo cinque criteri di priorità, mentre il rimpatrio annuale dei capitali fu ristretto al 20% e quello dei profitti all’8% del capitale registrato. Corruzione e contrabbando minarono il sistema delle licenze e nel 1951 il CEXIM diminuì i controlli e le importazioni aumentarono. Il governo aveva scelto di puntare tutto sull’industrializzazione. Nonostante l’aumento delle esportazioni, il deficit si allargò e il cruzeiro continuò a esser sopravvalutato. Nel 1953, il cambio fisso fu sostituito con quello multiplo, che facilitava la svalutazione del cruzeiro a fronte di una persistente inflazione, furono eliminati i controlli diretti e fu creata un’asta pubblica per ottenere divisa estera. Le importazione furono classificate in cinque categorie a seconda di quanto fossero considerate necessarie. Il sistema cambiario fu modificato di nuovo nel 1957, furono introdotti dazi ad valorem che raggiungevano il 150% e furono ridotti i tassi di cambio a due livelli, uno dei quali eccezionalmente basso (cambio de custo) per facilitare le importazioni di grano, petrolio, fertilizzanti, macchinari, pagamento d’interessi e ammortizzazioni di debiti considerati essenziali per lo sviluppo del paese. Ormai, “il sistema cambiario non serviva più a far fronte alle difficoltà della bilancia dei pagamenti, ma era diventato lo strumento per promuovere l’industrializzazione”. Furono stabilite, inoltre, una serie di misure per attrarre investimenti diretti esteri e per meglio proteggere le industrie domestiche. All’inizio del 1961 una nuova politica cambiaria aumentò il tasso del cambio de custo e la categoria generale delle importazioni fu immessa nel mercato libero, così come quella delle esportazioni, salvo il caffè. Nei mesi successivi, anche parte della valuta proveniente dalle esportazioni di caffè fu immessa nel libero mercato e il cambio de custo fu eliminato. Ma poiché i notevoli ritardi con i quali veniva fissato il tasso ufficiale rispetto ad un’inflazione interna in rapida crescita non stimolavano nuove esportazioni, le entrate valutarie continuavano a diminuire e l’economia perdeva dinamismo (Baer, 2008: 55-61). La crisi economica s’intrecciava con quella politica e insieme stavano creando le condizioni per la presa di potere da parte dei militari. Nel 1968 venne introdotto un tasso di cambio crawling-peg (strisciante), per evitare la sopravvalutazione della moneta e una eventuale speculazione, che doveva restare in vigore fino a quando non fosse stata domata l’inflazione (Baer, 2008: 7677). Nel 1975 entrò in funzione il Secondo piano nazionale (1975-79) per sostenere 112 Un gigante economico? la crescita economica, che sostituiva le importazioni di prodotti industriali di base e di beni strumentali ed espandeva le infrastrutture economiche, come elettricità idrica e nucleare, alcool, trasporti e comunicazioni, tramite investimenti realizzati dal settore privato con un massiccio intervento della BNDES. Il PIL cominciò ad aumentare ad una tasso che passò dal 4,2% del 1967 fino al 14% del 1973, ma simultaneamente il debito subì un drammatico aumento da $3,3 miliardi a $12,6 miliardi (Baer, 2008: 408-09 Tab. A4). In realtà, l’indebitamento netto brasiliano cominciò a crescere dal 1969. Se tale crescita era stata legata principalmente a quella delle riserve del paese, con l’arrivo della crisi petrolifera il debito netto raggiunse $32 miliardi e quello lordo $43,5 miliardi nel 1978, aumento dovuto alla necessità di finanziare il maggior costo delle importazioni petrolifere, ma anche di investire per espandere la capacità produttiva, inclusa quella dell’energia nucleare e dell’acciaio. Frattanto aumentarono anche i tassi d’interesse internazionali e poiché il debito brasiliano era stato contratto principalmente a tassi flessibili, il suo servizio divenne più oneroso. Per continuare a espandere le esportazioni, il governo era stato costretto a frequenti piccole svalutazioni del cruzeiro ma ora che i sussidi erano stati rimossi si resero necessarie svalutazioni più consistenti (la prima fu quella del marzo-agosto 1979) che naturalmente aumentarono la pressione inflazionaria e le spese per le imprese indebitate all’estero. Con l’arrivo ad agosto 1979 di Delfim Netto al ministero della Pianificazione fu introdotto un pacchetto di misure economiche – svalutazione monetaria, aumento dei prezzi dei servizi pubblici, tasse temporanee sui guadagni accidentali delle esportazioni agricole e abolizione dei depositi concernenti l’afflusso di capitali – che avrebbero dovuto allo stesso tempo risolvere la sopravvalutazione del cruzeiro e ridurre la pressione politica per l’abolizione dei sussidi. L’inflazione continuò, però, a crescere superando il 110% nel 1980, per cui i livelli salariali venivano aggiustati due volte l’anno, ma dato che molti degli aumenti del costo dell’energia e del lavoro erano trasferiti sui prezzi dei prodotti, i salari reali dei gruppi a reddito più basso tendevano a diminuire (Baer, 2008: 84-85). Su chi veramente fosse scaricato il costo dell’aggiustamento intrapreso all’inizio degli anni ’80, Baer (2008: 92-95) riporta due differenti opinioni:: (i) secondo Gustavo Maia Gomes questo peso fu scaricato principalmente sui gruppi con reddito più basso con conseguente aumento della concentrazione del reddito personale, mentre gli intermediari finanziari in termini relativi e assoluti traevano profitto dalla crisi; invece (ii) Rogerio Werneck sostiene che fu il settore pubblico a sopportare gran parte del peso dell’aggiustamento, come mostrerebbero la riduzione della spesa governativa e la caduta di salari e stipendi statali. Allo stesso tempo, diminuì e poi sparì il surplus delle imprese federali e aumentò il loro indebitamento perché il governo utilizzò la riduzione dei prezzi dei beni o servizi forniti da queste imprese per combattere l’inflazione. In questa situazione era certamente difficile ampliare gli investimenti sociali. Nella seconda metà degli anni ’80 il governo si vide costretto a cambiare le politiche macroeconomiche: la politica monetaria divenne più restrittiva e furono adottate una serie di altre misure ortodosse; si abbandonò il tentativo di fissare in anticipo le variazioni dei tassi monetari e cambiari; si fissarono limiti ai prestiti ottenibili da intermediari finanziari; si aggiustarono le tariffe dei servizi pubblici; si liberalizzarono i prezzi dei settori industriali fino ad allora controllati; e vennero drasticamente ridotti gli investimenti delle imprese pubbliche. L’effetto ottenuto, tra il 1980 e il 1981, fu la caduta del tasso di crescita del PIL da 9,2% a -4,5% e dell’industria del 5,5% e una contrazione degli investimenti dell’11%, senza che si risolvesse il problema dell’indebitamento estero. La situazione poi peggiorò con la 113 Il Brasile e gli altri moratoria imposta al debito messicano dell’estate 1982, quando le riserve nette della BCB si esaurirono, mentre il servizio del debito assorbiva l’83% delle entrate dalle esportazioni. Alla fine del 1982 il governo dovette rivolgersi al FMI che impose il solito programma d’austerità, ma il complesso processo di rinegoziazione del debito si protrasse fino al 1994 quando finalmente fu raggiunto un accordo che prevedeva pagamenti anche trentennali. La relazione con l’FMI fu da subito molto difficile e l’effetto della cura fu una riduzione del tasso di crescita reale del PIL del 5,1% e del PIL pro capite dell’11,2%. Specialmente nel settore industriale, l’inflazione raggiunse il 211% e il 224% nel 1983 e 1984, la formazione di capitale diminuì, ma aumentò il surplus commerciale, surplus che in verità aveva cominciato a materializzarsi già dal 1981. Chiaramente, “le politiche che generarono grandi surplus commerciali e permisero che si continuassero a pagare gli interessi sul debito estero portarono anche all’aumento delle pressioni inflazioniste domestiche e alla caduta degli investimenti … e al trasferimento all’estero di risorse per un valore pari al 5% del PIL nel 1982 e nel 1984”. La struttura settoriale sperimentò un declino dell’industria, specialmente del settore manifatturiero e un aumento dei servizi (Baer, 2008: 87-89). Le origini dell’inflazione degli anni ‘70 e ’80 sono identificate nelle politiche monetarie e fiscali e negli shock agricoli, cioè negli strumenti di politica economica utilizzati dal governo (analisi ortodossa o monetarista), oppure nel potere monopolistico di imprese, sindacati e stato, cioè nel “capitalismo tecno-burocratico” che genera un informale processo di indicizzazione e quindi una “inflazione inerziale” (analisi strutturalista). Ad ogni modo, fu rilevante una serie di shock esterni, come l’aumento del prezzo del petrolio del 1973-74 e del 1979 (il primo shock che quasi immediatamente pose fine al cosiddetto “miracolo brasiliano” dei primi anni ’70)56, l’aumento dei tassi d’interesse mondiali, le forti svalutazione del 1979 e del 1983 e alcuni disastri naturali come siccità o inondazioni che fecero salire i prezzi degli alimenti. Ma c’erano anche, spiega Baer (2008: 107-08), due meccanismi atti a propagare l’inflazione: la capacità di vari settori di trasferire ai propri prodotti gli aumenti dei costi di produzione e quello di far sì che lo stato compensasse le riduzioni di reddito causate dall’inflazione. A questi due meccanismi, nel 1979 se n’era aggiunto un terzo, cioè l’indicizzazione dei salari. Tuttavia, cruciale restò il notevole aumento dell’offerta monetaria che nel caso del Brasile venne utilizzata non solo per finanziare i deficit statali, ma anche per fornire prestiti sussidiati al settore privato. A febbraio 1986, il Presidente Sarney (1985-90) congelò i prezzi dei beni finali, i salari, gli affitti e i mutui; introdusse un sistema d’indicizzazione che aumentava i salari solo quando l’indice dei prezzi saliva di 20 punti percentuali; e sostituì il cruzeiro (Cr) con il cruzado (Cz) (Cz1=Cr1.000 e $1=Cz13,84). Gli effetti immediati del “Piano cruzado” furono “spettacolari”: l’inflazione si ridusse, l’attività economica riprese e le esportazioni aumentarono, ma dopo qualche mese anche i salari cominciarono a crescere e tornarono, intensificati, tutti i problemi precedenti all’introduzione del cruzado.Tuttavia la crescita economica continuò, anche se trai- 56 . Durante il regime militare il risparmio pubblico raggiunse il più alto livello storico, sommandosi a quello privato e a quello estero (cioè il disavanzo della bilancia delle partite correnti) nel sostenere il livello degli investimenti oltre il 25% del PIL. Il tasso di crescita medio dell’economia brasiliana nel periodo 1967-78 fu 9,5%, lo stesso della Cina negli anni 1990-2000. Anche se esistono similarità tra i due modelli, sfortunatamente il miracolo brasiliano non è durato, però, tanto quanto quello cinese (Franco e Vieira, 2010: 7-8). 114 Un gigante economico? nata dalla spesa per i consumi, spesa alimentata dai fondi liberati dal rapido mutamento delle aspettative inflazioniste creato dal Piano cruzado (the wealth effect). Ma a metà del 1986 gli investimenti esteri crollarono, mentre crescevano il rimpatrio dei profitti e la fuga di capitali, per cui alla fine dell’anno fu lanciato il Piano cruzado II che, però, rafforzò l’inflazione, tanto che a febbraio 1987 il governo dovette dichiarare la moratoria unilaterale. Il debito pubblico continuava a crescere senza che il governo potesse fare molto per fermarlo, perché in questo contesto era sempre più difficile introdurre una politica fiscale e monetaria. Il 1987 vide anche un Piano Bresser che falli rapidamente a causa dell’incapacità di controllare il deficit di bilancio. Anche più breve fu la vita del Plano Verão (Piano estate) del 1989. Frattanto, una crescente quantità di fondi finiva nel settore finanziario e conseguentemente diminuiva l’attività economica (Baer, 2008: 110-19). La finanziarizzazione dell’economia brasiliana era iniziata. Appena assunto il potere nel 1990, il Presidente Fernando Collor de Melo (1990-92) emanò una serie di misure (Collor I) con le quali furono congelati tutti i depositi superiori a Cr50.000; si tornò al cruzeiro (Cr); si congelarono prezzi e salari, con la possibilità di aggiustamenti nel tempo; si indicizzarono le tasse; si aumentarono i prezzi dei servizi pubblici; e si parlò di eliminare 360 mila posti di lavoro nel settore pubblico. L’effetto immediato fu la recessione – il PIL del 1990 diminuì a -4,4% –, quello a lungo termine fu la riduzione del rapporto debito/PIL che passò da 16,5% nel 1990 a 12,2% nel 1991. Iniziò in quel periodo un processo di liberalizzazione degli scambi internazionali. L’incapacità di controllare l’inflazione portò alla formulazione del piano Collor II che ripeteva alcune delle misure del Collor I, come il congelamento di prezzi e salari e l’estinzione di varie forme d’indicizzazione, ma dava maggior peso al management dei flussi di cassa e allo stretto controllo dei bilanci delle imprese pubbliche, congelava i bilanci dei ministeri e riduceva i trasferimenti finanziari a stati e municipi (Roett, 2010: 85). L’espansione monetaria non fu però fermata e l’inflazione riprese fiato, per cui a ottobre del 1991 il mercato dei cambi entrò in crisi e si scatenò una forte speculazione contro il cruzeiro. In realtà, i primi cinque anni della “Nuova Repubblica”, spiegano Franco e Vieira (2010: 8), furono caratterizzati da un’esplosione di richieste sociali, espressioni della nuova Costituzione del 1988, che gonfiarono il bilancio dello stato e finirono per causare una crisi fiscale e l’iperinflazione a dimostrazione di come sia difficile soddisfare le richieste di sicurezza sociale, salute, istruzione – il cosiddetto “debito sociale” – e allo stesso tempo realizzare ambiziosi programmi pubblici d’investimento e fare accettare alla classe più ricca un maggiore carico fiscale. Alla fine del 1992, Collor dovette dimettersi e a maggio 1993 fu nominato ministro delle Finanze Fernando Henrique Cardoso che con un gruppo di “giovani e prammatici economisti” (Roett, 2010: 86) disegnò e presentò a dicembre del 1993 il Plano Real che non differiva molto dal Plano Cruzado del 1986, salvo per l’enfasi posta fin dall’inizio sull’austerità fiscale e per essere un “piano d’azione immediata” da discutere con il Parlamento e dibattere pubblicamente. Gli elementi centrali del piano erano (i) taglio della spesa pubblica di circa $6 miliardi (pari al 9% della spesa federale e 2,5% di quella a tutti gli altri livelli amministrativi; (ii) indicizzazione generale di tutti i prezzi il cui indicatore era una “unità reale di valore” (URV) pari a un dollaro; (iii) inasprimento della riscossione fiscale e della lotta all’evasione; (iv) creazione del Fondo d’emergenza sociale per aiutare le classi più basse a far fronte all’aggiustamento fiscale; (v) introduzione (1° luglio 1994) di una nuova moneta, il real, agganciata (pegged) al dollaro; e (vi) politica monetaria restrittiva e alti tassi 115 Il Brasile e gli altri d’interesse. Questo modello di “stabilizzazione basata sul cambio”, cioè utilizzando il tasso di cambio come ancora nominale, portò a un boom dei consumi invece che all’inflazione, ma il tasso di cambio sopravvalutato che la stabilizzazione comportava contribuì ad aumentare la fragilità dell’economia brasiliana (Neri, 2009: 225). “L’attuazione del piano fu graduale e trasparente, e il successo quasi immediato”, il PIL fu in media del 4% dal 1994 al 1997 e gli investimenti superarono il 16% del PIL dopo un ristagno durato più di un decennio. I salari nominali aumentarono e quelli reali nei primi mesi del 1995 crebbero un 19% in più rispetto all’anno predente. Il maggiore potere d’acquisto ottenuto permise un aumento dei consumi del 16,3% tra il secondo trimestre del 1994 e quello del 1995 (Roett, 2010: 85-89). Ci fu, infine, sia un sostanziale afflusso di capitali esteri sia un surplus commerciale, per cui rispetto al dollaro il real si apprezzò. *** Il cruciale problema su quale gruppo socio-economico trasferire il peso maggiore della stabilizzazione fiscale poteva essere affrontato o con la finanza inflazionaria, che a causa dell’indicizzazione generava iperinflazione, oppure con l’indebitamento interno ed estero, che però poteva funzionare solo se il periodo necessario all’aggiustamento fosse stato relativamente breve. Con il Plano Real Cardoso scelse la seconda possibilità, ma quando divenne chiaro che l’aggiustamento richiedeva più tempo, il piano perse credibilità (Baer, 2008: 129). Gli alti tassi d’interesse e la maggiore apertura dell’economia – apertura che nel resto dell’AL era iniziata nella prima parte degli anni ’80 – resero più accettabile un tasso di cambio sopravvalutato, per cui ai governanti questo sembrò essere lo strumento principale da usare per contenere l’inflazione (Baer, 2008: 133). Frattanto, ad aprile del 1994 Cardoso si dimise per candidarsi alla presidenza con il PSDB. Il 1° gennaio del 1995 giurò come Presidente di un Brasile che si sentiva pronto a iniziare la corsa a grande potenza (Roett, 2010: 86-90). Dall’inizio del 1995 la bilancia commerciale, anche a causa della crisi messicana, divenne deficitaria, un trend che durò fino a quando, quattro anni dopo, l’ancoraggio del real al dollaro fu abbandonato e la bilancia commerciale lentamente tornò positiva. La stabilità dei prezzi continuò, invece, fino al 1998, quando Cardoso, non riuscendo a fermare la crescita della spesa che aveva luogo a tutti i livelli di governo, particolarmente quella concernente salari, pensioni e sistema della sicurezza sociale, dovette ricorre a deficit operativi. L’opposizione del Parlamento rendeva impossibile procedere a una comprensiva riforma fiscale anche perché la posizione di Cardoso era indebolita a causa della ricerca dell’emendamento costituzionale che gli permettesse di essere rieletto nell’ottobre 1998. Frattanto, il debito estero del paese aveva raggiunto nel 1998 $234 miliardi e quello interno $320 miliardi, mentre gli alti tassi d’interesse e le modeste esportazioni avevano ridotto la crescita economica a 0,13%. Sotto l’impatto della crisi asiatica, la pressione al ribasso del real e l’emorragia delle riserve, il Brasile dovette ricorrere al FMI, più BM e governo USA. Finalmente a novembre del 1998 il Parlamento approvò una serie di misure volte ad aumentare le tasse e ridurre i costi, ma non le proposte per la riforma delle pensioni, un brutto segnale, ricorda Baer (2008: 134-47), che accelerò la fuoruscita di capitali. All’inizio del 1999 il governo dovette accettare la fluttuazione del tasso di cambio per cui nei seguenti due mesi il real si svalutò del 40%, mettendo in serio pericolo la sopravvivenza del MERCOSUL. Per la fine dell’anno l’indice dei prezzi 116 Un gigante economico? era salito all’11,32% e l’economia aveva smesso di crescere. La svalutazione del 1999 causò importanti modifiche della politica macroeconomica con effetti che ancora continuano, vale a dire l’adozione di un cambio flessibile e dell’“inflation targeting”57 e l’applicazione obbligatoria della legge di “responsabilità fiscale” a tutti i livelli governativi così come alle imprese di stato (Neri, 2009: 225). Nel 2001 la crisi argentina causò un’altra svalutazione del real e il BCB dovette aggiustare la propria politica di riduzione del tasso d’interesse per mantenere l’inflazione entro i limiti fissati in precedenza. Negli anni successivi alla stabilizzazione si ebbe uno sviluppo diffuso ma ancora insufficiente a generare un significativo aumento del risparmio privato e degli investimenti. In effetti, la stabilizzazione, non riuscendo a migliorare la situazione fiscale, mantenne l’economia in un cronico “crowding out”, per cui la continua crescita dell’economia privata non fu accompagnata da miglioramenti tali da cambiare la composizione della domanda aggregata. Una situazione, lascito del periodo dell’iperinflazione, che gli altissimi tassi d’interesse – probabilmente tra i più alti al mondo – fotografavano bene, ma che negavano al Brasile i livelli d’investimento che invece prevalevano in Asia (Franco e Vieira, 2010: 8-9). *** Nella visione di Cardoso, capitale e tecnologia sono strumenti importanti per realizzare riforme regolatrici, un pretesto esterno per smantellare tradizionali strutture di potere fondate sulla capacità di distribuire favori e sospendere regole. Anzi, Cardoso, rielaborando la teoria della dipendenza, interpretò anche l’interdipendenza della globalizzazione come lo strumento per rimodellare radicalmente il carattere dell’economia nazionale58. Tuttavia, per offrire una qualche protezione a industrie 57 . Con l’“inflation targeting” la politica monetaria è formulata in modo tale da centrare l’obiettivo finale, cioè il tasso d’inflazione, invece di obiettivi intermedi, per cui la BC varia il tasso d’interesse a seconda delle deviazioni dell’inflazione dal target e della produzione dal suo valore naturale. Nel caso del Brasile il tasso d’interesse risponde alle deviazioni dell’inflazione attesa rispetto all’obiettivo stabilito, il che consente di evitare al BCB di dover intervenire ogni volta che l’inflazione effettiva differisce dal target, provocando repentini balzi del tasso d’interesse che potrebbero rivelarsi destabilizzanti per il sistema finanziario. Dal 2006 l’obiettivo d’inflazione è al 4,5%, con una variazione del 2% (Mori, 2001: 55). Una grossa limitazione dell’“inflation targeting” è quella di subordinare tutte le altre politiche al contenimento dell’inflazione. 58 . La rielaborazione da parte di Cardoso della teoria della dipendenza nasce dal tentativo di spiegare il regime militare brasiliano, un regime che non è semplicemente un ritorno al passato – cioè all’Estado Novo di Vargas, come sostenuto da Skidmore (1973: 43) –, ma l’emergere e l’affermarsi di un nuovo processo di associated-dependent development. Il regime rappresenta quindi “una fondamentale ristrutturazione della polity, ristrutturazione strettamente correlata con i cambiamenti economici e sociali che cominciarono a manifestarsi alla fine degli anni ’50 e che ora avanzano a un ritmo più rapido”. Questa nuova dipendenza, dovuta all’emergere di una nuova divisione internazionale del lavoro, creata dalle imprese multinazionali con i loro “massicci IDE per produrre e vendere beni di consumo alle crescenti ricche classi medie urbane, è compatibile, anzi dipende da una rapida crescita economica di almeno alcuni settori dell’economia dipendente”. Tale crescita “implica una precisa articolazione con il mercato internazionale e richiede connessioni tecnologiche, finanziarie, organizzative e di mercato che solo le multinazionali possono assicurare”. Inoltre, il modello dell’associated-dependent development “ha certamente un effetto marginalizzante … e si basa su concentrazione del reddito e crescente miseria relativa” (Cardoso, 1973: 142, 149 e 157). In un’intervista del 1998 Cardoso sostenne che le stesse forze che contribuirono alla creazione dell’associated-dependent development spinsero per una riaffermazione dei principi di libero mercato e liberalismo politico, lasciando, però, lo stato privo di una autonoma soluzione per affrontare le sfide della globalizzazione. 117 Il Brasile e gli altri nascenti senza mettere in pericolo l’efficienza e la competitività globale, come avvenne con le politiche protezionistiche degli anni ’60 e ’70, Cardoso intraprese la creazione di uno spazio economico regionalmente integrato. Inoltre, sostenne che lo stato doveva restare coinvolto nelle industrie strategiche e promuovere le politiche necessarie per preparare le risorse umane richieste dalle nuove industrie ad alto valore aggiunto. Chiaramente queste posizioni non sono completamente in linea con l’ideale paradigma neo-liberale, così come non lo è l’identificazione di asimmetrie del sistema globale a causa delle quali i PVS rischierebbero la marginalizzazione dai benefici della globalizzazione, perché costretti a restare consumatori delle industrie dell’informazione e fornitori di risorse e manodopera a basso costo. Per questo reputò importanti la solidarietà tra PVS, il multilateralismo e la cooperazione sud-sud (Burges, 2009: 84-88). Centrale in quest’approccio è l’idea di “asimmetria” nelle relazioni politiche ed economiche internazionali. Infatti, fin dai primi anni ’90, i governi brasiliani hanno cercato di sfruttare il contesto regionale per un approccio alla globalizzazione e allo sviluppo che facilitasse l’inserimento nel mercato globale, su base quasi paritaria, dei paesi sviluppati e dei PVS. Non solo questo programma politico ha avuto effetti economici e commerciali molto positivi, incrementando le esportazioni verso l’Africa e il Medio Oriente del 200%, ma ha anche offerto al Brasile maggiori opportunità di dialogo e d’interazione con il resto del mondo (Nima Khorrami Assl, 2010). A gennaio 2003 Luis Inácio Lula Silva del PT fu eletto Presidente, ma la temuta svolta a sinistra della governance del paese non ebbe luogo e responsabilmente Lula promise, per mantenere il credito internazionale, di onorare gli impegni assunti dal governo precedente, particolarmente riguardo al prestito di $30 miliardi concesso dal FMI. Non si materializzò niente di quello che si temeva, ovvero eventuale default, ostilità verso gli investitori esteri, ribaltone del programma di privatizzazione e abbandono della responsabilità fiscale. In realtà, la politica monetaria fu rafforzata, i tassi d’interesse aumentati e fu mantenuto il sistema d’inflation-targeting messo in atto alla fine del 1999, nonostante i problemi che comporta (Baer, 2008: 156-57). Per questo nel 2005 la moneta nazionale continuò a rafforzarsi sul dollaro, tornando alle quotazioni del maggio 2001, il rischio-paese diminuì, il costo del denaro scese leggermente sotto il 20%, l’inflazione si mantenne bassa, la bilancia dei pagamenti, grazie alle crescenti esportazioni, seguitò a essere positiva così come continuarono ad affluire gli investimenti esteri. Dal 2005, il Brasile ha continuato a contenere l’inflazione entro limiti tollerabili, anche se sempre superiore dello 0,6-0,7% alla media mantenuta da molte economie emergenti durante il periodo 2000-09 aiutato in questo dall’apprezzamento del real (OCSE, 2011: 54). Tabella 2.6. - Stock del debito esterno brasiliano. Miliardi $ correnti Debito esterno 1987 1997 1998 2002 2004 2006 2009 2010 120 198 241 231 220 193 277 347 Fonte: Wold Bank Development Indicators L’autonomia di fatto del BCB, che ha continuato a perseguire con determinazione l’obiettivo di controllare l’inflazione con varie strette monetarie, è stata rispet- 118 Un gigante economico? tata, nonostante le pressioni per una politica monetaria più espansiva. Recentemente, il tasso d’interesse interbancario59 è gradualmente diminuito dal 12% di agosto 2011 al 7,25% di ottobre 2012 e poiché a quel livello si tratta di tasso chiaramente inflazionario, l’EIU (nov. 2012: 5) stima che presto verrà portato a 8-9%, dando così inizio a un nuovo ciclo di contrazione monetaria. Il tasso d’interesse reale continua, però, a essere uno dei più alti al mondo. Erber (2008: 27-28) fa notare che dopo la traumatica esperienza dell’inflazione fermata dal Plano Real, il BCB è diventato il “guardiano della stabilità”, ha acquistato un grande potere, nessun governo può infatti permettersi di essere considerato “indulgente” con l’inflazione e quindi può continuare a imporre la sua politica neo-liberista che, pur non lasciando molto spazio alle politiche sociali, tra il 2002 e il 2007, ha permesso di capovolgere la posizione del Brasile, passato da un debito pari al 13% del PIL a un credito pari all’8% del PIL, e di ridurre il debito pubblico netto dal 50% al 44% del PIL. Anche se dal 2000 al 2008 incluso il tasso medio di crescita non è stato più del 3,4% l’anno, Neri (2009: 225-26) ci ricorda, però, che nel periodo 2004-07 sono stati creati circa 10 milioni di nuovi posti di lavoro, 1,6 milioni nel solo 2007. Dal 2003, il tasso di cambio brasiliano si è costantemente apprezzato, salvo la caduta nel 2008 causata dalla crisi e poi dalle turbolenze dei mercati finanziari. L’afflusso di capitali ha però sostenuto il real, la cui rivalutazione con il conseguente impatto negativo sulla competitività del paese destano però preoccupazioni, perché sembra che a tale rivalutazione stiano contribuendo le scoperte petrolifere e l’aumento dei prezzi delle materie prime esportate, il che potrebbe comportare un radicale cambiamento dei fondamentali. L’aumento del credito privato ha fatto riconquistare al tasso di cambio i livelli pre crisi, tuttavia gran parte dell’aumento è dovuto all’espansione del credito immobiliare, mentre la crescita di quelli industriale, commerciale e dei servizi è stata più moderata (OCSE, 2011: 56 e 59). Una volta eletto, Lula ha agito con molta prudenza perché voleva essere accettato come un governante responsabile per poter poi introdurre le riforme strutturali a cominciare dalla lotta alla fame – ma al programma Fome mancarono i fondi per pagare i sussidi – e dal diritto a un reddito minimo. Considerando la rapida crescita economica e la competitività internazionale come condizioni necessarie per lo sviluppo sociale, si cominciava a credere che crescita economica ed equità potessero essere promosse simultaneamente (Baer, 2008: 151-53), ma l’amministrazione Lula ha preferito la continuità dell’assistenzialismo, riprendendo anche quei programmi introdotti da Cardoso che durante la campagna elettorale il PT aveva bollato come “elettoralistici”. *** Durante la prima presidenza Lula il tasso annuale medio di crescita è stato leggermente inferiore al 3%, anche se quello dell’industria e delle esportazioni è stato molto più alto e ha raggiunto quasi il 5% nel secondo mandato, nonostante la crisi. Il livello degli investimenti esteri di portafoglio non è mai tornato a essere quello degli 59 . Il Sistema Especial de Liquidação e Custodia (SELIC) è lo strumento con il quale il BCB conduce operazioni di mercato aperto per attuare la politica monetaria. Il tasso d’interesse SELIC è quello applicato dal BCB ai depositi overnight e corrisponde alla media dei tassi d’interesse interbancari calcolati per lo scambio di titoli di stato con la durata di 1 giorno. 119 Il Brasile e gli altri anni ’90 (Baer, 2008: 156, 157 Tab. 8.3 e 160) ed esistono dubbi sulla sostenibilità fiscale. E questo malgrado Lula abbia preso molto seriamente la responsabilità fiscale e dal 2002 al 2010 abbia continuato a mantenere l’avanzo primario sempre sopra il 3% del PIL, salvo nel 2009 quando scese al 2,1%, permettendo così al debito pubblico netto di passare da 60% a 40% del PIL e al disavanzo pubblico di diminuire da 4,4% a 1,9%. Preoccupa, infatti, la qualità del risanamento di bilancio, perché “gli avanzi primari vengono generati grazie a un elevato livello delle entrate fiscali, che riflettono in parte il dinamismo dell’economia negli ultimi anni, ma soprattutto una pressione fiscale elevata, che si stima sia circa al 37% del PIL” (Mori, 2011: 54 e OCSE, 2009), quando a metà degli anni ’80 era 32% (Erber, 2008: 13)*. Dopo aver rappresentato “una delle debolezze strumentali” dell’economia brasiliana durante gli anni ’90, “il debito estero totale è passato dal 19,2% del PIL nel 2005 al 12,3% nel 2010…, un miglioramento della solvibilità della posizione estera del Brasile” cui hanno contribuito anche la crescita economica stabile e l’apprezzamento del tasso di cambio reale. Di conseguenza, le riserve ufficiali in valuta estera sono aumentate e “dal 2007 il Brasile è diventato un creditore netto nei confronti del resto del mondo” (Mori, 2011: 61). Nel 2009, la rivalutazione del real, accompagnata dalla riduzione del costo del denaro e dal contenimento dell’inflazione, evidenziava la forza dell’economia brasiliana, come lo dimostrano i 2,7 miliardi entrati nel paese a maggio per essere investiti in attività produttive (Giappichini, 2009: 507). Nella seconda metà del 2011 l’economia si è raffreddata, particolarmente nel settore manifatturiero la cui produzione nell’ultimo trimestre dell’anno è scesa dell’1,7%, mentre è restata elevata l’inflazione che nel quarto trimestre è stata pari al 6,7% (BCE, marzo 2012: 14) Il debito pubblico non preoccupa molto – vedi Tab. 2.6 –, ma la spesa pubblica è alta e i tassi d’investimento e di risparmio restano modesti. Nel 2006, il risparmio pubblico era negativo, compensato da quello delle imprese e delle famiglie che era rispettivamente 16% e 5% del PIL (OCSE: 2011: 69 e 71). La scarsità del risparmio interno rappresenta un serio ostacolo per gli investimenti. Se a questo si aggiunge che anche il risparmio pubblico è negativo a causa della forte spesa, particolarmente quella pensionistica60, inesorabilmente il tasso potenziale di crescita del paese sarà spinto in basso. Per di più, il sistema pensionistico non solo assorbe risorse, ma ridistribuisce il reddito a persone la cui propensione al risparmio è già relativamente bassa, il che comprime ulteriormente il tasso di risparmio privato. Secondo un recentissimo studio di Segura-Ubiergo (2012: 14) del FMI, l’aumento del risparmio privato, cioè delle famiglie e delle imprese, e di quello pubblico, per ora negativo, è strettamente associato con la riduzione dei tassi reali d’interesse. In Brasile, la crescita del risparmio privato dall’attuale media del 16,5%, al 22,6%, che è la media messicana, comporterebbe quindi una diminuzione del tasso reale d’interesse di almeno il 2%. Inoltre, un rapporto della McKinsey (Roxburgh et al., 2010, 26) mostra che l’indebitamento totale del Brasile rappresenta il 142% del PIL, mentre quello degli USA il 296% e anche il debito esterno è di molto inferiore a quello statunitense. Nonostante gli alti tassi reali d’interesse e il pericolo di un crescente indebitamento dei consumatori, il Brasile è ancora scarsamente indebitato, perché finora c’è stato 60 . Nonostante che il paese sia ancora giovane, la spesa pubblica assistenziale e previdenziale raggiunge l’11% del PIL. A marzo 2012 è stata finalmente approvata una parziale riforma delle pensioni dei nuovi impiegati del settore pubblico. Nonostante che le riforme del 1999 e del 2003 si stima abbiano più che dimezzato i costi pensionistici, le pensioni pubbliche brasiliane continuano ad essere più del 60% del salario medio, mentre in molti paesi OCSE sono meno del 40% (BM, 2011: 27). 120 Un gigante economico? un aumento reale del reddito, piuttosto che una semplice espansione del credito. Per questo, insiste Davidson (2012: 193-94), nel ciclo della leva (leverage cycle) esso si colloca al polo opposto degli USA, con un debito ipotecario inferiore al 2% del PIL, contro il 75% statunitense e un debito medio con carta di credito 41 volte più basso, anche se entrambi i tipi di debito tendono ad aumentare sotto la spinta dell’“americanizzazione” con tutti i rischi che l’eccessivo indebitamento comporta da un punto di vista economico e sociale. D’altra parte, la proprietà pubblica delle maggiori istituzioni finanziarie riduce la pressione del mercato per il taglio dei costi mentre gli investimenti sono ostacolati dal fatto che le banche commerciali non possono finanziare quelli a lunga scadenza, perché è il BNDES l’unico autorizzato a farlo. Altro ostacolo è il frammentato sistema fiscale che fa aumentare i costi d’adempimento che si sommano a una già alta tassazione. Ad ogni modo, sotto Lula la crescita è stata notevolmente più alta di quella osservata durante la presidenza Cardoso – una media del 4,4% nel 2002-09, contro l’1,8% del 1995-2001 –, che dovette affrontare tre crisi esterne e lottare contro l’iperinflazione (Franco e Vieira, 2010: 7). 2.5. COMMERCIO ESTERO E FLUSSI DI CAPITALE Subito dopo la fine della seconda Guerra mondiale, il Brasile abbassò tutte le barriere tariffarie – vedi Tab. 2.7. Ma poiché le esportazioni si ridussero a meno del 10% del PIL – i manufatti a meno del 3% delle vendite esterne – e le importazione esplosero, le riserve estere accumulate si esaurirono rapidamente e dal 1947 ai primi anni ’60 si tornò alle alte tariffe e alle restrizioni cambiarie. La politica commerciale fu messa interamente al servizio della strategia ISI per continuare il processo d’industrializzazione iniziato negli anni ’30. Il cambio, quello reale, che nel 1952 si era quasi dimezzato, cessò di essere lo strumento per proteggere la bilancia dei pagamenti e divenne quello per promuovere un’ISI fortemente “inward-looking” che, in effetti, discriminava le esportazioni, perché spesso il tasso di cambio era sopravvalutato, limitando così le esportazioni delle merci che per il 90% continuavano a essere materie prime. I dazi sui manufatti arrivarono a superare il 250% e furono introdotti molti incentivi per attrarre investimenti esteri. Crescevano, però, i disavanzi della bilancia corrente finanziati da “indebitamento forzato”, cioè dai crediti dei fornitori. Tabella 2.7. - Tariffa media. 1930-2000 Tutte le merci Escluso petrolio 1901-30 30,4 - 1931-50 22,3 25,7 1951-63 9,2 19,9 1964-80 19,8 13,9 1981-93 7,6 11,4 8,7 8,7 13,7* - 1994-2000 2011 Fonte: Pinheiro et al, 2004: 15 Tab. 11. *OMC http://stat.wto.org/TariffProfiles/BR_e.htm 121 Il Brasile e gli altri All’inizio degli anni, ’70 l’economia brasiliana cominciò ad aprirsi, ma il deficit commerciale, compreso quello della bilancia dei servizi, continuò ad aumentare, anche se più che compensato dall’afflusso di capitale pubblico e privato. Per diversificare l’export, la politica cambiaria dovette essere modificata e, nonostante che varie svalutazioni avessero ridotto la sopravvalutazione del cruzeiro, fu adottato un sistema di frequenti, ma non prevedibili, mini svalutazioni. Nel periodo 1970-73 le esportazioni, tra le quali cominciavano ad apparire beni strumentali, aumentarono con un tasso medio del 15% e le importazioni del 21%, mentre il deficit commerciale veniva finanziato dall’afflusso di capitale estero, pubblico e privato. Tuttavia, alla fine degli anni ’80 l’apertura dell’economia del paese superava appena il 10%. La crisi petrolifera fece esplodere il disavanzo commerciale per cui il debito tra il 1970 e il 1980 passò da $5,3 a $53,8 miliardi. La crescita era diventata “debtled”, situazione che naturalmente non poteva durare e, infatti, all’inizio degli anni ’80 arrivò la crisi che costrinse il paese a promuovere le esportazioni non tradizionali e a ridurre le importazioni, ottenendo così consistenti avanzi commerciali necessari per il servizio del debito, giacché anche l’afflusso di capitali si era ridotto. La bilancia commerciale tornò positiva solo nel 1981 e restò tale fino al 1995. Fino a metà degli anni ’80, due terzi delle importazioni del Brasile erano protette da regimi speciali. Solo nel 1988 fu introdotta una riforma, la prima dopo quella del 1967, che oltre a eliminare questi regimi speciali, riduceva i dazi quando il prezzo interno era inferiore a quello internazionale più il dazio dovuto, rimuoveva tutte le tasse addizionali gravanti sulle importazioni e incoraggiava le esportazioni esentandole dalla tassa sulle vendite. Un’altra riduzione dei dazi avvenne nel 1989 ma anche dopo questi due modesti interventi rimase un vasto arsenale di barriere non tariffarie (NTB) che l’amministrazione Collor cominciò a eliminare sostituendole però con dazi abbastanza alti. Altre riduzioni seguirono all’inizio del 1991 e nel 1994, per cui “tra il 1988 e il 1994 il dazio medio passò da 43% a 14%”. Questa liberalizzazione, alla quale “si accompagnò un parallelo movimento verso l’integrazione regionale tramite MERCOSUL”, fu facilitata dalla continua svalutazione della valuta brasiliana che evitò problemi ai produttori interni (Fishlow, 2011: 66-67 e 70). In circa cinque anni la tariffa ponderata media fu ridotta da 57% a 12% (contro l’8,3% della Cina e 5,2% del Cile) (Mesquita, 2009: 139 Fig. 6-1 e 141 Fig. 6-2) e le NTB più rilevanti vennero rimosse. Tabella 2.8. - Bilancia dei pagamenti. 1950-2010. $ miliardi Export Import 1950 1,4 0,9 Bilancia comm. 0,4 1960 1.3 1,3 0,0 1970 2,7 2,5 1980 20,1 23,0 -2,8 0, Interessi netti - -0,2 Servizi Ammortizzazioni - -0,1 Conto capitale -0,3 Conto corrente 0,1 Bilancia pagamen. - -0,1 Debito lordo 0,6 -0,3 0,0 -0,5 -0,4 0,1 -0,4 2,4 0,5 -0,8 -0,6 -0,7 1,0 0,5 5,3 -6,3 -10,1 -12,8 -5,0 9,7 3,5 53,8 -3,8 1990 31,4 20,7 10,8 -11,6 -15,4 1995 46,5 50,0 -3,4 -10,9 -18,5 -8.7 -5,6 -4,8 123,4 -11,0 29.4 13,5 159,3 2000 55,1 55,9 -0,8 -18,0 -25,0 -24,2 -35,0 19,3 - -2,3 216,9 2005 118,3 73,6 44.8 -26,2 2010* 201,9 181,8 20,1 -45,8 -34,1 14,2 -15,3 -8,8 4,3 169,5 -30,8 -47,3 - - - - -18, Fonte: Baer 2008, Appendice A4; *EIU, 2012 dic: 9. 122 Un gigante economico? Nonostante che le politiche industriali e quelle concernenti le importazioni non perdessero la vecchia caratteristica protezionistica, inclusa la “discriminazione intersettoriale a favore delle industrie che competono con le importazioni” (Motta, 2009: 113), inevitabilmente un certo numero di piccole imprese non resse alla concorrenza estera alla quale si trovarono esposte a causa della progressiva rimozione della protezione effettiva. Inoltre, la politica commerciale del Brasile mirava più a espandere i mercati dei prodotti già esportati che ad ampliare la gamma delle esportazioni, come dimostra l’offerta fatta nel corso dei negoziati del Doha Round di ridurre ulteriormente i dazi sui manufatti in cambio della riduzione, da parte dei paesi avanzati, della protezione sulle sue materie prime. Il che indica, argomenta Erber (2008: 606-07), “l’abbandono di un approccio sviluppista neo-schumpiteriano a favore di una crescita endogena con vantaggio comparato naturale”, come dimostrerebbe il fatto che nonostante l’eccellente performance delle esportazioni dell’agroalimentare, la quota dei manufatti nelle esportazioni brasiliane non è cambiata in modo rilevante e, salvo rare eccezioni, scarseggiano nuovi prodotti da esportare. Infatti, alla fine degli anni ’90 i manufatti, nonostante rappresentassero il 60% delle esportazioni, erano prodotti di bassa tecnologia, cioè ad alta intensità di scala o di materie prime, la cui domanda cresce lentamente ed è soggetta a cicli sui quali il Brasile non ha alcun controllo. I prodotti high-tech e ad alta intensità scientifica erano rispettivamente l’11% e il 7% delle’export totale, un terzo dei primi fornito da EMBRAER, grazie agli investimenti pubblici ricevuti. Un altro 15% dell’export era composto da prodotti semilavorati e il resto da beni primari. Chiaramente, la struttura tecnologica del commercio, come quella della produzione, restò invariata durante gli anni ’80 e ’90, periodo durante il quale la quota brasiliana del commercio mondiale diminuì da 1,37% a 0,94% (Erber, 2002: 28-29 Tab. 1). Nella seconda metà degli anni ’90 la liberalizzazione perse forza, perché la mancata adozione di adeguate politiche fiscali e monetarie ridimensionò notevolmente l’apertura, con conseguente riduzione della crescita e di una migliore allocazione delle risorse, mentre l’economia alternava periodi di sfrenata inflazione con altri di forte apprezzamento del cambio e in più subiva gli effetti negativi delle crisi messicana e asiatica. Tra i vari strumenti cui si fece ricorso per tenere sotto controllo le crescenti importazioni il più usato fu l’antidumping, mentre le industrie maggiormente protette furono proprio quelle monopoliste. Allo stesso tempo, sotto la pressione del riapparso disavanzo, la politica commerciale cominciò a concentrarsi maggiormente sulle esportazioni, stabilendo esenzioni fiscali e approntando altri meccanismi per finanziarle. Le misure anti-import e quelle pro-export favorirono principalmente la produzione di auto, apparecchiature elettriche ed elettroniche, tessile, abbigliamento e calzature, offrendo livelli di protezione nominale ed effettiva ben superiori a quelli dei restanti settori industriali (Motta, 2009: 119). Durante il primo mandato di Cardoso le esportazioni oscillarono annualmente attorno a $50 miliardi, ma poi la crescita divenne più omogenea e alla fine del suo governo (2002) raggiunsero $60,4 miliardi, nonostante l’impatto negativo della crisi del 2001 e 2002. La loro crescita accelerò notevolmente dal 2003 al 2008, passando da $73,1 miliardi a $198 miliardi. Nel perdio 1995-2008, l’export brasiliano, in rapporto al PIL, passò da 6,6% a 12,6%, con un massimo di 14,6% nel 2004. Nel periodo 2000-11, il valore delle esportazioni passò da più di $55 miliardi a $198 miliardi nel 2008, per diminuire a $153 miliardi nel 2009 e poi toccare $202 miliardi nel 2010, grazie all’aumento dei prezzi delle materie prime. Lo stesso andamento ebbero le importazioni, il cui valore da poco meno di $60 miliardi arrivò a 123 Il Brasile e gli altri $181 miliardi nel 2010. Nel 2012 il commercio estero ha toccato $466 miliardi, con una diminuzione del 3,4% rispetto all’anno precedente. Dal 1995 la bilancia commerciale divenne ampiamente negativa, nel 1997 il disavanzo raggiunse $6,8 miliardi, per poi dal 1999, anno della svalutazione del real, diminuire e dal 2001 al 2010 tornare positivo e crescente fino a toccare i $47 miliardi nel 2006, quando tornò a ridursi lentamente fino ai $20 miliardi del 2010, per balzare di nuovo a $30 miliardi l’anno successivo (EIU, 20012 novembre: 9). Anche la quota del commercio mondiale aumentò leggermente, restando, però, a un modesto 1,26% nel 2009. La somma dell’export più l’import raggiunse nel 2008 $371 miliardi, pari a quasi il 30% del PIL. Il rapporto dell’export di beni e servizi sul PIL salì da meno del 10% degli anni ’80 e ’90 al 13% del periodo 2003-08 per poi ridiscendere, a causa della crisi, al 9,7% del 2009. Nel 2000 circa la metà delle esportazioni brasiliane furono materie prime e prodotti ad alta intensità di risorse naturali, mentre i manufatti ad alta, media e bassa tecnologia furono rispettivamente 12%, 26% e 13%. Nel 2009, invece, materie prime e prodotti ad alta intensità di risorse naturali costituirono 2/3 delle esportazioni, l’altro terzo rappresentato dai manufatti che utilizzavano tecnologia di vari livelli. Per quanto concerne le importazioni, tra il 2000 e il 2009 la quota di quelle a bassa tecnologia aumentò dal 5% al 10% e quella di media tecnologia da 34% a 37%, mentre diminuì da 24% a 20% la quota di quelle di alta tecnologia e da 37% a 33% la quota delle importazioni di materie prime e prodotti ad alta intensità di risorse naturali (Acioly, et al., 2011: 27-28). Il Brasile continua, quindi, a dipendere fortemente – 58% nel 2000 e 57% nel 2010 – dalle importazioni di alta e media tecnologia e anche il saldo positivo dello scambio di prodotti di bassa tecnologia tende a ridursi e potrebbe presto diventare negativo. Anche per la CEPAL (2007a: 7- 8 e 35), la struttura dell’intercambio di prodotti industriali del Brasile con il resto del mondo presentava forti squilibri in quanto a contenuto tecnologico, poiché i prodotti a media e specialmente quelli ad alta tecnologia erano poco presenti nelle esportazioni. Lo squilibro appariva minore per i beni di bassa tecnologia, che in proporzione il Brasile esportava più di quanti ne importasse. Ad ogni modo, la diversificazione e competitività dovrebbero permettere in futuro al paese di seguitare a esportare senza problemi ai suoi partner sudamericani. Cresce, frattanto, la decentralizzazione geografica del commercio brasiliano per cui tra il 2000 e il 2010 la quota delle esportazioni alle 10 maggiori destinazioni si riduce dal 66% al 55% del suo export. Nello scorso decennio si è prodotta un’inversione di tendenza nei conti con l’estero, grazie a una moneta competitiva, relativamente bassa domanda interna nei primi anni e miglioramento delle ragioni di scambio dovuto alla crescita della domanda cinese, che ha causato un aumento del prezzo delle materie prime e una diminuzione di quello dei beni manufatti. Queste favorevoli circostanze hanno messo fine al lungo ciclo dell’indebitamento estero che tra il 2003 e il 2007 crollò da 33% a 3% del PIL fino a che nel 2008 il paese per la prima volta divenne un modesto creditore dell’economia mondiale (Barros de Castro, 2007: 19). Sempre negli ultimi anni ha avuto luogo una diversificazione, sia della composizione che dei mercati, delle esportazione. Per quanto concerne la composizione, gli ultimi venti anni hanno visto un drammatico declino del caffè e la crescita di materie prime non tradizionali, come soia e succhi d’arancia, e dei manufatti che nel 2005 rappresentavano il 55% dell’export brasiliano, dal misero 5% del 1964 (Baer, 2008: 185 Tab. 9.1). Ma poi la 124 Un gigante economico? Cina è diventata la fabbrica del mondo e in Brasile, “per la prima volta nella storia moderna, il settore manifatturiero piuttosto che guidare il processo di crescita è restato indietro”, e ha ridotto la crescita economica del paese (Barros de Castro, 2007: 19 e 2008: 15)61. La situazione evidenziata da Barros de Castro riguardava la metà degli anni 2000 e l’arrivo della crisi la ha ulteriormente aggravata. Se il Brasile avesse veramente imbroccato la strada della deindustrializzazione e della dipendenza, difficilmente potrebbe realizzare il sogno di diventare una grande potenza. Per quanto riguarda la diversificazione geografica, appare terribilmente importante la riduzione del peso degli USA nell’export come nell’import brasiliano (Baer, 2008: 186 Tab. 9.2), rimpiazzati nel 2009 dalla Cina come maggiore singolo partner commerciale, dopo l’UE. Al momento il commercio brasiliano è distribuito come segue: 25% con l’UE, 25% con l’AL, 25% con l’Asia, 14% con gli USA e 11% con il resto del mondo. Tra il 2002 e il 2010, il commercio mondiale brasiliano è cresciuto più del 350%; quello con Africa e ALC di quasi il 400%; con l’India oltre il 600%; e con la Cina di 1.400% circa, per un valore di quasi $57 miliardi. Oltre che nel campo commerciale, l’importanza della Cina è cresciuta notevolmente anche nel campo degli investimenti di tutto il Sudamerica, tanto che si stanno modificando le aspettative dei paesi della regione (Vigevani e Ramanzini, 2009: 87-89). Nonostante la forte crescita, modestissimo resta lo scambio con l’India anche dopo la formazione nel 2003 dell’IBSA62. Per l’import è interessante notare la drastica diminuzione dei beni strumentali e intermedi e del petrolio. La maxi-svalutazione all’inizio del 1999 chiuse “cinque anni di forte spesa per le importazioni … rimasta sotto il suo livello dal 1998 al 2003, prima di aumentare nel periodo 2004-08 a causa della forte domanda interna e del tasso di cambio reale apprezzato” (Mori, 2011: 60), alimentando il disavanzo del conto corrente che dal 2008 al 2012 è passato da -$28,2 miliardi a -$54,3 miliardi (EIU, 2012 feb.: 9). Ad ogni modo, se all’inizio degli anni ’50 più del 90% delle esportazioni brasiliane consisteva di prodotti primari di origine agricola o mineraria, alla fine degli anni ’70 le esportazioni manifatturiere superarono per la prima volta la soglia del 50%, percentuale scesa di nuovo al 35,2% nel 2010, mentre si è rafforzata la specializzazione nei beni primari ed “è cresciuta la vulnerabilità del Brasile alla concor- 61 . Negli anni ’70 il Brasile fu uno dei maggiori Newly Industrializing Countries (NIC) ed è tornato a quella posizione all’inizio degli anni 2000 quando è diventato il maggiore fornitore di manufatti all’AL, ma poi è arrivata la Cina, sempre più competitiva grazie anche alla costante manipolazione del tasso di cambio (Barros de Castro, 2007: 19). Tra il 2004 e il 2006, la moneta cinese si svalutò del 29% rispetto a quella brasiliana, per cui le importazioni brasiliane dalla Cina “esplosero ad un tasso annuo del 47% e l’economia brasiliana cominciò a pagare il prezzo di aver sviluppato e ad ogni modo consolidato (negli anni ‘90), un sistema industriale altamente diversificato”, ma che non riuscì a far fronte alla nuova sfida (Barros de Castro, 2008: 23). Nel periodo 2005-06 c’è stato un notevole cambiamento del profilo della crescita industriale, nel senso che i settori responsabili del 75-80% di questa crescita si sono ridotti da 10 a 7 e, cosa anche più importante, la lavorazione delle risorse naturali ha aumentato di molto il suo peso. Risultò, invece, fortemente ridimensionato il ruolo di autovetture e macchinari, le due produzione che avevano generato più del 40% della crescita industriale del paese e avevano rappresentato “le pietre angolari della fortezza industriale brasiliana” (Barros de Catro, 2008: 16). 62 . L’IBSA, o G3, fu creata nel 2003, al margine della riunione del G8 a Evian, dalle tre maggiori economie emergenti di paesi democratici per proporre la propria visione di una nuova architettura mondiale basata sulla solidarietà collettiva, ma anche per rafforzare i propri rapporti economici e coordinarsi in modo da far sentire meglio la propria voce nei negoziati commerciali mondiali, particolarmente nell’ambito del Doha Round. 125 Il Brasile e gli altri renza di paesi a basso costo del lavoro … Questa ricomposizione settoriale è legata al riposizionamento geografico dei flussi commerciali” brasiliani, cioè all’emergere della Cina come il principale partner commerciale del Brasile. Tra il 2000 e il 2010 la composizione percentuale dell’export brasiliano è cambiata: i prodotti agricoli sono passati da 28% a 34%, gli idrocarburi e i prodotti primari da 12% a 28%, i manufatti da 57,5 a 35%, di cui macchinari e mezzi di trasporto da 28% a 27%. Ma è la struttura dell’export con la Cina che più preoccupa, perché la somma di prodotti agricoli e idrocarburi è passata dal 79% al 93% mentre i manufatti sono crollati da 21% a 7% (Goldstein e Trebeschi, 2012: 104-107, Tab. 4.3). Il commercio internazionale dei servizi è cresciuto rapidamente: tra il 2000 e il 2010 le importazioni brasiliane sono passate da $16,7 miliardi a $62,6 miliardi e le esportazioni da $9,5 miliardi a $31,8 miliardi. Al crescente disavanzo – da $7,2 miliardi a $30,8 miliardi – contribuiscono molto i costi di trasporto. Infatti, il 95% del commercio brasiliano avviene via mare, ma poiché solo il 3% delle navi commerciali battono bandiera nazionale, il costo dell’utilizzo di mercantili stranieri è stimato pari a circa $7 miliardi l’anno (Gefter, 2011: 93). Per quanto riguarda i servizi governo, opinione pubblica e produttori locali continuano a contrastare una maggiore apertura, temendo di non poter competere nel settore dei servizi finanziari e assicurativi. *** Le strategie commerciali continuavano a riflettere l’ipotesi alla base della politica estera messa in atto nella lunga stagione dell’industrializzazione protezionista, cioè “contribuire a neutralizzare fattori esterni che avrebbero potuto mettere a repentaglio lo sviluppo economico nazionale e il consolidamento della capacità industriale nazionale”. Ne scaturì, continua Motta (2009: 113 e 115-16), un atteggiamento “difensivo”, per cui la divisione nord-sud non solo “spiegava le difficoltà che il Brasile incontrava in campo internazionale, ma influiva anche sui criteri per stabilire alleanze e coalizioni nei negoziati internazionali e nella più vasta arena economica internazionale”, a cominciare dalla creazione del MERCOSUL. Nello scorso decennio gli investimenti brasiliani si sono concentrati per circa l’80% su idrocarburi, minerali, acciaio, pasta cellulosa e carta, e petrolchimici, cioè settori caratterizzati da forti economie di scala e alta intensità di risorse naturali, con produzioni realizzate da grandi imprese con accesso al credito estero, e macchinari in gran parte importati. Chiaramente, questi investimenti esprimono un modello di “sostituzione delle importazioni più esportazioni” (idrocarburi e petrolchimica) e necessitano di impianti di dimensioni tali da mantenere le quote di un mercato mondiale in crescita (minerali, acciaio e pasta cellulosa e carta). Come visto sopra, la quota dei prodotti primari sul totale delle esportazioni nel periodo 200-09 è salita dal 22,8% al 40,5%, mentre è diminuita la quota dei manufatti esportati, malgrado che dal 2003 le vendite all’estero di questi ultimi fossero cresciute, “grazie a una buona performance delle industrie manifatturiere ad alta intensità di capitale” (Mori, 2001: 59-60). Di qui la preoccupazione che l’attuale modello di sviluppo brasiliano stia rafforzando la dipendenza del paese dall’export di commodities, con tutti i rischi e le conseguenze evidenziate dalla teoria della dipendenza. Infatti, Erber (2008: 605) sostiene che, poiché le esportazioni brasiliane hanno una più bassa intensità tecnologica delle importazioni, intensità che si assume correlata all’elasticità del reddito, la struttura del commercio internazionale tenderebbe a creare un disavanzo, perché il tasso di crescita delle importazioni dovrebbe 126 Un gigante economico? superare quello delle esportazioni. Si tornerebbe così al vincolo del commercio estero ipotizzato da Prebisch-Singer, un problema alla cui risoluzione mirava proprio una riforma strutturale come l’ISI. Tuttavia, Cardoso accelerò l’abbandono del modello protezionista dell’ISl per un approccio più liberale all’economia e agli scambi internazionali, approccio che mirava a guadagnare l’accesso al mercato internazionale e a migliorare la competitività nazionale. Anche Lula ha riconosciuto che il commercio internazionale è un “forte fattore di sviluppo ,.. ma solo se i negoziati elimineranno le situazioni di dipendenza, compensando le asimmetrie tra i paesi”. La riduzione di queste asimmetrie è certamente una condizione molto importante per assicurare stabilità e pace al Sudamerica. Tale compito potrebbe essere uno dei maggiori obiettivi della presidenza Rousseff, insieme alla rivitalizzazione del MERCOSUL. *** La “ riforma della politica commerciale non ha mai più riguadagnato lo slancio” – anzi ci sono state piccole ma significative inversioni delle riforme tariffarie – per cui si discute se e quanto il Brasile avrebbe da guadagnare riducendo ulteriormente e razionalizzando la propria struttura protezionistica; adottando una più aggressiva politica nell’OMC per aprire i mercati esteri; ridisegnando, alla luce di questi due obiettivi, il MERCOSUL in modo che possa promuovere meglio i suoi interessi e quelli dei paesi membri minori; e, infine, ponendo al centro dell’agenda del MERCOSUL le misure per facilitare gli scambi, particolarmente i costi di trasporto. Poiché la struttura tariffaria brasiliana favorisce l’industria ad alta intensità di capitale, la liberalizzazione rafforzerebbe i settori ad alta intensità di lavoro e quindi la sua maggiore domanda farebbe crescere anche i salari dei lavoratori meno qualificati. Di conseguenza, il Brasile potrebbe beneficiare se gli USA e l’UE offrissero libero accesso ai loro mercati agricoli in cambio della liberalizzazione di quelli industriali63. Cardoso puntò tutto sugli accordi preferenziali con gli USA, tramite la Free Trade Area of the Americas (FTAA o ALCA) – vedi 4.4. e 5.2. –, e con l’UE, Lula ha preferito quelli con i PVS fuori dell’AL e ha sviluppato una strisciante opposizione all’ALCA, considerata un mezzo per inserire completamente l’AL nel sistema economico statunitense e per dividere il MERCOSUl. Lula ha anche resistito ai negoziati su materie quali servizi, investimenti e commesse pubbliche, cioè materie che vanno “oltre il commercio” nel cosiddetto “WTO-plus” e per la prima volta ha messo in atto una strategia che include importanti “interessi offensivi”, tra i quali certamente quelli dei vari competitivi settori dell’agroalimentare e del minerario. Anche la nascita del G20 in ambito WTO è stata parte di una strategia negoziale basata sulla logica di opposizione nord-sud. Elemento comune nell’approccio delle due amministrazioni è stato il più assoluto rifiuto di accettare la connessione tra commercio e ambiente o lavoro nei negoziati multilaterali o preferenziali. Anzi, proprio 63 . Un’economia chiusa fa aumentare il prezzo dei beni di capitale e quindi deprime gli investimenti (Barros, 2009: 93-95). Tuttavia, considerato che l’economia brasiliana non è molto orientata al commercio estero e che il mercato interno è di gran lunga più grande e più importante di quello estero, essa è meno sensibile ai cambiamenti della struttura tariffaria e della domanda per le sue esportazioni. Quindi, secondo i calcoli di Ferreira Filho e Horridge (2006: 377-78 e 380-81), una completa liberalizzazione globale non farebbe crescere il PIL brasiliano più dello 0,68%, ma riducendo la disoccupazione, avvantaggerebbe le famiglie più povere, così come avvantaggerebbe le regioni del sud e del sud-est. 127 Il Brasile e gli altri con Lula è tornato in auge quello “sviluppismo nazionale” che ha sempre caratterizzato la politica estera brasiliana, con conseguente ritorno alla tradizionale subordinazione della strategia dei negoziati commerciali a un riscoperto “autonomismo” della politica estera – vedi cap. 3. Inoltre, il governo di Lula ha deciso di ridurre le tariffe solo tramite negoziati multilaterali nell’ambito del Doha Round, mentre ulteriori aperture tramite accordi regionali come l’FTAA e l’accordo UE-MERCOSUL diventavano sempre meno probabili, a causa dall’intransigenza di tutti i partner coinvolti. In effetti, le tariffe di “nazione più preferita” (MFN) tendono a sottostimare il livello relativo della protezione brasiliana rispetto a paesi come Messico e Cina che hanno un importante accordo preferenziale rispettivamente con i paesi NAFTA e con l’UE. La politica commerciale di Lula, ma in parte anche di Cardoso, è stata semplicemente diretta a sfruttare al massimo i settori maggiormente competitivi (principalmente agricoltura e minerali) e a concedere il minimo possibile per i settori nei quali i costi d’adattamento sarebbero più severi (alcuni settori manifatturieri e i servizi). Questi obiettivi sono stati perseguiti in maniera veramente efficace (Daudelin, 2008: 58), anche a costo di ostacolare la partecipazione del paese alle catene di valore globali, che richiedono anche scambi a basso costo. In ogni modo, le esportazioni brasiliane sono cresciute molto più rapidamente durante le due amministrazioni Lula che durante quelle di Cardoso. Per stimolare le esportazione messe in pericolo dalla crisi finanziaria internazionale, nel 2009 Lula ha firmato la legge che regola le Zonas de Processamento de Exportação (ZPE) che, grazie all’esenzione fiscale e altre facilitazioni mirate alla riduzione dei costi di produzione, dovrebbero essere più competitive sui mercati internazionali. Attualmente, l’Asia con il 31,1% è di gran lunga la maggiore destinazione delle esportazioni brasiliane, seguono l’AL con il 20.8% e l’UE con il 20.1%. Causa una serie di misure protezioniste le esportazioni all’Argentina sono crollate del 21% e la crisi ha ridotto quelle di manufatti verso gli altri paesi vicini (EIU, 2013 feb.: 23). Al Brasile, suggerisce Mesquita (2009: 155), “non resta che introdurre una politica che rapidamente ed efficacemente riduca tutti i costi che gravano sul commercio”, ma non è affatto chiaro se questo sia sufficiente a sventare il pericolo che nel XXI° secolo il paese diventi essenzialmente il fornitore di materie prime per un gigante industriale come la Cina che, dopo averle lavorate, mini con le proprie esportazioni a buon prezzo la produzione manifatturiera brasiliana, a cominciare da quella del tessile e delle calzature. Per quanto concerne gli accordi Sud-Sud firmati dal paese, in realtà neppure tanti, essi non comportano necessariamente maggiori vantaggi di quelli Nord-Sud che chiaramente riguardano mercati molto più grandi e sicuramente presentano una gamma maggiore di vantaggi comparati e hanno “lasciato il Brasile senza un accesso preferenziale ai maggiori mercati mondiali” (Mesquita, 2009: 137-40, 147-48 e 155). Evidentemente, la visione brasiliana del mondo secondo una prospettiva Sudsud e secondo affinità ideologiche ha mostrato i propri limiti. Infatti, sono state la Cina e l’Africa, e non gli USA o l’UE a bloccare i tentativi di ottenere un seggio permanente al Consiglio di Sicurezza dell’ONU (CS), obiettivo principale della diplomazia brasiliana, obiettivo che inoltre non ha mai ricevuto un vero appoggio dalle altre nazioni dell’AL; è stata Cuba a mettere l’etanolo sotto accusa all’ONU; è stato Evo Morales che ha occupato militarmente e poi nazionalizzato gli impianti di Petrobrás in Bolivia (Amaral, 2007: 27). I rapporti con il nord sono, invece, più facili e promettenti e, infatti, è specialmente nel nord che il Brasile trova l’appoggio per 128 Un gigante economico? il seggio permanente al CS e vede riconosciuta la pretesa di essere la voce del sud. Dato che ormai si candida al CS non perché emanazione del sud o della propria regione, ma perché svolge un importante ruolo globale per assicurare pace e sviluppo, chiaramente la campagna sud-sud, sulla quale Lula ha tanto insistito, non sembra avere dato i frutti sperati (de Almeida, 2009: 176). Gli scarsi risultati raggiunti dal governo Lula in questo campo hanno generato un acceso dibattito sulla politica commerciale. Infatti, il successo delle esportazioni brasiliane dal 2002 – il coefficiente commerciale (commercio/PIL) è passato dal 10% circa all’inizio degli anni ’90 a 24% nel 2005, con un massiccio contributo dell’agroalimentare, e del settore industriale – ha messo in dubbio sia la rilevanza degli accordi commerciali preferenziali sia che esista un grado d’integrazione internazionale dell’economia al quale il paese dovrebbe mirare (Motta, 2009: 122-25 e 128). Il consistente afflusso di capitali esteri, essenzialmente prestiti, dagli ultimi anni ’60 fino ai primi anni ’70 permise anche un notevole accumulo di riserve. Dal 1972 fino a metà degli anni ’80 cominciarono ad arrivare afflussi più consistenti di IDE, attirati dall’alto tasso di crescita dell’economia brasiliana che dal 1966 al 1980 raggiunse mediamente l’8,45% l’anno. I massicci afflussi ripresero dopo la crisi petrolifera, per cui il debito lordo brasiliano passò dai $9,5 miliardi del 1972 ai $107,5 miliardi del 1987, ma intanto il rapporto del servizio del debito con l’export di beni e servizi era aumentato dal 50% nel 1978 all’83% nel 1982, per scendere fino al 27,3% nel 1991, grazie a una pluriennale rinegoziazione del debito. Secondo il BCB, che tende a sottostimare l’entrata degli IDE, questi passarono da $4,4 miliardi nel 1995 a $32,8 miliardi nel 2000, per ridursi a $10,1 miliardi nel 2003 e aumentare di nuovo fino ad arrivare a $45,1 miliardi nel 200864 e più di $60 miliardi nel 2012. Inoltre, la moneta estera affluita in Brasile per acquistare azioni e obbligazioni passò da $5 nel 2007 a $48 nel 2010 e a più di $70 miliardi alla fine del 2011 (Sharma, 2012: 80), per cui il paese è il 12° per lo stock di IDE ricevuti (UNCTAD, 2010: 47), che negli ultimi anni hanno costituito il 10-15% circa della formazione lorda di capitale. *** Le politiche neoliberali degli anni ’90 attrassero un crescente flusso di capitali esteri e gli IDE aumentarono rapidamente, specialmente nella seconda metà del decennio, fino a toccare $33 miliardi nel 2000 e $36,3 miliardi nel 2007, di cui oltre un terzo diretto al settore manifatturiero e all’edilizia, tradizionalmente finanziata dal mercato interno, e naturalmente ai servizi. Nel 2009 sono scesi invece a $29,5 miliardi, ma già nel 2010 sono risaliti a $48,5 miliardi, un massimo storico (Mori, 2011: 60). Il debito estero brasiliano è passato dai $123 miliardi del 1990 al massimo raggiunto nel 2003 di $215 miliardi – vedi Tab. 2.8 –, per poi gradualmente diminuire fino ai $157 miliardi del 2006, pari al 9,6% del PIL, mentre l’intero debito pubblico era il 58,6% del PIL. Nel 2005 tutto il debito con il FMI era stato ripagato (Baer, 2008: 189-91). Nel 2007 la rimessa di lucri e dividendi ha raggiunto i $21,2 miliardi, un incremento del 30% rispetto all’anno precedente, il che non ha mancato di risollevare dubbi sulla privatizzazione e proteste per il supposto “saccheggio legalizzato” gene- 64 . Stime leggermente più alte sono quelle di Acioly (et al., 2011: 40) secondo il quale nel periodo 2001-05 l’afflusso annuale medio degli IDE ammontò a $20,3 miliardi e nel periodo 2006-10 a quasi $34 miliardi. 129 Il Brasile e gli altri rato dalla globalizzazione (Giappichini, 2011: 382-03). Forse preoccupano di più le difficoltà che le multinazionali potrebbero incontrare per “costituire linkages con il tessuto produttivo locale e generare spillover consistenti”, tenendo presente che il gran numero d’industrie medium-tech, specialmente mezzi di trasporto e macchinari, e il debole sistema d’innovazione65, non facilitano l’integrazione delle attività delle multinazionali nel tessuto produttivo locale. In altre parole il paese ha una limitata capacità d’assorbire le esternalità create dalle multinazionali stesse (Goldstein e Trebeschi, 2012: 115-16). Gli USA continuano a essere il maggiore investitore, mentre è aumentato il peso della Spagna, si è ridotto quello della Germani ed è restato stabile quello dell’Italia. L’Olanda ha raggiunto il livello degli USA, ma probabilmente gran parte dei suoi investimenti vengono in realtà delle varie holding di multinazionali estere che hanno sede fiscale in quel paese. All’inizio del 2008, il valore di mercato del Banco Itaú era ormai molto vicino a quello della Deutsche Bank, per cui il Wall Street Journal ha promosso il Brasile a “centro finanziario dell’America Latina”. Il paese è ormai secondo solo alla Cina come destinazione d’investimenti esteri e, nonostante la crisi, nel 2011 ha ricevuto IDE per $65 miliardi, pari al 5% del totale mondiale, diventando così il quarto maggiore ricettore di investimenti esteri al mondo. Secondo il BCB più di 800 imprese brasiliane hanno investito all’estero, soprattutto (23%) in America Centrale e Meridionale. I giganti dell’agrobusiness (Bunge, Louis Dreyfus, Tereos e l’indiana Shree Renuka Sugars) e dei carburanti (Shell e BP) sono entrati massicciamente nella produzione e distribuzione di questi prodotti. Il Brasile sta operando in quello che Troyjo (“Byondbrics” 02.01.2012) chiama “pré-sal hedge”, ovvero sta godendo degli effetti moltiplicatori delle nuove scoperte di idrocarburi, effetti che durante i prossimi 30 anni potrebbero essere così notevoli da “ancorare” le decisioni di stabilirvi operazioni di lungo periodo. Poiché inizialmente la crisi globale sembrava non avere effetti negativi sull’economia brasiliana, una gran quantità di azioni di società nazionali e di titoli di stato a tasso fisso sono stati acquistate da investitori internazionali, almeno fino a tutto il 2010. Da 2009, l’afflusso di capitali è notevolmente aumentato, sostenuto dai crescenti investimenti diretti e di portafoglio (particolarmente nella forma di investimenti azionari), che hanno anche concorso ad accrescere la volatilità. Tale afflusso si spiega con l’abbondante liquidità globale e l’alto differenziale dei tassi d’interesse che al momento rende così attraente il Brasile, ma è anche dovuto a fattori interni, come l’approfondimento finanziario, la crescita del PIL pro capite e il miglioramento nella qualità della regolamentazione (OCSE, 2011: 14). Per arginare questo massiccio afflusso speculativo di capitali stranieri che, sopravvalutando il real, riduce la competitività delle esportazioni, particolarmente de manufatti, il governo ha deciso di tassare i capitali in entrata a breve termine, salvo naturalmente gli IDE. La tassazione mira anche a evitare la formazione di bolle speculative nel mer- 65 . Su 141 paesi analizzati, il Brasile è al 58° posto nel Global Innovation Index 2012 pubblicato dall’INSEAD. L’unico paese dell’AL che lo precede è il Cile (39°), mentre l’Argentina segue al 70° posto. Il Brasile spende per R&S molto meno di altri paesi e nel 2005 aveva meno ricercatori e meno studenti d’ingegneria e scienze di altre economie emergenti. Poiché il paese ha bisogno di ingegneri civili, chimici, architetti, ma anche di medici e infermieri, Marcelo Neri – da Rousseff posto alla guida della segreteria per i temi strategici del governo – sta studiando misure per attrarre cervelli in un paese che attualmente è relativamente chiuso, dato che gli stranieri rappresentano solo lo 0,2 della popolazione. Neri suggerisce di portare gradualmente questa percentuale al 3%. 130 Un gigante economico? cato borsistico, ma l’introduzione di questa misura è stata accompagnata da furenti polemiche e forti dubbi circa la sua opportunità. Gli IDE brasiliani, invece, ammontarono a $443 milioni nel periodo 1986-91 e raggiunsero $887 milioni nel 1992-97. Durante il primo mandato di Cardoso essi furono generati principalmente dal settore dei servizi e in gran parte diretti all’Argentina, metà dei quali al settore manifatturiero. All’inizio degli anni 2000 lo stock di IDE brasiliani all’estero si aggirava attorno ai $45 miliardi ($52 miliardi per l’UCTAD (2012: 175)) e di questi fondi solo meno del 4% era in Argentina, il 3% circa in Uruguay e ancora meno negli altri due paesi del MERCOSUL, a dimostrazione di quanto lentamente proceda l’integrazione di queste economie (Burges, 2009: 109-10). Poi, facilitati anche dall’apprezzamento del real, dal 2003 gli IDE brasiliani all’estero sono cresciuti, superando per la prima volta quelli in entrata nel 2006, ma poi hanno subito notevoli oscillazioni nel 2009 e nel 2011 sono stati negativi. Nel 2011 il loro stock superava i $200 miliardi, il quarto delle economie emergenti, dopo Cina, Singapore e Taiwan. Gli IDE brasiliani si sono indirizzati principalmente all’AL, più ad alcuni paesi sviluppati e alla Cina e sono interessati a svariati settori che vanno dal manifatturiero al minerario e alle costruzioni e, altra cosa rilevante, sono generati da un numero ampio e crescente d’imprese. Tabella 2.9. - Brasile, IDE, flussi e stock in entrata e in uscita. $ miliardi IDE 2006 2007 2008 2009 2010 2011 IDE in entrata 18,8 34,6 IDE in uscita 28,2 7,1 45.1 25,9 48,5 66,7 20,5 -10,1 11,6 - 1,0 1990 2000 2011 Stock IDE entrati 37,1 122,3 669,7 Stock IDE usciti 41,0 51,9 202,6 Fonte: UNCTAD, 2012: 171 Tab. I1 Le multinazionali brasiliane sono interessate alle risorse naturali, principalmente petrolio, gas, minerali e acciaio, mentre le imprese più piccole provengono da settori lontani dalle risorse naturali, come quello aerospaziale, costruzioni, tecnologia informatica e logistica. Molte delle imprese brasiliane che investono all’estero mostrano una forte tendenza all’innovazione e anche quelle connesse alle risorse naturali hanno avuto successo perché hanno acquisito tecnologie all’avanguardia. Quasi tutte sono state, in un modo o nell’altro, appoggiate dallo stato sia con finanziamento da parte di BNDES, FINEP (Financiadora de Estudios e Projetos) e FINAME (Finaciamento de Máquinas e Equipamentos) e sia con la promozione delle loro esportazioni (Amann, 2009: 193-99). Queste multinazionali operano e investono ovunque nel mondo, ma hanno stretti rapporti anche con nuove istituzioni regionali, come l’Union de Naciones Suramericanas (UNASUR) e la Comunidad Sudamericana de Naciones o Comunidade Sul-americana de Nações (CASA) – vedi 4.4. 131 Il Brasile e gli altri 2.5 POVERTÀ, DISEGUAGLIANZE REGIONALI DEL REDDITO E POLITICHE Poiché la notevole crescita economica del Brasile è stata inegualmente distribuita, tanto che il paese presenta una delle più alte diseguaglianze al mondo, è sorto il dubbio che questa situazione potesse portare alla stagnazione, in quanto un mercato dal quale viene esclusa una parte notevole della popolazione potrebbe risultare insufficiente a sostenere una forte crescita economica. Questo marcato e immutabile dualismo, negli anni ‘70 spinse Edmar Bacha a coniare per il Brasile l’espressione “Belindia”, ovvero Belgio in India: una minoranza con un reddito relativamente alto e il resto condannato ad un basso livello di sussistenza. Rohter (2010: 162-03) puntualizza, però, che “la povertà brasiliana non è mai stata tanto severa come quella indiana” e infatti 16% delle famiglie ha un reddito mensile superiore a $2750, più della metà delle famiglie presenta un reddito mensile tra $1000 e $2750, per cui “solo” un terzo dei brasiliani resta sotto i $1000 mensili. Analizzando i cambiamenti ridistributivi dell’ultimo decennio Neri (2009: 232) arriva a parlare di rapido sviluppo di una classe media – reddito mensile della famiglia tra R1.750 e R7.450, pari a circa $867 e $3.690 – che tra aprile 2004 e aprile 2008 dal 42% sarebbe passata a costituire il 52% della popolazione66. È anche vero, però, che nel periodo 2006-08 i milionari sono passati da 130 mila a 220 mila, più di quelli in India, la cui popolazione è sei volte maggiore, mentre almeno un terzo continua a vivere “sotto vecchie e nuove forme di esclusione sociale”. Inoltre, dal 1960 al 2000 “l’incidenza percentuale del reddito da lavoro sull’insieme del reddito nazionale è costantemente diminuita, passando dal 55,5% al 37,2%; l’indice del potere d’acquisto del salario minimo (nel gennaio 2004 pari a R240 mensili, circa €80) è diminuito da 100,3 a 32,7; la percentuale dell’occupazione regolare sul totale della stessa è aumentata da 19,6% a 45,4% nel 1980, ma poi è cominciata a discendere e oggi è poco più del 40%67; e, infine, nel 2002 l’80% degli occupati con libretto di lavoro riceveva meno di tre salari minimi. I pochi miglioramenti che c’erano stati, hanno, però, subito una brusca interruzione nel 1980 quando è esplosa la crisi del debito estero e si è cominciato ad affermare “il modello neoliberista che ha imposto all’economia brasiliana un’apertura rapida e profonda del mercato interno con la conseguenza di un restringimento del settore produttivo nazionale piegato dalla concorrenza internazionale” (Isenburg, 2006: 9697). Infatti, tra il 2003 e il 2011 il coefficiente di penetrazione delle importazioni è 66 . Pur concordando con Neri, Ferreira et al. (2013: 140-41) aggiungono due considerazioni: (i) la dimensione della classe C deriva da fatto che essa include persone con reddito pro capite giornaliero entro $6,1 e $26,1, ovvero persone “vulnerabili”, con redditi pro capite giornalieri tra $4 e $10, e membri della “classe media” come definita da Ferreira et al., cioè persone con reddito pro capite tra $10 e $50. Di conseguenza nella definizione di Neri molte famiglie della classe media sono vicine alla povertà nella quale possono facilmente ricadere al peggiorare delle condizioni macroeconomiche; e (ii) una parte rilevante del loro potere d’acquisto è finanziata dal credito, per cui crescono i dubbi sulla sostenibilità dell’attuale boom dei consumi. Inoltre, molti dei brasiliani inclusi nella classe media hanno lavori informali, poca istruzione (il 9% dei capifamiglia di classe media sono analfabeti), alloggi inadeguati (400 mila non hanno il bagno in casa) e nessuna copertura previdenziale. 67 . Sebbene il lavoro femminile domestico sia sempre stato caratterizzato da un alto grado d’informalità, secondo l’ILO si è registrata una tendenza alla formalizzazione negli ultimi anni. Inoltre, durante il periodo 2003-08 la remunerazione di questo lavoro è aumentata del 34%, il doppio rispetto a quella media ricevuta da tutti i lavoratori occupati, e in più le ore lavorative si sono ridotte del 5%. 132 Un gigante economico? passato dal 10% circa a più del 20%, il record è stato raggiunto nel settore manifatturiero, dove è aumentato in 24 dei 27 settori considerati. Di conseguenza, i manufatti brasiliani hanno perso terreno sia nei mercati globali che in quello interno. *** Ma procediamo per ordine. Secondo Hoffman (2001: 104), negli anni ’70, grazie al forte aumento del reddito pro capite, ci fu una riduzione sostanziale della povertà assoluta e una relativa stabilità dell’ineguaglianza nella distribuzione del reddito. La povertà assoluta tornò ad aumentare nel 1980-93, data la scarsa crescita del PIL. La legislazione salariale per migliorare l’equità fu introdotta alla fine degli anni ’70, proprio quando la crisi dell’inflazione e della bilancia dei pagamenti era peggiorata, per cui si discusse aspramente se questa legislazione stesse ridistribuendo il reddito o invece stesse accelerando l’inflazione (Baer, 2008: 91-92). Quadruplicando il prezzo del petrolio, lo shock petrolifero alla fine del 1973 pose il paese – che importava l’80% del petrolio consumato – di fronte a due opzioni: ridurre notevolmente la crescita in modo da diminuire tutte le importazioni, salvo quelle petrolifere, oppure continuare a crescere finanziando le importazioni di petrolio con le riserve e/o indebitandosi. Il governo del nuovo Presidente Ernesto Geisel (1974-79) decise per la seconda, perché senza crescita era sia impossibile giustificare il regime militare e la repressione che era stata particolarmente severa durante gli anni del “miracolo economico”, sia migliorare la distribuzione del reddito e il benessere delle masse che finora il miracolo aveva continuato a marginalizzare, tanto è vero che una sostanziale parte della forza lavoro percepiva meno del salario minimo. Tabella 2.10. - Indicatori di povertà 1987-2009 1981 1987 1992 2001 2006 2009 Indice Gini* 0,58 0,60 0,54 0,60 0,57 0,55 Popolazione sotto linea di povertà nazionale % 40,8 38,7 42,1 35,2 26,8 21,4 Popolazione con meno di $1,25 al giorno % 13,6 13,6 17,9 11.8 7,6 6,1 Fonte: World Bank Indicators *Zero = perfetta eguaglianza; 1 = totale diseguaglianza. In effetti, dopo esser aumentato negli ’70 e ’80 e restato più o meno stabile negli anni ’90, il coefficiente di Gini relativo alla distribuzione del reddito pro capite delle famiglie dal 1998 cominciò a diminuire gradualmente, specialmente dopo il 2001. Quindi, se tra il 1985-98 era aumentato del 4,1%, tra il 1998-09 il coefficiente di Gini si ridusse del 5,4%. In quest’ultimo periodo il reddito del decile più basso aumentò di circa il 7% l’anno, quasi tre volte più del reddito medio nazionale (2,5%), mentre quello del decile più alto cresceva annualmente dell’1,1% (Lustig et al, 2012: 6). Secondo gli indicatori della BM, la quota del reddito del decile più basso della popolazione era 0,7% alla fine degli anni ’80, leggermente diminuita negli anni ’90 raggiungendo lo 0,5% nel 2002 quando ha cominciò lentamente a risalire fino a toccare lo 0,8% nel 2008-09. La quota del quintile più povero è passata dal 27-28% del periodo 1981-86 al 22-23% del 1987-2001 quando ha iniziato a crescere 133 Il Brasile e gli altri per arrivare al 29% nel 2008-09. Al decile più ricco della popolazione, che aveva sempre posseduto tre quarti della ricchezza, andava ancora il 47,7% nel 2001 e il 42,9% nel 2009. Nel 2004, mentre il 20% più povero della popolazione ricevette meno del 3% del redito nazionale, il 50% della popolazione quasi il 14% e il 10% più ricco il 45,3% (Baer, 2008: 160-61).68 Va poi considerato che la povertà tra i bambini69 è dieci volte maggiore di quella tra gli anziani, per cui mentre la povertà nel suo insieme è diminuita, quella tra i giovani è relativamente aumentata (Fishlow, 2011: 138). Secondo l’IBGE 16,3 milioni di persone – 8,5% della popolazione – vivono con meno di R70 al mese (circa $1,30 al giorno), situazione che il governo considera d’estrema povertà. Di questi, 4,8 milioni sopravvivono senza alcun reddito. Frattanto, il salario minimo, aumentato del 14% all’inizio del 2011, è appena di R622 ($361) al mese. Inoltre, difficilmente i più bisognosi ottengono gli aumenti del salario minimo che quindi sono poco utili per la riduzione della povertà, particolarmente quella più estrema, cosa che invece fanno i trasferimenti operati con il PBF (OCSE, 2011: 30). Impressiona è, quindi, la costante presenza del “binomio appropriazione spogliatrice/povertà di massa, frutto di un cammino politico che ha conservato il potere nelle mani di un’élite molto ristretta”. Se al quartile più povero della popolazione fosse trasferito il 5% del reddito del quartile più ricco, 26 milioni di persone uscirebbero dalla povertà nella quale resterebbe solo il 7% della popolazione (Isenburg, 2006: 98-99 e 102). Tra le cause della notevole diseguaglianza si trovano i vari tentativi fatti per ridurre e stabilizzare i prezzi sia le politiche regressive del reddito. Solo con Cardoso si è tentato d’intervenire su questa situazione utilizzando politiche del reddito, con le quali lo stato ha cominciato a trasferire reddito direttamente ai bisognosi. Dall’inizio degli anni 2000, i segmenti più poveri della popolazione hanno sperimento tassi di crescita pari a quelli della Cina. Infatti, dal 2001 al 2006 la variazione cumulativa del reddito pro capite del decile più povero è stata del 57%, mentre quella del decile più ricco è aumentata solo del 6,7%. Secondo Neri (2009: 221-22 e 229) “all’inizio degli anni 2000 la popolazione più povera brasiliana ha sperimentato una crescita di tipo cinese … un boom quello brasiliano di migliore qualità di quello cinese, perché si combina con una maggiore equità, mentre in Cina la disuguaglianza è aumentata … ed è assente la libertà politica”. Dall’inizio della stabilizzazione, dal 1994 al 2010 la povertà estrema è diminuita del 67,3% (Neri, 2011: 13), ciononostante il Brasile resta una società diseguale con un significativa incidenza di povertà. La diminuzione della povertà è stata possibile grazie alla crescita economica del paese e in egual misura a una reale ridistribuzione del reddito da lavoro e non (Lustig et al., 2012: 20 Fig.3). Tuttavia, gli aumenti del salario minimo non interessano coloro che rientrano nel 5% più basso nella distribuzione del reddito, perché difficilmente hanno un lavoro nel settore formale o ricevono una pensione (OCSE, 2011: 141-42). Due sono i fattori principali che 68 . Quando si parla di povertà, normalmente, si considerano sia gli indigenti, cioè quelli che sono sotto la linea di povertà, sia quelli con reddito inadeguato. 69 . Molto diffusa è la prostituzione minorile e una ricerca dell’Università di Brasília ha trovato bambini/e e adolescenti che vendevano sesso in quasi 1000 municipi, ma particolarmente nelle città di mare e nelle aree turistiche. Dal 2009 l’età del consenso è stata portata a 14 anni, ma secondo una recente sentenza sesso con minori non presuppone necessariamente violenza e quindi questa deve essere provata anche quando ci tratta di sesso con minori di 14 anni (TE. 07.04.2012). 134 Un gigante economico? hanno prodotto la riduzione della diseguaglianza di reddito: il maggior livello d’istruzione che ha premiato il lavoro meno qualificato e la minore segmentazione spaziale e settoriale del mercato del lavoro, in particolare tra aree metropolitane e non. Nello stesso periodo è aumentato sia il salario reale minimo sia il trasferimento pubblico, in termini di beneficio medio e di numero di assistiti. Tra il 2000 e il 2007, gli assistiti dal PBF, che raggiungeva in totale il 17% delle famiglie aumentarono di quasi il 10% (Lustig et al., 2012: 7-8). Infine, va notato che il sistema di trasferimenti ridistribuisce agli anziani una quota del reddito nazionale maggiore di quella di qualsiasi altro paese dell’AL (Neri, 2010). Fishlow (2011: 129) fa notare che l’effetto positivo, sia sulla distribuzione del reddito che sul numero di poveri, deriva principalmente dalla riduzione dell’inflazione, anche se quest’effetto è scarsamente avvertito dall’indice Gini, perché “i grandi benefici proporzionali per la metà inferiore della popolazione, che purtroppo rappresenta poco più del 10% del reddito totale, hanno limitate conseguenze”. Altro fattore che ha operato positivamente in questo campo è stato l’aumento del salario minimo. Naturalmente, il livello d’istruzione è una causa importante dell’ineguaglianza di reddito, di cui forse ne giustifica un terzo, mentre un altro terzo è dovuto a fattori quali, età, sesso, regione, tipo di famigli e razza. Negli ultimi due decenni la scolarità di base acquisita è rapidamente cresciuta, per cui il coefficiente di Gini per l’istruzione, misurata dagli anni di scolarità, è diminuito da 0,479 nel 1990 a 0,349 nel 2009 e con la diminuzione del numero dei poco o affatto qualificati è anche cambiata la composizione della forza lavoro (Lustig et al., 2012: 6). Gli effetti positivi sul tasso di povertà nazionale sono stati conseguenza anche della crescita economica del paese. Utilizzando dati recenti, Barros (2009: 89) mostra che nel periodo 2001-05 il 10% della popolazione più povera ha goduto di un aumento annuale del reddito pro capite pari all’8%, mentre l’aumento per tutta la popolazione è stato solo dello 0,9%. Ad ogni modo, nel 2007 gli estremamente poveri erano il 19% della popolazione, cioè un po’ meno di 40 milioni (Neri, 2009: 240), per cui non erra molto Rohter (2010: 162) quando afferma che “milioni di brasiliani, forse la maggioranza, vivono in povertà fuori dell’economia monetaria”. *** Il Brasile ha finalmente compreso l’importanza dei fondamentali macroeconomici per ottenere una stabilità durevole, ma ora deve capire che una diminuzione durevole dell’ineguaglianza dipende da altri fondamentali, quali accesso al sistema sanitario – circa 25 milioni di famiglie vivono in abitazioni inadeguate senza facile accesso all’acqua potabile, al sistema fognario e alla raccolta dell’immondizia70 – e scolastico e dall’attiva partecipazione alle decisioni. Dopo l’introduzione del PBF si è notato un leggero miglioramento delle infrastrutture pubbliche, come bagni e acqua potabile71 – con probabili effetti positivi sulle condizioni sanitarie –, un aumento dei 70 . La situazione è particolarmente critica per l’immondizia, in quanto solo il 47% della popolazione – concentrata nel Sul e nel Sudeste – beneficia della raccolta d’immondizia, che viene trattata solo per un 20% (OCSE, 2011: 28). 71 . Dal punto di vista igienico, l’accesso all’acqua potabile non è adeguato né quantitativamente né qualitativamente. La distribuzione regionale mostra che solo nel Sudeste la percentuale dell’acqua disponibile (60%) supera quella della sua popolazione sul totale (43%). La regione più penalizzata è quella del Nordeste insieme alle aree “rurali, disperse, isolate, difficili da raggiungere”. Benché il 98% dei mu- 135 Il Brasile e gli altri cellulari e dell’uso d’internet72 e inoltre acquisizione dei titoli di proprietà della terra, cosa che dovrebbe facilitare l’accesso al credito. Va notato, però, che “tutti gli indicatori mostrano un peggioramento degli adempimenti lavorativi da parte degli individui adulti eleggibili per i benefici del PBF”, che diventa un disincentivo e scatena un “effetto pigrizia”. Inoltre, nel periodo 1994-2005, e particolarmente tra il 2001-2004, vi è stato, nonostante la stagnazione economica, un alleviamento della povertà, grazie all’introduzione di politiche del reddito meglio mirate. La notevole crescita economica degli anni successivi “non ha interrotto il processo di riduzione dell’ineguaglianza, ma questo sta procedendo più lentamente” (Neri, 2009: 223, 252-55 e 257). Il vantaggio, si fa per dire, di una forte ineguaglianza è che la povertà può essere eliminata tramite piccoli trasferimenti di reddito dai ricchi, come dimostra il basso costo del PBF che nel 2008 ha rappresentato solo lo 0,4% circa del PIL. Chiaramente, le tasse dirette facilitano l’eguaglianza, mentre quelle indirette accentuano l’esistente diseguaglianza. Attualmente, la spesa pubblica e privata per l’area sociale rappresenta un 30% del prodotto totale, superiore a quella di molti paesi sviluppati, spesa che però non sembra sostenibile dato che con i mutamenti demografici quella sanitaria e quella pensionistica continueranno sicuramente ad aumentare (Fishlow, 2011: 139). Come molte altre economie emergenti, il Brasile tenderà a invecchiare molto più rapidamente delle economie più sviluppate, per cui la crescita a lungo termine della produzione dovrebbe ridursi in linea con il rallentamento della popolazione in età lavorativa. L’invecchiamento probabilmente ridurrà il tasso di risparmio e peserà sempre più sul bilancio pubblico a causa dell’aumento della spesa pensionistica e sanitaria (OCSE, 2011: 129). Negli otto anni dell’amministrazione Lula “sono stati creati 15 milioni di nuovi posti di lavoro e 32 milioni di persone sono uscite dalla situazione di indigenza e povertà. L’effetto politico di questi programmi è confermato dai risultati delle urne nel 2006 e nel 2010: laddove più vasta è la portata dei programmi sociali, come nel Nordeste, maggiore è la percentuale di voti per i candidati del PT”. In effetti. “grazie soprattutto alle esportazioni e ai consumi interni, Lula ha potuto in buona misura coniugare l’obiettivo dell’inclusione sociale attraverso la redistribuzione del reddito con quello dello sviluppo e della stabilità monetaria” (Gefter, 2011: 47-48). A giugno 2011 la Presidente Rousseff si è affrettata a creare il programma Brasil sem Miséria per eliminare la povertà estrema entro il 2014. Il programma punta a raggiungere già nel 2012 altre 320 mila famiglie non ancora incluse nei precedenti Fome Zero e PBF e a raggruppare in un singolo programma una serie di schemi che riguardano salute, istruzione e infrastrutture. Tramite una Busca Ativa (ricerca attiva) si cerca di raggiungere le unità familiari geograficamente isolate e quelle non informate o ignorate per carenze amministrative. Nonostante le gravi conseguenze per una parte rilevante della popolazione, “il problema dell’esclusione sociale in Brasile continua ad essere presente” e risulta nicipi sia fornito di rete di distribuzione, “solo il 64% delle abitazioni è collegato ad essa”, percentuale che “scende al 46% per i centri con meno di 2.000 abitanti” (Isenburg, 2006: 54 Tab. 1). 72 . Rispetto agli standard internazionali, le connessioni telefoniche su rete fissa sono costose e poco sviluppate, mentre è diffusa la telefonia cellulare, che nel 2009 interessava più del 90% della popolazione. La penetrazione dei computer riguardava, però, solo un quarto della popolazione, per cui nel 2010 il governo ha elaborato un piano nazionale di R11 miliardi per triplicare l’accesso ai servizi a banda larga entro il 2014, in modo da raggiungere 90 milioni di connessioni, cioè più di metà delle case brasiliane (Mori, 2011: 53). 136 Un gigante economico? impossibile, come già mostrato da Celso Furtado, Milton Santos e Fernando Fajnzylber, “separare la profondità delle diseguaglianze sociali e regionali che affliggono il popolo brasiliano dalla forma dipendente con cui il paese s’inserisce nella divisione internazionale del lavoro” (M. Pochmann e R. Amorim Atlante, citati da Isenburg (2006: 93)). Inoltre, continua Isenburg (2006: 94-95), “le mancate riforme, in particolare quelle agraria, tributaria e di tutele sociali, hanno fatto del sistema brasiliano una macchina di produzione e riproduzione di diseguaglianze”. L’esplicito principio dell’“accaparramento predatorio di una percentuale prossima alla totalità delle risorse” del periodo coloniale è diventato il “paradigma, non più dichiarato, ma applicato alla nazione” che “ha continuato ad orientare la gestione politicoamministrativa dopo l’indipendenza, intrecciandosi con una forte e complementare dipendenza economica da alcuni paesi esteri, dando via ad un blocco di potere sostenuto da sistemi di alleanze diversificate a seconda dei momenti storici, molto difficili da scalzare nonostante coraggiose lotte e organizzazioni di cittadini”. In effetti, alla vecchia esclusione del Norte e Nordeste, si è aggiunta la nuova esclusione legata alle trasformazioni economico-produttive degli ultimi decenni, “con milioni di disoccupati scolarizzati e famiglie monoparentali senza reddito”. Le nuove forme di esclusione che generano povertà sono la marginalizzazione della popolazione indigena; la spartizione del potere tra oligarchie ed élite bianche; lo “stato parziale”, perché incapace di controllare l’intero territorio nazionale; e lo “stato di diritto limitato”, perché il sistema legale non garantisce l’uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge (Lagos, 2009: 46). Inoltre, come spiega Motta (2009: 135), “in Brasile la politica industriale e le misure per affrontare gli effetti strutturali e distributivi della liberalizzazione commerciale sono scollegate”, ma collegarle è assolutamente necessario se si vuole continuare a rafforzare l’integrazione del paese nell’economia mondiale e dare veramente assoluta priorità alla crescita inclusiva. Un collegamento che al neoliberismo imperante riesce difficile operare, perché non considera necessario sostenere in qualche modo il destino dei perdenti. *** Nonostante i progressi fatti negli ultimi trent’anni dal sistema scolastico, nel 2005 l’analfabetismo della popolazione superiore ai 15 anni era ancora l’11%, il più alto in AL dopo quello della Bolivia, ma l’analfabetismo funzionale (cioè popolazione con meno di quattro anni di scuola) era il doppio. La scolarità media della popolazione rurale superiore ai 15 anni è di 4,3 anni (7,7% quello della popolazione urbana), per cui l’analfabetismo raggiunge il 30% e sale al 44% quando vi si aggiunge quello funzionale. Solo il 27% dei giovani di 15-17 anni frequenta la scuola (Barros, 2009: 99)73. Va ricordato che la prima università brasiliana fu creata da Vargas. Durante gli ultimi due decenni del secolo passato, più di 15 milioni di studenti addizionali sono entrati nella scuola primaria – dove il numero totale d’iscritti raggiunse 32 milioni nel 1994 –, ma anche in questo caso esistono differenze regionali – più dell’80% le frequenze nel Sul e Sudeste e meno del 60% nel Nordeste. 73 . Il sistema scolastico brasiliano è strutturato in due distinti livelli: (i) educazione básica, a sua volta suddivisa in insegnamento infantile (per i bambini fino a 6 anni, di cui i primi 3 negli asili nido e altri tre nelle pre-scuole), fondamentale (durata 8 anni) e medio (durata 3 anni); e (ii) educazione superiore che comprende laurea (durata media 5 anni) e post-laurea, cioè master (durata 2,5 anni) e dottorato (durata quattro anni). 137 Il Brasile e gli altri Inoltre, il notevole numero di ripetenti contribuisce a gonfiare le file degli iscritti. Malgrado che la presenza in classe dei ragazzi da 7 a 14 anni nel 2002 abbia toccato il 97%, uno studente medio impiega 10 anni per completare il corso di otto anni se lo completa, quindi l’alfabetizzazione funzionale risulta limitata e di conseguenza la capacità di competere per lavori meglio retribuiti (Fishlow, 2011: 88, 90 Tab. 4.1. e 94-95)74. L’alfabetizzazione appare abbastanza soddisfacente per almeno un terzo del territorio, cioè le regioni del Sul, buona parte del Sudeste, del Centro-Oeste, ma decisamente povera nel Norte e Nordeste (Isenburg, 2006: 95-96). Eppure durante lo scorso decennio la spesa pubblica per l’istruzione è aumentata di quasi il 70% fino a raggiungere il 5,5% del PIL (17% della bilancio statale), livello maggiore di quello degli altri BRICS. Inoltre, il Brasile ha speso molto per il settore universitario, mentre le scuole professionali restano poche e non riescono a soddisfare la crescente domanda del settore produttivo75. Dal 2000 al 2008 la quota dell’istruzione è passata dall’11,2% al 17,4%, della spesa pubblica totale, la maggiore espansione relativa tra tutti i paesi OCSE (OCSE, 2011: 144). Gli iscritti della scuola secondaria sono passati da 2,8 milioni del 1980 agli 8,4 milioni del 2007, 56% dei quali frequentano corsi serali e 11% scuole private dove normalmente vanno i ragazzi delle famiglie più ricche. Nella scuola secondaria è ancora più evidente la relazione tra frequenza e reddito familiare: i ragazzi di 1517 anni che la frequentano appartengono per il 74% al quintile più ricco e per il 19% al quintile più povero. Tra il 1995 e il 2007 i diplomati della scuola secondaria provenienti dal 25% delle famiglie più ricche sono passati dal 40% a quasi l’80%, mentre nello stesso periodo quelli provenienti dal 25% delle famiglie più povere sono cresciuti dal 2% al 15%. Inoltre, molti dei diplomati che hanno frequentato le scuole pubbliche, in generale notevolmente inferiori a quelle private, hanno difficoltà ad essere ammessi nelle università pubbliche, mentre i giovani provenienti da famiglie più ricche sono chiaramente avvantaggiati all’esame d’ammissione all’università. È questo il paradosso brasiliano: i ragazzi di classe alta educati nelle scuole private sono facilitati nell’accedere alle università pubbliche che sono nettamente migliori e gratuite, mentre i ragazzi di classe popolare che provengono dalla scuola pubblica si vedono costretti o a interrompere gli studi o a ripiegare sulle università private. Queste, oltre a essere costosissime, non danno la preparazione necessaria per le carriere e i posti migliori che, conseguentemente, restano riservarti a chi proviene dalle università pubbliche finanziate anche con i soldi dei genitori che non hanno potuto mandare i propri figli alle scuole private! In questo modo, “il sistema educativo riproduce i precedenti livelli d’ineguaglianza e spiega perché sia così difficile ottenere cambiamenti in una sola generazione” (Fishlow, 2011: 96 Tab. 4.4., 97, 98 Tab. 4.2, 99). Anche Lula, con il primo governo di sinistra della storia brasiliana, solo al secondo mandato cercò di affrontare il problema di “un sistema scolastico ingiusto e spietato, responsabile delle gravi quanto note disparità sociali” con il Plano de Desenvolvimento da Educação presentato nel 2006 da lui stesso, convinto che “per ri- 74 . In una dichiarazione riportata da Giappichini (2011: 320) Fishlow sostiene che “metà degli allievi che termina l’insegnamento básico è semi-analfabeta”, per cui la preparazione per il mercato del lavoro che l’istruzione secondaria dovrebbe fornire è in genere molto scarsa. 75 . Sweig (et al, 2011: 82 nota 11), fa notare che mentre in Brasile le imprese impiegano mediamente poco meno di sei settimane per trovare un operaio specializzato, in Sudafrica ne impiegano quattro e in Cina e India solo due. 138 Un gigante economico? durre la diseguaglianza tra le persone la leva principale è l’istruzione”. Il ministero dell’Istruzione e gruppi di privati che sostengono il progetto dell’UNESCO Educação para Todos si sono impegnati affinché il settore educativo riceva non meno del 7% del PIL entro il 2015. Si spera anche di potere contare su una parte rilevante delle entrate generate dal pré-sal proprio per finanziare il sistema educativo del paese. Mentre fino al 1995 il tasso lordo d’iscrizione all’universotà (cioè numero degli iscritti su numero dei giovani inclusi nei cinque anni che seguono l’età stabilita per la fine della scuola secondaria) era solo del 12%, nel 2009 ha raggiunto il 36%, tasso ancora troppo basso se paragonato al 53% del Cile , al 71% dell’Argentina e al 66% dell’Italia. Due terzi degli iscritti si trovano nelle università private, notevolmente care, e un terzo in quelle pubbliche. Finora la scuola non è servita a ridurre la diseguaglianza, anzi l’ha probabilmente accresciuta, contribuendo all’ingiusta distribuzione del reddito. In questo modo, però, il Brasile resta indietro non solo ai paesi sviluppati, ma anche a molti PVS, all’immensa Cina come al piccolo Cile, in un campo che è assolutamente fondamentale per il progresso economico e sociale. *** La Costituzione prevede un Sistema Único de Salud (SUS) caratterizzato da centralità del ministero della Salute; decentralizzazione della gestione; finanziamento a livello federale, statale e municipale; universalità; uniformità tra popolazione rurale e urbana; equità nella partecipazione alla spesa sanitaria. La prima legge d’attuazione del dettato costituzionale fu emanata dall’amministrazione Collor nel settembre 1990, ma la decentralizzazione divenne effettiva solo dopo molti anni. Un allargato SUS ha integrato tutti i sottosistemi finanziati dai soldi pubblici, senza però ridurre il ruolo della medicina privata che continua a dominare i bilanci familiari. Su una spesa sanitaria nel 2010 pari al 9% del PIL, il 53% viene direttamente dalle famiglie e dalle imprese e 47% dal SUS. Questo sistema duale presenta un forte grado d’iniquità, perché sono proprio i redditi più alti che riescono ad usare il SUS gratis per le prestazioni più elaborate e, quindi, costose, il che abbassa il premio medio delle assicurazioni private – premio che è, inoltre, deducibile nella dichiarazione del reddito – e riduce le già scarse risorse a disposizione dei più poveri. Per far fronte al pessimo stato finanziario del sistema sanitario universale, Cardoso ricorse all’imposizione di una tassa dello 0,2% sulle transazioni finanziarie che dal 1997 cominciò a generare fondi pari a quasi un terzo della spesa sanitaria e superò il 40% nel 2002. Anche il processo di decentralizzazione fu accelerato e nel 1998 quasi tutte le municipalità e due stati vi erano inclusi, mentre più della metà delle risorse erano ottenute automaticamente. Con un emendamento costituzionale del 2000 alla salute furono assicurate specifiche risorse a livello federale, statale e municipale. Inoltre, fu incoraggiata la produzione di generici per il trattamento dell’Aids e, per superare l’opposizione statunitense, il Brasile portò la questione all’OMC di Doha e ottenne il cambiamento delle relative regole, il che permise al paese di risparmiare, secondo certe stime, $1 miliardo nel periodo 2001-05. Anche il sistema sanitario privato è stato integrato e regolato (Fishlow, 2011: 109-12). Lula ha continuato a espandere la copertura geografica del programma della salute familiare, ma con l’arrivo della crisi si è ripresentato il problema di come finanziare il SUS. E il fatto che ora gli stati e le municipalità spendano direttamente 139 Il Brasile e gli altri una percentuale crescente dei fondi per la salute spiega, almeno in parte, “perché le diseguaglianze regionali del sistema sanitario non siano molto cambiate”. In Brasile, conclude Fishlow (2011: 113, 114 Tab. 4.10 e 115), “la dualità,resta una realtà”, tanto che nonostante una notevole diminuzione, la mortalità infantile (14‰ delle nascite nel 2010) e materna (86 per 100 mila nascite) restano molto alte se paragonate a quelle di altri paesi. Infatti, la prima è 8‰ in Cile, 9‰ in Uruguay, 13‰ in Argentina e 3‰ in Italia e la seconda 77‰, 25‰, 29‰ e 4‰. A questi dati bisogna aggiungere gli aborti clandestini, le cui stime oscillano tra 750 mila e 1,4 milioni l’anno76. Ma c’è un’altra emergenza poco nota e poco discussa. Il Brasile è, infatti, al secondo posto, dopo l’India, per numero assoluto di malati di lebbra (meglio detta hanseniasi), che però si sono ridotti notevolmente, nel 2004 ammontavano ancora a quasi 30 mila, una diminuzione dal 4,6 a 1,6 per ogni diecimila persone, una percentuale non lontana da un malato per ogni dieci mila persone che è l’obiettivo raccomandato dall’Organizzazione mondiale della sanità. Il cronico ritardo con il quale è stata affrontata questa malattia è dovuto, secondo Giappichini (2011: 159-61), a un preconcetto che genera “quell’esclusione sociale che molto di frequente va a colpire pazienti ed ex pazienti” e spinge molti a nascondere “il più possibile il proprio stato di salute, ricevendo le opportune cure solo in fase tardiva ... Secondo alcune ricerche sarebbero infatti almeno diecimila all’anno i nuovi contagi non notificati da aggiungere a quelli conosciuti”. Ai danni causati dal pregiudizio, si sommano quelli dovuti all’assenza di personale per la diagnosi, alla persistente ignoranza sulla sintomatologia e “alle pessime condizioni degli ospedali-colonie”. Per cui, anche se la lebbra “può teoreticamente contagiare chiunque …, di fatto è direttamente associata alla miseria”. L’epidemia di febbre dengue, o febbre perniciosa, diffusasi nel 2008, causò 250 morti ed è considerata una delle peggiori degli ultimi anni. L’ultima si è manifestata all’inizio del 2012 e a fine aprile aveva già causato 13 decessi. L’epidemia del 2008 aveva ulteriormente evidenziato l’impreparazione del sistema sanitario pubblico, ma questa volta è apparsa molto carente anche la sanità privata. Va, infine, ricordato che in Brasile esiste ancora il lavoro schiavo (trabalho escravo), o lavoro forzato o lavoro da indebitamento, un fenomeno che riguarda varie migliaia di lavoratori convinti, con promesse d’un impiego regolare e una vita migliore, ad andare a lavorare in fazendas all’interno del paese o nell’Amazzonia, dove sono invece costretti a lavorare in condizioni disumane. Essi, e anche i familiari che devono tutti lavorare, non ricevono il salario promesso che resta vincolato al pagamento del debito contratto con i padroni per il trasporto e per l’acquisto di alimenti, vestiario e spesso anche di strumenti di lavoro. Le vittime sono generalmente analfabete e sono utilizzate soprattutto nel disboscamento di aree forestali e nella successiva preparazione dei terreni per la semina o l’allevamento. Questi operai non solo si vedono negato ogni diritto, ma non possono nemmeno abbandonare il lavoro senza rischiare di essere 76 . In Brasile l’aborto è considerato un reato, salvo due eccezioni: concepimento da stupro e rischio di vita per la madre, e, dall’inizio degli anni ’90, nel caso il feto sia incapace di vivere al di fuori dell’utero materno a causa di una malformazione. Le strutture pubbliche, però, dove vanno le donne povere, richiedono l’autorizzazione giudiziaria prima di intervenire, mentre le private procedono a propria discrezione. Appare così evidente la discriminazione delle donne meno abbienti e appare anche strana la furiosa crociata degli anti aborzionisti in un paese dove l’aborto cladestino è responsabile di circa il 20% delle morti da parto (Giappichini, 2011, 64-67). 140 Un gigante economico? picchiati o anche eliminati fisicamente. Nel solo 2005 le forze dell’ordine hanno liberato più di 4 mila persone da questa nuova forma di schiavitù77. La Comissão Pastoral da Terra, che aveva fissato il 2008 come l’anno entro il quale eliminare definitivamente il fenomeno del lavoro schiavo, ha segnalato che nei primi sette mesi del 2011 dei 218 casi di conflitti di lavoro avvenuti nelle campagne, molti hanno riguardato proprio il lavoro schiavo. Nel solo Centro-Oeste, i lavoratori trovati in stato di schiavitù sono stati 1914 e la Comissão sostiene che il loro numero totale sta crescendo. La proposta di legge, presentata nel 2004, di confiscare le terre nelle quali sia stato utilizzato lavoro schiavo per destinarle al programma di riforma agraria è stata definitivamente approvata a maggio 2012, ma manca ancora il progetto di legge di attuazione. *** La Costituzione del 1988 estese la copertura della sicurezza sociale rendendola universale e aumentò i benefici del pensionamento. Si stabilirono due sistemi: il regime della sicurezza sociale generale (RGPS) per tutti i lavoratori nel settore privato e il regime del servizio pubblico (RJU) per gli impiegati pubblici che ottennero un aumento notevole dei benefici perché l’entità della pensione venne a dipendere dal salario dell’ultimo mese di lavoro. Di conseguenza, a metà degli anni ’90, il saldo negativo, tra entrate e uscite dell’RJU ammontava al 3% del PIL. E poiché il numero dei pensionati aumentava mentre il tasso di crescita della popolazione diminuiva, il rapporto popolazione attiva/pensionati tendeva a diminuire drammaticamente mentre si allungava la vita media, per cui peggiorava il deficit della sicurezza sociale. All’inizio del 1995, Cardoso sottomise al Parlamento un emendamento costituzionale per cambiare il sistema pensionistico che solo alla fine del 1998 ricevette il voto positivo. Occorsero poi ancora vari anni perché la legislazione necessaria alla sua attuazione venisse approvata. Ma alla fine il risultato fu deludente. Anche Lula tentò di riformare il sistema pensionistico, ma dopo una lunga battaglia si riuscì solo a stabilire un minimo di 10 anni di servizio, gli ultimi 5 dei quali nella stessa posizione, per aver diritto alla pensione e fissare dei limiti alle pensioni dei massimi gradi del sistema giudiziario. Di conseguenza, il debito attuariale si ridusse solo dell’8%. Chiaramente, conclude Fishlow (2011: 115-06, 117 Tab. 4.11, 118-20, 124 e 127-28), il Brasile “ha sviluppato un sistema sui generis: abbastanza consistente e dipendente da sussidi pubblici notevoli, ma a stento ugualitario. Nel 2000 meno dell’1% dei benefici arrivarono al 10% della popolazione più povera, mentre il 50% furono catturati dal 10% più ricco, per cui l’effetto reddito è negativo”, risultati che naturalmente derivano dalla dualità del sistema pensionistico. Nel 2005, l’OCSE (2005) mostrava che gli indicatori sociali si mantenevano a livelli inferiori a quelli raggiunti da paesi con redditi simili, malgrado che il Brasile per i programmi sociali avesse speso quanto, o anche più, di quanto speso da questi. Leggermente più equa si presentava la distribuzione dei benefici non monetari (Baer, 2008: 165 Tab. 8.9). La riforma di Lula avrebbe dovuto ridurre sensibilmente nel 77 . Questa “forma contemporanea di schiavitù” risulta più redditizia rispetto a quella antica che comportava spese per l’acquisto e la manutenzione degli schiavi che rappresentavano capitale umano, mentre il nuovo schiavo lo si ottiene a costo zero e se si ammala o s’infortuna viene semplicemente buttato fuori e sostituito con un altro (Giappichini, 2011: 216). 141 Il Brasile e gli altri tempo il deficit del settore, anche se l’aumento del salario minimo faceva automaticamente levitare i pagamenti della sicurezza sociale. Tabella 2.11. - Distribuzione della popolazione per classe economica Classe 2003 2009 % A+B 13,3 20,0 11 C 65,9 94,9 50 D+E 96,2 73,3 39 188,2* 100 Totale 175,4* Fonte: Neri, 2010: 13. *Secondo la BM la popolazione brasiliana nei due anni considerati era rispettivamente 181,6 e 193,2 milioni. Esaminando i cambiamenti avvenuti nella società brasiliana negli ultimi decenni, Marcelo Neri (2010) considera gli anni ’60 e ’70 segnati da ineguaglianza e boom economico e gli anni ’80 come periodo di ritorno alla democrazia ma anche di forte instabilità economica. La stabilizzazione iniziò negli anni ’90, quando si cominciò a mandare a scuola ogni bambino, ma la svolta più importante avvenne nell’ultima decade del secolo con la costante riduzione dell’ineguaglianza e l’aumento del lavoro formale. In questi anni, conclude Neri, circa 40 milioni di persone entrarono nella classe media e ora il 50,5% della popolazione appartiene a questo gruppo – vedi Tab. 2.10. Il rafforzamento della domanda per i settori immobiliare e automobilistico mostra la nascita di una nuova classe di consumatori e dimostra che l’economia brasiliana è entrata in un circolo virtuoso che non è solo conseguenza dell’esportazione di materie prime, agricole o minerarie. L’accelerazione dei consumi interni è così diventato l’incentivo principale e la migliore garanzia per gli investimenti, nazionali e stranieri. Difficile giudicare l’impatto sociale delle politiche macroeconomiche di Lula, ma se i salari reali nell’industria non registrarono un aumento sostenuto, almeno non vennero ridotti come accadeva negli anni ’90. Inoltre dal 1999 al 2009 la percentuale della popolazione al di sotto della linea di povertà è diminuita da 37,5% a 24,9% e quella in estrema povertà da 12,9% a 7% (il restante 2,6% che manca per arrivare al 39% indicato nella Tab. 2.20 rappresenta la fascia appena al di sopra della linea di povertà), certamente un progresso che vari studi recenti attribuiscono all’aumento di entrate delle famiglie grazie anche ai crescenti trasferimenti governativi che hanno luogo tramite maggiori benefici provenienti dal sistema di sicurezza sociale e tramite il PBF. Resta aperto tuttavia il problema della sostenibilità di questa tendenza. Infatti, considerato ormai raggiunto l’obiettivo della stabilità, la crescita economica diventò la priorità del secondo mandato dell’amministrazione Lula il quale sosteneva che la crescita avrebbe anche risolto il problema della distribuzione. I dati dell’ultimo censimento, però, mostrano chiaramente che i progressi, che pure si sono fatti, non sono stati sufficienti a ridurre la breccia tra ricchi e poveri, tra regione e regione e le pronunciate ineguaglianze che dividono i cittadini bianchi dagli altri. *** 142 Un gigante economico? Dal periodo coloniale, l’economia brasiliana è caratterizzata da una notevole diseguaglianza geografica di reddito e di crescita, dovuta principalmente al fatto che ogni ciclo legato all’esportazione di una data materia prima favorì una diversa regione: il ciclo dello zucchero dei secoli XVI e XVII il Nordeste; quello dell’oro del XVII e XVIII secolo spostò il baricentro economico nello stato di Minas Gerais e nelle regioni del Sudeste; quello del caffè del XIX secolo avvantaggiò prima il retroterra di Rio de Janeiro e poi lo stato di São Paulo. Con l’arrivo dell’industrializzazione nel XX il Sudeste s’impose definitivamente come la regione leader dell’economia (Baer, 2008: 243). Fino all’inizio degli anni 1870 il Nordeste è stato il più popoloso, sostituito poi dal Sudeste e insieme le due regioni hanno continuato a concentrare gran parte della popolazione brasiliana – da 89% nel 1772-82 a 70% nel 2006. La redistribuzione della popolazione è avvenuta tramite migrazione interna e immigrazione, entrambe, ma specialmente la seconda, dirette principalmente al Sudeste e al Sul. Finché l’economia brasiliana fu essenzialmente orientata all’esportazione, la distribuzione del reddito era determinata dal tipo di materia prima richiesta dai mercati esteri, ma con l’aumento dell’importanza del mercato interno, le diseguaglianze regionali tra tassi di crescita e redditi pro capite si sono perpetuate e a volte anche rafforzate. Nel 1970, il Sudeste contribuiva il 65% del PIL del paese e il Sul il 17%, il Nordeste solo il 12%. Nel 2003 le percentuali erano rispettivamente 55%, 19% e 14%, con le rispettive popolazioni pari a 43%, 15% e 28% del totale. Durante il periodo 1963-2003 il reddito pro capite del Nordeste rispetto alla media nazionale passò dal 39% al 49%, mentre quello del Sudeste raggiungeva il 129%, con gli stati di São Paulo e Rio de Janeiro al 145%. Anche la povertà urbana che nel 1989 nel resto del paese arrivava al 28%, nel Nordeste superava il 40%. Il Nordeste, oltre ad avere una quota industriale minore rispetto a quella della sua popolazione, anche in agricoltura ha un reddito pro capite inferiore a quello del Sudeste (Baer, 2008: 244 Tab. 11.1(a) e (d) e 245). L’ISI ha probabilmente contribuito a peggiorare gli squilibri regionali tra il Nordeste e il centro-sud del paese dove dall’inizio si è concentrato il processo d’industrializzazione, processo in parte finanziato proprio dai surplus commerciali generati dalle esportazioni di materie prime del Nordeste costretto ad acquistare con sfavorevoli ragioni di scambio i manufatti prodotti al centro-sud del paese. In questo modo la regione povera passava reddito a quella ricca tramite trasferimenti stimati di $32 milioni all’anno in media per il periodo 1948-60, ai quali vanno aggiunti quelli dovuti al sistema di cambio. Secondo alcuni studiosi successivamente ci fu, però, un’inversione della direzione di questi flussi, per cui il Nordeste, grazie a un cambio più favorevole, ricevette annualmente $36 milioni o una media annua pari al 4,4% del proprio PIL all’inizio degli anni ’60 e più del 6% nella prima metà degli anni ‘70 (Baer, 2008: 252-58). In realtà, i policy makers brasiliani solo dopo la seconda Guerra mondiale hanno cominciato a prendere in considerazione il problema dell’equità regionale nel processo di sviluppo economico. Un documento preparato nel 1959 da un gruppo di lavoro sotto la direzione di Celso Furtado, che formulava un programma di sviluppo del Nordeste e analizzava la natura dell’arretratezza della regione, portò alla creazione di SUDENE con i seguenti obiettivi: (i) intensificare gli investimenti industriali per creare occupazione nelle aree urbane; (ii) cambiare la struttura agraria della zona umida costiera da destinare a un più intenso utilizzo della terra per migliora- 143 Il Brasile e gli altri re la produttività dell’economia dello zucchero e permettere la coltivazione di alimenti di base in modo da non doverli importare dal sud del paese; (iii) aumentare la produttività delle zone semiaride; e (iv) integrare maggiormente le terre umide di Bahia meridionale e del Maranhão nell’economia della regione tramite la costruzione di strade. I risultati ottenuti negli anni ’60 e ’70 non furono all’altezza delle aspettative, perché la struttura agraria della regione non fu cambiata e il processo d’industrializzazione intaccò poco la disoccupazione endemica dominante. Nei primi anni ’70 il governo intervene direttamente con tre strumenti: (i) il Programma d’integrazione nazionale (PIN) per lo sviluppo della regione amazzonica; (ii) il Programma di modernizzazione dell’agricoltura (PROTERRA) per la ridistribuzione della terra e l’aumento della produttività agricola; e il programma speciale per lo sviluppo dell’area del fiume São Francisco (PROVALE). Solo alcuni di questi obiettivi furono raggiunti. In effetti, tutti i programmi federali settoriali e regionali “non hanno avuto il minimo effetto redistributivo” e anche l’apertura e la privatizzazione dell’economia introdotte all’inizio del ’90 e lo stesso MERCOSUL hanno influenzato poco la distribuzione regionale delle attività economiche, mentre hanno avuto un impatto negativo sull’occupazione e sulla produzione. Infine, il Plano Real e la crisi del 1997 hanno ridotto il meccanismo di ridistribuzione regionale stabilito dalla Costituzione del 1988. Finora, l’unico effetto positivo dell’apertura economica è stato lo spostamento al Nordeste di una serie di fabbriche produttrici di tessile e calzature attratte dai salari più bassi e dagli incentivi fiscali (Baer, 2008: 261, 265-68). Inoltre, la riduzione della povertà non ha avuto luogo ugualmente in tutte le regioni, ma il progresso è stato più evidente nel Sul e nel Sudeste e molto meno nel Centro-Oeste e nel Norte. Il principale problema dell’economia del Nordeste deriva dalla debolezza dei legami della egione con il centro sud, molto autosufficiente, dal quale quindi dipende. Il che porta Baer (2008: 268-70 e 273) a concludere che poiché “l’effetto ‘sgocciolamento’ generato dal mercato non riesce ancora a neutralizzare quello polarizzante, l’equità regionale può essere raggiunta solo andando oltre il mercato”, anche se attualmente la globalizzazione limita molto le opzioni con le quali lo stato può attivamente intervenire nelle economie regionali. Infine, nel 1998 il reddito medio pro capite nelle aree rurali era solo la metà di quello prevalente nei centri urbani. *** I governi di Cardoso e di Lula hanno dovuto affrontare il dilemma equità-efficienza, un dilemma non facilmente risolvibile, così come non è facilmente risolvibile quello della compatibilità della ridistribuzione con la posizione ortodossa, adottata da Lula, per ottenere l’approvazione della comunità finanziaria internazionale. Se le due politiche non sono compatibili quando perseguite simultaneamente, anche se perseguite sequenzialmente l’impianto ortodosso non crea sicuramente le condizioni per il passaggio alla fase redistributiva. In altre parole, una volta scelto l’approccio ortodosso non è detto che sia possibile raggiungere un risultato più equo nel breve come nel lungo periodo. Nel periodo breve, spiega Baer (2008: 167-174), il mantenimento di alti tassi d’interesse e la creazione di un ampio surplus primario, condizioni necessarie per attrarre capitali esteri, accrescono il costo del servizio del debito e deprimono la crescita. Di conseguenza, le entrate governative, scarse a causa della 144 Un gigante economico? bassa crescita e dell’aumento del costo del servizio del debito, riducono seriamente le risorse necessarie per realizzare programmi sociali. Questo “circolo vizioso” può essere rotto da riforme strutturali che, facilitando la crescita, generano maggiori entrate e quindi le risorse per un incisivo processo redistributivo. Tuttavia, le riforme strutturali necessitano forte volontà politica e molto tempo, il che rende poco probabile, almeno in Brasile, che le politiche ortodosse riescano a creare la base necessaria per passare a una consistente ridistribuzione del reddito che richiede una sostenibile e accelerata crescita – in modo che la ridistribuzione non peggiori la situazione di alcun gruppo – che a sua volta richiede grandi investimenti per le infrastrutture e per l’istruzione e formazione. Una rapida crescita, quindi, non garantisce un automatico miglioramento della distribuzione del reddito. Il caso del Brasile pone, quindi, un importante problema per la teoria dello sviluppo economico. Erber (2008: 33-34) sostiene che l’indiscussa fede nei “sound fundamentals” su cui si basa l’approccio neoliberista è un’espressione con un distinto potere retorico (come rational expectations), perché è difficile essere contro fondamentali “unsound”. Importante è la definizione che si adotta per “soundness” e quella attualmente in voga comprende equilibrio fiscale, bassa inflazione, cambio flessibile, funzionante meccanismo dei prezzi e Banca centrale libera e indipendente78. Una volta assicurati questi presupporti, la crescita dovrebbe seguire e se per caso questo non succede, significa che qualche istituzione non funziona oppure che, a causa della “path dependency”, gli agenti economici si aspettano l’inflazione. Un ostacolo questo che l’approccio neoliberista pensa di superare insistendo con la stessa politica fino a far cambiare le aspettative e far emergere una nuova traiettoria. Ed è per questo che ci vuole tempo ma, come ha spiegato un umorista, “in the end all will be well and if it is not well yet it is because it has not ended”. Non sembra quindi che così definita questa “soundness”, argomenta Erber, sia una valida strategia di sviluppo, se per sviluppo s’intendono cambiamenti strutturali e prospettiva di lungo periodo. In altri termini, mentre la convenzionale definizione di sviluppo è centrata sui cambiamenti della struttura produttiva, quella neoliberista si limita ai cambiamenti istituzionali e alla stabilità e non guarda oltre. Per questa essa è essenzialmente conservatrice, specialmente quando gli interessi che serve sono ben protetti, come illustra il caso brasiliano. Anche Lula sembra essere di quest’avviso, quando insiste che bisogna “lavorare con un nuovo concetto di sviluppo, ove la distribuzione del reddito non sia mera conseguenza della crescita, ma la sua leva fondamentale. Compete allo Stato, in dialogo con la società, tracciare le politiche per ridurre il fossato tra l’opulenza e la miseria”. Forse la sua politica non è sempre restata all’altezza di queste parole, ma aver sostenuto che migliorare la condizione dei poveri non fosse 78 . La sinistra accusa il BCB di favorire i rentiers (ovvero quanti – risparmiatori brasiliani o investitori stranieri – lucrano con gli altissimi interessi che prevalgono nel paese) e la destra di rallentare gli investimenti, mentre la politica monetaria perseguita dal BCB in realtà mira anche ad attrarre capitali dall’estero in modo da accrescere le riserve valutarie. Il risultato sono altissimi tassi d’interesse; un cambio così sopravvalutato da inquietare notevolmente il settore industriale; riserve valutarie internazionali che a novembre 2012 hanno raggiunto quasi $380 miliardi – più del doppio di quelle italiane pari a $144 miliardi (Di Franco, 2011). Quando, però, a maggio 2013 Washington ha indicato che il quantitative easing stava per terminare, il dollaro ha cominciato ad apprezzarsi e conseguentemente il real si è indebolito, Brasília ha smesso di denunciare la currency war e ha cominciato a preoccuparsi degli effetti della crescente inflazione interna. 145 Il Brasile e gli altri una mera azione sociale, ma un valore per l’economia in sé, è certamente corretto e stimolante. Nonostante la grande popolarità di Lula, non sono mancate, specialmente da sinistra, le critiche al suo operato, a cominciare da quelle espresse da Erber (2008: 597-98) secondo il quale la crescita dell’economia brasiliana durante la presidenza Lula “è stata limitata e irregolare, molto al di sotto della media dell’AL e ancor più della media degli altri paesi emergenti”. Un risultato che non potendo “essere attribuito alle condizioni esterne, che invece sono state estremamente favorevoli, va spiegato con cause interne”. La principale conclusione raggiunta da Eber è che “la politica economica è stata dominata da una coalizione d’interessi … che ha posto la stabilità dei prezzi come precondizione per qualsiasi progetto di sviluppo”. Inoltre, le differenti definizioni attribuite all’annunciato progetto di sviluppo hanno generato “l’ambiguità che ha precluso la pianificazione strategica” promessa da Lula nel suo discorso inaugurale. Lula ha presentato vari progetti di sviluppo, realizzandone solo parte e ha perseguito una politica di cui hanno beneficiato principalmente i più ricchi e i più poveri. La sua politica macroeconomica ha escluso tutti i progetti per lo sviluppo di lungo periodo e ha creato un insito pregiudizio contro il cambiamento strutturale. Infine, Lula ha puntato alla prosperità economica generale per favorire l’inclusione e il riequilibrio sociale e ha dovuto necessariamente puntare alla stabilità per permettere lo sviluppo degli affari, del mercato e degli investimenti interni ed esteri, stabilità che la crisi globale sta ora mettendo a dura prova. 2.6 IMPATTO DELLA CRISI GLOBALE L’economia brasiliana mostrò i primi segni della crisi nel quarto trimestre 2008 quando, a causa della forte caduta della domanda, si contrassero gli investimenti, e aumentò il tasso di disoccupazione. Ma è nel 2009 che gli effetti negativi della crisi globale, che inizialmente sembrava aver solo sfiorato l’economia brasiliana79, sono apparsi in modo evidente e il tasso di crescita è diventato negativo (-0,3%). Nel 2010 c’è stata, però, una splendida ripresa (con un tasso di crescita del 7,5%, il più alto dal 1986, e uno dei più alti tra le economie dei paesi G20) seguita poi da due anni di bassa crescita (2,7% nel 2011 e 1,0% nel 2012 (EIU, 2013 feb.: 9). Ad ogni modo, il tasso medio di crescita per tutto il periodo 1995-2009 è stato solo poco più del 2%. Wolf (2010) fa anche notare che nel 1980 il reddito pro capite (ppp) cinese era solo il 7% di quello brasiliano e quello indiano l’11%; nel 1995 queste percentuali erano rispettivamente 23% e 17% e nel 2009 avevano raggiunto 63% e 28%. In effetti, tra il 1995 e il 2009 l’aumento del PIL pro capite brasiliano era stato solo 22%, mentre quello cinese era cresciuto del 226% e quello indiano del 100%. Nel 2011 l’economia brasiliana si è di nuovo arenata al peggiorare degli indicatori di produzione, domanda e mercato del lavoro. Della contrazione dei crediti 79 . Di Franco (2011) avanza l’ipotesi che “quando la domanda estera è calata a causa della crisi internazionale: il sistema economico brasiliano non ne ha sofferto in forma drammatica, … grazie anche ai programmi sociali e di ridistribuzione del reddito … e agli aumenti del salario minimo (nominalmente +132% in questi otto anni di presidenza [Lula]) volti a sostenere consumo e domanda interna oltre che a ridurre gli squilibri sociali: l'aumento del salario minimo relativo al 2010 ha iniettato €10,7 miliardi nella classe D”. In sintesi, sarebbero stati “i consumi e il lavoro spesso informale delle classi C e D ad aiutare a risollevare celermente l’economia brasiliana dalla crisi”. 146 Un gigante economico? operata dalle banche in difficoltà hanno risentito specialmente le vendite di beni durevoli, e in particolar modo delle auto, le cui vendite sono crollate d’un 30% rispetto all’anno precedente. Di conseguenza, nel terzo trimestre del 2011 si è contratto anche l’indice di produzione industriale. Frattanto, il sistema bancario è ricorso a vari consolidamenti e ha visto la fusione tra le due principali banche private, Itaú e Unibanco, mentre il Banco do Brasil, pubblico, ha acquistato Nossa Caixa e, per circa $740 milioni, il Banco Patagonia argentino. Il preoccupante aumento del tasso di disoccupazione a 7,9% nel 2008 e 8,1% nel 2009 ha indotto all’elaborazione di un Plan de Aceleración de Crecimiento (PAC2) coordinato da Dilma Rousseff che prevede per il periodo 2011-14 investimenti pubblici e privati destinati a sei aree: energia ($260 miliardi); rinnovamento urbano ($30 miliardi); programmi sociali urbani e rurali ($13 miliardi); programma nazionale della casa (Minha Casa, Minha Vida) ($150 miliardi); acqua, servizi igienici ed elettrificazione ($15 miliardi); e trasporto stradale e ferroviario ($60 miliardi). La modernizzazione delle strutture portuali e del sistema dei trasporti è essenziale per l’agricoltura, “uno dei pochi settori economici, scrive TE (2013 gennaio 12: 42), che al momento vanno bene”. Gli $80 miliardi di investimenti previsti dal governo ammontano annualmente all’2,2% del PIL, ma secondo un rapporto della Morgan Stanley (2010: 5) questo livello sarebbe solo sufficiente a mantenere le attuali infrastrutture, mentre per una crescita annuale del PIL del 5% occorre che il livello degli investimenti raggiunga almeno il 4% del PIL per i prossimi 20 anni, per raggiungere il Cile, mentre per raggiungere la Corea del Sud il Brasile avrebbe bisogno di investire ad un ritmo annuo del 6-8% del PIL. A metà del 2012, il Brasile aveva completato quasi un terzo degli investimenti programmati dalla PAC2, ma è ancora difficile dire se tutti gli sforzi fatti dalla metà del 2011 per stimolarla siano riusciti a rimettere l’economia su uno stabile sentiero di crescita. Ad ogni modo, la disoccupazione è tornata, secondo un rapporto della Morgan Bank, al 6,7% nel 2010 ed è scesa al 6,0% e a 5,3% nei due anni successivi (EIU, 2013 feb.: 9). Intanto, per evitare eccessive fluttuazioni monetarie e proteggere la stabilità finanziaria, inizialmente il governo aumentò tassi d’interesse e riserve obbligatorie80, intervenne sui cambi e introdusse una tassa temporanea sugli afflussi di capitali a breve. Il peggioramento della crisi globale convinse il governo a mutare politica riducendo i tassi d’interesse, tagliando le spese e fissando il surplus primario a livelli consistenti con la riduzione del debito pubblico. Grazie alla rapida normalizzazione dei canali di credito diretti ai produttori di auto e di manufatti durevoli, gli effetti positivi dei ridotti tassi d’interesse – è la prima volta dal 1965, quando fu fondato il BCB, che si sono visti tassi d’interesse nominali a una cifra – cominciarono a farsi sentire. Anzi, l’economia reagì benissimo “a tassi d’interesse vicini a quelli civilizzati”, ma simultaneamente il governo aumentò la spesa fiscale, presentandola come una politica anticiclica che subito sviluppò i sintomi di crowding out e riscaldamen- 80 . Anche dopo la riduzione, il livello delle riserve obbligatorie (31%) era straordinariamente alto e difficilmente giustificabile dal punto di vista della politica monetaria. Per quanto concerne la politica fiscale, questa era già in fase espansiva prima della crisi, ma fu ulteriormente ampliata con la scusa che c’era bisogno di una supposta politica anticiclica. In realtà, introdurre tale politica non era molto prudente, considerate le tante promesse non mantenute nel campo fiscale, mentre restava discutibile la sua necessità (Franco e Vieira, 2010: 18). In realtà, però, il tasso di crescita dei consumi è aumentato solo nel 2010 (6,9%), mentre era diminuito nel 2009 (4,4% dal 5,7% del 2008) e ancora nel 2011 e 2012 (rispettivamente 4,1% e 2,8%). 147 Il Brasile e gli altri to economico (Franco e Vieira, 2010: 17). Infatti, se dal 2006 l’economia aumentò in media solo del 4,2%, questo fu dovuto alla debole crescita della produttività – non più dello 0,9% annuo, in gran parte dovuto a quella agricola – e dei tassi di risparmio – 16,5% circa del PIL – e d’investimento – 19% circa del PIL –, ma anche al crescente costo del lavoro. Giustamente Goldstein e Trebeschi (2012: 49-51) fanno notare la maturità raggiunta da questo paese nel quale “in passato qualsiasi shock esterno innescava un circolo vizioso: deprezzamento del cambio, aumento del debito pubblico, per la parte denominata in valuta o indicizzata ai tassi di interesse a breve, aggravamento ulteriore della crisi e adozione di politiche restrittive”. Questa volta, “tra il settembre e il dicembre 2008 il real perse un terzo del proprio valore ma il debito pubblico netto, invece che schizzare verso l’alto, come sarebbe accaduto fino a pochi anni prima si ridusse di 2,4 punti al 38,5% del PIL. A differenza dal passato, le autorità furono in grado di attuare le necessarie politiche economiche anticicliche”. Detto questo, i due autori riconoscono che “i mercati considerano tuttavia ancora alti i rischi dell’attuale quadro macroeconomico e si mostrano scettici sulla capacità della banca centrale di riportare l’inflazione, che ha raggiunto il 6,5 nel 2011, verso l’obiettivo previsto del 4,5% entro il 2012”. In effetti, nel 2012 l’inflazione è scesa solo al 5,8% e l’avanzo commerciale si è ridotto a $19,4 miliardi. Considerate le condizioni esterne – particolarmente deboli prezzi delle commodities e crescita ridotta dell’economia cinese –, una riduzione dell’avanzo era attesa, ma il 35% meno del 2011 rappresenta il risultato peggiore degli ultimi dieci anni. Inoltre, all’inizio del 2013 l’inflazione ha cominciato a crescere di nuovo (EIU, 2013 febr.: 9, 23 e 32). Indubbiamente la crescita economica degli anni 2000 ha permesso un miglioramento del contratto sociale perché ha generato maggiori entrate fiscali per finanziare la spesa sociale e i trasferimenti ai più poveri senza dover aumentare la pressione fiscale. Grazie al boom anche l’aumento dei salari minimi è avvenuto senza necessariamente contrarre l’occupazione. La situazione diventa, però, insostenibile quando la crescita diminuisce e il valore reale dei salari minimi aumenta e diventa anche difficile mantenere la riduzione delle ineguaglianze. Sharma (2012: 80-87) e altri analisti sostengono che, poiché la caduta della crescita dipende in buona parte dai problemi strutturali del paese, il governo dovrebbe adottare politiche dirette all’aumento degli investimenti, piuttosto che quelle per sostenere la domanda interna. *** Il basso livello del risparmio, sia pubblico che privato, continua a ostacolare il necessario aumento degli investimenti (OCSE, 2011: 8 e 11), il che spiega, in parte, la debole crescita dopo il 2010. Preoccupato anche per l’eccessiva liquidità creata dalle banche centrali dei maggiori paesi sviluppati e per la competitività della sua economia, particolarmente per quella del settore industriale, il governo ha accettato un inflation-targeting più flessibile, permettendo ai tassi d’interesse di scendere a livelli storicamente bassi81 e intervenendo pesantemente sul regime di cambi flessibili. Per rafforzare la competitività sono state adottate misure per rimuovere colli di bottiglia 81 All’inizio del 2013 il BCB per la seconda volta ha mantenuto il tasso SELIC a 7,25%, dopo che il ciclo di easing messo in moto ad agosto 2011 era stato chiuso ad ottobre 2012. 148 Un gigante economico? infrastrutturali82 – vedi gli annunciati piani per le concessioni di strade, ferrovie, porti e aeroporti – e per ridurre le tariffe elettriche e il carico fiscale su alcuni settori manifatturieri “strategici” e, in più, promuovendo l’innovazione con un progetto diretto alle auto – Inovar Auto. Inoltre, per supplire alla scarsità di risparmio, il BNDES ha finanziato molti progetti di lungo termine a tassi notevolmente bassi, ma ora si sta ritirando dal finanziare il capitale circolante a breve per non ostacolare l’entrata dei privati in questo mercato. La caduta del tasso di crescita a uno scarso 1% ha trascinato il tasso di cambio del real, sceso alla fine del 2012 a R2,1:$1 da R1,8:$1 all’inizio dell’anno (EIU, 20012dic: 8), il che potrebbe avere un impatto sul livello dell’inflazione – che alla fine del 2012 sfiorava il 6% quando 4,5% è l’obiettivo centrale fissato dal BCB – e quindi sul quello dell’export. La bilancia commerciale continua a mostrare un attivo che nel 2012 ha quasi raggiunto i $30 miliardi. Il governo teme inoltre eventuali balzi in alto dei prezzi alimentari a causa di condizioni climatiche avverse e del prezzo dei carburanti. A sostenere il real contribuisce non solo l’afflusso di capitale estero ($66 miliardi per tutto il 2012 pari al 2,9% del PIL), ma anche la crescente produzione di petrolio, un fenomeno che diventerà ancora più rilevante man mano che si passerà a sfruttare i depositi del pré-sal. Frattanto, come primo passo verso il consolidamento fiscale, il governo ha annunciato un taglio di R50 miliardi dal bilancio federale, il 70% del quale riguarda la spesa discrezionale. Il governo intende però ridurre anche quella obbligatoria, specialmente personale e buste paga. È probabile, però, che se si materializza la ripresa aumenti anche la domanda e, dato che il mercato del lavoro è abbastanza ristretto, s’intensifichi la pressione sui prezzi, il che mette in dubbio la tenuta della politica monetaria e il mantenimento dell’inflation-targeting (OCSE, 2011: 39). Frattanto, il tasso di disoccupazione è diminuito, ma il salario minimo è aumentato del 13,6% (EIU, 2012 dic.: 9), così come nel settore industriale sono aumentati produttività e utili. Mentre il settore manifatturiero dall’inizio 2011 ha cominciato a riprendersi – sostenuto dalle crescenti opportunità che presentano i mercati nazionali e regionali, malgrado molti segmenti debbano competere con le importazioni –, quello dei servizi continua a stagnare, a causa principalmente del crollo dei servizi finanziari, tanto che il tasso di crescita del paese nel 2012 è sceso all’1,0% e quello previsto dall’EIU (2013 feb.: 9) per il 2013 non è superiore al 3,5%. Intanto, grazie alla crisi sono state prontamente rimosse le restrizioni a determinati afflussi di capitale, restrizioni che erano state introdotte nei precedenti due decenni per tacitare le proteste che avevano accompagnato la continua sopravvalutazione del real. Il BCB ha cominciato a tagliare i tassi d’interesse ad agosto 2011, poi il governo ha decretato un aumento del 14% del salario minimo dal 1° gennaio 2012 che aggiunge circa R60 miliardi al reddito familiare, al quale un mercato del lavoro già in tensione dovrebbe offrire ulteriori aumenti salariali. Infine, i tagli dei tassi d’interesse dovrebbero far crescere i prestiti, mentre l’indebitamento familiare sembra stabilizzato (Mario Mesquita, 2012: 47). *** 82 . Secondo la BM l’importazione di un container in Brasile costa in media il doppio della media dei paesi OCSE. Il cattivo stato delle infrastrutture, comprese le tangenti, causa all’agrobusiness brasiliano danni stimati pari a $3,3 miliardi l’anno. 149 Il Brasile e gli altri A metà 2012 Ruchir Sharma (2012: 81-82) ha proclamato “la fine del momento magico” del Brasile, sostenendo che questo momento era fondato “su una premessa estremamente fragile: il prezzo delle commodities” e ora che la loro domanda sta diminuendo “il Brasile potrebbe subire la stessa sorte”. Per affrontare le crisi economiche che l’hanno afflitto nell’ultima parte del secolo passato, il governo brasiliano è ricorso ad alti tassi d’interesse per controllare l’inflazione e ha introdotto un sistema di welfare per creare una rete di sicurezza sociale, due misure che hanno impedito un’elevata espansione economica. Infatti, dall’inizio degli anni ’80 il tasso di crescita dell’economia del paese ha oscillato attorno al 2,5% l’anno ed è aumentato oltre il 4% solo quando si sono impennati i prezzi delle commodities, ma è restato sempre molto sotto i tassi di crescita degli altri BRIC. Frattanto la spesa pubblica è passata da circa il 20% del PIL negli anni ’80 a quasi il 40% nel 2010, per cui la tassazione ha quasi raggiunto il 38% del PIL. D’altra parte, gli alti tassi d’interesse hanno limitato fortemente gli investimenti – restati al di sotto del 19% del PIL, percentuale molto più bassa di quella degli altri BRIC –, mentre l’afflusso di capitali esteri che hanno generato ha spinto molto in alto il valore della moneta brasiliana e conseguentemente ridotto la competitività delle esportazioni, tanto che la quota del PIL dei manufatti dal massimo 16,5% raggiunto nel 2004 si è ridotta a 13,5% alla fine del 2010. Negli ultimi due decenni del secolo passato la competitività brasiliana è cresciuta solo dello 0,2% l’anno, rispetto al 4% di quella cinese. Avendo investito “in welfare piuttosto che in strade e ponti”, conclude Sharma (2012: 83), il Brasile “ha ridotto l’ineguaglianza, ma a scapito della crescita”. Sempre su Foreign Affairs, O’Neil Shannon (2012: 159) fa notare che anche “la stabilità economica ha contribuito alla crescita brasiliana” e che “per una crescita sostenibile, i governi devono aver cura dei giovani, dei vecchi e dei meno fortunati”. Inoltre la stessa BM riconosce che, nei paesi di reddito medio come il Brasile, la riduzione dell’ineguaglianza in realtà facilita il progresso economico. Lapper (2012: 161) ricorda che dal 2007 la spesa pubblica in infrastrutture è più che triplicata e che il BCB sta gradualmente abbassando il tasso d’interesse e i coefficienti di riserva obbligatoria. *** Non manca chi, invece, pensa che la crisi abbia solo drammaticamente rinforzato il punto di vista “mercantilistico” secondo il quale i saldi delle partite correnti e l’accumulazione delle riserve – pari a $378 miliardi all’inizio del 2013, quasi il doppio di quelle alla vigilia della crisi – rappresenta il modo più rapido per prevenire che gli shocks esterni riducano la crescita interna. Franco e Vieira (2010: 20) considerano questa posizione una riprova di quanto l’esempio cinese sia diffuso e influenzi la guida del paese. Questi due autori hanno esplorato le similarità tra Cina e Brasile, partendo dal “miracolo economico” che si materializzò durante il regime militare e arrivando ai giorni nostri. Da lato della domanda, il motore della crescita brasiliana non sono stati solo gli investimenti pubblici, ma anche la “financial repression”, essenziale per mobilizzare il risparmio forzato, contenendo i consumi e i prezzi relativi dei beni d’esportazione e mantenendo tassi di cambio competitivi. Fin qui le strategie dei due paesi sono molto simili, le differenze emergono dal lato dell’offerta, nella quale quella cinese si distingue per un surplus di manodopera e un deficit di democrazia che facilitando il contenimento della spesa pubblica per la sicurezza sociale, per150 Un gigante economico? mette di mantenere bassi i prezzi dei beni d’esportazione, come avveniva nel Brasile degli anni ’70. L’effetto della combinazione cinese di domanda e offerta genera bassi tassi d’interesse e alti tassi di risparmio e quindi d’investimento, più un molto competitivo, o sottovalutato, tasso di cambio. Così interpretato, il modello cinese somiglia abbastanza a quello di Arthur Lewis (“disponibilità illimitata di lavoro”, 1954) secondo il quale i salari restano permanentemente al livello di sussistenza, l’accumulazione di capitale accresce solo i profitti e, quindi, l’ineguaglianza aumenta. Poiché il risparmio proviene esclusivamente dai profitti, la loro crescente quota nel PIL implica anche un crescente tasso di risparmio, cioè risparmio forzato, compatibile con un avanzo delle partite correnti. Contrariamente all’esperienza cinese, dal tempo della riforma monetaria del 1994 il real ha costantemente mostrato, salvo durante i peridi di crisi, una spiccata tendenza a rivalutarsi. In effetti, in Brasile, ma non in Cina, operano altri meccanismi, in definitiva attività “para-fiscali”, che impattano sul debito pubblico, aggravando il crowding out. Di conseguenza, l’iperinflazione è “la dimostrazione che il Brasile non poteva permettersi investimenti pubblici a livelli paragonabili a quelli cinesi e consumi governativi, come la protezione sociale, ai livelli dell’Europa Meridionale”. Inoltre, dal lato dell’offerta il Brasile non possiede il vantaggio demografico della Cina per cui diventa necessario il crowding out della spesa privata, molto probabilmente degli investimenti, proprio per far posto ai programmi governativi. In effetti, la situazione sociale ed economica brasiliana non sembra permettere una replica della politica cinese, una replica che proprio le limitazioni fiscali dovrebbero sconsigliare. Franco e Vieira (2010: 22-23) suggeriscono, invece, ulteriori restrizioni fiscali che, abbandonando l’assurda pratica “loose fiscal & tight money”, dovrebbero ridurre il costo del capitale. Il breve periodo durante il quale, per la prima volta negli ultimi 40 anni, il Brasile ha un tasso d’interesse sotto il 10%, “offre uno sguardo su una nuove realtà per quanto concerne prendere a prestito, leveraging, mercati di capitale e valutazioni azionarie che sta catturando l’immaginazione della gente”. Tra le cause della crisi, però, bisogna sicuramente annoverare quella “euforia finanziaria” che ha spinto a ignorare che la liberalizzazione doveva essere accompagnata da una migliore regolamentazione e da un’efficiente e prudente supervisione e che l’abolizione della distinzione tra banche commerciali e banche d’investimento avrebbe duplicato i livelli di prestito. Fortunatamente, continua Galano (2011: 117 e 124), in Brasile, come in Cina, la massiccia presenza dello stato nel sistema finanziario ha permesso “non solo di mitigare gli effetti della crisi sul mercato del credito, ma anche di elaborare piani settoriali di sviluppo, orientando il credito verso i settori considerati di maggior interesse”. Inoltre, per stimolare la domanda interna e riattivare l’economia, il governo ha gradualmente ridotto il tasso ufficiale di sconto e alcune tasse, immesso liquidità e aumentato la spesa pubblica. Tali misure “ora, però, sembrano avere scarso effetto” a causa di un globale pessimismo economico, perché i consumatori brasiliani, come quelli del resto del mondo, stanno ripagando i debiti e, infine, perché il paese è diventato terribilmente caro e la tassazione ha raggiunto il 36% del PIL. Quindi, il tasso d’interesse dovrà salire ancora per “incoraggiare gli afflussi monetari e contrastare l’indebolimento del real che contribuisce all’aumento dell’inflazione facendo salire il prezzo delle importazioni”. Il ritorno dell’inflazione, nonostante la bassa crescita, “suggerisce che il problema principale non è rappresentato dalla debole domanda estera ma dalle rigidità interne” (TE, 2013: 8.06). La combinazione di burocrazia, tasse eccessive e credito caro, infrastrutture povere e costose, legislazione del lavoro penalizzante, una moneta spesso sopravalu- 151 Il Brasile e gli altri tata, tassazione e tassi d’interesse troppo alti e una complicata e corrotta burocrazia costituisce il “custo Brasil” (il costo del Brasile), a causa del quale il 2011-12 Global Competitiveness Report assegna al Brasile il 104° posto, rispetto al 32° del Cile e 73° del Messico. Bisogna, quindi, decidere come ridurre gli alti costi dell’offerta (TE, 2012 agosto 18: 9), a cominciare dal prezzo dell’elettricità che è il terzo al mondo, come adeguare le infrastrutture e come ridurre e ristrutturare una burocrazia che dal 2003 è cresciuta da 900 mila a più di 1,1 milioni di persone, anche per l’apertura di almeno 37 nuove imprese o agenzie pubbliche. Inoltre, una parte significativa dell’economia continua a operare informalmente, un settore che secondo alcune stime produce circa il 40% del PIL e occupa quasi la metà della manodopera (Diaz e de Almeida, 2008: 7). La gran quantità di capitali esteri che si sono riversati sul Brasile, e su altri PVS, a causa della diminuita possibilità d’investire in Europa e negli USA a seguito della crisi globale, ha contribuito a una considerevole rivalutazione del real. Tra la fine del 2008 e la metà del 2011 il real si era sopravvalutato di quasi il 50% rispetto a dollaro e sebbene tale sopravvalutazione si sia poi ridotta da R1,6 a R2,0 per dollaro da metà 2011 a metà 2012 – così com’è diminuito al 9% il tasso d’interesse (TE, 19.05.2012) –, questa congiuntura ha fatto aumentare il potere d’acquisto interno, ma ha anche reso meno competitive le esportazioni del paese, già in difficoltà a causa della depressa domanda statunitense ed europea, con il conseguente rallentamento della crescita dell’economia. Il governo ha reagito tagliando i tassi d’interesse e preparandosi a ridurre la pressione fiscale e a introdurre misure di sostegno delle imprese e dei consumatori nel caso l’economia globale dovesse continuare a deteriorarsi. Tuttavia, Lemos (2012: 163) teme che i $35 miliardi stanziati ad aprile 2012 per aiutare la base industriale, serviranno solo a rafforzare un modello industriale sorpassato, invece che a promuovere le riforme strutturali necessarie per creare innovazione e quindi ridurre il tristemente famoso “custo Brasil”. *** Il successo economico ottenuto dal Brasile durante il passato decennio l’ha messo in condizione, scrive Guerrieri (2009: 5), “di condividere la responsabilità per la gestione globale della crisi nel contesto delle esistenti istituzioni mondiali” e di procedere internamente con una serie di politiche anticicliche, particolarmente monetarie e creditizie. Il che implicitamente costituisce l’accettazione di una gestione globale basata sulle regole, mentre il successo dell’agrobusiness e la diffusione delle multinazionali brasiliane tendono “a controbilanciare e ridurre la forza della tradizionale lobby protezionista”. Tutto ciò fa sperare bene per il processo d’integrazione globale del paese – vedi cap. 9. Per ottenere il potere commerciale e diplomatico che esercita su molte regioni del mondo. il Brasile ha fatto leva sul proprio successo economico. In effetti, con il PIL che nel 2011 ha raggiunto $2,5 trilioni, il Brasile non solo è la maggiore economia dell’AL, ma anche la sesta al mondo. Certamente le condizioni per questa crescita sono state create dalle riforme messe in atto negli ultimi venti anni che hanno ridotto l’inflazione e introdotto stabilità, ma la crescita brasiliana è dipesa anche dal boom della domanda internazionale per i beni primari del paese e dall’aumento del potere d’acquisto, in gran parte però frutto d’indebitamento, di una classe media in rapida espansione. 152 Un gigante economico? Tuttavia, il tasso di crescita medio per il periodo 2011-2012 è sceso a meno del 2,0% e nel 2012 il valore del PIL si è ridotto di $214 miliardi. Questo ha prodotto un eccesivo riscaldamento dell’economia – con aumento dell’inflazione, del deficit commerciale, dei prezzi, del credito e degli assets. Infatti, i dati ufficiali pubblicati ad aprile 2013 mostrano che nell’anno scorso l’inflazione ha sfiorato il 7%, superando i due punti della fascia di tolleranza attorno all’obiettivo del 4,5% fissato dal BCB era contrario già a metà aprile ha aumentato di 0,25 punti il tasso d’interesse di base portandolo a 7,5%, una misura alla quale il BCB non aveva voluto ricorrere dalla metà del 2011 quando ridusse il tasso d’interesse malgrado l’inflazione viaggiasse al 7,1%. Ma una crescente inflazione erode il consenso per il governo, specialmente quello dei poveri che sono i primi a risentire gli effetti negativi dell’aumento dei prezzi. Anche se il 78% della popolazione continua ad approvare l’operato del Presidente in carica, le elezioni presidenziali del 2014 non sono molto lontane83 (TE, 2013, 20 aprile: 45-46), Tutto ciò dimostra la presenza di seri ostacoli che possono condizionare negativamente la crescita di medio-lungo termine e, di conseguenza, il ruolo che il paese si sta conquistando a livello regionale e mondiale. Chiaramente, la prima crisi sistemica dell’economia globalizzata pone il governo brasiliano di fronte a scelte difficili per sostenere lo sviluppo economico del paese. Al momento, l’economia brasiliana stenta a riprendersi, dopo essersi arrestata nel 2012. A febbraio 2012 si sono ridotti gli indici della produzione industriale e dell’attività economica, ma ancora più grave appare la diminuzione, per la prima volta negli ultimi dieci anni, delle vendite al minuto dato che l’anno passato il paese era restato fuori della recessione solo grazie al consumo interno. Come visto sopra, gli ostacoli che il Brasile deve superare includono anche un notevole debito pubblico – nel 2012 pari al 64% del PIL – e un crescente debito privato, forti tasse, alti tassi d’interesse e bassi tassi d’investimento e di risparmio, rigida legislazione del lavoro e sovraccariche infrastrutture di trasporto ed energetiche. Inoltre, secondo alcuni analisti, la spesa pubblica sta crescendo più del PIL e la sua qualità sta declinando, quando, invece, una quota maggiore dovrebbe essere investita in infrastrutture, istruzione e R&S (Meyer, 2012: 9). Non meno importante è l’effetto negativo che il boom delle esportazioni di materie prime, migliorando la ragione di scambio84, può avere sull’industria manifatturiera. Infatti, le importazioni di manufatti sono aumentate più delle loro esportazioni – tra il 2008 e il 2011 il disavanzo commerciale si è ridotto da $248 miliardi a $29,8 miliardi, per poi diventare un surplus di $19,4 miliardi nel 2012 quando le esportazioni sono cresciute del 10,1% raggiungendo i $243 miliardi – e la bilancia delle partite correnti è diventata sempre più negativa – tra il 2008 e il 2012 è aumentata da -$28,2 miliardi a -$61 miliardi. Nei primi quattro mesi del 2013 il disavanzo commerciale accumulato dal Brasile ha raggiunto $6,15 miliardi, contro l’avanzo di $3,3 miliardi nello stesso periodo dell’anno precedente. Se, però, il tasso di crescita resta basso – e per il 2013 pochi si aspettano che riesca a raggiungere il 3% – diventa difficile mantenere gli alti tasso d’occupazione e di salario raggiunti. Inoltre, il ritorno dell’inflazione fa 83 . Sempre TE (2013, 20 aprile:46) suggerisce che probabilmente la resistenza del BCB ad aumentare i tassi d’interesse fosse dovuta alle pressioni esercitate dal governo per sostenere la debole economia brasiliana. 84 . Nel precedente decennio la ragione di scambio brasiliana era migliorata del 25%. 153 Il Brasile e gli altri aumentare il tasso d’interesse, senza necessariamente attrarre maggiori investimenti esteri di cui il paese ha bisogno specialmente nel settore delle infrastrutture. Imperativo è, quindi, aumentare crescita e produttività e, dato che alcuni sintomi della “malattia olandese” sono già presenti, monitorare molto attentamente l’utilizzo delle risorse generate dallo sfruttamento delle riserve pré-sal, quando l’estrazione sarà a regime. APPROFONDIMENTO 2.1. L’AMAZZONIA Con un territorio più grande dell’Europa, il 65% del quale appartiene al Brasile, la foresta amazzonica è fonte di quasi un quarto dell’acqua dolce85 del pianeta e ospita la maggiore concentrazione di pesci, piante (25 mila), specie animali del globo e solo il 10% circa della popolazione brasiliana. La straordinaria biodiversità – con circa 2 milioni di specie, la metà delle specie animali e vegetali esistenti, molte delle quali vivono solo in quest’ambiente – ne fa la più grande riserva ecologica del pianeta. L’Amazzonia trattiene il 10% delle riserve di carbonio e assorbe annualmente 2 miliardi di tonnellate di anidride carbonica, il che la rende una sentina delle emissioni di carbonio globali e un importante strumento per prevenire il cambiamento climatico. Inoltre, riciclando anidride carbonica, produce il 20% dell’ossigeno mondiale. Il disboscamento dell’Amazzonia comporta, quindi, un aumento dell’emissione dei gas che provocano l’effetto serra. Con il 4% delle emissioni globali di carbonio il Brasile resta uno dei maggiori generatori di gas serra al mondo. La penetrazione della foresta amazzonica da parte dei brasiliani iniziò nel secolo XIX°, con la ricerca d’oro e spezie e sfruttamento del caucciù nella seconda metà del secolo e inizio del XX. Negli anni ’60 il governo militare, per ragioni di sicurezza nazionale, cominciò a sussidiare l’insediamento nella regione (CdS, vol. 4: 300). Vennero così costruite la Transamazônica e altre infrastrutture, come la Transoceanica (2600 km) da Porto Velho nell’estremo occidente brasiliano al porto di San Juan de Marcona nel Perù meridionale e la Manaus-Boa Vista (capitale di Roraima) che, insieme allo stato Amazonas, è connessa al Venezuela dalla strada BR-17486. Lo stato si è riservato il diritto di concedere le terre entro i 100 km ai lati delle grandi strade. Senza alcuna considerazione per l’impatto ambientale degli interventi infrastrutturali e produttivi – strade, ferrovie, piantagioni di semi di soia, stabilimenti siderurgici e di legname, progetti idroelettrici, miniere e campi petroliferi e di gas, allevamenti di bestiame e agricoltura sia di sussistenza che commerciale, e con una popolazione che ha superato i 20 milioni – è andato distrutto circa il 15% dell’Amazzonia brasiliana. Negli anni ’80, si è sostenuto che la deforestazione sarebbe diminuita se il governo avesse eliminato gli incentivi fiscali e i sussidi creditizi agli insediamenti e alla produzione agricola, ma questo non è successo, perché nel frattempo le complesse e interrelate cause della deforestazione si sono moltiplicate invece di ridursi. Infatti, negli anni ’90 il Brasile ha perso circa 181,000 km2 di foresta. Dopo aver toccato il massi- 85 . A metà 2011 scienziati brasiliani hanno annunciato la scoperta di un grande fiume sotterraneo, il Rio Hamza, che scorre sotto il fiume delle Amazzoni e riversa nell’Atlantico un volume di acqua 46 volte quella del Tamigi. 86 . Dopo che questa strada è stata completata nel 2000, gli scambi commerciali per terra con il Venezuela sono aumentati da meno di $1 milioni nel 1996 a quasi $50 milioni nel 2002. Questa strada non fu completata solamente per trasportare merci da Manus al porto di Caracas e da lì esportarle, ma anche per facilitare l’accesso agli impianti idroelettrici venezuelani della diga di Guri e rifornire i brasiliani del Norte (Burges, 2009: 116-17). 154 Un gigante economico? mo nel 2004, il tasso di deforestazione è generalmente diminuito, ma la devastazione di questa risorsa naturale unica continua. Da notare che la deforestazione genera il 5% dell’anidride carbonica di origine umana presente nell’atmosfera. Al vertice ambientale di Copenhagen del 2009 si è concordato di ridurre del 40% le emissioni del gas serra delle quali il Brasile, avendo finora puntato allo sfruttamento piuttosto che allo sviluppo sostenibile, è il quarto produttore al mondo. Dato che tre quarti delle emissioni brasiliane dipendono dall’abbattimento della foresta pluviale amazzonica, l’impegno da parte del governo è cruciale per il raggiungimento degli obiettivi di Copenhagen (Rohter, 2010: 204 e 221). Tuttavia, le ragioni della crescita economica sono pressanti e il governo non esercita un’effettiva sovranità su molte parti dell’Amazzonia né ha i mezzi per farlo. Invece, cresce nel paese la strana paranoia secondo la quale il mondo, particolarmente gli USA, geloso di questa ricchezza, starebbe tramando per impossessarsene, una paranoia alimentata non solo da oscuri gruppi nazionalisti, ma anche da forti interessi commerciali che manipolano i sentimenti patriottici e speculano a proprio vantaggio (Rohter, 2010: 205-10). Un meccanismo messo in moto più di 40 anni fa per la costruzione di una strada est-ovest, la Transamazônica, iniziata nel 1970, lunga quasi 5,5 mila km e in gran parte non asfaltata, voluta dai militari per poter meglio difendere quest’area dalle intrusioni dei paesi vicini e popolarla con le popolazioni povere del Nordeste, sottraendole così alle sollecitazioni marxiste. La strada è diventata, però, anche lo strumento per attirare, con false promesse, i contadini poveri e ridurli in quasi volontaria schiavitù (wage slavery)87. La reazione del governo brasiliano a questo fenomeno appare “contraddittoria”, perché certamente negli ultimi 15 anni ha moltiplicato gli interventi per ridurlo, ma lo ha sempre fatto in maniera riluttante e incompleta, spesso solo come reazione alle proteste organizzate da gruppi di attivisti sociali, continuando ad accusare i critici stranieri d’interferenza e a metterne in dubbio i motivi. Altri spazi ha aperto la costruzione della strada asfaltata tra Cuiabá (capitale di Rondônia) e Porto Veho (capitale di Mato Grosso), “una regione assai dinamica sotto l’aspetto economico e in particolare agricolo”. Ma oltre agli interventi promossi dall’amministrazione federale o da quelle statali, vi sono “gli interventi illeciti che penetrano maggiormente all’interno della foresta per consentire un disboscamento predatorio, e assolutamente vietato, di specie pregiate come il mogano”, aprendo sentieri che possono essere utilizzati anche per sfruttare le risorse dell’area, comprese quelle minerarie, attività che spesso finiscono per generare insediamenti illegali (Isenburg, 2006: 59). Per stimolare la crescita e fornire ai coloni le necessarie infrastrutture, nel 1966 il regime militare creò la Soprintendenza per lo sviluppo dell’Amazzonia (SUDAM), un’agenzia che si rivelò subito fonte di corruzione e inefficienza e che nel 2001 fu finalmente abolita. Visti gli scarsi risultati ottenuti dai vari programmi con i quali il governo ha cercato di migliorare le condizioni di vita nell’Amazzonia, i donatori stranieri sono riluttanti a dare milioni di dollari senza ottenere un reale controllo sulle modalità della spesa. Il rifinanziamento dei debiti dell’agrobusiness e la concessione di nuovi crediti per gli investimenti ha permesso di colonizzare le terre amazzoniche, deforestando grandi aree nel Mato Grosso, Rondônia e Pará. Nel Centro-sul, le grandi imprese 87 . Nell’Amazzonia, la schiavitù non presenta le stesse caratteristiche del modello classico, perché i contadini firmano un contratto prima di essere trasportati nei campi di lavoro in mezzo alla giungla, dove ricevono solo una parte del salario pattuito, pagano prezzi esorbitanti per il cibo e l’alloggio che ricevono e spesso devono non solo acquistare gli arnesi per lavorare, ma devono farlo negli spacci di proprietà dell’impresa, per cui si ritrovano rapidamente indebitati. Poiché è loro impedito di lasciare i campi prima di aver estinto il debito, questo continua a crescere quanto più a lungo essi restano (Rohter, 2010: 213). 155 Il Brasile e gli altri hanno acquistato notevoli quantità di terra per piantarci canna da zucchero ed eucalipto, riducendo così il potere dei movimenti contadini e intensificando la dinamica dell’agrobusiness. Lo stesso è avvenuto in Roraima, vicino alla frontiera con il Venezuela, mettendo a rischio i territori indigeni. I tentativi dei gruppi indigeni di proteggersi dalla crescente intrusione nelle loro terre – di cui sono ufficialmente proprietari – sono considerati con grande sospetto dai militari e dai nazionalisti, anche perché queste popolazioni, dopo essersi ridotte a quasi 200 mila unità nel 1970, hanno ripreso a crescere – nel 2000 erano già triplicate – e si stanno sempre più organizzando (Rohter, 2010: 211). Il governo non ha i mezzi necessari per proteggere l’Amazzonia e la gente che ci vive, ma poiché teme che la sovranità sulla regione si indebolisca ulteriormente, si oppone a che attori esterni vi abbiano un ruolo e rifiuta anche l’assistenza finanziaria. Il che rafforza i potenti interessi economici che già dominano l’Amazzonia e i loro alleati nel Congresso. Riconoscendo che il disboscamento minaccia la biodiversità della regione amazzonica, il governo ha ampliato le aree protette e introdotto nuove politiche ambientali. A marzo 2004 Lula presentò il “Piano d’azione per la prevenzione e il controllo del disboscamento in Amazzonia”, un piano che ha “dato risultati non disprezzabili, e modesta soddisfazione è stata espressa anche da esponenti di ONG ambientaliste, in passato molto critiche verso l’operato dell’esecutivo” (Giappichini, 2011: 205). L’amministrazione Lula creò inoltre più di 60 nuove riserve naturali, portando così l’area amazzonica protetta a 285,000 km2 e firmò la Lei de Gestão de Florestas Públicas che, per incoraggiare lo sviluppo sostenibile, sospese la coltivazione della soia e l’allevamento del bestiame nell’Amazzonia e, per ridurre il tasso di disboscamento dell’80% entro il 2020, aumentò il pattugliamento federale, rimboschendo e finanziando progetti sostenibili dove l’intera economia dipende dalla produzione di legname. Dopo 13 anni di discussioni e una forte opposizione del potentissimo gruppo interpartitico dei ruralistas che dominano il Parlamento, . nell’aprile 2012 fu approvata una revisione del codice forestale – voluto dal regime militare nel 1965 e abbastanza all’avanguardia – però, ancora molto lontana da quanto sperato dagli ambientalisti. Sotto la pressione del moltiplicarsi delle accuse di favorire gli interessi degli agricoltori più che la conservazione della foresta, il Presidente Rousseff ha rinviato il codice al Parlamento proponendo alcune modifiche minori, non essendoci alcuna possibilità di ottenerne di più sostanziali (TE, 02-06.2012). Il nuovo codice concede una parziale amnistia per precedenti disboscamenti, riduce l’ammontare di foresta che ogni agricoltore dovrebbero lasciare intatta e limita gli obblighi rispetto ad aree ambientalmente sensibili come le cime di colline e gli argini fluviali, con il rischio che la speranza di nuove amnistie possa accelerare il disboscamento. Dal 1970 la deforestazione procede con una media annua di più di 20 mila km2, mentre continua la diffusione dell’allevamento bovino, l’indiscriminata diffusione delle piantagioni di soia e l’intensificarsi dello sfruttamento del legname (60% del quale, diretto principalmente a USA, UE e Cina) considerato “illegale” dal governo brasiliano. Nel 2012 l’Amazzonia brasiliana ha raggiunto il livello più basso di deforestazione da quando il governo ha iniziato il monitoraggio via satellite, cioè 24 anni fa, ma le organizzazioni ambientaliste temono un’inversione di tendenza perché considerano la recente riforma del codice forestale favorevole alla lobby agricola. Secondo il pensatoio Climate Policy Initiative, tre quarti di questa diminuzione sono dovuti al minore prezzo mondiale di carne e soia e all’apprezzamento del real, per cui si sono ridotti gli incentivi a disboscare. Frattanto, nel 2007 è stata creata la Fundação Amazonas Sustentável , un partenariato tra la banca Bradesco e lo stato dell’Amazonas con l’obiettivo di conservare la foresta amazzonica migliorando la qualità della vita delle comunità rivierasche. Tramite quest’organizzazione le autorità stanno creando posti di lavoro reclutando la popolazione locale per controllare il fenomeno di deforestazione illegale in zone altrimenti difficilmente monitorabili. 156 Un gigante economico? Già alla fine del 2008 era stato varato il Plano Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) che punta a eliminare la perdita netta del manto forestale entro il 2015, a ridurre il disboscamento del 70% entro il 2017, a limitare del 10% il consumo annuo di elettricità entro il 2030 e ad abbassare del 36-39% le emissioni di gas serra entro il 2020. Frattanto il BNDES ha creato un fondo di $1 miliardo per preservare e sostenere lo sviluppo dell’Amazzonia. La resistenza del governo brasiliano al coinvolgimento di organismi internazionali e ONG estere è dettato dal timore che in questo modo si proceda alla “denazionalizzazione” della questione amazzonica, una regione che è, e deve restare, brasiliana. Chiaramente, la politica governativa non può continuare a promuovere l’espansione economica nell’Amazzonia sacrificando i piccoli coltivatori e gli amerindi che nella foresta abitano da sempre e sono i primi a subire l’impatto negativo dello sfruttamento dell’area. Malgrado questa politica sia stata fonte solo di conflitti, probabilmente l’Amazzonia continuerà ancora per parecchio tempo a essere considerata “una cassa piena di tesori da estrarre per il beneficio del paese” o forse di interessi privati interni o esteri, che anche delle ONG straniere, che rispondono agli interessi geopolitici dei paesi più sviluppati che le finanziano, potrebbero appoggiare. Infine, al moltiplicarsi delle strategie straniere, cioè dei paesi andini e delle organizzazioni internazionali, che guardano al bacino amazzonico nella sua interezza, bisogna aggiungere la trans-nazionalizzazione di fatto che sta realizzando la potente e ben ramificata criminalità internazionale che controlla il traffico della coca, di armi e di altre merci e che per riciclare i guadagni illegali, alimenta un’urbanizzazione incontrollata lungo le frontiere agricole amazzoniche, dove l’instabilità dei diritti di proprietà è un elemento sempre presente, anche se la popolazione “legale” è triplicata negli ultimi due decenni. APPROFONDIMENTO 2.2. IL RUOLO DELLE FORZE ARMATE IN BRASILE E L’INDUSTRIA MILITARE Dalla fine dell’impero, che esse aiutarono a rimuovere, le forze armate brasiliane hanno esercitato svariate volte un “ruolo moderatore”, ovvero sono intervenute per “moderare” la politica o fermare governi88 che tendevano a diventare troppo radicali, cioè di sinistra, ma non avevano mai assunto il ruolo di governo prima del 1964, anche se avevano fortemente appoggiato l’Estado Novo di Vargas e avuto “una influenza decisiva su molte crisi politiche nazionali durante il periodo 1945-64”. Nel 1964 con un vero coup d’etat conquistarono il governo che poi mantennero per 21 anni (Stepan, 1971: 258-59; Hunter, 1996: 21). I militari sono stati sempre molto attivi nel campo della sicurezza interna e nel complessivo sviluppo del paese. All’inizio del XX secolo sono diventati la punta avanzata dell’esplorazione delle regioni all’estrema periferia del territorio nazionale, hanno pianificato e supervisionato la costruzione delle infrastrutture, specialmente il sistema stradale e quello delle telecomunicazioni e hanno creato e gestito imprese di stato in settori strategici come quello energetico e minerario. Tutto ciò è servito a stabilire un’immagine delle forze armate quali “agenti indispensabili per lo sviluppo e il 88 . Dal 1889 i militari brasiliani hanno eseguito quattro colpi di stato: (i) 1898: fine dell’impero e proclamazione della Repubblica; (ii) 1930: rovesciamento del governo e sostituzione del Presidente Washington Luis con Getulio Vargas come Presidente provvisorio; (iii) 1945: deposizione di Vargas, seguita dall’elezione a Presidente del generale Enrico Dutra; e (iv) 1964: rimozione del Presidente João Goulart e istallazione di un regime militare durato fino al 1985. 157 Il Brasile e gli altri progresso del paese”, quindi campioni dell’idea che una nazione vasta e ricca di risorse come la loro, fosse destinata ad assurgere al ruolo di grande potenza mondiale. I militari brasiliani continuano a esercitare la lobbying per promuovere i propri interessi, “ma non sono sufficientemente influenti da poter scegliere quali missioni vorrebbero svolgere”89. In effetti, la Costituzione del 1988 mantiene i ruoli esterni e interni delle forze armate, che però sottopone all’autorità presidenziale, cambiando così il modo con il quale possono esercitare il loro potere “moderatore” e assicurando che siano le autorità civili a decidere i termini del coinvolgimento dei militari nelle attività interne, cioè garantire “law and order” nel paese (Hunter, 1996: 20-21). Oltre la convenzionale difesa esterna, l’istituzione militare ha, così, varie altre missioni – peacekeeping internazionale, sicurezza interna (contro-insurrezione negli anni ’70) e azione civile – una pluralità di ruoli che si spiega con la sua storia e con la sua recente esperienza al potere, ma anche con la debolezza dell’autorità civile e i problemi della governance del Brasile. Nonostante la repressione inflitta al paese, i militari “mantennero un impressionante grado di sostegno popolare”90 e quando decisero di lasciare il potere, riuscirono a controllare molto bene la transizione alla democrazia, preservando importanti prerogative istituzionali, ma di gran lunga minori di quelle ottenute dai militari cileni alla fine della dittatura di Pinochet, e conservando anche il rispetto popolare. Con il governo Collor de Melo la loro influenza iniziò, però, a declinare e nacque il problema della ridefinizione della missione militare, processo ancora in corso d’opera, dato che erano ormai quasi inesistenti le minacce da parte di nemici esterni91, specialmente dopo la risoluzione delle dispute territoriali con l’Argentina (Hunter, 1996: 20-21). Per questo, commenta Rohter (2010: 240), i militari “sono diventati una forza in cerca di una missione, qualunque missione, pur di giustificare la loro esistenza”. Nel 1985 si mise in campo il progetto “Calha Norte”, una regione pari al 14% del territorio nazionale, per rafforzare la sicurezza lungo la frontiera settentrionale tramite un sistema di basi militari, piste d’atterraggio e guarnigioni, strade, più “progetti di colonizzazione”. In questo modo 4 mila km di frontiera sono passati sotto la giurisdizione militare. Incorporato nel progetto, c’era il compito di provvedere alcuni dei servizi sociali di base, come cure mediche e istruzione, un modo per rafforzare il senso di appartenenza alla nazione e di partecipazione alla costruzione dello stato (statebuilding). Altro compito dei militari era la lotta al narco-traffico, ma il controllo del territorio di Calha Norte era così poroso da essere facilmente aggirato da piccoli aerei che si servivano di piste sterrate nascoste nella foresta. Nel 1992 i militari stabilirono il quartiere generale di un nuovo comando nello stato meridionale del Pará e nello 89 . I principali fattori che spiegano la ridotta influenza politica dei militari sono stati proprio il funzionamento della democrazia, il modo con il quale gli stessi militari hanno percepito la situazione e, infine le influenze esterne provenienti dalla scena internazionale e il “trauma” lasciato in eredità dal regime militare (Castro, 2000: 29-28). 90 . Un sondaggio d’opinione dell’Instituto de Pesquisa Economica Aplicada mostra che il 50% dei brasiliani ha una grande o totale fiducia nelle forze armate e il 32% una “ragionevole” fede. Più dell’80% considera le forze armate importanti per il Brasile in caso di guerra, ma anche quando regna la pace. Però, secondo Latinobarómetro (2011: 49) il 67% della popolazione brasiliana “in nessuna circostanza appoggerebbe un governo militare”, posizione che quasi coincide con il 66% della media per tutta l’AL. 91 . Il Sudamerica è un continente relativamente pacifico e il Brasile non ha subito un’invasione dal 1865, durante la guerra contro il Paraguay. Inoltre, il Brasile non ha dispute territoriali contestate o grande rivalità con nessuno dei suoi tanti vicini, salvo forse, ma in forma minore, con l’Argentina. Dalla fine dell’impero, le forze armate brasiliane hanno combattuto solo nella prima Guerra mondiale – a lato della Triplice Intesa, partecipando specialmente nella campagna atlantica e, in minore misura, nelle operazioni di terra – e nella seconda guerra mondiale, contro la Germania, con un contingente di 25 mila soldati impegnati nella campagna d’Italia. 158 Un gigante economico? stesso periodo lanciarono il progetto “Sistema de Vigilãncia da Amazonia” (SIVAM), un costoso progetto per creare una rete integrata di stazioni radar, satelliti, sensori a terra o aviotrasportati, e in più piattaforme per la collezione di dati eventualmente utili anche per la protezione ambientale (Hunter, 1996: 23). Ma chiaramente era ancora poco per farne la principale missione per le forze armate di un paese che, ricorda puntigliosamente The Economist, (09.10.2010), “non ha combattuto per un pezzo dell’Amazzonia dal tempo della lite con la Bolivia per Acre, più di cento anni fa”. Dal 1994, le forse armate brasiliane hanno cominciato a partecipare ad azioni di peacekeeping internazionale, con interventi in Mozambico, El Salvador, ex Jugoslavia, Angola, Congo, Cipro, Timor Est e altri. Dal 2004 hanno diretto l’UNO Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH). Intereventi che, tuttavia, “il ministero degli Esteri brasiliano non considera come operazioni chiave per gli obiettivi generali della politica estera del paese” e che i militari temono possano detrarre risorse a missioni molto più importanti. Una posizione, quest’ultima, che Hunter (1996: 24-25) giudica in linea con “la tradizionale aspirazione degli ufficiali di vedere il Brasile diventare una potenza importante e relativamente indipendente”. Allo stesso tempo, però, la MINUSTAH che mostra un Brasile pronto a usare le forze armate per promuovere la pace nell’emisfero, per Burges (2009: 162) appare solo come “un’avventura dovuta più al desiderio di guadagnarsi un seggio permanente al CS che a un senso di solidarietà democratica emisferica”92. Per quanto concerne la sicurezza interna, una volta messa da parte la “dottrina della sicurezza nazionale”93, i militari brasiliani hanno ampliato il proprio coinvolgimento nei conflitti interni, anche a causa della diffusa criminalità e crescente violenza nei centri urbani, dove regna quella che Cardoso definì “una guerra civile non dichiarata”94. La difficile situazione ha giustificato il ricorso ai militari per “pacificare” le favelas95, ma essi stessi non sono convinti di un tale coinvolgimento. Il giudizio generale sul mantenimento della tradizionale partecipazione dei militari allo sviluppo economico del paese e al suo nation-building, costruendo strade, ponti, dighe e altre infrastrutture e provvedendo istruzione, cibo e servizi sanitari in povere e remote aree è più positivo, ma anche qui sono i militari stessi ad avere delle riserve sul coinvolgimento di soldati di leva alla lotta alla povertà e al sottosviluppo. A causa della mancanza di una più chiara definizione della propria posizione e 92 . Alcuni hanno accusato il governo brasiliano di complicità con quello che viene descritto come il golpe franco-americano contro il democraticamente eletto Jean Bertrand Aristide (Daudelin, 2008: 67). 93 . Questa fu la “dottrina” che giustificava l’assoluto potere assunto dalle forze armate in molti paesi dell’AL e, in ultima analisi, la responsabilità per la sicurezza e lo sviluppo economico, senza il minimo controllo democratico, ma con il sostegno dell’Occidente che così si difendeva dal pericolo comunista. 94 . Nel 2003, in tutto il paese si registrarono 51 mila omicidi, scesi a circa 46 mila nel 2006, vale a dire circa 25 per ogni 100 mila abitanti, quattro vote la percentuale americana, pari a 5,7. Dal 1979 al 2008 il totale degli omicidi si avvicinò a un milione, quasi la metà commessi nel periodo 1997-2006. Dal 1991,il tasso di omicidi è cresciuto del 51%. La riduzione verificatesi a metà degli anni 2000 dipese essenzialmente dal calo avvenuto in São Paulo, dove nel 2006 ci furono 31 omicidi per ogni 100 mila persone, il livello più basso tra le 13 città brasiliane con più di un milione di abitanti. Di queste, la più pericolosa è Recife (90,5 per 100 mila),seguita da Belo Horizonte (56,6), Rio de Janeiro (44,8), Curitiba (44,7) e l’area metropolitana di Brasilia (33,3). (Wikileaks: testo inviato dall’Ambasciata americana di Brasilia a Washington a luglio del 2008 , www.scribd.com/doc/61814077/Cable-405The-Role-of-the-Military-in-Law-Enforcement-in-Brazil). Infine, il numero di adolescenti detenuti per reati contro la vita è aumentato dell’85% e la probabilità che un omicida venga catturato e sconti la pena è solo dell’1%. 95 . Va rilevato che a novembre 2012 la polizia, con l’appoggio dei militari e senza sparare un colpo ha ripreso il controllo della Rocinha, la favela più problematica di Río de Janeiro, da decenni dominata da bande di narcotrafficanti. 159 Il Brasile e gli altri delle proprie funzioni, le forze armate sono combattute tra impulsi professionali a guardare solo all’esterno e prammatiche considerazioni politiche che le spingono a continuare a contribuire alla sicurezza interna e al nation-building (Hunter, 1996: 28). Questa indecisione ha reso difficile la creazione di un ministero della Difesa, poiché le tre armi, che preferivano restare separate, la osteggiavano. Solo nel 1999 la sua realizzazione è stata possibile, per cui ora a questo ministero rispondono i comandi delle tre armi, più l’Agenzia nazionale dell’aviazione civile e la Scuola superiore di guerra. Con 713,5 mila effettivi – di cui 190 mila nell’esercito, 59 mila nella marina, 69,5 mila nell’aeronautica e 395 mila nelle forze paramilitari – e 1,3 milioni di riservisti (IISS, 2012: 376), le forze armate brasiliane sono le maggiori dell’AL. Nel 2008 il ministero della Difesa ha formulato la Estratégia de Defensa Nacional (che fa seguito a Política Nacional de Defensa de Brasil del 2005), con la quale si intende costruire una forte industria nazionale e stabilire partenariati strategici con paesi alleati per lo sviluppo congiunto di tecnologia, due dei quali subito sottoscritti con Francia e Russia. Con la prima è cominciata la negoziazione per la costruzione da parte di EMBRAER di 120 aerei Rafale e da essa, nel 2009, il Brasile ha acquistato 36 jet caccia d’attacco, 50 elicotteri da trasporto, carri armati, quattro sottomarini convenzionali e uno nucleare, per un totale di $12 miliardi. Frattanto, EMBRAER ha presentato l’aereo militare da trasporto EMBRAER KC-390 al quale vari paesi si sono mostrati interessati e Parigi ha anche piazzato ordini d’acquisto. Sempre nel 2009, il Brasile ha acquistato dalla Russia 4 sottomarini Scorpène per quasi $10 miliardi e con Mosca ha firmato un accordo per un massiccio trasferimento tecnologico. Con un secondo accordo, la Francia si è impegnata ad assistere tecnologicamente il Brasile perché disegni e produca sottomarini nucleari in casa. A metà 2009, il ministro della Difesa ha annunciato il piano ventennale per la modernizzazione militare, con una spesa annuale di circa $13 miliardi, pari allo 0,7% del PIL, naturalmente in aggiunta al 2,6% del bilancio della difesa. Un tratto comune delle amministrazioni Cardoso e Lula è stato, però, lo scarso interesse dimostrato per lo sviluppo della capacità difensive, per cui economicamente il Brasile si situa tra le potenze regionali come India, Indonesia ed Egitto, ma militarmente resta un paese molto più fragile (Herz, 2007: 17). La difesa delle frontiere amazzoniche è il progetto “esterno” che ha attratto maggiormente l’attenzione e le risorse e che ha continuato a rappresentare la principale preoccupazione dei militari, almeno fino a quando è arrivata l’“Amazônia Azul”. Il boom del petrolio che si prospetta ha spinto il governo a creare il Blue Amazon Management System, un complesso sistema di satelliti, radar, sensori e apparecchiature fotografiche per monitore la linea costiera. Indubbiamente, da un punto di vista militare, l’Amazzonia è una regione molto vulnerabile, perché scarsamente popolata e con una frontiera di 9 mila chilometri mal definita e poco difesa, che infatti è regolarmente violata da trafficanti di droga, da guerriglieri dei paesi vicini, da cercatori d’oro, da contrabbandieri e da gruppi delle popolazioni indigene dell’area, ma anche, come alcuni sostengono, da truppe degli USA (Hunter, 1996: 22-23). Infatti, tra gli obiettivi principali della Estratégia de Defensa Nacional del 2008 c’è la dislocazione delle forze armate dalla costa verso l’Amazzonia, per evitarne l’internazionalizzazione e proteggere gli indigeni, e verso l’Atlantico meridionale per la difesa dei pozzi petroliferi marini. A metà 2011 Rousseff ha varato un Plan Estratégico de Fronteras per combattere il traffico di droghe e di persone, il contrabbando di armi e altre attività illegali che si sono sviluppate a causa delle frontiere scarsamente controllate, un piano che viene a integrare l’Operazione sentinella messa in atto nel 2010. Secondo i dati dello Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), il bilancio della Difesa brasiliano (in dollari costanti con base 20l0) è stato di $20,4 miliardi (1,9% del PIL) nel 1995, è arrivato a $22,5 miliardi (1,8% del PIL) nel 2000 per poi balzare a $34,4 (1,6% del PIL) nel 2010 e diminuire a $31,6 miliardi nel 2011 a causa del rallentamento della crescita del paese. Il notevole aumento registrato nella scorsa decade riflette gli obiettivi fissati dalla Estrategia Nacional de Defensa del 160 Un gigante economico? 2008. Scopo di questa profonda riforma delle forze armate – comprendente un riposizionamento di decine di unità e la sostituzione di equipaggiamenti ormai vetusti con mezzi moderni – è quello di fornire uno strumento all’avanguardia a uno stato che ambisce a essere una potenza in un mondo multipolare. Ed è per questo che la nuova strategia nazionale di difesa per la prima volta considera esplicitamente la “proiezione di potere nelle aree d’interesse strategico” tramite l’aumento della potenza navale e l’acquisizione di mezzi di superficie e sottomarini a propulsione nucleare per proteggere interessi strategici, come piattaforme petrolifere in alto mare, isole e arcipelaghi, porti e vie di comunicazione marittime. L’esercito brasiliano ha iniziato nel 2008 un intenso programma di modernizzazione e meccanizzazione volto a migliorare mobilità e potenza di fuoco. Brasilia ha completamente sostituito i suoi vecchi carri armati M-41 e sta sostituendo gli M60: principale beneficiaria è la Germania, vincitrice della fornitura dei suoi Leopard 1 nella versione migliorata A5. Il Brasile ha anche predisposto un piano per acquisire 2044 veicoli corazzati da combattimento – APC – dell’italiana Iveco. Questi dovranno non solo sostituire 800 vecchissimi M113 ed EE-11 Urutu, ma anche portare alla completa meccanizzazione altre divisioni di fanteria. A margine delle acquisizioni, Brasilia sta implementando il programma “Protected Amazon”, che porterà ad un raddoppio del numero di soldati che compongono gli Special Border Platoons – da 25.000 a 48.000 unità. Scopo finale è quello di aumentare la presenza delle forze armate in un’area difficilmente controllabile ma ricca d’idrocarburi. Più significativo è il dispiegamento che l’esercito sta realizzando in Amazzonia, decisione che modifica profondamente lo scacchiere militare e che probabilmente tiene in considerazione la costruzione delle nuove basi statunitensi in Colombia. Parte del programma ricade anche sulle forze aeree: per rimpiazzare i caccia, il Brasile ha aperto una gara d’appalto alla quale partecipano il Gripen della SAAB, il Rafale della Dassault e l’F-18E della Boeing. La marina segue a ruota, con un programma volto allo sviluppo e alla costruzione di 15 sottomarini convenzionali entro il 2037 e sei a propulsione nucleare entro il 2047. Partner privilegiato in questo programma è la Francia, che ha fornito i progetti dei suoi diesel-elettrici Scorpène – con la cooperazione della francese DCNS a luglio 2011 è iniziata la costruzione dei primi quattro sottomarini di questo tipo – e che fornirà assistenza per lo sviluppo e la gestione dei reattori nucleari. Anche in questo caso si vuole aumentare la capacità di proteggere da minacce o interferenze le aree dove si trovano le risorse d’idrocarburi, in questo caso i vasti giacimenti off-shore non ancora sviluppati (Bizzarri, 2012). *** Da molto tempo, le forze armate brasiliane desideravano diventare autosufficienti per gli armamenti e la rapida industrializzazione che ha avuto luogo dopo il 1930 ha fornito l’infrastruttura necessaria per sviluppare un’industria militare. Con la costruzione dell’acciaieria di Volta Redonda, il Brasile divenne il maggiore produttore di acciaio dell’AL e nel 1954 iniziò la produzione di pistole automatiche. Il primo veicolo corazzato per il trasporto di personale fu prodotto negli anni ’60, usando alcune tecnologie sviluppate dalla dinamica industria automobilistica locale. L’industria dell’informatica negli anni ’70 fu nazionalizzata per aiutare la marina militare nel difficile compito di decifrare le “scatole nere” installate sulle fregate acquistate all’estero, ma anche per evitare di dipendere da una manutenzione che avrebbe dovuto importare. Negli anni ’50 fu fondato in São José dos Campos il precursore del Centro Técnico Aeroespacial (CTA) che divenne il punto focale dell’industria militare, istruendo una generazione d’ingegneri all’Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA). Le tre maggiori imprese d’armamenti furono create negli anni ’60: Avibrás Indústria Aeroespacial nel 1961, Engesa nel1963 e EMBRAER nel 1969 e già tra il 1977 e il 1988 161 Il Brasile e gli altri cominciarono ad esportare armi su larga scala. Nel 1980 il Brasile divenne un esportatore netto di armamenti e l’ottavo paese esportatore al mondo per un valore che nel 1987 raggiunse un miliardo di dollari. Negli anni ’80 e parte dei ’90, paesi in guerra come Iraq, Libia, Angola, Pakistan e Colombia furono tra i maggiori importatori di armi brasiliane. Le esportazioni del Brasile sono armamenti di medio calibro, spesso disegnati per i PVS dove sono principalmente diretti e dove il paese è rapidamente diventato uno dei maggiori esportatori. Nota per l’alta qualità, la facile manutenzione, la buona performance in condizioni difficili e il basso costo, l’offerta brasiliana è abbastanza ampia e include munizioni, granate, mine, veicoli corazzati, battelli di perlustrazione, aerei per navi da perlustrazione, aeri scuola a turboelica, carri armati, e aeri da caccia subsonici. Per lo “Small Arms Survey”, dell’IHEID di Ginevra, il Brasile è il quarto esportatore mondiale di armi leggere e secondo dati del ministero di Sviluppo, Industria e Commercio Internazionale il loro valore è triplicato tra il 2005 e il 2010, passando da $110 milioni a $322 milioni. Tra il 1999 and 2009, il Brasile ha esportato armi ai seguenti paesi: Sudafrica, Algeria, Angola, Egitto, Botswana, Burkina Faso, Costa d’Avorio, Ghana, Madagascar, Malawi, Mauritania, Marocco, Namibia, Niger, Nigeria, Pakistan, Repubblica Democratica del Congo, Senegal, Tanzania, Uganda, Zambia e Zimbabwe, più Trinidad e Tobago considerato uno snodo centrale per il traffico di droga e armi nei Caraibi, e le Filippine dove il governo combatte la ribellione mussulmana. Con la fine prima del regime militare nel 1985 e poi della guerra Iran-Iraq nel 1988, l’industria quasi collassò – Engesa e Avibrás dichiararono bancarotta – ma già verso la fine del 1994 si capì che l’industria militare brasiliana non sarebbe scomparsa. EMBRAER fu privatizzata e nonostante le notevoli difficoltà finanziarie nel 1955 presentò il prototipo del suo nuovo commuter jet EMB-145. Ai problemi dell’export si aggiunsero quelli dell’economia brasiliana e la conseguente riduzione degli investimenti. Il tutto contribuì all’“obsolescenza” delle forze armate, una situazione cui solo nell’ultima decade si è cominciato a mettere riparo. Infatti, come visto sopra, la spesa per la difesa nel 2010 ha raggiunto $33,5 miliardi, cioè 1,6% del PIL, un aumento del 30% rispetto al 2001. La spesa militare è, quindi, la maggiore in AL, seguita da quella di Colombia e Cile. Nel 2005, il bilancio militare brasiliano fu il doppio di quello della Colombia, il triplo di quello del Cile, il quadruplo di quello del Messico, otto volte quello dell’Argentina e dieci volte quello del Venezuela (IISS, 2006). Nel 2007, superò quello di tutti i paesi sudamericani insieme (CEUNM 2008: 25), ma con il diffondersi dell’impatto della crisi globale, il governo potrebbe dover moderare il budget militare. Per questo nel 2011 sono state introdotte misure per sostenere l’industria militare nazionale e renderla più competitiva internazionalmente96. A questa produzione oggi partecipano, direttamente o indirettamente, circa 350 imprese, ma nell’ultima decade, le importazioni di armi sono costate $2,37 miliardi, mentre le esportazioni hanno raggiunto solo $470 milioni, con un disavanzo di $1,9 miliardi che il governo di Rousseff intende ridurre sostenendo con varie misure la competitività della produzione domestica. La spesa per la difesa si è stata ridotta nel 2010 a causa dei tagli inferti al bilancio statale, ma è previsto che nel 2012 torni a crescere del 5,8% e già a gennaio 2012 la marina ha acquistato in Inghilterra tre imbarca- 96 . Per espandere la produzione militare, nel 2010 EMBRAER ha creato la sussidiaria EMBRAER Defesa e Segurança, ma anche Odebrecht sta entrando nel campo della produzione militare che si sta diversificando. Ad agosto del 2011 è stato introdotto il Plano Brasil Maior che contiene una serie di misure specifiche per il settore della difesa tra cui la possibilità di acquistare prodotti nazionali anche quando costano un 25% in più di quelli ottenibili all’estero. Ad ogni modo, obiettivo principale del Plano Maior è rafforzare la competitività del paese sul mercato globale. 162 Un gigante economico? zioni per il pattugliamento armato per $172 milioni, sta per concludere un contratto di $2 miliardi per aeri da caccia di nuova generazione e sta studiando un progetto di lungo termine ancora più grande per il graduale rinnovo delle vecchie navi97. Lo sviluppo del “complesso militare industriale” deriva dal desiderio di ridurre la dipendenza dall’estero per attrezzature, munizioni e tecnologia, e di cominciare a soddisfare la domanda interna e anche di esportare all’AL o altrove, malgrado che questo aumenti l’insicurezza dei paesi importatori, strategicamente svantaggiati. Può sembrare strano che un paese apparentemente senza nemici e con tanti problemi sociali da risolvere sia interessato ad accrescere la spesa militare, ma l’aspirazione a diventare una grande potenza e a conquistare un seggio al CS dell’ONU, quindi di accrescere il profilo internazionale, impone l’espansione della spesa per la difesa e il rafforzamento dell’industria militare. Il Brasile cerca, quindi, con determinazione una via nazionale, che renda il paese completamente indipendente, tanto tecnologicamente quanto per la capacità industriale, anche nell’intero ciclo di produzione del combustibile nucleare, ed è fortemente interessato a sviluppare programmi nucleari per fini militari, come dimostra quello avviato nel 2007 per creare una flotta di sommergibili nucleari da cominciare a varare nel 2020. In altri termini, le motivazioni del governo non sono esclusivamente economiche, ma anche strategiche e militari98. Infatti, il Vicepresidente della Repubblica José Alencar ha posto l’accento sull’importanza dell’arma nucleare come strumento dissuasivo per un paese con 15 mila km di frontiere ed una piattaforma continentale ricca di petrolio di quattro milioni di km2. Per il programma atomico iniziato nel 1952 il paese, privo delle tecnologie necessarie “ha cercato e ottenuto forme di cooperazione internazionale soprattutto con gli Stati Uniti tra gli anni Cinquanta e Settanta, e con Francia e Germania a più riprese partner del Brasile dagli anni Cinquanta”. Nel 1969 firmò a Washington “un importante contratto per la fornitura di un reattore e del combustibile”, una collaborazione interrotta nel 1974, quando gli USA si trovarono nell’impossibilità di soddisfare la domanda internazionale. L’anno dopo la Germania s’impegnò a trasferire al Brasile tutte le tecnologie e le conoscenze per dominare il ciclo di produzione del combustibile nucleare, ma anche in questo caso il Brasile non riuscì ad acquisire materiali e tecnologie necessari al programma nucleare a causa dell’opposizione del Nuclear Suppliers Group e del Nuclear Non Proliferation Act statunitense del 1978. Il governo di Brasilia decise allora “di dare avvio a un programma nucleare autonomo, parallelo a quello civile”, che sarebbe stato portato avanti dalle forze armate, insieme alla Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN). “Nel giro di pochi anni, il Brasile riuscì a dominare in maniera indipendente la tecnologia di arricchimento dell’uranio at- 97 . Quello che irrita maggiormente i brasiliani è la segretezza inerente la spesa militare. Il gruppo dei diritti umani Reporter Brasil insiste sulla difficoltà di ottenere informazioni affidabili sulla produzione e vendita di armi. In effetti, il ministero della Difesa non divulga nemmeno la quantità di armi prodotte. 98 . Negli anni ’50, grazie ad un accordo di cooperazione nucleare con gli USA, il Brasile ottenne due reattori di ricerca e poi, nel 1971, il suo primo reattore di potenza, l’Angra 1. Deciso a dotarsi di piena capacità nucleare, nel 1975 strinse un accordo multimiliardario di cooperazione con la Germania per la realizzazione in 15 anni di otto reattori e il trasferimento del completo ciclo industriale del combustibile, trasferimento che non si realizzò a causa della forte opposizione statunitense. Il Brasile perse così circa $100 milioni e dovette rimandare l’inaugurazione di Angra 2. Il governo militare avviò allora un altro programma nucleare – il cosiddetto “programma parallelo” – che non dipendeva da tecnologie straniere e mirava principalmente a finalità civili. A questo programma parteciparono le varie armi, ma fu l’ultracentrifugazione perfezionata dalla Marina che incontrò maggior successo. I militari si convinsero della necessità di produrre sottomarini a propulsione nucleare e crearono un programma per la costruzione di armi nucleari, per testare le quali fu allestito un sito in Amazzonia. Questo programma restò segreto fino al 1985 quando si tornò al governo civile. 163 Il Brasile e gli altri traverso il metodo dell’ultracentrifugazione” (Patti, 2012: 178-80). Nel Centro Sperimentale di Aramar, nello stato di São Paolo – gestito dalla Marina assieme alla CNEN, alla Fabbrica di Combustibili Nucleari di Resende e, dal 2000, alle Industrie Nucleari del Brasile (INB) –, nel 1993 per la prima volta fu arricchito l’uranio. Il Brasile entrava così nel ristrettissimo club di paesi che dispongono d’impianti di centrifughe a scala commerciale, dominando l’intero processo di fabbricazione del combustibile nucleare. Tuttavia, a causa delle pressioni internazionali e dell’opposizione interna il programma parallelo venne ufficialmente chiuso nel 1990, ma nel 2004 il governo decise di rivitalizzare il piano di arricchimento industriale dell’uranio per poter alimentare le due centrali nucleari esistenti e quelle future e la flotta di sommergibili nucleari che ha cominciato a costruire. Una decisione che viene giustificata con le necessità energetiche del paese e con la difesa della costa (Patti, 2012: 178-82). Data la presenza di 310 mila tonnellate accertate di uranio, la sesta riserva al mondo, che certamente aumenterà ulteriormente una colta completata la mappatura dell’intero territorio nazionale, saggiamente il governo preferisce utilizzare la riserva nazionale come materia prima per le sue centrali, ma anche gestire i processi di arricchimento. Inoltre, la maggior parte delle centrali nucleari del mondo dipende da servizi di arricchimento per il loro combustibile, un mercato globale di circa $5 miliardi annui, ristretto a pochi paesi esportatori di uranio arricchito, servizi, macchinari e forniture per centrali atomiche, nel quale Brasile spera di entrare in futuro esportando materiale fissile e relativa tecnologia. Il problema nasce dall’asimmetria del regime internazionale, un sistema che risulta particolarmentem pregiudizievole per un paese come il Brasile che pur non essendo tra le potenze nucleari “oligopolistiche” create dal Trattato di non Proliferazione (TNP), dispone di grandi riserve di minerali di uranio e padroneggia il ciclo di arricchimento. Per questo difende il diritto di sviluppare tecnologie per l’uso pacifico dell’energia atomica, diritto che deve essere esteso a tutti i paesi emergenti, Iran compreso, e insiste sul disarmo generale, cioè la "totale eliminazione delle armi nucleari sotto effettivo controllo internazionale” (Di Franco, 2010). L’accordo di cooperazione militare con la Francia, firmato a dicembre 2008, “conferma le aspirazioni a superpotenza” del Brasile ed evidenzia la “tradizionale ambiguità nei confronti di Washington, sotto il profilo delle alleanze militari, poiché se da un lato le relazioni tra Brasile e Stati Uniti sono sempre state buone, i sudamericani hanno, però, sempre evitato di apparire alleati incondizionati, meri satelliti” degli USA. sino alla controversa riattivazione, da parte statunitense, della Quarta Flotta dell’Atlantico” che il Brasile teme possa interferire con l’estrazione del petrolio présal (Giappichini, 2011: 451-52). Tramite l’accordo strategico con la Francia (settembre 2009) il Brasile potrà ottenere importanti tecnologie militari, tre sommergibili convenzionali, il tanto agognato sommergibile a propulsione nucleare della classe Scorpione e informazioni utili per la costruzione del primo sommergibile nucleare brasiliano. L’accordo con la Francia è stato visto anche come un modo per il Brasile di riequilibrare la sua posizione a favore dell’occidente, dopo che ad aprile del 2008 aveva siglato l’accordo di cooperazione con la Russia, accordo che prevede, tra l’altro, il lancio di satelliti e la costruzione di missili e aerei per rivitalizzare l’industria bellica nazionale da tempo quasi ferma. Infine, il Brasile si sta muovendo anche nel settore spaziale tramite il centro di Alcântara, in Maranhão, vicino all’equatore, per la messa in orbita di satelliti e l’InstitudoNacional de Estudos Espaciais a São José dos Campos. 164 3. La politica estera brasiliana 3.1 INTRODUZIONE La crescita economica che ne ha modificato il profilo internazionale sta ora spingendo il Brasile al centro della scena non solo regionale ma anche globale. Infatti, è evidente la sua determinazione a integrarsi con il Sudamerica, a stabilire un rapporto con la Cina, a migliorare le relazioni con gli USA e accrescere la sua influenza sulla ristrutturazione delle istituzioni multilaterali e sulla costruzione della governance globale. Già molto prima dell’indipendenza, il Brasile, non integrò la propria economia con quella portoghese, ma con quelle delle varie colonie portoghesi per cui si crearono “colonie di colonie che accentuavano la pura funzione burocratica della madrepatria” (Papagno, 1972: 237). Da allora, oltre a mantenere buone relazioni con i paesi vicini, il Brasile, considerando la dimensione del territorio e della popolazione, la posizione geografica, il peso della propria economia e della propria storia, ha “da sempre assegnato priorità alle relazioni con le nazioni egemoniche occidentali dalle quali venivano capitali, immigranti, macchinari, beni di consumo e cultura e ai quali andavano le esportazioni di zucchero, cuoio, pelli e minerali” (Bueno, 2010: 51). Dall’inizio del secolo scorso fino a tutti gli anni ’80, la politica estera brasiliana è stata caratterizzata prima dalla “stretta vicinanza con gli USA” codificata da José Maria da Silva Paranhos, Barone di Rio Branco (1845-1912) – il padre nobile della diplomazia brasiliana – e poi dalla “ricerca dell’autonomia” iniziata dal Presidente Kubitschek. Tradizionalmente leader nella comunità inter-americana, il Brasile ha avuto un ruolo importante nel campo della sicurezza collettiva e della cooperazione economica nell’emisfero occidentale e per mezzo della sua politica estera ha fortemente sostenuto tutti i tentativi di integrazione economica e politica della regione e ha rafforzato i rapporti con i paesi vicini. Ultimamente, si è affermato come una potenza regionale e mira anche a essere riconosciuto come potenza globale. Secondo Vigevani e Cepaluni (2009: cap. 1 e 6), ma anche Vigevani e Ramanzini (2010: 63-64), due sono i principi chiave della politica estera brasiliana a partire dalla metà del secolo scorso: l’autonomia e l’universalismo1, dove per autonomia s’intende il costante tentativo di conservare la capacità di influenzare il sistema internazionale, mantenendo o ampliando un certo spazio di manovra nelle relazioni esterne, cioè libertà dalle limitazioni internazionali imposte dai paesi più po- 1 . A questi due principi Wehner (2011: 245) ne aggiunge un terzo: la grandeur, considerata parte del “destino manifesto” (manifest destiny) brasiliano. 165 Il Brasile e gli altri tenti2, particolarmente dagli USA. Ampliare lo spazio di manovra implica stringere i legami con i PVS e promuovere l’integrazione regionale, anche se Vigevani e Ramanzini (2010: 65 e 67) fanno notare che il rafforzamento dell’universalismo può comportare un indebolimento del ruolo dell’integrazione regionale. Con universalismo s’intende invece quella costante diversificazione delle relazioni esterne del paese, che armonicamente moltiplica e amplia i canali d’interazione e comunicazione con il resto del mondo. Inoltre, questi autori sostengono che la logica dell’autonomia tramite diversificazione, che ha modellato la politica estera del governo di Lula, non è necessariamente contro i paesi sviluppati, particolarmente contro gli USA, ma certamente considera che il loro indebolimento favorisca il multilateralismo, obiettivo importante della politica estera brasiliana. Quando negli anni ’80 si cominciò a discutere di regionalismo, in Brasile si concluse che questo non era in contrasto con il paradigma universalista dato che l’inserzione internazionale avrebbe rafforzato l’autonomia del paese. A queste conclusioni portarono il timore dell’isolamento che la fine della guerra fredda avrebbe potuto comportare e la consapevolezza che le debolezze interne del paese avrebbero potuto limitarne l’opzione esterna. Per questo, “la creazione del MERCOSUR rappresentò il tentativo di riformulare gli interessi strategici dei paesi del Cono Sur in un contesto internazionale in trasformazione” rapida e imprevedibile. La riconciliazione del regionalismo con la crescente globalizzazione ebbe luogo proprio sviluppando il concetto di “autonomia tramite integrazione” rappresentato dal MERCOSUR. Infatti, negli anni ’90, l’universalismo fu realizzato dal regionalismo, uno spazio definito nel quale il Brasile affermò la propria autonomia non accettando l’inserimento in uno spazio emisferico a guida statunitense e cercando partner strategici come l’UE, la Cina, l’India e i paesi del Golfo Persico. Per gran parte del secolo XX i leader brasiliani hanno considerato l’area vicina “come un posto troppo complesso con il quale potersi relazionare in maniera sistematica, e quindi hanno spesso diretto i loro interessi altrove” e solo dagli anni ’80 hanno iniziato a cercare di stabilire i primi rapporti poi approfonditi nel successivo decennio. Tuttavia, “l’ambivalenza resta”, perché “le idee brasiliane sulla regione non sono molto cambiate”, ancora dominate da “un’ideologia nazionale fatta di autonomia, autosufficienza e sospetto circa le intenzioni dei paesi vicini”. Non è nemmeno da escludere che “l’impegno con la regione sia un semplice riflesso del più ampio attivismo del governo brasiliano nel mondo”, ovvero che l’interesse per la propria regione sia connesso alle maggiori e svariate ambizioni internazionali inseguite “piuttosto che a un serio progetto di integrazione regionale accettato nonostante i vari costi che comporta” (Spektor, 2008: 15 e 6). Considerando i due concetti chiave della politica estera brasiliana, Lafer (2004) sostiene che l’idea dell’universalismo, che a sua volta dipende dalle caratteristiche geografiche, etniche e culturali del paese, esprime la pluralità d’interessi dello stato e le affinità storiche e politiche della società brasiliana e simboleggia la volontà di diversificare al massimo le relazioni esterne, moltiplicando e ampliando i canali del dialogo col mondo e, punto centrale, rafforzando l’autonomia, strumento chiave 2 . L’influenza che un paese riesce a esercitare nel sistema internazionale, ovvero l’autonomia, tema centrale del libro di Tullo Vigevani e Gabriel Cepaluni, è esattamente quella libertà alla quale presumibilmente la politica estera dei paesi periferici, incluso il Brasile – gigante in AL, leader tra i PVS, eminente membro dei BRIC e, ormai, attore globale – non può aspirare. 166 La politica estera brasiliana per lo sviluppo. Nell’ottica commerciale, l’idea di universalismo viene sintetizzata col termine global trader, ovvero un paese che mantiene scambi commerciali con tanti altri paesi. Anche per Mello (2000), l’universalismo corrisponde al concetto di apertura verso tutti i paesi, indipendentemente dalla loro localizzazione geografica, tipo di regime o di economia, in definitiva rappresenta un atto d’indipendenza rispetto alla potenza egemone. L’autonomia invece sottolinea il margine di manovra che un paese ha nelle relazioni con gli altri stati e nell’attuazione della sua politica estera, in altre parole indica una volontà propria e, quindi, la capacità di agire liberamente. Nel caso brasiliano, aggiunge Gomes (2009: 80) dietro i concetti di universalità e autonomia, emerge dalla parte più profonda della società, la credenza storica che il paese sia destinato a diventare una grande potenza, cioè l’eccezionalismo – il “manifest destiny” statunitense e di altri grandi paesi, ma anche del piccolo Israele. Tuttavia, se il crescente ruolo regionale ha aumentato il potere contrattuale del Brasile nel mondo, i costi e gli obblighi del regionalismo non sono mai stati chiariti e accettati dai governi che si sono succeduti – salvo, forse, quello di Lula, come sostengono Vigevani e Cepaluni (2009: 79 – e ancor meno dalla società brasiliana. 3.2. DA RIO BRANCO A CARDOSO Le radici della politica estera contemporanea del Brasile vanno ricercate in quella di Rio Branco che riuscì a presentare il paese come un leader pronto a contribuire alla costruzione del nuovo ordine mondiale, portando a Rio de Janeiro la terza Conferenza dell’Unione Panamericana nel 1906, partecipando alla Conferenza dell’Aja nel 1907 e ai negoziati del Trattato di Versailles e entrando nella Lega delle nazioni dove divenne uno dei primi membri non permanenti del Consiglio Esecutivo. Per proteggere il paese da interventi esterni Rio Branco strinse un’alleanza strategica con gli USA, con i quali si stavano ormai concentrando i rapporti commerciali, principalmente caffè e gomma, e ai quali il Brasile si offriva come interlocutore in Sudamerica. Nasceva così, all’ombra della Dottrina Monroe, l’idea della leadership regionale brasiliana, che implicitamente comportava la neutralizzazione della minaccia argentina. Il primo importante cambio nella politica estera brasiliana si ebbe quando il collasso dell’economia a seguito della caduta delle esportazioni di caffè causata dalla depressione generata dalla grande crisi, convinse Vargas a mettere in moto un processo nazionale di sviluppo e industrializzazione che richiedeva diversificazione delle esportazioni, accesso a nuovi mercati e importazioni di tecnologia. Da qui il bisogno di una politica estera desenvolvimentista (sviluppista) che guardasse di più all’Europa, anche se questo non si tradusse in un abbandono dell’alleanza con gli USA, perché nel secondo dopoguerra il Brasile si adoperò per convincere i paesi del Sudamerica a firmare l’Inter-American Reciprocal Assistance Treaty alla conferenza di Rio de Janeiro nel 1947 e presenziò alla nascita dell’Organizzazione degli stati americani (OAS) nel 1948. Frattanto, però, i paesi dell’AL scoprivano di non essere attivi alleati degli USA, ma supini sostenitori delle politiche americane e semplici fornitori di materie prime e il Brasile cominciò a sentirsi marginalizzato da Washington che, per di più, sembrava preferire l’Argentina e chiaramente era poco interessato ad assisterlo nel processo di sviluppo economico. 167 Il Brasile e gli altri Assumendo che senza una sostanziale cooperazione regionale il paese non sarebbe stato in grado di portare avanti lo sviluppo nazionale, Kubitschek propose l’Operação Pan Americana, ricercando, però, attivamente il supporto degli USA in cambio della stabilità politica della regione che solo la crescita economica poteva assicurare. Ma né l’Associação Latino-Americana de Livre-Comércio” (ALALC, o LAFTA in inglese) – creata3 nel 1960 con il Tratado de Montevideo da Argentina, Brasile, Cile Paraguay, Perú e Uruguay – né l’Alliance for Progress proposta dall’amministrazione Kennedy contribuirono molto all’Operação Pan Americana, tanto che il Brasile cominciò a guardare all’Europa per nuovi mercati di sbocco, aiuti e collegamenti militari. Si esauriva così l’approccio di Rio Branco e si passava alla PEI e al cosiddetto “neutralismo strategico” che più tardi divenne motivo d’instabilità e contribuì al golpe militare quando il Presidente Quadros (1961) si spinse oltre, fino a sfidare apertamente Washington. La presa del potere da parte dei militari ristabilì la posizione tradizionale introdotta da Rio Branco. Grazie a questo riallineamento, ricorda Burges (2009: 23), l’assistenza militare al paese passò da $151 milioni del periodo 1950-63 a $67 milioni nei soli tre anni 1964-67, un periodo che vide il Brasile adottare una politica di sub-imperialismo come descritto dalla teoria della dipendenza. A seguito della forte crescita dell’economia brasiliana – nel periodo 1968-73 il tasso medio raggiunse l’11% l’anno, mentre gli aiuti militari americani nel 1970 si ridussero a poco più di $4 milioni. Dalla dipendenza classica si passò a quell’“associated-dependent development” teorizzato dallo stesso Cardoso (1973) e poi ripreso da Evans (1979). Secondo Cardoso il nuovo regime politico burocratico-autoritario era strettamente connesso all’industrializzazione guidata dall’alleanza tra lo stato, il capitale locale e quello estero, che risultava dall’aumentata domanda di beni di consumo e non durevoli prodotti nel paese ma che prima erano importati e che ora cominciavano a essere esportati – vedi cap. 2 nota 57. Tuttavia, anche i militari cominciarono a preoccuparsi che la crescente dipendenza dagli USA per l’addestramento e la fornitura stesse minando l’autonomia strategica del Brasile, riducendone, quindi, la capacità di agire come attore dominante verso i paesi sudamericani e dell’Atlantico meridionale. Si cercò allora di riguadagnare l’autonomia approfondendo i rapporti con la Bolivia e il Paraguay, il che però rischiava di rafforzare le accuse d’imperialismo, specialmente da parte dell’Argentina. Poiché la ricerca dell’autonomia poneva in primo piano lo sviluppo economico, un obiettivo che era opportuno perseguire da soli, il Brasile continuò a prendere le distanze dagli USA, promuovendo pragmaticamente la massima flessibilità diplomatica. Una scelta che si rivelò utile nel negoziato per il Tratado de Cooperação Amazônica4, perché il Brasile non cercò di assorbire le economie dei paesi li- 3 . L’ALALC fu veramente un’idea della CEPAL che per sostenere l’industrializzazione considerava necessari l’apertura dei mercati della regione e lo sviluppo di meccanismi che facilitassero gli scambi e i trasferimenti dei pagamenti. L’ALALC fallì nei suoi intenti e nel 1980 fu sostituita da un accordo più flessibile, l’Asociacíon Latino Americana de Integración (ALADI). Anche in ambito UNASUR – vedi 4.4 – si è cominciato a parlare di un sistema multilaterale di pagamenti in moneta locale (Sistema de Pagos en Moneda Local) e di meccanismi regionali per stabilizzare le bilance dei pagamenti e affrontare eventuali attacchi speculativi contro una di esse. 4 . Il Tratado de Cooperação Amazônica fu firmato a luglio del 1978 e l’Organização do Tratado de Cooperação Amazônica fu creata nel 1995 per promuovere lo sviluppo sostenibile del bacino amazzonico. I paesi membri sono: Bolivia, Brasile,Colombia, Ecuador, Guyana, Perù, Suriname e Venezuela. La Segreteria permanente è a Brasília dal 2002. 168 La politica estera brasiliana mitrofi, ma solo di stabilire un quadro di riferimento nel cui ambito il governo poteva perseguire le relazioni bilaterali necessarie per lo sviluppo dell’Amazzonia, creando nuove opportunità tramite azioni coordinate sulle più importanti questioni regionali. Con il ritorno alla democrazia, alla fine degli anni ’80 il Brasile tornò a competere sulla scena internazionale, stimolando allo stesso tempo lo sviluppo della crescente industria nazionale. Questa scelta portò a ristabilire buone relazioni politiche bilaterali con l’Argentina, anche se la crisi del debito che cominciò a manifestarsi all’inizio degli anni ’80 portò alla contrazione degli scambi commerciali che invece erano prosperati nella decade precedente (Burges, 2009: 25-28). In effetti, l’afflusso d’importazioni causato dalla rapida liberalizzazione stava causando forti disagi all’industria brasiliana per cui appariva necessario trovare delle alternative. A fine 1985, Argentina e Brasile adottarono l’“Acta para la Integración ArgentinaBrasileña” per espandere gli scambi commerciali bilaterali secondo un approccio settoriale. Intensificati i negoziati, a giugno 1986 venne firmato il Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE) che consolidò la strategia della partecipazione e dell’integrazione economica. Il PICE fu seguito nel 1989 dal “Tratado de Integración” e nel luglio 1990 dall’Acta de Buenos Aires che fissò al 31 dicembre 1994 il completamento del mercato unico tra i due paesi. A marzo del 1991 venne concluso il Tratado de Asunción tra Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay. Alla fine del 1994 i presidenti dei quattro paesi membri si riunirono a Ouro Preto in Brasile e stabilirono di applicare dal 1° gennaio 1995 la tariffa esterna comune (TEC) del 35% sull’85% dei prodotti importati provenienti da paesi terzi, per evitare che questi dovessero pagare il dazio più di una volta. Preoccupato di perdere la propria influenza in AL, nel 1990 Washington propose l’Enterprise for the Americas Initiative, ma poiché la quantità di risorse messe a disposizioni per questo programma restava molto vaga, il Presidente Collor propose subito all’Argentina di procedere rapidamente a porre le basi di quello che poi venne chiamato il MERCOSUR. Il PICE fu parte di una più ampia strategia per prevenire il rischio del ritorno all’autoritarismo nel Cono sud, una sorta di sicurezza democratica collettiva, ma fu anche il riconoscimento della preeminenza del Brasile nella regione. L’integrazione regionale fu usata “come una leva per favorire lo sviluppo nazionale e aumentare l’influenza ai livelli continentali e internazionali” (Burges, 2009: 30-31). Alle stesse ragioni rispose la partecipazione del Brasile al Grupo Contadora5 e alla sua successiva trasformazione in Grupo de Rio6. 5 . Il Gruppo Contadora fu un’iniziativa presa nel 1986 dai ministri degli esteri di Colombia, Messico, Panama e Venezuela per far fronte ai conflitti armati in El Salvador, Nicaragua e Guatemala che stavano mettendo a rischio la stabilità dell’AC. Nel 1990 assunse il nome di Grupo de Río – vedi nota seguente. 6 . Il Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política, conosciuto come Grupo de Río, fu creato nel 1990 e ai membri originali del 1986 – Argentina, Brasile, Colombia, Messico, Panama, Perú, Uruguay e Venezuela – si aggiunsero Belice, Bolivia, Cile, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Ecuador, Guatemala, Guyana, Haiti, Honduras, Paraguay, Nicaragua, Rep. Dominicana, Comunidad del Caribe (Caricom) e Mercado Común Centroamericano. Il Grupo de Río ha sviluppato un informale e permanente processo di consultazione, a livello anche ministeriale o presidenziale, per concertare posizioni comuni su questioni internazionali. Inoltre, esso realizza annualmente un vertice, in una città predeterminata dell’AL, al quale partecipano i Capi di stato e di governo e i ministri degli Esteri dei paesi membri. Le loro decisioni sono adottate consensualmente. I ministri degli Esteri del 169 Il Brasile e gli altri Per proteggere i propri interessi, il Brasile ha sempre cercato d’influenzare e incalzare i paesi dell’AL, evitando però azioni o interventi diretti, nascondendo dietro programmi apparentemente tecnocratici e apolitici le proprie ambizioni per quella “naturale” leadership regionale che le dimensioni del paese gli assegnano, e allo stesso tempo cercando di evitare la formazione di coalizioni che potessero contrastare i suoi interessi. Questo ha richiesto il superamento di antiche rivalità per “conquistare l’affetto e la fiducia dei vicini, rassicurandoli sul fatto che la politica esterna brasiliana non aveva pretese egemoniche” (Gefter, 2011: 63-64). Dal Brasile il mondo esterno è stato, però, vissuto sempre come una forza negativa che solo a metà degli anni ’80 s’è tramutata in una forza positiva che ne ha sostenuto la trasformazione (Fishlow, 2011: 4). L’abbandono del protezionismo per un’integrazione commerciale con il resto del mondo, che permette di promuovere più efficacemente e più rapidamente lo sviluppo economico e sociale, ha comportato la sottomissione della politica estera a questo complesso processo (Gefter, 2011: 65). Per molto tempo, diplomatici e uomini d’affari brasiliani hanno guardato con sospetto all’engagement con l’economia globale, un atteggiamento che rifletteva una visione del mondo caratterizzato dallo scambio ineguale tra paesi ricchi e tecnologicamente avanzati e paesi poveri produttori di materie prime. Ciò spiega il protezionismo industriale del Brasile; lo scarso interesse per i negoziati commerciali con USA e UE; gli accordi economicamente marginali stretti con i paesi del sud e l’importanza assegnata all’Union de Naciones Suramericanas (UNASUR) – vedi 4.4. Spiega inoltre le pressanti richieste, specialmente da parte del Presidente Lula, di una più uguale distribuzione della ricchezza e del potere internazionale, della riforma del FMI e dell’ONU e di altri organismi globali, e dell’assegnazione d’un ruolo maggiore ai governi per regolare le forze del mercato globale, di cui il paese continua a diffidare. Fino a tutti gli anni ’80, la politica estera del Brasile perseguiva quattro obiettivi principali: proteggere il vasto territorio nazionale, consolidare e rafforzare la Repubblica, evitare o risolvere tutti i conflitti con i paesi vicini e mantenere una distante ma cordiale relazione con gli USA. Solo negli anni ’90 il paese ha cominciato ad abbandonare “la sua tradizionale reclusione”, una “storia che ricorda il destino manifesto degli USA del XIX secolo, con un tocco brasiliano” (Sweig, 2010: 175). *** Itamaraty (il nome del vecchio palazzo che ha ospitato il ministero degli Esteri fino al suo trasferimento a Brasília) ha portato avanti gli obiettivi di sempre della politica estera brasiliana, salvaguardia dell’autonomia nazionale e rifiuto di interferenze esterne, e ha attuato per far avanzare l’agenda internazionale del paese, nella quale verso la fine del secondo mandato di Cardoso guadagnò spazio strategico il concetto di Sudamerica7, ripreso e approfondito dal governo successivo, che rappresenta uno Grupo de Río e dell’UE si riunirono per la prima volta nel 1990 e da allora lo fanno ogni due anni, alternandosi agli anni nei quali cade il vertice UE-ALC. 7 . In realtà è durante la presidenza di Itamar Franco che la diplomazia brasiliana cominciò ad abbandonare la tradizionale espressione geografica “America Latina”, rimpiazzandola con “Sudamerica”, espressione che è stata ampliamente utilizzata nei ripetuti tentativi di creare un accordo di associazione e di liberalizzazione commerciale tra il MERCOSUR e i suoi vicini. Il nuovo termine fu anche usato quando il Brasile, per reazione all’FTAA promossa da Washington, presentò la South America Free Trade Area (SAFTA o ALCSA – vedi 4.4). Andrés Malamud (2011: 6) fa, però, notare che il 170 La politica estera brasiliana degli elementi di continuità nella politica estera dalla fine degli anni ’908. Il che rende il progetto brasiliano concernente il Sudamerica un’iniziativa di lungo respiro, con un ruolo centrale nella politica estera del paese. In effetti, le principali ragioni che spiegano la stabilità della politica estera brasiliana dal tempo dell’industrializzazione del paese sono, secondo Rodríguez (2010: 8), la natura strutturale del progetto di sviluppo del paese9 e la notevole componente istituzionale, ovvero il preponderante ruolo del ministero degli Esteri nella sua elaborazione ed esecuzione, per cui questa è una politica di stato e non di governo. L’attenzione per il Sudamerica cominciò a manifestarsi con l’amministrazione Kubitschek, parallelamente all’aumento in tutta l’AL dell’antiamericanismo, dovuto anche all’ascesa al potere di Castro a Cuba. L’integrazione, ricercata specialmente con l’Argentina, presupponeva il superamento dei conflitti che tradizionalmente avevano turbato i rapporti tra i due paesi e che si erano riaccesi negli anni ’70 a causa della centrale elettrica di Itaipú sul fiume Paraná, questione conclusasi con la firma del Trattato trilaterale del 1979 che inaugurò una nuova tappa delle relazioni bilaterali. Questa integrazione divenne ancor più importante per entrambi quando i due paesi tornarono alla democrazia e l’impatto della guerra fredda divenne meno rilevante, mentre cresceva, invece, l’importanza dei problemi sociali e del contributo che gli scambi commerciali internazionali avrebbero potuto apportare alla loro soluzione. L’interesse per l’integrazione regionale cominciò a manifestarsi nel 1986 – subito dopo la fine del regime militare che aveva scelto l’“autonomia tramite la distanza” per portare avanti un modello di sviluppo autarchico all’ombra del protezionismo proprio dello stato corporativo – quando il Presidente Sarney (1985-90) mise in moto il programma d’integrazione e cooperazione economica con l’Argentina, da cui sarebbe nato poi il MERCOSUR – vedi 4.3. Grazie al MERCOSUR nel periodo 1994-98 si verificarono una rapida espansione del commercio tra il Brasile e l’Argentina e un crescente saldo attivo della bilancia dei pagamenti di quest’ultima. Quando, però, il saldo si ridusse e poi divenne negativo, l’Argentina non esitò a reintrodurre dazi e altre barriere alle importazioni. Chiaramente, i due paesi avevano differenti concezioni dell’integrazione: il primo la vedeva come uno strumento strategico per rafforzare il proprio potere decisionale nelle negoziazioni internazionali, mentre la seconda la considerava uno strumento per aumentare il volume delle pro- Brasile, usando il termine Sudamerica, riconosceva la propria incapacità a esercitare una forte influenza su tutto il continente, ma escludeva il Messico, l’altro potenziale contendente, e i paesi più dipendenti dagli USA. In questo modo cercava di facilitare la propria assunzione della leadership. 8 . Fu durante i negoziati per uscire dalla crisi del 1998 che il Brasile si rese conto che considerandolo parte dell’AL gli investitori perdevano fiducia nei suoi confronti. Rapidamente prese corpo l’idea che “il Brasile dovesse dissociarsi dall’AL e definire invece la sua ‘naturale’ regione come ‘Sudamerica’, … un’operazione di marketing con un notevole significato strategico”. Inoltre, il cambio fu considerato uno strumento per guadagnare più spazio di manovra politica ed economica e per dare una scossa a un MERCOSUR moribondo”. Tuttavia, la nuova definizione dei confini regionali “non rifletteva nuove identità ma era solo strumentale a calcoli di politica della forza”, anche se il Brasile non ha mai articolato la richiesta di uno status speciale giustificandola con la sua posizione di potenza regionale (Spektor, 2008: 8-10). 9 . Dal 1930, la trasformazione della diplomazia brasiliana in strumento dello sviluppo nazionale si concretò su cinque dimensioni: integrazione fisica ed energetica con i vicini dell’area dei fiumi Rio Plata e Rio delle Amazzoni; negoziazione di migliori condizioni per la cooperazione e le interazioni economico-commerciali con i principali partner; presenza in tutti gli organi di natura economica e di promozione dello sviluppo; integrazione regionale; e sostegno alla stabilizzazione economica del paese nella sua dimensione internazionale (Rodríguez, 2010: 13). 171 Il Brasile e gli altri prie esportazioni (Bueno, 2010: 47). In realtà, l’integrazione regionale non è poi servita al Brasile per diventare una potenza regionale, accettata come tale dalla maggior parte dei paesi vicini, a cominciare dall’Argentina che non ne ha mai appoggiato la candidatura a un seggio permanente del CS. In altre parole, “la leadership brasiliana è ignorata” e la sua “diplomazia della generosità” è “abusata dagli sciovinisti governi dei paesi che lo circondano” (Bueno, 2010: 50). Infine, sostiene Bueno (2010: 49), rincorrere “l’illusione della leadership alimenta equivoci nella strategia di lungo periodo”, che poi è quella che in politica estera conta davvero. Tuttavia, “capire le tecniche e le strategie utilizzate da Itamaraty per posizionare il Brasile come il leader del Sudamerica è essenziale per comprendere l’azione brasiliana nel contesto extra-emisferico globale”, dato che gli sforzi per assicurarsi e consolidare la leadership in Sudamerica sono stati il banco di prova per perfezionare tattiche e strategie poi impiegate a livello globale. L’elaborazione del Sudamerica come attivo e fattibile spazio economico, cioè come un’entità più reale dell’AL che appare invece una costruzione artificiale impostasi principalmente per convenienza analitica, è un contributo importante di Cardoso alla riformulazione della politica estera brasiliana, alla quale ha contribuito anche con l’egemonico progetto del regionalismo (Burger, 2009: 2, 71 e 92-93). La fine della guerra fredda e il ritorno alla democrazia spinsero il Brasile a rivedere i principi guida per la formulazione e l’attuazione della politica estera del paese, cominciando col decidere se avvicinarsi agli USA o cercare una propria autonomia. Si decise per un approccio pragmatico basato su un attivo e positivo impegno regionale che potesse sfruttare il potenziale interno del paese, cioè su un creativo uso del regionalismo10. In effetti, il Brasile rischiava di uscire marginalizzato dal riallineamento delle relazioni emisferiche che seguì la fine della guerra fredda e la nascita del NAFTA (dicembre 1992), per cui apparve abbastanza naturale tornare a guardare al regionalismo sudamericano come avevano già tentato, con scarso successo, Rio Branco e Kubitschek. Con l’arrivo alla presidenza di Fernando Collor de Mello (1990-92) in Brasile e Carlos Menem in Argentina, entrambi i paesi cercarono d’inserirsi con maggior forza nel sistema internazionale e propugnarono drastiche riforme neoliberiste, mettendo in moto un processo di liberalizzazione che portò ad una maggiore apertura dei mercati, ma ridusse l’interesse per l’integrazione regionale. A metà degli anni ’90, in Brasile di cominciò ad affermare l’idea che il MERCOSUR potesse limitare la capacità universalista del paese – tesi sostenuta da alcuni settori della Federación de Industriales del Estado de São Paulo, dalla Confederación Nacional de la Industria, dai rappresentanti dell’agrobusiness e anche da una parte della stampa (Vigevani e Ramanzini, 2009: 82-83). Con Celso Amorim ministro degli Esteri (1993-94) cominciò a prender forma quella che poi con Lula verrà chiamata “autonomia tramite diversificazione”, in quanto il MERCOSUR fu visto “come lo strumento per bilanciare l’influenza degli USA nel Cono sud, ma anche per preparare il Brasile a una 10 . L’importanza della regione nell’orizzonte strategico del Brasile è spiegata in tre modi differenti. L’interazione regionale (i) può facilitare una certa stabilità regionale, per cui “si può essere una grande potenza nelle relazioni internazionali senza necessariamente essere un potenza regionale”; (ii) può servire da scudo, aiutando a controllare la globalizzazione e a proteggere l’economia da shock esterni, il che implica che il regionalismo serve a difendere gli obiettivi del paese dominante e non quelli condivisi; e (iii) sempre per il paese dominante, può essere una non indifferente fonte di potere (Spektor, 2008: 11-12). 172 La politica estera brasiliana crescente competizione nel campo commerciale, in un contesto di ridotto protezionismo”. Il MERCOSUR diventa così “la piattaforma per la competizione internazionale sul piano globale” (Vigevani e Cepaluni, 2009: xiv e xv). *** In realtà, la politica estera del Brasile ne rispecchia la posizione di potenza regionale, leader tra i PVS per quanto concerne la cooperazione economica e i tentativi di sicurezza collettiva ed emergente potenza mondiale. Tradizionalmente essa si è basata sui principi di multilateralismo, risoluzione pacifica delle dispute e non intervento negli affari interni di altri stati e rispettando questi principi il paese è riuscito a mantenere relazioni pacifiche con i vicini e a svolgere negli affari globali un ruolo maggiore di quanto avrebbero permesso i suoi poteri economico e geopolitico (Meyer, 2012: 11). Inoltre, il Brasile si è inserito progressivamente nelle principali questioni dell’agenda internazionale per rafforzare la propria sovranità nazionale, approfondendo le relazioni con gli USA e utilizzando il MERCOSUR come strumento per alimentare la propria influenza internazionale. E la trasformazione del MERCOSUR nell’ALCSA (SAFTA) è stata una chiara reazione alla creazione del NAFTA e alla sua proposta estensione emisferica con l’FTAA. Indubbiamente, dalla fine del regime militare, la politica estera brasiliana ha contribuito a rafforzare il ruolo del paese nel mondo, sostenendone gli obiettivi di sviluppo. 3.3. AMMINISTRAZIONE CARDOSO L’arrivo di F. H. Cardoso al ministero degli Esteri nel 1992 comportò un riesame della politica estera brasiliana nel nuovo ordine mondiale. A tal fine furono identificati alcuni punti di capitale importanza: (i) il Sudamerica doveva essere considerato un distinto spazio geoeconomico e geopolitico da porre al centro di una politica estera basata sul regionalismo, in modo da ridurre il rischio di accuse di imperialismo ed espansionismo ed evitare i costi normalmente associati con la leadership, costi che chiaramente il paese non poteva affrontare11; (ii) era necessario un aggiornamento della visione mondiale della dipendenza (Cardoso e Faletto, 1971), ovvero una nuova versione della teoria della dipendenza di Cardoso stesso12, su cui erigere una politica estera per creare un ambiente favorevole – un ambiente fortemente istituzionalizzato tramite una costante ricerca di regimi e norme internazionali – che avrebbe permesso al paese di affrontare le enormi sfide del suo sviluppo economico. Bisognava accettare inoltre (iii) gli importanti elementi dell’ideologia neoliberale, ma, come suggerisce Burges (2009: 74), non la pedissequa applicazione dell’intera ortodossia del Washington Consensus o la supina accettazione delle politiche raccoman- 11 . Sono questi i ‘costi strutturali’ della leadership regionale che secondo Agostinis (2011) non hanno permesso al Brasile di esercitare una leadership credibile agli occhi dei vicini, perché cronicamente “privo delle risorse economiche e militari necessarie a tal fine”. 12 . Questa revisione prendeva in considerazione i cosiddetti “soft issues” della teoria dell’interdipendenza: ambiante, diritti umani, minoranze, popolazioni indigene e traffico di droghe. Al crescere dell’importanza di questi issues nell’arena internazionale, la relativa importanza di ciascun paese viene a dipendere non tanto dalla sua potenza militare, ma dalla sua proiezione economica, commerciale, scientifica o culturale. 173 Il Brasile e gli altri date dalle agenzie finanziarie internazionali e dai mercati di capitale; (iv) la nozione strutturalista dell’asimmetria nelle relazioni internazionali politiche ed economiche, cioè l’idea che gli stati non sono tutti forniti della stessa capacità di competere in un mercato globale sempre più vibrante, considerato anche il ruolo determinante assunto dal progresso tecnologico con il conseguente problema dell’accesso alle nuove tecnologie per l’inserzione internazionale di ciascun paese, il che significa che il cambiamento, o la trasformazione, può aver luogo solo alterando l’attuale modello di dominio e subordinazione; (v) il contributo della tecnologia e della democrazia per trasformare radicalmente la dinamica della relazione centro-periferia; e, infine, (vi) la concezione del regionalismo come strumento per ottenere l’influenza necessaria per guidare l’area dal suo interno e simultaneamente isolarla da potenziali interferenze emisferiche o globali. La parte pragmatica dell’approccio sviluppato da Cardoso fu il concetto di “global trader”, cioè “l’interpretazione del MERCOSUR come una piattaforma per un’inserzione competitiva a livello globale” che dava la possibilità di “adottare diverse agende e posizioni, cercando mercati e rapporti commerciali senza legarsi a nessun paese o regione”. In essenza, la politica estera diventava un fattore “che contribuisce alla crescita economica, allo sviluppo e alla soluzione di problemi sociali” e, quindi, autonomia veniva a significare “essere connessi alla situazione internazionale piuttosto che esserne isolati (Vigevani e Cepaluni, 2009: 56 e 58-59). Il Brasile dovette, quindi, rimodellare la propria immagine e alterare la propria inserzione nel sistema egemone con una strategia per la quale azioni apparentemente indipendenti in aree quali infrastrutture, sicurezza e integrazione economica potessero promuovere la leadership di un progetto regionale utilizzando i principi di quella che Burges (2009: 4 e 8) chiama “egemonia consensuale”. Partendo dal “potere strutturale” di Susan Strange (1994) – per cui lo stato egemonico, avendo il potere di formulare le regole del gioco, può limitare i costi per il mantenimento del sistema convincendo gli altri stati che è nel loro interesse assorbire una parte del costo e che le regole non vanno cambiate – Burges giunge ad un approccio quasigramsciano secondo il quale l’egemonia è veramente e completamente realizzata solo quando l’apparato coercitivo diventa virtualmente inutile, perché tutti gli altri stati pensano di essere parte del sistema e di trarne vantaggio. In questo modo l’egemonia cessa di essere una manifesta relazione di potere impositivo e diventa un sistema organizzativo, o almeno così è percepita. In altre parole, l’egemonia diventa consensuale quando è accettata, o meglio internalizzata, dagli altri, per cui il paese leader può anche evitare i costi economici e di sicurezza che la leadership normalmente comporta. Ed è proprio quello che il Brasile ha fatto presentando il regionalismo come lo strumento “per rispondere meglio alle nuove pressioni generate dall’accelerazione della globalizzazione” e allo stesso tempo imponendo costi sui paesi dell’area che non partecipano al disegno regionale. Il collante di questo disegno è la coesione regionale, cioè l’armonia raggiunta tra i quattro aspetti del potere strutturale, come definito dalla piramide quadrata di Strange (1994: 37), e cioè finanza, produzione, sicurezza e idee, quattro elementi importanti e strettamente interdipendenti. In linea con l’approccio gramsciano sono questi che “generano una moneta intellettuale che può essere usata per tenere uniti paesi che condividono identità e ideologia”. In questo caso il legame dovrebbe essere costituito dall’“articolazione del Sudamerica come un distinto spazio geoeconomico e geopolitico”, spazio che diviene “una fattibile unità regionale” quando il regionalismo è presentato come lo strumento atto a pro174 La politica estera brasiliana muovere i condivisi obiettivi di stabile governance democratica e sostenuto sviluppo economico (Burges, 2009: 10-14). L’adozione della democrazia come un valore centrale contribuisce così ad assicurare la stabilità regionale necessaria per l’integrazione economica dei paesi coinvolti ed eventualmente a creare una security community13. Fu, infatti, Cardoso che fece includere la “clausola della democrazia “ nel MERCOSUR tramite il Protocollo di Ushuaia del 1998 (come è stato poi fatto nell’UNASUR con il Protocollo Aggiuntivo del 2010 e nell’OAS con l’InterAmerican Demcratic Charter del 2001), clausola che riserva l’ammissione ai paesi retti da un sistema democratico14. Miriam Saravia (2009: 84) sostiene che “il rafforzarsi della corrente istituzionalista pragmatica contribuì all’adozione del concetto di ‘sovranità condivisa’, un concetto che si differenzia da quello classico di sovranità” e rimanda a un mondo caratterizzato da un “concerto” di paesi che condividono valori universali e tendono a formare regimi che li garantiscano. Condizione per “la realizzazione di tale concerto sarebbe la grande adattabilità della leadership nordamericana alle domande delle grandi potenze e, in seconda istanza, dei paesi medi e piccoli”. Uno scenario questo che ha reso possibile al Brasile di evitare un supino allineamento con gli USA e di posizionarsi come un “free rider”. In questo modo, Cardoso non concepisce più l’autonomia come distanza o autosufficienza, ma come “autonomia pela integração” (autonomia tramite integrazione), o ancor meglio “autonomia consensuale”. Infatti, l’altro aspetto della politica estera brasiliana, un aspetto non proprio nuovo e ancora presente, fu l’accurato mascheramento dell’esercizio della leadership dietro la creazione del consenso e dell’inclusione, un approccio questo che deriva direttamente dal concetto dell’egemonia consensuale, visto prima, secondo il quale l’egemonia è molto indebolita se la sua legittimazione dipende dalla coercizione piuttosto che dal consenso. La politica estera di un paese è, quindi, funzione della sua identità nazionale che, a sua volta, riflette il carattere della sua inserzione internazionale (Burgess, 2009: 43, 45 e 89), un’inserzione che al coinvolgimento internazionale aggiunge l’accettazione delle norme liberiste e dei principali regimi internazionali, sperando di poter influenzare il loro processo decisionale e alla lunga parteciparvi a pieno titolo. In questa strategia, sottolinea Miriam Saraiva (2009: 86), “l’accettazione dell’idea di democrazia come valore universale contribuiva a far sì che la diplomazia brasiliana collegasse democrazia, integrazione regionale e sviluppo nazionale, per poter, senza rinunciare al principio di non interferenza, giustificare la difesa della democrazia e l’azione nei casi di crisi”. Rispetto a conflitti nei paesi vicini, nel 2005 il ministro degli Esteri Celso Amorim affiancò al principio di non interferenza quello di “non indifferenza”, Alla fine del 2011, il Brasile presentò al CS la proposta di “responsability while protecting” (RWP) per limitare il cattivo uso di quella “responsability to protect” (R2P) i civili – adottata al vertice mondiale dell’ONU del 2005 per i casi di genocidio, crimini di guerra, pulizia etnica e crimini 13 . Karl Deutsch (in E. Adler and M. Barnett (a cura di), Security Communities, Cambridge University Press, 1998), definisce una security community un gruppo di stati così integrati da escludere che possano combattersi fisicamente l’un l’altro, e quindi pronti a risolvere le loro dispute in altro modo. 14 . Questa decisione è la prova del proceso di latino-americanizazione dell’OAS che secondo Carmagnani (2003: 333) era iniziato nel novembre del 1980, “quando l’istituzione incomincia a pronunciarsi a favore della democratizzazione politica… per la prima volta nella sua storia” e a condannare “i regimi autoritari argentino, cileno, salvadoregno, haitiano, paraguaiano e uruguaiano per la loro costante violazione dei diritti umani e solo la minaccia dell’Argentina di ritirarsi dall’organizzazione bloccò la risoluzione favorevole a considerare detti paesi fuori dell’ordine interamericano”. 175 Il Brasile e gli altri contro l’umanità – ormai internazionalmente accettata e richiese che gli interventi militari fossero proporzionati alla minaccia e fossero attivati solo dopo aver esplorato tutte le vie diplomatiche. Con l’iniziativa RWP il Brasile ha per la prima volta elaborato e proposto un’importante norma che concerne le fondamenta dell’ordine globale e così facendo ha assunto quel ruolo di “imprenditore normativo” (norm entrepreneur) che le grandi potenze hanno sempre considerato una propria prerogativa. Per due ragioni l’iniziativa RWP rappresenta un’importante deviazione nella politica estera brasiliana: (i) è uno dei rari casi nel quale il paese ha proposto un nuovo concetto relativo a un aspetto contestato dell’ordine globale – il modo di concepire la sovranità; e (ii) riconosce la responsabilità di intervenire militarmente in certe situazioni, mentre fino al 2011 si era espresso in maniera scettica sul concetto di R2P (Benner, 2013: 2). Infine, nei suoi due mandati presidenziali Cardoso lavorò strenuamente, e con successo, per la stabilità e la crescita economica del paese. Se, come spiega Rodrígues (2010: 16-17), nel Primer Plan Plurianual (1996-99) – che fissava tre obiettivi chiave: stabilizzazione economica, riforma dello stato e privatizzazioni, da perseguire con 23 strategie – dette per scontato che la politica estera sarebbe stata al servizio degli obiettivi economici, nel piano seguente (2000-03), la politica estera assunse un peso maggiore dovendo puntare sul multilateralismo, far avanzare i negoziati commerciali e concentrarsi sull’AL e l’UE – con la quale si stava negoziando l’accordo di libero scambio UE-MERCOSUR. Anche la ratificazione del TNP rappresentò un cambio importante per la politica estera date le resistenze che il paese aveva sempre opposto a sottoscrivere trattati che limitassero l’uso di armi nucleari. Con l’elezione di George Bush e l’11 settembre, il multilateralismo che aveva distinto la presidenza Clinton s’indebolì e le questioni commerciali persero importanza a fronte della guerra al terrorismo e della crescente rilevanza del MO e del fondamentalismo. Prendendo atto della nuova situazione, anche Cardoso dovette adattarvisi prendendo maggiore distanza da Washington e cercando altri partner come Cina, Russia, India e Sudafrica. La politica estera di Cardoso, spiegano Vigevani e Cepaluni (2009: xvi e 3) apparve “sempre più orientata dalla logica di riaffermazione dell’autonomia”, annunciando quella strategia dell’“autonomia tramite la diversificazione”, che poi ha distinto la presidenza Lula. Questa strategia mira a influenzare l’agenda di regimi internazionali tramite coalizioni di PVS dirette proprio a controbilanciare l’agenda dei paesi più sviluppati e ottenere maggiore inserzione e più potere nei regimi internazionali, “puntando su soluzioni multilaterali piuttosto che su un mondo unipolare”. 3.4. AMMINISTRAZIONE LULA La vittoria di Lula e il successo spettacolare del PT alle elezioni per il Congresso dimostrarono chiaramente la solidità della democrazia del Brasile e come le sue forze politiche e militari e le elite economiche fossero disposte ad accettare il risultato di corrette elezioni, anche se produsse un po’ di panico e si registrarono fuoriuscita di capitali e breve avvitamento del real. Indubbiamente, però, con l’elezione di Lula, il Brasile superò il test dell’alternativa ideologica, cioè il passaggio non traumatico del potere ad una diversa maggioranza ideologica (Daudelin, 2008: 53-54). Ed è proprio perché non ha apportato rilevanti cambiamenti nella politica estera né ha creato instabilità politica Lula ha rappresentato un’importante cesura nella politica 176 La politica estera brasiliana estera e ha creato le condizioni perché il Brasile potesse, per la prima volta, e a ragione, chiedere di sedere tra le maggiori potenze globali. Rafforzando la linea autonomista, Lula spinse la diplomazia brasiliana a fare meno affidamento sui regimi internazionali e a lavorare più attivamente per modificarli a favore dei PVS e a proprio beneficio, difendendo la sovranità nazionale, sostengono Vigevani e Cepaluni (2009: 91), più del precedente governo. Differente fu anche l’atteggiamento di Lula verso il MERCOSUR, atteggiamento che rifletteva le correnti di pensiero progressista che circolavano nel suo governo e che puntavano all’approfondimento del processo d’integrazione in termini politici e sociali, come testimoniano il Protocolo de Olivos15 e la creazione del Parlamento do MERCOSUR (Saraiva Miriam, 2009: 91 e 88). Il Presidente Lula capì anche che l’unico modo per assicurare la salute di quell’economia nazionale indispensabile al raggiungimento dei suoi obiettivi era prevenire un collasso economico rassicurando i mercati e accettando quindi quel capitalismo internazionale che il suo PT aveva sempre combattuto, ma che ora stava cambiando radicalmente il paese e le sue prospettive future. Un dilemma che ha percorso i suoi due mandati e ha portato Lula a lasciare alla sinistra solo la politica estera, un settore che “mancava di presa sull’immaginazione pubblica e offriva scarse opportunità per quelle rendite che sono il pane e il burro della politica brasiliana”. Ma anche qui, non vi è stato nessun radicale mutamento, oltre l’espansione della rilevanza della cooperazione Sud-Sud – vedi il Dialogue Forum IBSA –, l’allargamento del CS dell’ONU e la trasformazione dell’Iniciativa para la Integración de la Infrastrutura Regional Suramericana (IIRSA) – vedi oltre e 4.4. – in CASA, la prevalenza dell’imperativo politico su quello economico, preferito da Cardoso, e l’abbandono della tradizionale esitazione di Itamaraty a parlare da paese leader, “a volte con un non troppo mascherato taglio mercantilista”. La dichiarata ricerca della leadership da parte di un paese che aveva sempre e solo molto discretamente trattato quest’argomento, ha naturalmente creato aspettative, almeno a livello continentale, relative all’offerta di beni pubblici, aspettative che la situazione economica del paese – assenza di flussi commerciali e finanziari tali da sostenere una regione di dimensioni continentali – non permetteva di soddisfare, mentre la strategia dell’egemonia consensuale poneva serie limitazioni anche al ricorso allo strumento militare (Burges, 2009: 160-63). A differenza del governo precedente che aveva puntato all’istituzionalismo pragmatico, Lula abbracciò la corrente autonomista, per cui attribuì la massima priorità alla rivendicazione di un seggio permanente al CS dell’ONU (Saravia Miriam, 2009: 88). Questa politica estera autonoma e attiva nella ricerca di mercati di sbocco e di approvvigionamento, ha portato le esportazioni da $55 miliardi nel 2000 a $202 miliardi nel 2010, ha ridotto la dipendenza dal mercato USA – la cui quota delle esportazioni brasiliane è scesa dal 25% al 10% nello stesso periodo – e ha aumentato i contatti con il mercato cinese e di altri paesi asiatici e africani. Questa diversificazione è risultata molto utile durante la presente crisi, infatti quando nel 2008 gli IDE si contrassero globalmente del 14%, quelli in Brasile aumentarono del 30%. Quella di Lula è stata una forma di “diplomazia presidenziale”, non del tutto nuova nella storia brasiliana, perché introdotta da Cardoso e nel complesso non in 15 . Firmato a febbraio 2002 a Olivos, provincia di Buenos Aires, l’accordo rappresentava un nuovo strumento per regolare la risoluzione di controversie nel Mercosur. 177 Il Brasile e gli altri contrasto con Itamaraty, con il suo tradizionalmente preparato e solido corpo diplomatico, il migliore dell’AL. Nemmeno nuova è la cooperazione Sud-Sud, perché dal 1961 era parte della cosiddetta PEI ed era stata molto utile ai governi militari, specialmente nei rapporti con il MO e l’Africa16. Tuttavia questo tipo di cooperazione non era un ritorno al terzo-mondismo degli anni ’60 e ’70, ma “teneva conto del liberale ordine internazionale” che si stava imponendo e mirava ad “accrescere il potere negoziale brasiliano nei negoziati multilaterali con i paesi sviluppati” e ad “alterare la struttura egemonica esistente dalla fine della seconda guerra mondiale”. In effetti, la politica verso i PVS differiva da quella terzomondista per “l’importanza che ora il Brasile attribuiva all’universalità della democrazia e per l’accelerazione del processo di globalizzazione che rendeva impossibile mantenere una politica con un livello d’interdipendenza più basso di quello degli altri paesi” (Vigevani e Cepaluni, 2009: xviii e 88). È da notare, però, che la cooperazione Sud-Sud può facilmente costituire uno svantaggio per il paese ricevente se i rapporti che sviluppa non sono mutuamente vantaggiosi. Questa cooperazione potrebbe, infatti, consentire all’economia più forte, come quella brasiliana, di accrescere la sua influenza e sicurezza economica, riproducendo il modello di relazioni Nord-Sud sulle economie africane. Mônica Herz (2007: 16) sostiene che il Presidente Lula, assumendo un quadro temporale molto più ampio di quello di Cardoso, fece sua una visione basata sul destino del paese, nel senso di destino non realizzato che per essere realizzato richiedeva una pianificazione strategica che nel caso specifico significava multilateralismo. Lula pose l’accento sul fatto che il Brasile non era un PVS, ma un paese diseguale e che questa diseguaglianza, come quella di tutti i PVS, derivava in gran parte da decisioni interne. Da qui fece discendere il concetto di autostima, nel senso che il Sud del mondo aveva il potere di sviluppare autonomamente il proprio potenziale e le proprie capacità per fare le proprie scelte, un potere che doveva solo reclamare, anche aumentando i flussi commerciali e finanziari Sud-Sud e ampliando il ruolo del G20 e dell’IBSA. In effetti, Lula “propugnava una nuova geografia che esplorando le opportunità non realizzate degli scambi intra-Sud, avrebbe tracciato nuove rotte commerciali globali”. In questo modo, la cooperazione Sud-Sud era vista come uno strumento con il quale i paesi periferici potevano acquistare più voce su una scena internazionale che da bipolare, dopo la fine della Guerra fredda, stava diventando multipolare. Questo implicava, quindi, l’internazionalizzazione e, infatti, Lula spingeva le imprese nazionali a globalizzare le loro operazioni (Burges, 2009: 169-71), mentre aprendo nuovi mercati con i paesi di più recente sviluppo, puntava a rafforzare il potere negoziale brasiliano nelle trattative multilaterali, evitando una rottura con i paesi più sviluppati. Sulla base di un riconquistato orgoglio da parte dei PVS è stato così possibile creare una rete d’interazioni che permette di “cominciare a evitare il nord e moltiplicare opportunità per cooperare nelle maggiori istituzioni economiche internazionali, come l’OMC” (Burges, 2009: 172). Grazie al sistema di alleanze Sud-Sud, il Brasile ha “consolidato la propria posizione in un mondo multipolare più equilibrato” (Vigevani e Cepaluni, 2009: 3, 7 e 86) e spostando l’enfasi dai fattori economici a quel- 16 . Con il regionalismo e il multilateralismo, la cooperazione Sud-Sud è una delle principali componenti della politica estera brasiliana. 178 La politica estera brasiliana li politici e adottando la strategia dell’“autonomia tramite diversificazione”, l’amministrazione Lula ha condotto una politica estera più affermativa. *** Il Brasile è stato tradizionalmente un leader nella comunità inter-americana e ha avuto un ruolo rilevante nella costruzione della sicurezza collettiva e della cooperazione economica nell’emisfero occidentale, ma ora aspira a diventare un attore chiave sulla scena globale. Membro fondatore dell’ONU, il Brasile partecipa alle sue agenzie specializzate e ha contribuito truppe ad oltre 20 missioni di peacekeeping in MO, Repubblica Democratica del Congo, Cipro, Mozambique, Angola, Timor Est e più recentemente Haiti dove guida la missione ONU. Nel 2010-11, è stato membro non permanente del CS, ruolo che aveva ricoperto già altre nove volte e che ora aspira a rendere permanente. Ha anche firmato il TNP, il Trattato di Tlatelolco (del 1967 che faceva dell’AL un’area libera da armi nucleari), quello per il Missile Technology Control Regime e il Nuclear Suppliers Group. È membro fondatore del G20, della Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), dell’Organizzazione degli Stati Ibero-americani, dell’OAS, dell’UNASUR – vedi 4.4 – ed è uno dei paesi BRIC, BASIC (un raggruppamento attivo nei negoziati sul cambiamento climatico, formato da Brasile, Sudafrica, India e Cina) e IBSA (India. Brasile, Sudafrica). L’IBSA è stato creato nel 2003 a Brasília, per sostenere le richieste dei PVS nei loro negoziati con l’UE, il Giappone e gli USA, ma nonostante abbia dimostrato il crescente interesse dei paesi del sud ai problemi globali, ha ottenuto finora risultati concreti al di sotto delle aspettative. L’importanza del gruppo deriva dal fatto che i tre paesi sono democrazie funzionanti e leader regionali, presentano una vasta gamma di diversità culturali e razziali, sono popolosi, mirano ad accelerare il tasso di crescita economica, sono membri attivi dell’ONU e del nuovo G20 e dispongono di una presenza diplomatica globale. Grosse differenze caratterizzano, però, le loro forze armate, dove l’India è al primo posto; i loro redditi pro capite, e qui l’India è nella peggiore situazione; e l’apertura economica verso l’esterno, dove primeggia il Sudafrica. Il commercio intra-IBSA è limitato, malgrado recentemente sia cresciuto e il MERCOSUR nel 2004 abbia firmato accordi commerciali sia con l’India (2004) che con la “South African Customs Union”. Nel 2007 i tre paesi hanno cominciato a discutere la possibilità di un vero accordo di libero scambio, cosa non affatto facile, perché hanno settori industriali protetti, autosufficienza agricola e nei servizi, dove l’India potrebbe primeggiare, gli altri due vogliono sviluppare le proprie capacità. Inoltre, ciascuno dei tre paesi guarda altrove per le proprie alleanze – l’India agli USA, il Sudafrica all’UE, mentre il Brasile non sembra abbia ancora deciso – e tutti appaiono meglio integrati con i paesi sviluppati che con i PVS (Fishlow, 2011: 165-66). Infine, il paese ha una posizione preminente nel CPLP, un’alleanza per la cooperazione nel campo militare, finanziario e culturale. Il CPLP sostiene la candidatura al CS del Brasile che spera di ottenere anche l’appoggio dell’IBSA17. Tutto ciò evidenzia, come nota Cortinovia (2011: 5), che la volontà del Brasile di trasformare l’accresciuta influenza raggiunta a livello economico in altrettanto 17 . Anche il G4 (Germania, Giappone, India e Brasile) ha proposto una riforma del CS e auspica la creazione di altri sei seggi permanenti di cui quattro per i membri del gruppo. 179 Il Brasile e gli altri peso politico, attraverso un attivismo prima sconosciuto alla sua politica estera è stata una delle caratteristiche delle due presidenze Lula. 3.5. IL BRASILE E IL MONDO Il Brasile sta cercando di occupare una posizione centrale nelle relazioni Nord-Sud, un’ambizione particolarmente evidente nei campi commerciale e finanziario nei cui processi decisionali tutti i BRICS domandano un ruolo maggiore18. Resta però aperta, specialmente riguardo al regionalismo perseguito dal paese, la questione della sicurezza, perché evidentemente la sua capacità di proteggere il continente da attacchi esterni è molto limitata né appare fattibile che esso possa promuovere una sicurezza continentale lasciando fuori Washington. Infine, lo stretto rispetto della sovranità nazionale, che finora ha fortemente caratterizzato la politica estera brasiliana, restringe molto il campo delle strategie che si possono usare per contrastare minacce non tradizionali19 come narco-traffico, terrorismo e insurrezione. Ma in Brasile è molto diffuso il timore che un regionalismo più “profondo” possa comportare una perdita di sovranità e d’autonomia rispetto al resto del mondo, per cui non sono mai state prese veramente in considerazione opzioni che possono limitare i movimenti internazionali del paese e minarne l’universalismo. Questo timore spiega l’attrazione che dal 1993 il Brasile ha sviluppato per l’integrazione del Sudamerica, una strategia che dovrebbe permettere al paese di attuare nel sistema internazionale come leader regionale (Vigevani e Ramanzini, 2011: 150). 18 . Al loro quarto vertice a marzo 2012, i BRICS ( insieme rappresentano un quarto del PIL globale e poco più del 40% della popolazione mondiale) si sono accordati su misure per facilitare gli scambi commerciali, tra esse l’estensione di facilitazioni creditizie nella moneta interna di altri BRICS. Essi hanno anche proposto la creazione di una comune banca di sviluppo che, però, difficilmente sarà realizzata perché questi paesi sono uniti solamente dall’aspirazione di ottenere parte dell’influenza e del potere delle esistenti potenze dominanti. I principali obiettivi sull’agenda dei BRICS sono la riduzione del ruolo del dollaro come moneta di riferimento e la democratizzazione delle organizzazioni internazionali in modo che riflettano un sistema mondiale multilaterale. I BRICS hanno protestato contro il ricorso al monetary easing da parte degli USA, e ora anche del Giappone, perché temono che scateni una global currency war. Molti sono poi i conflitti tra loro, a cominciare dalla preoccupazione del Brasile per come la Cina manipola la propria moneta per tenerla sottovalutata e mantenere competitivo il proprio export. La limitata complementarità tra le economie dei BRICS spiega i modesti flussi commerciali che ci sono stati tra loro fino agli ultimi anni. Rispetto agli altri paesi BRICS, negli anni ’90 il Brasile ha mostrato un minor grado di dipendenza dal commercio estero e una maggiore diversificazione delle esportazioni, una tendenza che si è ridotta nella decade seguente, mentre l’apertura multilaterale nella seconda metà degli anni ’90 ha permesso che la diversificazione delle importazioni continuasse. Di conseguenza, la composizione delle importazioni brasiliane è molto più vicina a quella della media mondiale di quanto lo sia quella degli altri BRICS. Nel caso del Brasile, le sue esportazioni bilaterali con i BRICS hanno visto prevalere i prodotti scarsamente lavorati. Correttamente Baumann (2009: 26-27) conclude che prima che il gruppo dei BRICS diventi la locomotiva della crescita mondiale occorre che le interazioni tra queste economie raggiungano un livello superiore. 19 . Il processo di cooperazione dipende anche da come le minacce non tradizionali vengono affrontate, cioè militarizzando o meno la risposta alle richieste di sicurezza. Generalmente i governi cercano di evitare la militarizzazione, ma in pratica, specialmente se le minacce sono gravi, il settore militare viene coinvolto. Di conseguenza, il ruolo delle forze armate sudamericane o latinoamericane, tende ad ampliarsi. Questo crea una crescente contaminazione tra le funzioni di sicurezza esterna e il mantenimento dell’ordine interno (Calderón, 2011: 108). 180 La politica estera brasiliana Poiché nel continente permangono irrisolti problemi di frontiere che generano ricorrenti tensioni, il Brasile ha pensato di utilizzare l’interdipendenza per sviluppare il senso di sicurezza e stabilità necessaria per realizzare il progetto regionale sudamericano. Instaurando un processo di modernizzazione ed espansione delle infrastrutture e dei legami sociali, l’IIRSA dovrebbe contribuire a ridurre le tensioni generate dalla mancanza di vie di comunicazione che rendono difficili gli spostamenti di persone e merci, tensioni che da sempre hanno seriamente ostacolato l’unità regionale. L’IIRSA, ispirata dal Banco Inter-Americano de Desarollo (BID), mira a generare sostanziali investimenti per lo sviluppo del commercio regionale, facilitando l’esportazione di manufatti, piuttosto che di materie prime, e l’accesso ai mercati globali. Simultaneamente, il Brasile riorientava il pensiero strategico, in termini economici e di sicurezza e ridimensionava l’eventualità d’interferenze americane o europee per concentrarsi invece sul Sudamerica che diventava così una valida entità geopolitica nella quale costruire l’egemonia consensuale (Burges, 2009: 147). Oltre agli stati, nel continente però operano anche altri attori armati ai quali non interessa affatto che il regionalismo crei pace e stabilità, ma anzi sfruttano per i loro interessi l’interconnettività su cui si fonda il regionalismo che quindi accresce la vulnerabilità degli stati che vi partecipano. Le risposte a queste nuove minacce devono essere transnazionali e richiedono cooperazione internazionale, per cui bisogna anche accettare l’intervento negli affari interni di altri paesi, cioè la violazione della sovranità. Per quanto riguarda il narco-traffico, tra la fine degli anni ’80 e l’inizio dei ’90 il Brasile cominciò a temere che, con il pretesto della protezione dei diritti umani e dell’ambiente, si volesse trasformare l’Amazzonia in un protettorato internazionale come l’Antartico – vedi Approfondimento 4.2 – oppure che Washington ricorresse al pretesto della lotta al narco-traffico per stabilire nella regione una sua presenza permanente – vedi il tentativo americano di incorporare il SIVAM in un’allargata versione del Plan Colombia (2000)20 o dellaAndean Regional Initiative (ARI) (2001)21. Nella visione brasiliana anche le minacce legate al terrorismo e all’insurrezione andrebbero affrontate rafforzando la cooperazione e il coordinamento tra le istituzioni nazionali interessate, visione che, però, non considera le capacità diverse di ciascun paese di contribuire all’offerta collettiva di sicurezza regionale e i reciproci sospetti, lasciti di antiche rivalità militari e non, che permangono. Il documento Politica de Defesa Nacional del 1996, aggiornato nel 2005, sottolinea l’importanza cruciale che la crescita economica e l’inclusione sociale costituiscono per la sostenibilità della sicurezza nazionale, sicurezza che sempre più assume un carattere transazionale. Il documento insiste poi sul ruolo della democrazia – che riducendo il rischio di guerre permette di dedicare maggiori risorse allo sviluppo – e sulla necessità di mantenere l’autonomia dagli USA e di rafforzare 20 . Mentre il Plan Colombia prevedeva la partecipazione attiva delle forze armate statunitensi nel monitoraggio delle attività connesse alla droga e nelle missioni dirette a distruggere i campi di coca e relative raffinerie, l’approccio brasiliano rifiutava in modo categorico il coinvolgimento delle forse armate e la violazione della sovranità nazionale di altri paesi per timore che tali azioni potessero in futuro essere usate per interventi esterni nei propri affari. Inoltre, il Brasile riteneva che per combattere la droga fosse necessario ridurre la domanda piuttosto che controllare esclusivamente l’offerta e che quindi, essendo il problema globale, richiedesse un approccio cooperativo. 21 . L’ARI nacque nel 2001 per sostenere il Plan Colombia con maggiori fondi per i programmi di sviluppo sociale ed economico per la Colombia e i paesi vicini che subiscono l’impatto della lotta contro i guerriglieri delle FARC e i trafficanti di droga. 181 Il Brasile e gli altri l’affidabilità del continente come un partner credibile. Problematico risulta, però, introdurre in questo quadro le nuove questioni di sicurezza – narco-traffico, terrorismo e insurrezione – perché per combatterle, insiste Burges (2009: 130), servono risposte regionali che aprono la strada al rientro degli USA negli affari del continente, con conseguente compressione del principio di sovranità e quindi messa in dubbio della “validità della visione brasiliana per la sicurezza dell’emergente spazio geopolitico del Sudamerica”. Ma il tentativo d’imporre la democrazia o offrire assistenza alla democratizzazione non sono sempre iniziative altruistiche e possono essere viste come insidiose interferenze nei singoli paesi della regione e in tutto il Sudamerica. Proprio per evitare sospetti che potrebbero indebolire la possibilità di ottenere o mantenere la leadership continentale Itamaraty è sempre molto cauta nel commentare l’evoluzione delle istituzioni politiche interne nei paesi della regione – come dimostrano i casi del Paraguay (il tentato colpo di stato di Oviedo all’inizio degli anni ’90 e il recente impeachment del Presidente Lugo22), dell’Ecuador (golpe contro la presidenza di Jamil Mahuad nel 2000), del Perù (imbroglio elettorale del 2000) e del Venezuela (crisi politica del 2002). Preferisce invece la risposta collettiva tramite un meccanismo regionale come il MERCOSUR, ed esclude interventi esterni con la forza (Burges, 2009: 131-39). Completa il quadro la dichiarazione del 1986 sull’“Atlantico meridionale come zona di pace e di cooperazione”, alla quale nel 2002 si è aggiunta quella di Guayaquil sul “Sudamerica come zona di pace”. *** Indubbiamente, la presenza del Brasile negli affari internazionali è cresciuta sia a livello bilaterale che regionale così come è cresciuto il suo coinvolgimento in una varietà di questioni globali come ambiente, energia atomica e commercio internazionale. Di conseguenza la sua politica estera si trova a operare su differenti aree e piani. Se a questo si aggiunge il peso crescente del paese come fornitore di alimenti23 e di risorse energetiche e il ruolo centrale assunto nell’arena politica ed economica dell’AL, il Brasile potrebbe diventare uno dei maggiori attori nell’economia del XXI secolo. Questo riposizionamento del paese sia globalmente che regionalmente, impone alla sua politica estera di riconsiderare l’idea che la relazione NordSud sia ancora una minaccia e l’importanza da assegnare al MERCOSUR nell’ambito delle strategie latinoamericane (Motta, 2009: 132). In altre parole il Bra- 22 . I governi di Brasile, Argentina e Uruguay hanno considerato quest’impeachment un golpe e quindi hanno sospeso il Paraguay dal Mercosur e hanno sostenuto questa tesi anche nell’OAS. È tuttavia probabile che l’impeachment di Lugo abbia fornito loro un’ottima scusa per sospendere il paese che si ostinava a negare l’accesso del Venezuela nel Mercosur e inoltre concludere un trattato commerciale Mercosur-Cina finora reso difficile dalle relazioni diplomatiche che il Paraguay continua a mantenere con Taiwan. Ad ogni modo, la reazione dei tre paesi ha risvegliato in Paraguay il ricordo di quella Triplice Alleanza da essi formata e che portò alla guerra negli anni 1865-70) nella quale il Paraguay perse quasi due terzi della popolazione e circa un terzo del suo territorio. 23 . Una crescita mondiale dei prezzi alimentari mette in discussione il concetto di sicurezza alimentare e spinge molti PVS a cercare l’autosufficienza che riduce la dipendenza dal mercato mondiale. Naturalmente l’aumento dei prezzi stimola quello delle quantità prodotte, ma nel caso del Brasile la risposta della produzione non è stata abbastanza rapida a causa degli alti costi di trasporto e condizionamenti finanziari dovuti all’indebitamento del settore. Inoltre in Brasile l’espansione della produzione di carne bovina dipende da tre fattori: espansione della produzione di cereali e canna da zucchero; concorrenza: e quantità di terra disponibile nella frontiera agricola (Meloni, 2009: 55-57 e 62). 182 La politica estera brasiliana sile deve rendere compatibile il suo orientamento Sud-Sud con gli stretti rapporti che il paese continua ad avere con gli USA e con l’UE. Il fatto che il Brasile sia entrato a far parte dell’agenda diplomatica globale è tutto merito del Presidente Lula da Silva24 che però, va aggiunto, come fa de Almeida (2010: 1649, si è scostato dalla tradizionale prassi diplomatica, per seguire principalmente le scelte ideologiche e i contributi politici del PT, un’innovazione che ha messo in secondo piano le considerazioni dello stato e gli interessi nazionali, per privilegiare invece quelli del PT e la ricerca del successo personale. Per la prima volta, la politica estera è stata definita e condotta da diplomatici non professionisti, spesso influenzati da uno stereotipato sinistrismo latinoamericano venato di vecchio nazionalismo e anti-imperialismo, sindacalismo alternativo, teologia della liberazione e comunità ecclesiali. Inoltre, l’influenza che il Brasile può esercitare sull’attuale sistema d’interdipendenza globale è limitata a causa dei suoi contrastanti sentimenti circa la globalizzazione, un atteggiamento rafforzato dal ruolo guida assunto dal PT, che combina un nazionalismo vecchio stile con politiche difensive per il settore industriale e gli investimenti, inclusa la nostalgia per l’ISI. Nel paese, infatti, molti considerano la globalizzazione semplicemente come un altro nome per americanizzazione, che è rigettata e disprezzata (de Almeida, 2010: 163-65 e 168). Vie è, quindi uno squilibrio tra “la politica estera dominata dall’ideologia del PT con la sua obsoleta visione del mondo e il modello economico capitalista basato sulla certezza del diritto e il libero commercio”, che, nell’attuale scenario, certamente riduce il peso del Brasile che non può presentarsi come il leader che garantisce l’ordine di una regione instabile, specialmente nella parte andina, non avendo i mezzi economici e militari per esercitare una politica assertiva, in altre parole “non essendo una potenza egemone” (Bueno, 2010: 50). È anche vero, però, che la politica estera del Presidente Lula non è stata unicamente regionale, ma anche mondiale nel senso più ampio, ha riconfigurato il quadro geografico nel quale operare e ha guardato ad altre regioni con le quali formare partenariati (Brookings/Wilson, 2007: 10). Da notare, però, che la presidenza Lula presenta un’altra “azione esterna”, quella che de Almeida (2010: 173-75) chiama “diplomazia di partito”, fatta di rapporti privilegiati e di alleanze con i movimenti progressisti e di sinistra che prima erano all’opposizione – ovvero i partiti marxisti dell’AL, raggruppati nel Forum di São Paulo e i movimenti sociali – politica impersonata dal professore Marco Aurélio Garcia, ex segretario per le relazioni internazionali e poi presidente del PT, che Lula pose a capo della gruppo di consiglieri del Presidente per la politica estera ed è tuttora consigliere speciale di Rousseff. Anche i sindacati e i movimenti sociali si fanno attori di politica estera sostenendo o opponendosi a certi temi dell’agenda internazionale del paese – come negoziati commerciali emisferici, integrazione sudamericana e rapporti Sud-Sud – spesso seguendo strade politico-diplomatiche differenti da quelle tradizionali del ministero degli Esteri. Da notare che la “diplomazia della gene- 24 . Alla diplomazia di Lula da Silva va sicuramente riconosciuto il merito di aver proiettato nel mondo intero un’immagine dinamica del Brasile e aver fatto del paese un attore a pieno titolo in molti dei più importanti organi dove si dibattono le questioni economiche e politiche mondiali,ma bisogna anche ammettere che il vero successo di questa diplomazia è stato quello di proiettare l’immagine di Lula come la personificazione del Brasile, rendendo così difficile il compito del nuovo Presidente. 183 Il Brasile e gli altri rosità”25 che Lula ha preso dalla visione internazionale del PT, imperniata sulla cooperazione Sud-Sud e “sulla centralità di un’integrazione tra i paesi sudamericani di stampo solidaristico e cooperativo”, è un approccio “alternativo alla visione ideologizzata e clientelare dell’integrazione propugnata da Hugo Chávez e alimentata dal boom delle rendite petrolifere venezuelane” (Agostinis, 2011). *** Durante la presidenza Lula la politica estera ha perseguito due obiettivi principali: preservare la sovranità nazionale e rafforzare l’integrazione regionale sudamericana, quest’ultimo ereditato dai precedenti governi. Obiettivi che, però, non sono facilmente riconciliabili, perché il secondo implica la contrazione del primo. Le priorità brasiliane riguardavano tre aree: riforma della Carta dell’ONU e assegnazione al paese di un seggio permanente; conclusione dei negoziati commerciali multilaterali, cioè del Doha Round, e conseguimento d’un rapporto preferenziale con l’UE piuttosto che accettazione del progetto Americano di una area di libero scambio dell’intero emisfero, cioè l’FTAA, fortemente osteggiato dal PT; rafforzamento del MERCOSUR e sua estensione ad altri paesi del Sudamerica, a cominciare dal Cile e dalla Bolivia. Nessuno di questi obiettivi è stato raggiunto. Altre priorità comprendevano la creazione di forti relazioni con selezionati “alleati strategici”, scelti per essere “paesi non-egemonici”, come Cina, Russia, India, e Sudafrica. Questa “diplomazia Sud-Sud” puntava alla creazione di una “nuova geografia del commercio internazionale” e al rafforzamento della “democratizzazione delle relazioni internazionali”, evitando l’“arroganza imperiale” e l’“unilateralismo egemonico” (de Almeida, 2010: 168). In effetti, il Brasile ha avuto un ruolo chiave nei negoziati del “Doha Round” del’OMC dove nel 2003 ha convinto il G20 a porre come condizione per qualunque accordo la riduzione e l’eventuale eliminazione dei sussidi agricoli, contribuendo così nel 2006 alla sospensione dei negoziati, sospensione ancora in atto. Con il suo attivismo nello scenario internazionale, il governo Lula ha perseguito senza complessi di deferenza una politica estera sovrana e interessi autonomi di potenza regionale e di global player26. Infine, Lula è riuscito a creare l’UNASUR, organismo che s’ispira all’UE e mira a superare le contraddizioni regionali creando un mercato unico sudamericano, riducendo le barriere protezionistiche in mercati strategici e adottando, eventualmente, una moneta unica. L’esistenza dell’UNASUR ha permesso al Brasile di esercitare una mediazione in gravi crisi regionali e ha reso difficili i conflitti inter-statali – come nel caso delle tensioni tra Venezuela, Colombia ed Ecuador causate da un raid militare colombiano contro un accampamento delle FARC nel marzo 2008 – e la degenerazione di conflitti interni dal grande potenziale destabilizzatore – da ricordare quello che ha portato la Bolivia di Morales a un passo dalla guerra civile, sempre nel 2008. Ora il suo crescente ruolo nel campo 25 . La “diplomazia della generosità” si basa sulla dimensione e forza industriale del Brasile e raccomanda agli importatori domestici di comprare di più dai paesi vicini, anche a prezzi poco vantaggiosi, per bilanciare i flussi commerciali e contribuire alla comune prosperità della regione. Tuttavia, tutte le promesse fatte ai paesi vicini non si sono materializzate e sono stati finanziati solo i progetti ingegneristici delle imprese brasiliane operanti in essi (de Almeida, 2009: 171). 26 . La strategia del global player, o universalista, riduce, relativamente, per il Brasile il ruolo del MERCOSUR e del Sudamerica, mentre accresce l’interesse dei vicini per il Brasile. 184 La politica estera brasiliana energetico dovrebbe permettere al Brasile una sempre più assertiva presenza economica e politica nel mondo. La stabilità interna e la crescita economica hanno permesso a Lula di partecipare attivamente al processo di creazione di un nuovo ordine mondiale, nel quale il Brasile dovrebbe avere un peso rilevante. Stringendo alleanze strategiche con le altre economie emergenti e rinsaldando i rapporti con l’Africa e i PVS, il Brasile si è attribuito il ruolo di ponte con l’Occidente, più che di polo a esso contrapposto. In questo modo, è aumentata la sua affidabilità internazionale e con essa la possibilità di ottenere un seggio permanente al CS dell’ONU. La decisione di Lula di stringere accordi diplomatici con molti paesi considerati periferici o minori, i quali avranno solo un impatto minimo sulla bilancia commerciale brasiliana, può anche non essere corretta, ma certamente sta rafforzando quella diversificazione che potrebbe limitare gli effetti negativi della crisi mondiale e cambiare veramente la geografia commerciale del mondo. Pur avendo mostrato un forte interesse per il Sudamerica in sé e come parte della proiezione globale del Brasile, la politica estera del paese ha puntato a costruire rapporti politici ed economici con altre potenze emergenti, quali Cina, India e Sudafrica; ad assumere una chiara vocazione “sudista” sia per gli obiettivi scelti come per i valori proclamati; a stabilire una certa distanza dagli USA come dall’Europa; e a perseguire non solo un multilateralismo tradizionale, ma anche mirare a che i vari gruppi formali e non27 emersi al centro del nuovo ordine globale siano accettati da tutti (Hurrell, 2010: 60). È nata così una nuova autostima, una determinazione a elaborare una più coraggiosa e innovativa politica estera e si è affermata la sensazione che il tempo del Brasile sia arrivato. Per questo, è difficile che il Presidente Rousseff decida di cambiare la direzione della politica estera, anche se dall’inizio il suo approccio è apparso molto controllato, evitando scontri aperti e colpi di scena. Il dinamismo impresso da Lula alle relazioni globali e regionali non sembra, però, essere completamente accettato dai paesi vicini, perché, commenta Gefter (2011: 71-72) “in realtà il Brasile manca ancora di quel mix di hard e soft power, superiorità tecnologica e capacità di seduzione socio-culturale in grado di far sì che gli altri Paesi colgano nella proiezione internazionale del Brasile dei chiari vantaggi per la loro sicurezza interna”. Infatti, pur avendo quasi tutti i criteri oggettivi d’una potenza regionale – dimensione territoriale, economica e demografica; presenza sui mercati esteri; concentrazione e diversificazione degli investimenti; la più avanzata base tecnologica del continente; un sostanziale afflusso di IDE nei paesi vicini e capabilities militari – tale ruolo non gli è ancora volontariamente riconosciuto dagli altri paesi del Sudamerica. Non solo i più grandi, come Argentina e Colombia, ma anche quelli minori non sembrano ancora pronti ad accettare il Brasile come loro rappresentante regionale (Bueno, 2010: 49-50). Lo scarso entusiasmo che raccoglie la leadership regionale brasiliana deriva non solo da ragioni storiche, ma anche dal fatto che il Brasile ha mantenuto nel tempo legami più stretti con gli USA e l’Europa che con i paesi sudamericani, impostazione che solo recentemente sembra cambiata, mentre restano insufficienti le risorse che il paese può, o vuole, sacrificare per coprire i cosiddetti costi dell’integrazione, 27 . Questi raggruppamenti nascono dai mutamenti nel potere globale, riflettono i principali interessi delle potenze maggiori e sono strutturati in modo chiaramente gerarchico ed escludente. 185 Il Brasile e gli altri cioè i rimborsi compensativi ai partner meno sviluppati o meno efficienti. Anche Vigevani e Ramanzini (2009: 93-94) ritengono che quel minimo di coesione necessaria affinché il MERCOSUR, come l’UNASUR, “possa funzionare come piattaforma per l’inserzione internazionale” richieda “l’offerta di puntuali benefici ai soci minori”. Tuttavia, ci sono ancora dubbi circa la capacità del Brasile “di essere l’ufficiale pagatore” e, ancor più di “convertirsi nell’asse portante di una produttiva integrazione moderna”. A livello internazionale l’immagine del Brasile è ancora compromessa dalla sua situazione interna. Il fatto che essa sia ancora contraddittoria e problematica solleva seri dubbi sullo status del paese di potenza globale e forse anche su quello di potenza regionale. Infatti, lo status di potenza globale non è una scelta nazionale, ma dipende da un complesso insieme di fattori oggettivi – connessi alla forza economica, alla dotazione tecnologica e alla proiezione militare – e dal chiaro riconoscimento da parte della comunità internazionale, e specialmente delle grandi potenze. Questo riconoscimento è normalmente connesso alla forza, ma può anche riguardare altri attributi, quali la partecipazione negli affari mondiali – cooperazione, difesa dei diritti umani e democrazia ecc. Applicando questi criteri, è difficile considerare il Brasile una grande potenza ed è per questo che non ha ancora ricevuto il riconoscimento della comunità mondiale. 3.6 CONCLUSIONI La differenza essenziale tra Cardoso e Lula è la differente prospettiva che hanno avuto dell’ordine internazionale. Cardoso si confrontò con un ordine mondiale segnato dalla globalizzazione, dove la superiorità militare, economica e tecnologica degli USA era indiscutibile, per cui puntò al consolidamento delle relazioni con le grandi potenze, ovvero USA, UE e Giappone, senza alcuna preoccupazione terzomondista. Naturalmente, era chiaro l’interesse degli USA a creare e consolidare istituzioni multilaterali funzionali alla gestione internazionale e al mantenimento della loro egemonia. Anche Lula ha riconosciuto il predominio militare statunitense, ma ha prestato maggiore attenzione al nuovo equilibrio che si stava stabilendo nel campo economico con la nascita dell’euro, una moneta che indeboliva il ruolo del dollaro e rafforzava il peso dell’UE. Questa nuova situazione forniva al Brasile la possibilità di una maggiore diversificazione delle sue relazioni bilaterali e di nuovi alleati, come India, Cina, Russia e la stessa UE, per controbilanciare i rapporti con gli USA, contenerne gli impulsi unilaterali e attenuarne la superiorità. Rispetto all’UE, la principale differenza tra Cardoso e Lula sta nel fatto che per il primo l’UE era il partner più importante del MERCOSUR, per il secondo era solo un partner importante. Ma mentre Cardoso non arrivò a concepire l’UE come una leva strategica, Lula ne fece un partner strategico per frenare l’unilateralismo egemonico degli USA. Nel piano regionale Cardoso cercò di approfondire l’inserimento del Brasile, mentre Lula puntò all’esercizio della leadership in Sudamerica. Infine, se per Cardoso il paese doveva essere riconosciuto a livello internazionale come “el último entre los primeros”, per Lula doveva essere come “el primero entre los últimos” (Rodríguez, 2010: 23). Ad ogni modo, anche per Lula la ricerca del riconoscimento non va condotta tramite il confronto diretto e aggressivo ma con una politica estera assertiva e attiva, in altre parole impegnandosi e negoziando nei mutevoli circuiti dove si prendono le decisioni globali. Naturalmente, si può appartenere alle istituzioni globali e contem186 La politica estera brasiliana poraneamente sfidare lo status quo, contrastare gli interessi degli USA, favorire la governance globale e accettare un’integrazione economica liberale. Poiché la politica estera brasiliana è volta a riposizionare il paese all’interno del sistema internazionale, il ruolo globale del Brasile deve essere sostenuto da una base regionale ben articolata fisicamente, economicamente e politicamente, sulla quale esercitare la leadership. Il che significa riconoscere che il Sudamerica, questo suo vicino obbligato, è d’importanza capitale e che la ricerca della leadership regionale passa attraverso la sicurezza regionale, come dimostra la creazione del CSD – vedi 4.4. In questo modo la politica estera a livello regionale diventa funzionale ai requisiti della politica estera a livello globale (Calderón, 2011: 110). Come spiega Gamboa (2011: 2), puntando a diventare una potenza mondiale, il Brasile, con Cardoso come con Lula, ha stretto buoni rapporti con distinte potenze intermedie28 e dopo essere stato incluso tra i BRIC ha assunto la leadership in vari negoziati internazionali. Inoltre, ha messo in campo diverse iniziative per creare e rafforzare la sua posizione di leader e si è adoperato come mediatore in differenti conflitti che si sono sviluppati nella regione. Lula ha rafforzato la strategia di mediazione e si è assunto il compito di dirimere i conflitti interni di alcuni paesi e a farsi principale promotore di nuove iniziative di integrazione, in particolare l’UNASUR. In questo modo, il Brasile è stato capace di mantenere il principio di non ingerenza intervenendo quando la sua capacità di mediazione è accettata senza dover ricorre alla forza, come nel caso del tentato colpo di stato in Venezuela (2002), delle crisi costituzionali in Bolivia ed Ecuador e nel caso delle tensioni tra ColombiaEcuador e Venezuela (2008). Esempi questi di quella che è chiamato la “entrepreneurial leadership”, ovvero l’abilità di convincere e portare la controparte ad accettare l’accordo, come avvenuto anche con l’UNASUR. Per evitare di usare troppo la parola leadership e per non tradire il principio di non interferenza per questi interventi di gestione di crisi, il Brasile ha introdotto il principio di “non indifferenza” per definire la sua politica estera (Wehner, 2011: 148). Per spiegare l’approccio diplomatico sviluppato dal Brasile nell’ultimo decennio, Cristina Pecequilo (2008) distingue la politica estera in verticale e orizzontale. In quella verticale il Brasile ha mantenuto tradizionali legami commerciali con gli USA, l’UE e il Giappone. Malgrado l’asimmetrica relazione con gli USA non sia molto cambiata, il Brasile non è più l’attore premiato per il “buon comportamento”, basato sulla propria affidabilità politica, ma è diventato un paese che ha l’abilità di “trattare” nell’arena internazionale, un’abilità che deriva dalle vittorie ottenute in campo politico ed economico, come la riduzione della povertà e il successo nel settore energetico Orizzontalmente, il Brasile ha stretto rapporti con i paesi emergenti, come India, Cina, Russia e Sudafrica, strategia esemplificata dal fatto che la Cina è diventata il suo primo partner economico. Anche la Turchia può essere considerata parte di questa politica che, in effetti, porta avanti la cooperazione Sud-Sud che implica una divisione del mondo in un nord economicamente più sviluppato e un sud 28 . L’espressione potenza intermedia o media va intesa come una categoria sociale che dipende dal riconoscimento altrui. Leadership indica, quindi, la capacità di conquistare e influenzare seguaci, cioè l’abilità di convincere stati subordinati a fare propri gli obiettivi dello stato leader. Chiaramente, dominio e coercizione non fanno parte di questo concetto.. Leadership è, quindi, quello che Burges (2009) chiama “egemonia consensuale”. Inoltre, la leadership è poliedrica in quanto può essere esercitata in vari modi e, sotto certe condizioni, può essere anche condivisa, e può essere definita come l’abilità a scoprire e mettere in moto azioni comuni per il raggiungimento di obiettivi esistenti. L’egemonia è, invece, la capacità di uno stato potente di dettare le politiche ad altri stati (Wehner, 2011: 141-43). 187 Il Brasile e gli altri sottosviluppato parallela a quella centro-periferia che deriva dalla teoria dello sviluppo di Prebisch e Wallerstein29. Ed è tramite la cooperazione Sud-Sud che i PVS chiedono più voce in un sistema internazionale che da bipolare sta diventando multipolare e il Brasile insiste per un seggio permanente nel CS dell’ONU. In questa cooperazione Sud-Sud30, il Brasile ha assegnato la massima priorità politica ed economica alla propria regione, dove ha svolto un ruolo centrale nel costruire una struttura cooperativa, riservando grande attenzione al MERCOSUR e alle relazioni con l’Argentina. Tuttavia, i suoi vicini non hanno chiaramente accettato che il Brasile sia il rappresentante ufficiale della regione, rifiutandosi perfino di sostenerlo nella campagna per ottenere un seggio permanente nel CS. L’esperto di scienze politiche argentino Andrés Malamud (2011: 1) sostiene che, a causa di queste rivalità, è più facile per il Brasile diventare una “potenza media globale” che il leader incontrastato della regione, mentre nel 2009 l’esperto di globalizzazione Stefan Schirm argomentava che il paese avrebbe potuto ottenere la leadership della regione solo se fosse riuscito a rappresentare in campo internazionale non solo gli interessi propri, ma anche quelli dei paesi vicini. Assumendo sempre più un ruolo attivo nel campo internazionale, il Brasile concentra la propria politica estera non solo sullo sviluppo economico, ma anche sulla promozione della democrazia e dei diritti umani. Infatti, sostiene che un mondo più democratico permetterebbe una maggiore partecipazione di tutti gli attori alle organizzazioni internazionali. In effetti, il concetto di democrazia ha permesso al Brasile di adattare la sua politica al sistema internazionale post guerra fredda e di affermarsi come attore regionale e internazionale, evitando allo stesso tempo di dare l’impressione di voler dominare i paesi della regione. Per Nima Khorrami Assl (2010) il Brasile è entrato nel XXI° secolo come una potenza emergente a livello globale, un’ascesa che “ha le sue radici nel modo in cui viene condotta la politica estera brasiliana”. Il paese avrebbe, infatti, “una lunga storia di iniziative nascoste volte a proteggere i propri interessi sotto le sembianze del multilateralismo e delle relazioni Sud-Sud” e dai primi anni ’90 avrebbe posto la politica estera al servizio del proprio sviluppo economico e sociale. L’acquistata autostima, cui si accennava sopra, deriva dal mutamento della posizione del paese nel sistema globale dovuta a: l’aumento del tasso di crescita; la riduzione della povertà, il raggiungimento dell’autosufficienza energetica e possibilità di diventare presto un importante esportatore di petrolio; il successo dell’export 29 . Secondo questa teoria, la tradizionale divisione del lavoro che avrebbe generato un sistema internazionale asimmetrico, alla lunga avrebbe anche creato una crescente divergenza tra economie centrali e periferiche, causando a queste ultime un ritardo produttivo e tecnologico e un deterioramento delle ragioni di scambio. L’esperienza della Cina, ma anche di altri BRIC e di varie economie asiatiche, sembra invece dimostrare la convergenza dei loro redditi con quelli dei paesi centrali (Galeno, 2011: 128). 30 . L’avvicinamento del Brasile ai PVS si è concentrato in AL e in Africa e si realizza anche tramite il “Centro para la cooperación al desarrollo” creato con l’IBSA nell’ambito del programma dell’UNDP per la cooperazione Sud-Sud. Il 38% dei fondi per i suoi programmi bilaterali di sviluppo sono destinati ai paesi sudamericani meno sviluppati, soprattutto al Paraguay e alla regione andina, con progetti per il miglioramento delle infrastrutture, per l’istruzione e per la salute. Importanti sono i programmi di cooperazione triangolare, come quelli con il Canada per l’immunizzazione, la salute e l’istruzione realizzati a Haiti; con la Spagna per il recupero ambientale e lo sviluppo agroforestale; o con il BM per la distribuzione di merendine scolastiche. I paesi africani di lingua portoghese ricevono un terzo degli aiuti bilaterali brasiliani tramite progetti di miglioria agricola, investimenti al settore minerario e alla lotta al VIH (Rodríguez, 2010: 22). 188 La politica estera brasiliana di commodities; la sostituzione degli USA da parte della Cina come primo partner commerciale; e lo sviluppo delle imprese multinazionali e i crescenti investimenti brasiliani all’estero. *** Certamente i paesi sudamericani non hanno rifiutato il regionalismo, ma nemmeno l’hanno accettato completamente. Essi hanno trovato suggestiva l’idea che lo sviluppo nazionale potesse essere perseguito creando una regione di dimensioni continentali che permettesse di agire collettivamente, ma hanno anche capito che il Brasile poteva usare il regionalismo per sostenere la propria leadership, inclusiva e consensuale, anche se necessaria per la costruzione di un Sudamerica come affidabile attore geoeconomico e geopolitico. I principi su cui si fonda la politica estera brasiliana, ovvero autonomia e universalismo, pongono delle limitazioni, secondo Vigevani e Ramanzini (2012: 150), all’approfondimento dell’integrazione regionale del Sudamerica, che rischia di restare circoscritta al livello di una unione doganale, essenzialmente intergovernamentale per evitare il sovranazionalismo che, limitando la sovranità del paese, ne ridurrebbe l’autonomia e, quindi, anche le aspirazioni. Ma non avendo sufficienti risorse economiche e militari per garantirsi influenza internazionale e potere, “la proiezione esterna del Brasile è perseguita tramite intensa partecipazione nelle istituzioni regionali e multilaterali di natura politica ed economica” (Vigevani e Ramanzini, 2010: 70). In effetti, il Brasile non è ancora in grado di sopportare i costi della leadership e di trainare le economie dei paesi vicini, cioè funzionare da locomotiva del continente, come è dimostrato dalla scarsità di complesse reti produttive transnazionali e dal lento espandersi delle imprese brasiliane nella regione. Chiaramente, i costi dell’integrazione sono superiori alla capacità del Brasile di provvedere quei compensi che gli altri membri richiedono. Ancora più precaria è la posizione del Brasile nel campo della sicurezza perché la spesa militare resta modesta e l’assoluto rispetto della sovranità limita non poco la politica estera (Burges, 2006: 187-89). Per questo il Brasile cerca di consolidare la propria proiezione mondiale mediante un’intensa partecipazione in tutti gli organismi politici ed economici regionali e multilaterali e perseguendo quello che Letícia Pinheiro (2004) definisce “istituzionalismo pragmatico”. Nel futuro è da vedere se e come la realizzazione dell’IIRSA e i petrodollari delle nuove risorse energetiche contribuiranno a solidificare il ruolo brasiliano in Sudamerica. Non è detto, infatti, che guadagnando più “autonomia” a livello globale, il Brasile sia poi disposto a concedere parte di queste risorse alla sua immediata sfera regionale. La straordinaria disponibilità di risorse energetiche e naturali hanno permesso al Brasile d’imporsi come uno dei protagonisti del commercio internazionale, ma è soprattutto grazie alla lungimirante e coerente politica estera perseguita che il paese sta passando da potenza regionale – infatti il processo d’integrazione sudamericano avanza grazie alla sua indiscussa leadership – a nuova potenza geopolitica mondiale, come dimostra il crescente peso che ha acquistato nelle istituzioni internazionali e, in particolare, nei consessi multilaterali ove si prendono le decisioni importanti. Per sviluppare la propria leadership regionale il Brasile si è riavvicinato all’Argentina e ha avuto il coraggio di sfidare l’egemonia statunitense nell’area, evitando però una collisione diretta con Washington dal quale continua a esigere il rispetto della propria e altrui sovranità mentre simultaneamente ricerca punti di mutuo 189 Il Brasile e gli altri interesse per costruire vantaggiose strategie commerciali – vedi cap. 5. Per il Brasile, il significato strategico dell’integrazione sudamericana è quello di rinforzare la sua sfera d’influenza posizionandosi come un importante mediatore nella regione, ruolo riconosciutogli anche da Washington. Finora, il Brasile è riuscito ad acquistare maggior peso e a stabilire rapporti più intensi che nel passato anche con paesi degli altri continenti, senza danneggiare le relazioni con i partner più sviluppati tradizionali, anzi nel 2007 è diventato partner strategico dell’UE, il primo paese dell’AL a essere incluso in questa categoria, seguito dal Messico nel 2008. La politica estera riflette l’ambiguità di un paese la cui identità continua a oscillare tra primo e terzo mondo, tanto che si parla di una sua doppia inserzione internazionale (Rodríguez, 2010: 13), ambiguità che verrebbe risolta, come suggerisce Daudelin (2008: 74), accettando che il fato del Brasile non sta tanto nel guidare la periferia, ma nell’uscirne. Proprio quello che sembra essere l’obiettivo della Presidente Rousseff quando spiega – come ha fatto con il pubblico americano durante la sua visita a Washington ad aprile 2012 – che intende creare le condizioni perché l’emergente classe media brasiliana lavori in un sistema industriale ad alto valore aggiunto che richiede un capitale umano ben istruito e addestrato. Un obiettivo per raggiunger il quale, nota Sweig, su un giornale brasiliano (11.04.2012), il Brasile ha un periodo di circa tre decadi durante il quale la popolazione in età lavorativa continuerà a superare quella dei pensionati. In politica estera, il Brasile sembra cercare un fragile equilibrio tra vari desiderata: contrastare le forze politiche antidemocratiche in ambito multilaterale, proteggere i propri considerevoli interessi economici e affermare il proprio peso diplomatico in Sudamerica. Queste posizioni difendono dei principi, ma allo stesso tempo pretendono profitti e potere, per cui cresce il sospetto che sotto l’approccio consensuale alla leadership si celi la nuda affermazione dell’egemonia e conseguentemente l’accettazione dell’asimmetria economica. Tuttavia, per ora il Brasile deve accettare la discrepanza che esiste tra l’aspirazione a esercitare un ruolo globale e la sua modesta capacità di proiezione sulla scena globale, anche se sembra che la sua voce sia sempre più ascoltata. Inoltre, negli ultimi anni il Brasile ha usato la sua crescente ricchezza per mettere in campo una politica estera di vasta portata nella quale la cooperazione Sud-Sud è uno dei principali strumenti. Un ruolo che ha dovuto cercare di coniugare con quello di paese sviluppato, chiedendo un seggio permanente nel CS dell’ONU, mediando nei conflitti del MO, diventando un donatore di aiuti allo sviluppo – anche se, essendone ancora un ricettore netto, preferisce essere considerato un socio allo sviluppo – e assumendo il comando delle forze di ricostruzione a Haiti. È questa, tornando a Rodríguez (2010: 13), l’altra dicotomia brasiliana, quella interna che deriva dalla convivenza di democrazia, risorse naturali, unità nazionale, identità multiculturale con un’inaccettabile distribuzione del reddito, una giustizia lenta, corrotta e inefficiente, e un’estrema violenza. Ultimamente, “uno scenario multidimensionale sta imponendo cambiamenti qualitativi alla politica estera e alla prospettiva internazionale del paese”, sviluppo al quale hanno contribuito vari fattori. Da qualche anno il Brasile gode di un solido e stabile contesto macroeconomico in quanto ha una positiva bilancia dei pagamenti e per la prima volta riserve superiori al debito estero. Molti elementi hanno contribuito a fare del paese, dal 2006, un esportatore di capitale liquido. Il boom delle materie prime ha fatto crescere fortemente il settore agroalimentare e il processo d’internazionalizzazione di svariate grandi e fiorenti imprese nazionali ha contribui190 La politica estera brasiliana to a creare la categoria delle ‘trans-latine’, generando per il paese una leva regionale e internazionale senza precedenti. Infine, non va dimenticato il notevole consolidamento politico delle istituzioni domestiche e l’accresciuta presenza del paese nella regione (Ubiraci e Narciso, 2009: 17). Non è chiaro, tuttavia, se questi cambiamenti hanno profondità e forza tali da assicurarne l’irreversibilità. *** Il Brasile è un’indiscussa potenza regionale, ma il suo ruolo come leader regionale e potenza emergente resta indefinito. Si è sempre pensato che la leadership regionale costituisse il trampolino di lancio per ottenere riconoscimento e influenza globale. Invece, sostieme Andées Malamud (2011: 19), giocando la carta regionale per ottenere l’obiettivo globale, il Brasile è finito in un’imprevedibile difficile situazione. Mentre la sua leadership regionale è aumentata sulla carta, ma in pratica non è stata del tutto accettata, i suoi interessi esterni sono diventati sempre più globali e il paese è sempre più riconosciuto come potenza mondiale intermedia. Le resistenze si devono sia a fattori strutturali – ovvero al fatto che la potenza militare e le risorse economiche brasiliane sono state insufficienti ad allettare, o a comprare il sostegno, rispetto a rivali come gli USA e il Venezuela – sia a fattori strumentali che sono stati non disponibili o insufficienti, come la riluttanza a costruire istituzioni comuni temendo legami troppo stretti con vicini inattendibili che, da parte loro, continuano a sospettare che il Brasile abbia soprattutto mire egemoniche sulla regione. Il modesto soft power brasiliano è dimostrato dal fatto che gli studenti universitari e gli emigranti dei paesi vicini continuano a muoversi verso gli USA e l’Europa. In effetti, l’insuccesso nella ricerca della leadership regionale sembra che stia rafforzando gli interessi nazionali brasiliani, per cui i responsabili della politica estera sempre più devono diversificare le strategie nel tentativo di minimizzare la dipendenza da un’esasperante regione. L’elite responsabile della politica estera brasiliana, sempre più attratta dalle crescenti opportunità globali, sta alla fine “relativizzando il ruolo dell’integrazione regionale come uno strumento con il quale il Brasile può raggiungere gli obiettivi della sua politica estera universalista” (Vigevani e Ramanzini, 2011: 150-51). Il Brasile deve ora scegliere tra rafforzare l’integrazione della regione fino a che essa parli al mondo con una sola voce oppure procedere da solo. Una scelta che finora il paese ha risolto avanzando speditamente a livello globale e procedendo con un semplice contenimento del danno a livello regionale, evitando che i problemi dei paesi vicini si riversassero al suo interno o ne mettessero in forse la capacità di pacificatore della regione. Bisogna vedere se la stabilizzazione di quest’ultima e la prevenzione dei conflitti di frontiera saranno sufficienti perché il paese possa consolidare il proprio ruolo globale. Ad ogni modo, l’integrazione regionale resta un obiettivo, ma perde priorità, mentre il moltiplicarsi degli attori interessati alla politica estera sta sensibilizzando il Brasile alle opportunità che offre il livello globale, un livello sul quale vale la pena concentrare sempre più le ambizioni. Ma qualunque scelta venga presa, il determinante più importante dell’influenza internazionale del Brasile e della sua posizione regionale e globale, in gran parte dipenderà da come verranno gestite una serie di interconnesse e complesse questioni interne che da tempo attendono di essere risolte. 191 4. 4.1. Brasile, America Latina e Caraibi INTRODUZIONE Da un punto di vista storico, la diplomazia brasiliana aveva sempre attribuito poca importanza alle relazioni con il Sudamerica fino agli anni ’90, quando la graduale promozione di questa regione entrò nell’agenda della sua politica estera. Oggi solo il governo, e in maniera molto eterogenea, sembra interessato al Sudamerica, mentre gran parte dell’élite non considera i rapporti con la regione una questione prioritaria per cui non si è mai discusso in modo significativa come modellare la configurazione politica del Brasile in Sudamerica (CEBRI e CINDER, 2007: 3). 4.2. AMERICA LATINA E SUDAMERICA Dopo il 2010, quando il suo PIL era aumentato del 6,2%, il tasso di crescita dell’economia dell’ALC ha cominciato a ridursi – 4,5% nel 2011, 3,2% nel 2012 e meno del 4% è la stima per il 2013 – a causa principalmente della decelerazione della domanda interna – vedi l’inasprimento monetario attuato da molti paesi della regione – solo parzialmente compensata dalla domanda estera, particolarmente debole quella dell’area euro e in diminuzione quella cinese. Gli investimenti, compresi gli IDE, hanno rappresentato la componente più dinamica della domanda interna e insieme alle economie esportatrici di materie prime che hanno continuato a mostrare un maggior dinamismo. L’aumento dei prezzi alimentari ha contribuito a riaccendere le fiamme inflazionistiche – con punte del 6,7% nel 2011 – spingendo le banche centrali ad alzare i tassi di riferimento. Nella seconda metà del 2011 le condizioni esterne sono deteriorare rapidamente ed è iniziata una significativa inversione dei flussi di capitale dall’AL verso l’esterno, con conseguente forte deprezzamento delle monete locali e di un peggioramento degli indicatori finanziari quali i corsi azionari e i differenziali del debito sovrano. Questo ha ulteriormente indebolito l’attività economica, mentre le spinte inflazionistiche si sono moderate, pur restando piuttosto elevate. L’attività produttiva nel 2011 è diminuita a causa dell’impatto delle condizioni esterne e degli effetti ritardati dell’inasprimento delle politiche interne volte a fronteggiare la crisi globale. Le banche centrali hanno ridotto l’inasprimento monetario, a cominciare da quella brasiliana che nella seconda metà del 2011 ha cominciato ad abbassare il tasso di riferimento principale, che nel primo semestre del 2011 aveva innalzato di 175 punti (BCE, 2012: 23-24). Allo stesso tempo, il mutamento nella costellazione internazionale di potere, vale a dire il ridimensionamento dell’egemonia statunitense nella regione, ha facilitato l’ascesa del Brasile he non doveva più preoccuparsi troppo del punto di vista di 192 Brasile, America Latina e Caraibi Wahington. Finalmente libero di esercitare il ruolo che le proprie dimensioni, risorse e capacità diplomatiche gli assegnano, il Brasile. agendo come mediatore e pacificatore, sta emergendo come il leader del Sudamerica e sta conducendo un’offensiva per estendere la propria influenza su tutta l’AL. Nel suo insieme, il Sudamerica appare più integrato nel commercio mondiale che in quello intra-regionale. In effetti, tra il 2000 e il 2005 le esportazioni tra i paesi sudamericani sono diminuite dal 23% al 18% del totale da essi esportato. Per i singoli raggruppamenti le esportazioni intra-regionali tra il 1995 e il 2008 sono certamente aumentate di molto, ma in percentuale sono passate dal 20% al 15% nel MERCOSUR e dal 12% al 10% nella CA (Mori, 2009: 162 Tab 1). Sul loro commercio totale, gli scambi intra-regionali del Sudamerica e dell’America Centrale ammontano solo al 27%, una percentuale molto bassa se paragonata al 63% di quello dell’UE e al 5% dell’Asia (TE, 2013, 18.05). Al crescere della partecipazione del Brasile nelle esportazioni totali del Sudamerica e ancor più in quelle all’interno della regione, accompagnata dalla riduzione delle importazioni intra-regionali, i paesi vicini furono costretti a esportare di più fuori della regione per finanziare il loro deficit commerciale col paese che in effetti è diventato il primo fornitore regionale per Argentina, Bolivia, Colombia, Paraguay, Perú e Uruguay e il secondo per Cile, Ecuador e Venezuela. Tuttavia, il valore della produzione del Brasile è circa la metà di quella sudamericana, ma il suo peso nell’esportazione totale della regione è meno del 40%, il che riflette il basso grado di apertura dell’economia brasiliana, ma evidenzia il potenziale di un sistema produttivo competitivo e diversificato (CEPAL, 2007a: 3 e 2). Di conseguenza, la bilancia commerciale del Brasile con otto dei nove partner sudamericani è positiva e anche quella con la Bolivia, finora negativa a causa dell’importazioni di gas, ha recentemente cominciato ad accumulare avanzi. Nel 2005 il totale degli avanzi positivi delle bilance commerciali degli acquirenti delle sue esportazioni sfiorò $9 miliardi, di cui $3,3 miliardi quello con l’Argentina. Nello stesso anno il Brasile diventava il maggiore mercato per le esportazioni d’Argentina (44%), Bolivia (56%), Cile (36%) e Uruguay (48%), il secondo per quelle del Paraguay (31%) e del Perú (16%) e il quarto per quelle del Venezuela (10%). Poiché non è facile portare i partner sudamericani al livello della struttura più competitiva e diversificata dell’economia brasiliana, per ottenere un miglioramento delle loro bilance commerciali il Brasile dovrebbe essere disposto a creare spazio nel proprio mercato ai prodotti a basso contenuto tecnologico dei partner regionali in modo da ridurre le proprie esportazioni di manufatti e aumentare le proprie importazioni di prodotti intermedi. La percentuale di questi ultimi nelle importazioni della regione è già aumentata da 51,5% a 57,2%, mentre si è ridotta la partecipazione dei beni di consumo, delle auto e dei beni capitali, riduzione che nel caso del Brasile è stata anche superiore alla media. Sembra, quindi, che il Sudamerica esporti proporzionalmente più materie prime, importi più prodotti intermedi e porti avanti la sostituzione dell’importazione di auto, beni di consumo e di capitale, cosa che è successa anche al Brasile, ma meno intensamente. Questi mutamenti non sostengono l’industrializzazione in molti partner minori, ma rafforzano l’integrazione regionale. In questo processo il ruolo del Brasile è stato fondamentale in quanto sono aumentate le sue esportazioni alla regione riducendo, però, notevolmente le sue importazioni, per cui i partner regionali esportano all’estero e accumulano in maniera crescente valuta estera per finanziare il deficit commerciale con il Brasile. Una volta che si esclude il Brasile, il commer- 193 Il Brasile e gli altri cio tra i partner sudamericani mostra un maggior grado d’integrazione tra loro di quello che risulta nella regione come un insieme (CEPAL, 2007a: 4-6). Nel frattempo, le imprese brasiliane hanno acquistato imprese nei paesi vicini concentrandosi nei seguenti settori: cemento, servizi finanziari, acciaio, idrocarburi, alimenti, ricambi d’auto, linee aeree, gas naturale, tessile e calzature (CEPAL, 2007: 6). I principali progetti nel settore del gas sono il Gran Anillo del Gas, la proposta del Gasoduto do Sul e il Gasoduto Transguajiro-Trasandino-Transcaribenho. Finora, l’ascesa brasiliana ha avuto luogo un po’ alla volta, a partire dal tentativo del Presidente Sarney, alla fine degli anni ’80. di migliorare i rapporti con l’Argentina dopo anni di continue frizioni, creando un’unione doganale tra i due paesi, unione doganale che subito si allargò per accogliere Uruguay e Paraguay. La nascita, a maggio 2008, dell’UNASUR ha rappresentato il punto d’arrivo di questo sforzo. 4.3. ARGENTINA E MERCOSUR Tra il Brasile e l’Argentina i rapporti sono stati altalenanti a causa della costante rivalità per l’egemonia regionale e del timore che l’ingombrante vicino ha sempre suscitato nell’ambiziosa e supponente Argentina. Ai molti periodi di tensione ed estraniamento sono seguiti quelli di ravvicinamento e cooperazione. Negli anni ’50, il Presidente Getúlio Vargas incoraggiò lo sviluppo di una capacità nucleare nazionale e tra la metà degli anni ’70 e quella degli anni ’80, il governo militare, in competizione con l’Argentina per il dominio politico e militare del Cono sud, cercò di costruire armi nucleari. Ottenuta la necessaria tecnologia dalla Germania Occidentale, che non richiedeva le salvaguardie dell’IAEA, portò avanti un programma segreto, per evitare d’incorrere nelle sanzioni statunitensi, conosciuto come Programa Paralelo, per la costruzione di armi atomiche – in piccoli impianti con centrifughe d’arricchimento e una limitata capacità di riprocessamento del’uranio – e un programma missilistico. Nel 1986, dopo la visita di Sarney alla istallazione nucleare segreta argentina di Pilcaneyeu i due paesi firmarono un protocollo per la condivisione d’informazioni sul nucleare e mutua assistenza in caso di disastri nucleari e cinque anni più tardi accettarono i controlli dell’ONU sulle loro attività in questo settore. La nuova Costituzione brasiliana del 1988 limitò l’attività nucleare ad attività pacifiche e nel 1991 i due paesi firmarono l’Accordo Quadripartito e crearono l’Agência BrasileiroArgentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (ABACC), un’istituzione bi-nazionale, la prima al mondo, per verificare e garantire ai due paesi e alla comunità internazionale l’uso pacifico del material nucleare1. Sweig (2010: 179) sottolinea che, però, la frustrazione del Brasile per la scarsa efficacia e ingiustizia dell’esistente regime di non proliferazione che tenta senza successo di riformare, è un aspetto destinato a perdurare nel tempo. *** 1 . A metà 2011 il Nuclear Suppliers Group “ha approvato temporaneamente il sistema bilaterale di salvaguardia e controllo dell’ABACC come misura sostitutiva del protocollo addizionale dell’IAEA, ai cui ispettori viene negato l’accesso visivo alle centrifughe degli impianti di arricchimento, considerate segreto industriale brasiliano” (Patti, 2012: 182). 194 Brasile, America Latina e Caraibi L’interesse del Brasile per l’integrazione economica del Sudamerica nasce dalla volontà di regolamentare in qualche modo i suoi rapporti con l’Argentina, volontà che cominciò a manifestarsi apertamente a metà degli anni ’80 e a novembre 1988 portò alla firma del Trattato de Integração, Cooperção Econômica e Desenvolvimento Brasil-Argentina, ratificato l’anno successivo, per creare in dieci anni un’area di libero scambio di merci e servizi tramite la rimozione di dazi. Con la fine dei rispettivi regimi militari, 1993 in Argentina e 1985 in Brasile, i rapporti bilaterali si sono intensificati. A dicembre 1990 ci fu la firma dell’Acuerdo de Complementación Económina no. 14 (ACE14)2 da parte di Argentina e Brasile e poi rapidamente la creazione del Mercado Comun do Sul (MERCOSUL in portoghese o MERCOSUR in spagnolo) con la firma del Trattato di Asunción a marzo del 1991 tra Brasile, Argentina, Paraguay e Uruguay, al quale in seguito hanno aderito come associati Cile, Bolivia, Perù, Colombia ed Ecuador. La più importante fu, però, l’associazione del Cile e non solo per gli scambi commerciali, ma soprattutto perché rappresenta la via più rapida per arrivare ai grandi mercati asiatici. Nemmeno le pur notevoli differenze strutturali tra i paesi membri riuscirono a prevalere sulla necessità impellente d’invertire la stagnazione che caratterizzava queste economie e tentare d’ottenere, mediante l’integrazione, una più significativa presenza internazionale. Il Brasile si convinse che invece di ridurlo, il regionalismo avrebbe accresciuto il paradigma universalista della inserzione internazionale e avrebbe rafforzato la sua autonomia. Anche altri paesi della regione conclusero che il regionalismo poteva contribuire sia a evitare i rischi d’isolamento che la fine della Guerra fredda poteva comportare sia a ridurre il pericolo che le debolezze interne minassero le rispettive posizioni internazionali. La creazione del MERCOSUR mirava proprio a “riformulare gli interessi strategici dei paesi del Cono Sur in un contesto internazionale in trasformazione” (Vigevani e Ramanzini, 2009: 82). In effetti, la loro cooperazione economica, particolarmente quella tra Argentina e Brasile, più che al solo libero scambio, puntava alla creazione graduale di uno spazio economico comune. Basato su ragioni strategiche e politiche, il MERCOSUR mirava a costruire in maniera evolutiva uno spazio comune tra i quattro paesi che andasse oltre gli aspetti commerciali, il che presupponeva un saldo e bilanciato rapporto tra Brasile e Argentina e una solidarietà che arrivasse a creare fitte reti sociali transfrontaliere. Naturalmente all’apertura al mondo, doveva accompagnarsi la stabilizzazione delle variabili macroeconomiche e la modernizzazione delle strutture produttive interne. Secondo Rodríguez (2010: 29), il Brasile assegnava al MERCOSUR tre compiti: (i) porre le basi per creare un’area di libero scambio che doveva intensificare la cooperazione con la sua principale e tradizionale competitrice, la vicina Argentina, evitando che finisse completamente nell’orbita statunitense; (ii) contrastare il piano Bush per la creazione di un’area di scambio per l’intero emisfero; e (iii) creare un interlocutore collettivo con carattere istituzionale per negoziare alla pari con l’UE. Rinsaldando l’asse transatlantico, il Brasile avrebbe così accresciuto la propria autonomia rispetto a Wahington. *** 2 . Obiettivo dell’ACE14 era preservare la serie di accordi commerciali preferenziali esistenti tra Argentina e Brasile, accordi raggiunti sia in ambito ALADI sia con il PICE bilaterale del 1986, sulla base di quanto stabilito dall’Acta de Iguazú del 1985. 195 Il Brasile e gli altri La struttura istituzionale del MERCOSUR è quella di “un’organizzazione di natura prettamente intergovernativa”, quindi richiede l’approvazione del potere esecutivo o legislativo di ciascun membro per tutte le decisioni, per cui il processo di interdipendenza intrapreso non può “contare su di un meccanismo istituzionale in grado di amministrarlo” (Sanchini,2010: 75-76). Tra il 1988 e il 1991, l’Argentina ridusse i dazi in media da 45% a 19% ed eliminò le licenze d’importazione per circa 3000 voci. In Brasile il livello medio delle tariffe scese da 55% del 1987 al 29% del 1989, mentre non furono modificate le NTB dei regimi speciali d’importazione. Negli anni successive, la liberalizzazione bilaterale aumentò rapidamente, tanto che si pensò di poter raggiungere entro il 1995 il mercato comune. Il PICE aveva arginato il calo di scambi regionali, ma fu il MERCOSUR ad avere subito un forte impatto positivo su questi scambi – da circa $1,6 milioni nel 1985 a $12 milioni nel 1994, $14,4 nel 1995, fino al massimo di $20,4 raggiunto nel 1998, per poi tornare a $10,2 nel 2002. Poiché durante questo periodo il commercio intra-regionale passò dal 5% al 15% dell’intercambio totale del Brasile, inizialmente il MERCOSUR sembrava rispondere bene agli interessi di tutti i paesi membri, ma già nella seconda metà degli anni ’90 cominciarono a manifestarsi i primi segnali di disappunto politico ed economico, disappunto che naturalmente aumentò con la svalutazione del real del 1999 e con l’instabilità argentina del 2001. Le esportazioni brasiliane verso i paesi del MERCOSUR rappresentavano quasi il 4% del totale nel 1985 e poco più del 17% nel 1998, mentre le importazioni passarono da quasi 5% a 15%. Inoltre, gli scambi con il MERCOSUR erano qualitativamente favorevoli per il Brasile in quanto molti dei prodotti e dei servizi esportati presentavano un alto valore aggiunto (Vigevani e Ramanzini, 2009: 85 e 87). Il mancato ingresso del Cile nel MERCOSUR come membro a pieno titolo fu dovuta al fatto che i suoi dazi erano già diminuiti a livelli inferiori a quelli brasiliani e argentini in ambito MERCOSUR. Con la crisi economica e valutaria del Brasile del 1998, si arrestò il perido di maggior dinamismo di quest’organismo e i quattro paesi entrano in una vera e propria recessione Nel 1996 il Brasile aveva rimpiazzato gli USA come principale punto di sbocco delle esportazioni argentine. Inoltre, le esportazioni industriali superarono subito l’89% del totale esportato dal Brasile agli altri membri del MERCOSUR, convalidando la tesi brasiliana che il regionalismo fosse uno strumento per incoraggiare l’espansione e il rafforzamento delle industrie di alto valore aggiunto (Burges, 2009: 98 Tab. 4.1, 99, 101). Fino al 1998 il commercio intra-area era aumentato da $4 a $22 miliardi e gli IDE accumulati erano arrivati a $70 miliardi, ma nel 2002 crollarono a solo $10 miliardi. Nonostante che il Brasile presentasse avanzi commerciali con il MERCOSUR – come con l’UE, mentre quelli con l’Asia continuavano a essere deficitarii – durante questo periodo la quota di mercato del blocco regionale sul totale delle relazioni commerciali brasiliane si ridusse. La crisi energetica del luglio 2008 costrinse il governo argentino a riconoscere che l’interruzione della ripresa economica imponeva l’alleanza strategica con il Brasile con il quale furono, quindi, avviati svariati progetti di cooperazione in campo energetico, finanziario, industriale, farmaceutico, militare e nucleare. In quest’ultimo settore si prevedeva sia la creazione d’una impresa congiunta per l’arricchimento dell’uranio sia la formazione di un gruppo di esperti dei due paesi per studiare come sviluppare un reattore atomico. Il Brasile ha inoltre offerto al paese vicino di partecipare alla costruzione di una grande infrastruttura per estrarre 196 Brasile, America Latina e Caraibi il petrolio recentemente scoperto sul suo territorio e poi ha deciso di accelerare la costruzione delle due centrali elettriche di Garabi e Panambi (di circa mille MW ciascuna), poste al confine con l’Argentina, seguendo la stessa strategia adottata per la centrale idroelettrica Itaipú in partnership con il Paraguay e istituendo una società partecipata da entrambi i paesi. È stato, infine, stretto l’ambizioso patto che mira a sostituire il dollaro prima con le rispettive valute nazionali e poi, eventualmente, con la moneta unica del MERCOSUR. *** Negli anni ’90 l’economia argentina divenne sempre più dipendente dal mercato del MERCOSUR, e particolarmente da quello brasiliano, e le sue esportazioni tra il 1990 e il 1997 aumentarono dell’83%. Quando a gennaio 1999, sotto l’impatto della crisi asiatica e di quella russa, il real fu svalutato e gli scambi commerciali del gruppo si contrassero bruscamente, l’Argentina reagì subito con misure protezioniste. Questo dimostrava, però, l’avvenuta formazione di un primo livello d’internazionalizzazione delle imprese dei paesi membri, per cui il Brasile decise di non ricorrere a ritorsioni, ma di continuare con una politica conciliatoria. Un mese dopo la svalutazione Cardoso firmò con il Presidente argentino Menem la dichiarazione di São José con la quale accettava d’interrompere il finanziamento, tramite BNDES, delle esportazioni di beni di consumo diretti all’Argentina. Burgess (2009: 103-07), trae le seguenti considerazioni dalla controversia commerciale intraMERCOSUR innescata dalla svalutazione del real: (i) riconoscimento della trasformazione indotta dal MERCOSUR nel modus operandi delle economie dei paesi membri, il che incoraggiava il mantenimento del blocco; (ii) disponibilità brasiliana a farsi carico di alcuni dei costi generati dalla svalutazione del real, principalmente non applicando le ritorsioni o contromisure permesse dai trattati ALADI o MERCOSUR; e (iii) pronta reazione della comunità degli affari perché la controversia fosse rapidamente risolta, una dimostrazione di quanto molte imprese argentine e brasiliane fossero interessate allo spazio economico regionale. Carente di istituzioni sopranazionali, il MERCOSUR è governato da tre corpi intergovernamentali: il Consejo (CMC) per la direzione politica; il Gruppo Mercado Común (GMC) come agenzia esecutiva; e la Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM) con ruolo tecnico. L’assenza di organi sopranazionali ha comportato che le dispute economiche interne diventassero rapidamente contenziosi politici la cui soluzione richiedeva interventi dei presidenti dei paesi membri, generando così un processo decisionale altamente politicizzato, incapace di arginare le spinte unilaterali e di far rispettare gli accordi raggiunti nei tre corpi intergovernamentali. Nemmeno la successiva creazione della Segreteria tecnica e della Presidencia del Comité de Representantes ha fornito gli organi per elaborare e difendere nei vari punti decisionali una prospettiva indipendente da quelle dei paesi membri che, oltretutto, date le differenti dimensioni economiche e la diversa capacità d’influenzare, con difficoltà riescono ad avere una visione congiunta e a raggiungere il consenso necessario per l’adozione di decisioni che vengano poi effettivamente applicate. Per ridurre le asimmetrie strutturali esistenti tra le varie regioni dei paesi membri3, nel 3 . Problema questo, però, di non facile soluzione quando approssimativamente il 68% dei territori subnazionali della regione presentano redditi pro capite annui inferiori alla media, e che quindi dovrebbere ricevere finanziamenti compensativi (Esparza, 2008: 91). 197 Il Brasile e gli altri 2004 è stato istituito il Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) con l’obiettivo di ridurre gli effetti sfavorevoli dell’integrazione in Paraguay e Uruguay4. Il FOCEM è diventato operativo solo dal 2006 con un capitale annuo di $100 milioni, saliti a $225 milioni nel 2008, per il 70% apportati dal Brasile e per il 27% dall’Argentina. Nel 2010, il commercio Brasile-Argentina ha ragiunto $33 miliardi, era $31 nel 2008, superando quello del Brasile con la Cina o con gli USA (Sweig, et al., 2011: 56). Alla fine del 2005 venne creato il Parlamento del MERCOSUR (Parlasur), i cui parlamentari sono eletti dai parlamenti nazionali dei paesi membri. Questa istituzione iniziò a funzionare a maggio 2007, subito dopo il vertice di Rio di gennaio che dette nuovo vigore al progetto d’integrazione, come dimostrò la domanda di piena adesione presentata dalla Bolivia. L’ammissione della Bolivia non è ancora avvenuta perché va prima risolta la non semplice questione dei dazi boliviani, in generale più bassi di quelli del MERCOSUR. *** Grazie all’integrazione regionale, tra il 1991 e il 1996 gli investimenti esteri del Paraguay aumentarono del 250% e quelli dell’Uruguay del 500%. I flussi di IDE tra i paesi del blocco cominciarono a crescere solo dopo la svalutazione del 1999 e il rapido declino dell’economia argentina, la loro modesta presenza iniziale spiegabile con le difficoltà interne del Brasile alle prese con il problema dell’inflazione e, quindi, con il bisogno di attrarre investimenti, piuttosto che esportarli. Il MERCOSUR nel 2008 rappresentava il quarto gruppo economico al mondo con un PIL di quasi $2 trilioni e una popolazione di più di 240 milioni. L’economia del Brasile costituisce il 79% del MERCOSUR, seguita da quella argentina con il 18%, Uruguay con il 2% e Paraguay con l’1%. Offrendo una leggera protezione dalle forze extra continentali e l’accesso al grande mercato brasiliano, il MERCOSUR doveva preparare l’area di libero scambio sudamericana, un obiettivo che poteva essere facilmente realizzato associandosi alla Comunidad Andina de Naciones (CAN)5. Un problema del MERCOSUR è che al centro dell’accordo vi è la Tariffa esterna comune (TEC) che “riflette molto bene gli interessi industriali brasiliani e promuove un’iniqua distribuzione di costi e benefici. Scaricando parte del costo della protezione sui partner minori del MERCOSUR, ne mette in dubbio la futura tenuta”. Per questo la TEC non è stata completamente attuata ed è stato necessario introdurre costose regole di origine per cui i paesi membri non possono beneficiare al massimo del mercato comune (Mesquita, 2008: 151). Per il Brasile la TEC rappre- 4 . Adducendo gli scarsi vantaggi economici finora ottenuti col MERCOSUR, l’Uruguay ha cercato di concludere un accordo di libero scambio con gli USA, cosa però impossibile restando nel MERCOSUR. Nel 2007 ha tuttavia firmato con Washington un Trade and Investment Framework Agreement (TIFA) che non considera nessun trattamento preferenziale, seguito verso la fine del 2008, però, da vari Protocolli che sembrano preludere ad un vero e proprio accordo di libero scambio, che, però, potrebbe portare all’estromissione di Montevideo dal MERCOSUR. 5 . Il Patto Andino, o Gruppo Andino, creato nel 1969 con l’Accordo di Cartagena e diventato la CAN nel 1997, ha subito varie modifiche passando dal regionalismo protezionista a quello aperto. La CAN è attualmente composta da Colombia, Ecuador, Perù e Bolivia. Il Venezuela è uscito dall’organismo di integrazione regionale nel 2006, mentre il Cile, che si ritirò nel 1976, è dal 2006 membro associato. 198 Brasile, America Latina e Caraibi sentava lo strumento principale dell’integrazione in quanto avrebbe assicurato che i negoziati commerciali sarebbero stati condotti dal MERCOSUR senza tener conto che l’integrazione regionale avrebbe avuto luogo tramite economie di scala con conseguente specializzazione e integrazione delle catene produttive. Una povera attuazione dell’agenda di libero scambio insieme al mancato coordinamento delle politiche economiche nazionali nell’ambito di un’unione doganale incapace di generare un dinamico flusso di esportazioni dai paesi membri più piccoli ai più grandi (CEBRI e CINDES, 2007: 4). Ma già all’inizio del 1994 alla riunione a Colonia do Sacramento i quattro paesi dovettero riconoscere che non erano in condizione di instaurare il mercato comune l’anno successivo e quindi ripiegarono su un’unione doganale. Tale unione, però, richiedeva una comune tariffa esterna non facilmente raggiungibile perché l’Argentina, che dubitava della sua fattibilità, avrebbe preferito un semplice accordo di libero scambio, come quello che già nel 1991 i quattro paesi del MERCOSUR avevano raggiunto con gli USA. Alla fine del 1994 alla riunione di Ouro Prêto fu deciso che non tutti i dazi e gli altri ostacoli agli scambi intra-MERCOSUR sarebbe stati eliminati, che ciascun membro restava libero di definire le eccezioni e che a Paraguay e Uruguay si permetteva che, per certi prodotti, la loro media tariffaria MERCOSUR superasse quella applicata verso l’esterno6. Tutte queste eccezioni non potevano essere mantenute per più di un quinquennio. Lo zucchero e le auto erano esclusi completamente dal regolare trattamento, rispettivamente fino al 2001 e al 2006. *** Ad ogni modo, dopo la stabilizzazione dei prezzi in Brasile e in Argentina, il loro intercambio aumentò in linea con la loro crescita economica, continuò il declino dei livelli tariffari e nel 1995 si passò alla TEC. Mai immessi nel sistema MERCOSUR, i settori automobilistici e relativa componentistica rappresentavano, e rappresentano, una parte importante dell’intercambio, anche se per ragioni diverse: al Brasile, la sua dimensione permetteva di beneficiare delle economie di scala e del relativo R&S, mentre il suo mercato interno era tale che le esportazioni e le importazioni restavano sempre marginali; in Argentina, invece, l’intercambio rappresentò sempre una critica necessità per restare efficiente. Una differenza che spiega il continuo mutare delle regole relative ai loro scambi bilaterali. Il sistema argentino prevedeva sia una quota d’importazione e sia un trattamento preferenziale alle importazioni di veicoli o componenti se contribuivano a far crescere le esportazioni e gli investimenti nel paese. Il Brasile, invece, permise minori dazi – 20% alla fine del 1994 – tanto che le importazioni aumentarono rapidamente e a giugno 1995 i dazi salirono del 70%, seguiti da quote. Quando questo fu vietato dall’OMC, scelse il sistema argentino che era tollerato, perché precedeva il MERCOSUR. Il crescente avanzo brasiliano – dovuto alla sopravvalutazione del peso dopo l’introduzione in Argentina del currency board system – preoccupava quest’ultima, perché il surplus era maggiore per macchinari, automobili e componentistica d’auto, perché mentre un terzo delle esportazioni argentine era diretto al Brasile, la dipendenza di quest’ultimo era del solo 10% (Fishlow, 6 . Infatti, il Brasile ha esercitato un commercio equo e solidale acquistando riso dall’Uruguay a un prezzo maggiorato. 199 Il Brasile e gli altri 2011: 144-48) e perché spingeva le imprese argentine a chiedere protezione, cosa che fu fatta imponendo una tassa sociale sulle importazioni brasiliane. Dopo la sua introduzione, il real si rivalutò rapidamente alla fine del 1994 causando un forte aumento delle importazioni dall’Argentina, seguito, naturalmente, da una pronta reazione protezionistica brasiliana che mise in pericolo gli accordi del MERCOSUR. Tuttavia, il Brasile, uscito dal periodo della sostituzione dell’importazione con un forte settore industriale, compreso quello manifatturiero, con i corretti incoraggiamenti poteva competere nel mondo. Di conseguenza, il MERCOSUR rappresentava proprio lo strumento per migliorare efficienza e qualità e quindi facilitare il graduale ingresso del paese nel sistema economico globale e incentivava le multinazionali a stabilirvi le basi produttive per servire la regione (Burgess, 2009: 37-38). A metà del 1997 l’espansione dell’inter-scambio Brasile-Argentina si fermò, la crisi asiatica e poi quella russa spinsero il Brasile a limitare le importazioni e aumentare il tasso d’interesse e, alla fine del 1998, a svalutare, per poi iniziare a stabilizzare la propria economia. In questo periodo il MERCOSUR fu dimenticato, prima dal Brasile e poi dall’Argentina, entrambi alle prese con una crisi che durò circa quattro anni, durante i quali vari accordi furono conclusi dai due paesi, ma raramente o solo parzialmente attuati, mentre si moltiplicavano i casi speciali. A gennaio 1999 il Brasile svalutò la sua moneta e nel 2001 si ebbe il collasso dell’economia argentina, per cui il processo d’integrazione rallentò, incapace di procedere oltre una semplice cooperazione economica, e anche questa con fasi alterne. Tra il 1998 e il 2008, le importazioni brasiliane dall’Argentina di macchinari, auto e componentistica diminuirono da quasi un quarto a un settimo, mentre aumentarono quelle di prodotti alimentari e di petrolio. Per la prima volta l’esportazione di auto brasiliane superò l’importazione di quella argentine. Frattanto, il Brasile perdeva interesse per il MERCOSUR e guardava sempre più al mercato globale, dove i suoi prodotti agricoli e i suoi manufatti si stavano affermando (Fishlow, 2011: 151-54). L’elezione di Lula e il miglioramento della situazione in Argentina sembrarono ristabilire la centralità del MERCOSUR nella politica di questi due paesi, ma in realtà i rapporti reciproci non si svilupparono ulteriormente e dal 2003 al 2008 il Brasile ebbe sempre degli avanzi commerciali negli scambi con l’Argentina. Per questo le reciproche accuse e recriminazioni andarono avanti nei primi tre anni del mandato di Lula, specialmente quando all’inizio del 2003 le esportazioni brasiliane all’Argentina cominciarono a crescere di nuovo, esportazioni che il recupero della moneta argentina rendeva ancora più competitive, tanto che tra il 2003 e il 2004 il surplus brasiliano si raddoppiò. In effetti, i membri del MERCOSUR, vedendo che il Brasile realizzava il sogno di diventare il centro manifatturiero del valore aggiunto per il Sudamerica, non potevano che protestare per gli scarsi benefici ottenuti da un regionalismo che stava distruggendo le loro industrie (Burges, 2009: 173). Ma l’alleanza Brasile-Argentina – vedi la recente crisi boliviana7 – appare sempre più protagonista nel contesto regionale. *** 7 . Nel risolvere il conflitto politico e sociale scatenato dagli oppositori del Presidente Morales, la mediazione brasiliana ha imposto sia il consolidamento del processo democratico, sia il rispetto della Costituzione, due chiari messaggi: il primo per Washington e il secondo per Caracas. Difesa, quindi, contro ogni ingerenza esterna, moderazione nei rapporti internazionali e rispetto reciproco. 200 Brasile, America Latina e Caraibi Mentre il Brasile s’avvantaggiava della crescita globale dell’export, l’Argentina optava per l’ISI per rivitalizzare la sua industria in crisi. Il risultato è stato che mentre il Brasile esportava un terzo della sua produzione di auto, di cui meno del 30% all’Argentina, dove però rappresentavano metà delle auto vendute nel paese, le esportazioni argentine coprivano solo il 5% del consumo brasiliano. La Cina, e non più l’Argentina, è ormai il maggiore importatore del Brasile che invece mantiene un terzo del mercato argentino. Chiaramente, le strategie economiche dei due paesi tendono sempre più a divergere. Avendo deciso di domare l’inflazione, il Brasile “ha bisogno di una consistente politica fiscale e monetaria e poiché il deficit fiscale continua, i tassi d’interesse sono alti e il tasso di cambio è sopravvalutato. L’afflusso di capitali e d’importazioni dipende da priorità interne che hanno un peso chiaramente maggiore di qualunque priorità relativa agli scambi bilaterali”. L’Argentina ha cercato, invece, di ricostruire il proprio settore industriale, ma gli investimenti esteri non sono tornati e il credit rating resta inferiore a quello brasiliano. Inoltre, poiché il rischio d’inflazione è sempre presente, anche il suo tasso di cambio è sopravalutato. Di conseguenza, “diventa necessario l’intervento sugli scambi internazionali … L’ardente regionalismo, conclude Fishlow (2011: 154-58), ha ceduto alla globalizzazione”. Frattanto, l’Argentina è diventata solo il terzo partner commerciale del Brasile, preceduta ormai da USA e Cina. Considerato il molto che resta da fare, il vertice di Mendoza del giugno 2012 si proponeva di ridare slancio al processo d’integrazione, formalizzando l’ammissione del Venezuela al MERCOSUR. Resta, però, da vedere se e come il Venezuela riuscirà a recepire il programma di liberalizzazione commerciale e tutta la normativa del MERCOSUR, in particolare la Nomenclatura Arancelaria Común e la TEC. Intanto, il Primo Ministro cinese, Wen Jiabao, suggeriva ai membri del MERCOSUR di preparare uno studio di fattibilità per un eventuale accordo di libero scambio con l’obiettivo di raddoppiare entro quattro anni il commercio con il suo paese. Secondo Peña (2013), l’accordo di libero scambio proposto dalla Cina potrebbe influenzare positivamente i negoziati commerciali del MERCOSUR con altri paesi e regioni, a cominciare da quelli che si trascinano da anni con l’UE. *** La crescente inserzione internazionale del Brasile quale esportatore di prodotti alimentari e, più recentemente, l’emergere di sue imprese multinazionali, dovrebbe avere implicazioni per la sua politica commerciale, ma non sembra che ciò stia avvenendo. Gli accordi del MERCOSUR sono diventati ormai irrilevanti per l’intercambio agricolo. Il riso era un’esportazione argentina e uruguaiana diretta principalmente al Brasile fino al 2007, quando questi ne è diventato un esportatore mondiale. Per far fronte a questa situazione il Brasile non ha mostrato una gran disposizione, così come sembra accadere con l’UE, a negoziare nuovi accordi bilaterali, perché chiaramente attende la liberalizzazione del settore agricolo globale tramite accordi multilaterali nel Doha Round, liberalizzazione di cui si aspetta di essere uno dei maggiori beneficiari (Meloni, 2009: 71-72). Intanto, per cercare di accrescere gli scambi commerciali del Brasile con il Sudamerica, Lula nel 2003 introdusse il Programa de Substitução Competitiva de Importações per aiutare le imprese sudamericane a trovare nel paese nuovi mercati, cosa non facile visto che le loro esportazioni si concentravano su prodotti agricoli e 201 Il Brasile e gli altri minerari o su risorse energetiche. L’asimmetria che distingue lo schema di scambi tra il Brasile e il resto del Sudamerica – manufatti contro materie prime ed energia – non ha mancato di provocare accuse di egemonismo e violente reazioni pubbliche, per cui il MERCOSUR ha attraversato un continuo stato di crisi istituzionale. Benché gli scambi intra-MERCOSUR abbiano continuato a crescere in termini assoluti, essi rappresentano una percentuale minore di quella del 1997, quando toccarono il massimo. Questo è dovuto, spiega The Economist (14.07.2012), in parte al fatto che il boom delle materie e dei prodotti di base ha fatto levitare le esportazioni del blocco, ma anche al fatto che “il MERCOSUR non si è evoluto nel mercato unico come sognato dai padri fondatori”. Infine, le differenti dimensioni territoriali e le diversità degli interessi messi in pericolo producono differenti percezioni circa l’importanza del Sudamerica tra gli stati e le regioni brasiliani. Mentre il MERCOSUR rappresenta una priorità per gli stati nella regione meridionale del Brasile, quelli settentrionali sono invece interessati a rafforzare i propri legami con le nazioni vicine. Di conseguenza, queste iniziative non sono considerate complementari ma conflittuali (CEBRI e CINDES, 2007: 9). Inoltre l’Argentina continua a vedere il Brasile come un competitore, per cui da sempre cerca alleati per bilanciarne il peso – ora pensa di potere usare il Venezuela – e vuole un trattamento alla pari con il Brasile, mentre in effetti il rapporto fra i due paesi è sempre più asimmetrico a favore del secondo. Per questo, quindi, Buenos Aires chiede che il seggio al CS dell’ONU sia assegnato all’AL e passi a rotazione ai vari paesi della regione e si oppone al seggio permanente per il Brasile, che ne sanzionerebbe il ruolo di primo attore nella regione. *** Nonostante la dichiarazioni puramente retoriche di espandere i legami intrasudamericani, incluse quelle sulla costruzione del corridoio bi-oceanico attraverso il Perù, il Brasile ha continuato a preoccuparsi principalmente di assicurarsi le risorse energetiche e di proteggere i mercati sudamericani per le proprie esportazioni, senza adoperarsi per fornire i benefici “normalmente associati alla formazione e all’amministrazione di un importante progetto regionale” (Burges, 2009: 177-78). Tuttavia, è stato creato un piccolo segretariato e un organismo per la risoluzione delle controversie tra i paesi membri che, però, sempre più considerano il MERCOSUR come una fortezza, piuttosto che un ponte verso il mondo esterno, come dimostra il fatto che esso, come tale, ha concluso due soli accordi: con Israele, Egitto e l’Autorità Palestinese, mentre quello con l’UE, iniziato nel 1999, resta inconcluso. Frattanto, il MERCOSUR è diventato un forum per discutere questioni diplomatiche, politiche e ideologiche, piuttosto che risolvere problemi commerciali, una tendenza accentuatasi con l’ammissione del Venezuela (Roett, 2010: 128). In effetti, “l’dea fondante che il MERCOSUR sarebbe stato uno strumento per la liberalizzazione commerciale è sparita”, commenta l’ex diplomatico brasiliano Rubens Barbosa (TE. 17.07.2012). Restano, tuttavia, una serie di iniziative e di istituzioni8 che potrebbero servire a rivitalizzare il processo d’integrazione. 8 . Una promettente iniziativa potrebbe essere il Parlamento do MERCOSUR, istituito alla fine del 2005, che ha tenuto la prima seduta a giugno del 2008 a San Miguel de Tucumán in Argentina. I parlamentari sono 81 – 18 per ciascun dei quattro paesi membri e 9 per il Venezuela. Anche i paesi associati possono avere dei seggi, ma senza diritto di voto. 202 Brasile, America Latina e Caraibi L’attuale strategia brasiliana, argomenta Da Motta (2009: 131-32), non sembra favorire l’assunzione da parte del paese di un ruolo compatibile con le opportunità e le minacce prevalenti in Sudamerica per due ragioni: (i) le priorità assegnate al MERCOSUR hanno perso consistenza a livello economico con l’annacquarsi dell’agenda del gruppo e con l’abbandono della ricerca del consolidamento e approfondimento dell’unione doganale. Per il Brasile, quindi, l’utilità del MERCOSUR è essenzialmente politica, il che spiega perché nei negoziati con paesi terzi accetti l’“iperprotezionismo” argentino e perché abbia spinto per l’ammissione del Venezuela sperando che serva a rafforzare il blocco; e (ii) gli sforzi del Brasile per far avanzare l’integrazione sudamericana si confrontano con uno scenario di tensioni e conflitti tra i suoi vicini. In effetti, la politica regionale di Lula, sostiene Agostinis (2012), “lascia una complessa eredità di questioni irrisolte o solo temporaneamente diluite nella sbornia collettiva della crescita economica vissuta dalla regione dal 2003 a oggi. Tensioni che sono però destinate a riemergere con forza non appena il boom delle esportazioni sudamericane si attenuerà riproponendo i problemi di compatibilità produttiva e armonizzazione doganale dell’integrazione regionale”. Alle crescenti frizioni politico-ideologiche si è aggiunta la mai sopita questione che da sempre oppone i “paesi piccoli” a quelli “grandi” e se prima il Brasile aveva sempre mantenuto una posizione attendista, al vertice di Rio del gennaio 2007 Lula ufficialmente sostenne che perché l’integrazione sudamericana progredisse bisognava essere disposti a fare rilevanti concessioni economico-commerciali a favore dei paesi più piccoli. Una posizione per la quale, però, questi ultimi non mostrarono “la minima gratitudine”, arrivando a insinuare che le parole di Lula fossero state “solo un esercizio retorico, per nulla corrispondente alla realtà dei fatti” (Giappichini, 2011: 293). Essere membri del MERCOSUR non deve essere una ricompensa, ma fonte di stabilità regionale e un buono affare per tutti, non solo per il Brasile. Ultimamente, il MERCOSUR non solo non ha ricevuto spinte significative, ma secondo Vigevani e Ramanzini (2011: 149), si intravede l’inizio di un processo di sganciamento che tocca anche altri schemi regionali. Indubbiamente, gli sforzi diretti alla costruzione di legami più stretti in Sudamerica continuano a incontrare un considerevole scetticismo a causa di vecchie rivalità che stentano a scomparire e di regimi differenti, come i governi populisti anti-mercato vicini al Venezuela di Chavez, che dividono il continente. Sempre secondo Vigevani e Ramanzini (2011: 150 e 135), in Brasile “l’accurata percezione che un approfondimento del blocco comporterebbe una perdita di sovranità e autonomia nelle relazioni con il resto del mondo non è scomparsa completamente ed è invece finita per diventare un aspetto importante dei comportamenti dello stato e della società. Non ha preso piede, invece, la percezione che l’integrazione potrebbe rafforzare la posizione del paese nel mondo”. A questi due autori sembra anche che gran parte dell’élite brasiliana, gruppi sociali, economici e regionali e alcuni settori politici non siano affatto interessati ad una maggiore istituzionalizzazione del MERCOSUR, ma preferiscano l’attuale struttura, una preferenza forse logicamente collegata alla strategica dell’“autonomia tramite diversificazione” che permetteva al Brasile di priorizzare altri partner. Di conseguenza, il processo integrativo ha potuto allargarsi, senza però ottenere l’approfondimento necessario per creare un’unione doganale o un mercato comune. Per la politica estera, il MERCOSUR serve al Brasile globalmente come mezzo di legittimazione della leadership nelle trattative bilaterali e multilaterali. Ovviamente questa leadership implica limitazioni interne e magnanimità verso 203 Il Brasile e gli altri l’esterno, ostacolate, però, dalla struttura istituzionale per cui tutto diventa più complesso (de Almeida e Leitão, 2009: 36). Ora, poi il MERCOSUR deve competere con la nascente Allenza del Pacifico – vedi nota 25. 4.4. IL REGIONALISMO LATINOAMERICANO L’affermarsi del regionalismo in AL, come in molte altri parti del mondo, deriva dalla necessità di andare oltre lo stato-nazione per trovare risposte adeguate alle sfide della globalizzazione. L‘idea d’integrazione regionale non è nuova in AL, perché è insita in quella della “patria grande” elaborata da Simon Bolivar9 con la quale si scontra però l’idea del panamericanismo, che implica l’interventismo statunitense nella regione (Carmagnani, 2003: 222), codificato nella dottrina Monroe10. Bisogna arrivare ai nostri giorni perché si realizzi un progetto integrazionista tutto sudamericano, che esclude il resto dell’emisfero e particolarmente gli USA con i quali si prepara a negoziare come un tutto. Infatti, la “Declaración del Cuzco” del 2004 dalla quale origina l’ANASUR, si apre “proprio con un riferimento all’eredità di Bolívar” che viene così riconosciuto come il “padre putativo” di questo nuovo corso (Sanchini , 2010: 192). D’altra parte, il regionalismo che si afferma nelle ultime decadi è anche una risposta, essenzialmente difensiva, alle crisi degli anni ’80, alla fine della Guerra fredda e, principalmente, all’avvento della globalizzazione. È una strategia che emerge dai paesi periferici o semi-periferici che pur di evitare la marginalizzazione economica sono disposti a cedere parte della loro sovranità per organizzare una più forte risposta regionale alle pressioni globali. Questa riconfigurazione degli spazi geoeconomici sia per reagire collettivamente alle sfide sia per cogliere insieme le opportunità della globalizzazione è un costrutto artificiale elaborato a livello governativo per riordinare le relazioni internazionali. Questo regionalismo vuole “trasferire la proprietà (ownership) dell’integrazione regionale dai politici (policymakers) nazionali agli attori economici e alla società civile, perché generino le pressioni politiche interne necessarie per trasformare vaghi accordi in concreta realtà (Burges, 2009: 94-95) e tenta di ricalibrare l’integrazione dell’emisfero. Il suo limite è dato dal fatto che qualunque forma d’integrazione, per essere effettiva, deve basarsi su un processo di convergenza di valori e fini, il che non è sempre il caso in questo continente. Anzi, dall’inizio di questo secolo si è sviluppato “un nuovo ciclo di divergenza dovuta sostanzialmente a due fattori: le modalità d’inserimento nell’economia globale e l’evoluzione politi- 9 . In realtà, la storia nazionale di Brasile, Messico, Paraguay, Uruguay e di quasi tutti i paesi dell’AC ha avuto a vedere poco o niente con Bolivar. “L’idea di vincolare l’integrazione regionale con la figura di Bolívar e con la storia degli inizi del secolo XIX° mira a dare una qualche legittimità ideologica al processo, anche se in verità di tratta di un anacronismo, perché l’idea di ricostruire l’unità del vecchio impero spagnolo non ha assolutamente niente a vedere con l’attuale situazione del continente” (Carlos Malamud, 2009: 108). 10 . “La dottrina Monroe, che doveva mantenere le Americhe lontano dalle politiche di potenza europee, finì con l’essere rielaborata sul finire del XIX° secolo per garantire agli Stati Uniti la possibilità dì intervento nel sottocontinente” (Carmagnani, 2003: 222). Se questo ha permesso al potere statunitense di dominare la regione, ha però reso difficile a Washington di sviluppare sane relazioni bilaterali con l’AL, dove l’anti-americanismo sopravvive e resta una forza politica da non sottovalutare (Kaplan, 2012: 2). 204 Brasile, America Latina e Caraibi co-sociale interna”, ovvero il populismo come il “chavismo”11 e la “profonde differenza tra un paese e l’altro nel modo di concepire la legittimità del potere e nella gestione della vita all’interno della nazione” (Recupero, 2009: 22-23). Nel processo d’integrazione sudamericano sono state individuate due visioni rispetto al ruolo del Brasile: (i) l’“integrazione multifaceted” (poliedrico o multiscopo) che esprime la percezione che il Brasile è una parte indissociabile del Sudamerica che dovrebbe quindi ricevere la massima priorità nell’agenda della sua politica estera tramite l’utilizzo di una strategia di integrazione profonda; e (ii) l’“integrazione selettiva”. Negli anni ’60 e ’70 l’integrazione regionale fu protezionista, perché “funzionale alla strategia d’industrializzazione in sostituzione delle importazioni”, e basata su accordi Sud-Sud per la liberalizzazione commerciale intra-area, conservando il protezionismo verso i paesi terzi. La crisi del debito all’inizio degli anni ’80 espose tutti i limiti di quest’approccio, per cui dal 1990 circa al 2003 si passò ad un’integrazione sempre più profonda, con apertura commerciale e accordi anche Sud-Nord. Questo regionalismo aperto cerca “di rendere complementari le politiche per l’integrazione con quelle per il miglioramento della competitività internazionale” come impone la globalizzazione. Dall’inizio di questo secolo “il principale obiettivo dell’integrazione è stato quello economico, prevalentemente la liberalizzazione commerciale, che però ne è stata anche la principale debolezza, perché i progressi verso l’unione doganale sono stati difficili e lenti … e la quota di scambio è sempre rimasta bassa”. Negli ultimi anni “si sono, invece, sviluppate nuove iniziative di cooperazione regionale multiscopo”, favorite dalla forte crescita economica, dal ruolo di leader regionali come Lula e Chávez, dalla crescente globalizzazione e e dal progresso tecnologico. Il rilancio dell’integrazione latinoamericana “nasce dalla domanda per una maggiore cooperazione regionale, per fornire più beni pubblici regionali, dalle infrastrutture e la difesa dell’ambiente alla stabilità politica e la coesione sociale”, dal controllo dei disastri naturali e delle malattie all’innovazione (Mori, 2009: 160-62). *** Nel passato, l’approccio dell’AL all’integrazione regionale era basato su complesse strutture legali e istituzionali, sensibili alle istanze politiche che, a loro volta, erano molto interessate ad assicurare un’equa distribuzione dei benefici dell’integrazione. La prima serie di accordi d’integrazione ebbe luogo nell’ambito dell’ALALC, il cui principale obiettivo era l’eliminazione entro 12 anni di tutti i dazi e le restrizioni per gran parte delle merci scambiate, ma che in effetti generò una serie di schemi protezionistici inward-looking (introversi) e appoggiò l’adozione di politiche di sostituzione delle importazioni da parte di molti paesi dell’AL. Se la crisi del debito degli anni ’80 incoraggiò i paesi a limitare la sostituzione delle importazione e l’attivo intervento dello stato. negli anni ’90 l’emisfero smise decisamente di considerare il commercio come una forma d’aiuto e adottò, invece, liberalizzazione commerciale, riforme strutturali e privatizzazione delle imprese statali. Questo segna il passaggio dal “regionalismo protezionista”, legato al modello di “desarollo hacia adentro”, o 11 . Per questo fenomeno vedi Giorgio Alberti, “Il ‘chavismo’: la politica come movimento”, Politica internazionale, 34, 4/5, 2009. 205 Il Brasile e gli altri anche dello “strutturalismo latinoamericano”, al “regionalismo aperto”, legato invece al Consenso di Washington. Se il primo era un modo di trasferire la protezione dal piano nazionale a quello regionale, il secondo si fonda sull’apertura commerciale, sulle forze del mercato e sul settore privato. Poiché entrambi sono caratterizzati “da una visione ‘commercio-centrica’ dell’integrazione” e per entrambi il successo è stato solo parziale, le nazioni sudamericane hanno iniziato a “ripensare se stesse e la propria integrazione muovendo da una prospettiva alquanto differente”, quello che Sanchini (2010: 49-50) chiama il “regionalismo multiscopo” e che considera rappresentato dall’UNASUR12. Questo nuovo regionalismo cerca di evitare eccessiva frammentazione e programmatica inefficienza, favorendo invece l’adozione di principi di reciproca obbligatorietà e meccanismi per la convergenza automatica verso politiche commerciali comuni. Non limitandolo alla riduzione delle barriere commerciali, con questo regionalismo si mira a raggiungere una pluralità di obiettivi, politici e di cooperazione, a vari livelli. Il MERCOSUR è un primo e importante esempio di questo nuovo tipo d’integrazione tra paesi con evidenti asimmetrie strutturali e politiche13. Inoltre, arenatesi i negoziati nel Doha Round, gli accordi regionali bilaterali e multilaterali sono diventati molto più interessanti. Già nel 1964 era stato costituito a Lima il Parlamento latinoamericano (Parlatino) formato da esponenti delle Camere nazionali eletti democraticamente nei paesi aderenti, che però entrò in funzione solo alla fine del 1987 – con la partecipazione di Cuba – con sede a São Paulo. Ma poi nel 1997, su iniziativa di USA, Canada e Brasile, nacque la Parliamentary Conference of the Americas (COPA in spagnolo o portoghese) di cui fanno parte i parlamentari nazionali o sub-nazionali di tutti i paesi dell’emisfero occidentale, salvo Cuba. Nato nel 1986 dal Consenso di Cartagena, riunito per far fronte al debito della regione, il Grupo do Rio (Argentina, Brasile, Colombia, Messico, Panama, Perù, Uruguay, Venezuela e, successivamente altri paesi della regione, come Cuba nel 2008, per un totale di 23 stati), fu utilizzato anche per porre fine ai conflitti tra i paesi dell’AC e agli interventi unilaterali degli USA, Il Brasile, non ha invece sostenuto la creazione dell’ALCA, o FTAA, un’iniziativa presa nel 1994 da Washington, fallita dopo nove anni di discussioni a causa dei conflitti e delle politiche interne dell’AL, ma specialmente per l’opposizione brasiliana. A questo fallimento Washington ha reagito con una serie di accordi commerciali bilaterali con vari paesi latinoamericani e un accordo regionale 12 . Stranamente, Sanchini (2010: 50) attribuisce l’etichetta di regionalismo multiscopo anche ad ALBA – vedi dopo – che è contro globalizzazione, mercato e settore privato. 13 . “Le asimmetrie strutturali nascono da fattori quali dimensione dell’economia, localizzazione geografica, accesso all’infrastruttura regionale, qualità istituzionale e livello di sviluppo. Questi fattori condizionano la capacità di un’economia di beneficiare dell’integrazione del mercato. Le asimmetrie politiche nascono invece dalle differenze delle preferenze sociali di un paese rispetto all’offerta di beni pubblici e “possono propagarsi all’interno di una regione economicamente integrata per mezzo di spillovers” macroeconomici. Naturalmente, queste asimmetrie strutturali e le differenze macroeconomiche dei paesi membri “creano rilevanti disparità nella distribuzione dei vantaggi dell’integrazione – vantaggi che non riflettono le aspettative dei paesi che ne beneficiano meno – e conseguentemente alimentano disaccordi”, mettendo così a rischio la sopravvivenza del progetto integrativo oppure indebolendo il consenso necessario per migliorarlo (Blyde et al., 2008: 7-8 e 25). Per le asimmetrie del MERCOSUR vedere specialmente il secondo capito di questo libro ed Esparza (2008) . 206 Brasile, America Latina e Caraibi (il “Dominican Republic-Central America Free Trade Agreement” (DR-CAFTA)) con quelli centroamericani, entrato in vigore all’inizio del 2009. I negoziati per la formazione della FTAA si arenarono a causa della richiesta brasiliana di accesso al mercato nordamericano e dell’insistenza degli USA su DPI, commercio dei servizi, appalti pubblici e protezione degli investimenti (Roett, 2010: 128). Inoltre, il Brasile ha concentrato gli sforzi commerciali sul MERCOSUR. Grazie alla rapida crescita della produttività, il paese è riuscito a espandere più rapidamente dell’Argentina il proprio commercio globale e quello con il MERCOSUR. L’entusiasmo che accolse l’accordo raggiunto nel 1998 tra il MERCOSUR e la CAN sulla necessità di costruire un’area di libero scambio, svanì presto a causa della svalutazione del real e delle differenti posizioni dei due raggruppamenti circa le politiche sui dazi preferenziali. Quando gli altri tre membri del MERCOSUR abbandonarono i negoziati, il Brasile pensò di poter proseguire da solo, rimandando a un secondo tempo l’accordo inter-regionale. I paesi della CAN chiedevano però grossi compensi per entrare in un tale accordo, un costo troppo alto per il Brasile che già contribuiva il 70% del bilancio annuale del Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) e spesso aveva fatto concessioni unilaterali per promuovere sviluppo e buona volontà tra i paesi membri, come nel caso della decisione di Lula a luglio del 2009 di aumentare il prezzo pagato al Paraguay per l’elettricità generata dalla comune centrale idroelettrica di Itaipú. *** Il vertice dei Capi di stato dei paesi del Sudamerica, nato nel 2000, dimostrava che il sogno di Simón Bolívar di unificare il continente era ancora vivo e il fatto che a ospitare il primo di questi vertici fosse il Brasile ne rivelava il desiderio di puntare alla leadership continentale. Con questo vertice il Sudamerica si presentava come un’effettiva entità geopolitica, capace di trovare l’accordo su aree cruciali, come promozione della democrazia, incoraggiamento degli scambi, lotta alla droga, cooperazione tecnologica, ma anche integrazione delle infrastrutture fisiche tramite l’IIRSA. Quest’ultimo punto riprendeva l’idea brasiliana di costruire “assi di sviluppo” per promuovere la creazione di catene di produzione regionalmente integrate, In questo modo l’inserzione del Sudamerica nell’economia internazionale veniva a dipendere dall’accresciuta coesione e unità regionale. Infatti, fallito il tentativo d’espandere il MERCOSUR per formare l’Área de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA), si puntava ora a formulare un programma di sviluppao per le infrastrutture fisiche colleganti i vari paesi che avrebbe dovuto generare la necessaria pressione politica per creare un integrato spazio economico continentale (Burges, 2009: 60 e 94). Infatti, la creazione di catene produttive è chiaramente impossibile senza le necessarie reti di trasporto e comunicazione. La conversione del Brasile all’integrazione tecnocratica infrastrutturale nasceva dal fallimento degli sforzi politici e dei negoziati diplomatici evidenziato dalle continue crisi del MERCOSUR. Quest’approccio sembrava particolarmente efficace per i corridoi bi-oceanici. Quello che attraversa Cile, Bolivia e Brasile – lungo 4000 km collega il porto di Santos con quelli di Iquique e Arica – è stato inaugurato alla fine del 2010 e la costruzione del tunnel di 52 km tra Luján de Cuyo (Mendoza) e Los Andes (Cile) è iniziata nel 2012. Chiaramente, l’IIRSA, più l’espansione dei finanziamenti dei progetti infrastrutturali in altri paesi da parte del BNDES, rappresenta un importante tentativo di 207 Il Brasile e gli altri rilanciare i progetti regionali politici in stallo e l’idea di un Sudamerica con concrete connessioni fisiche per sostenerne l’integrazione (Burges, 2009: 123). Dopo decenni d’integrazione non sono più le politiche commerciali, ma l’assenza di “catene regionali del valore” e i fattori microeconomici, come costi di trasporto e lunghe procedure doganali, che limitano la capacità competitiva delle imprese e impediscono gli scambi regionali che secondo l’IDB sono la metà di quelli potenziali. Questo “vuoto d’integrazione” può essere ridotto investendo nella modernizzazione dei trasporti in modo da ridurre i costi e i tempi di consegna, creando moderne e sicure reti logistiche e broadband e riformando la regolamentazione delle dogane e quella sanitaria. Poiché non è possibile progredire dove niente è sicuro, il Brasile dovrà bilanciare le ambizioni regionali e globali con le proprie limitazioni, mantenendo l’integrazione sudamericana, nonostante superi i propri vicini diventando parte integrante del sistema internazionale. Fornire all’UNASUR gli investimenti e l’attenzione di cui ha tanto bisogno potrebbe distrarre il Brasile dalle sue più vaste ambizioni globali che chiaramente richiedono un notevole impegno diplomatico e significativi investimenti economici (Frechette e Samolis, 2012: 10-11). Al terzo vertice del Sudamerica a Cuzco, Perù, dicembre 2004 (il secondo ebbe luogo a Guayaquil a luglio del 2002) fu firmata la Dichiarazione di Cuzco per mettere in moto il processo mirato alla creazione de la Comunidad de Naciones Suramericanas (CNS) che raggruppa due blocchi commerciali: MERCOSUR (4 membri) e la CAN (5 membri), più Cile, Suriname e Guyana14. I due blocchi hanno, infatti, firmato un “Accordo di complementarità economica” per eliminare tutti i dazi nei prossimi 15 anni e creare così una immensa zona di libero scambio. Poi, a luglio del 2005, il CNS ha concesso ai quattro membri del MERCOSUR lo status di membri associati, una mossa subito ricambiata quando sono stati i paesi del CNS a essere riconosciuti membri associati del MERCOSUR sulla base di Accordi di complementarità economica firmati dal CAN con ciascun membro del MERCOSUR. Ad aprile del 2011 il Venezuela è uscito formalmente dal CAN per entrare nel MERCOSUR, benché le attività commerciali con Bogotá, La Paz, Lima e Quito continueranno secondo altre regole e principi. In realtà, i rapporti tra i paesi della CAN molto deboli e i molti conflitti irrisolti, rappresentano seri ostacoli, per cui il discorso dell’integrazione regionale appare di difficile realizzazione. La strategia brasiliana era, e forse ancora è, di includere in uno schema regionale tutto il Sudamerica e poi negoziare come entità unica un accordo commerciale con gli USA o anche l’integrazione emisferica. Per ora per questa strategia ha potuto contare solo sul Grupo do Rio, mentre l’integrazione sudamericana resta un obiettivo sempre lontano. Infatti, all’integrazione del Sudamerica non mancano ostacoli, dovuti alla speranza che ciascun paese della regione continua a nutrire circa la possibilità di poter un giorno accedere al mercato nordamericano e ai fallimenti nei quali sono incorsi i processi integrativi tentati dall’ALALC e dall’ALADI. Questi fallimenti hanno spinto il Brasile a tentare, parallelamente agli sforzi per portare avanti il progetto continentale, di raggiungere un accordo con l’UE – vedi l’EU- 14 . A Cuzco erano presenti, però, solo cinque Presidenti, tra i quali solo il brasiliano proveniva da un paese del MERCOSUR e solo tre (Brasile, Cile e Perù) avevano firmato il protocollo di fondazione della CAN, documento che non presenta nessun preciso obiettivo, salvo un’astratta promessa di completare l’integrazione entro 15 anni. Vi si parla anche d’integrazione energetica e infrastrutturale dell’area, ma si specifica che in una prima fase, di durata indefinita, la CNS non avrà istituzioni e finanza proprie. 208 Brasile, America Latina e Caraibi Brazil Framework Cooperation Agreement firmato alla fine del 1995 – anche per mostrare l’esistenza d’una possibile alternativa all’FTAA proposto dagli USA. Sfortunatamente, i negoziati del MERCOSUR con l’UE del 1999 avvennero mentre la svalutazione del real metteva in crisi il raggruppamento regionale e il Brasile si rendeva conto di poter proseguire in maniera indipendente, perché l’UE più che al MERCOSUR era interessata al mercato brasiliano (Burges, 2009: 55-56). Al terzo vertice del CNS a Brasília a maggio 2008 fu firmato il trattato costitutivo dell’UNASUR, che sostituisce il CNS e dovrebbe gradualmente evolvere nell’UE sudamericana. Rispetto alle organizzazioni preesistenti nella regione l’UNASUR raccoglie tutte le nazioni del Sudamerica, ha una vocazione soprattutto politica e deve trovare una formula che permetta a due blocchi differenti, come CAN e MERCOSUR – al cui PIL il Brasile contribuisce con l’82%, l’Argentina con il 16% e gli altri due ciascuno con l’1% –, di convergere. Il processo d’integrazione serve a utilizzare al meglio le risorse della regione e a rafforzare le capacità di negoziazione e proiezione internazionale, mentre il miglioramento dell’infrastruttura regionale favorisce la creazione di un mercato interno. Questo nuovo processo d’integrazione mira, quindi, a risolvere le asimmetrie che contraddistinguono la regione, potenziando l’inclusione e la giustizia sociale, in modo da aggregare popoli, oltre che economie (Sanchini, 2010: 82-83, 99-102)15. L’accordo per l’UNASUR ha fissato gli obiettivi per l’integrazione energetica, che potrebbe arrivare a costituire il pilastro fondamentale dell’integrazione sudamericana, e per l’infrastruttura dei trasporti. È stato creato un Segretariato e sotto l’ombrello UNASUR sono stati istituiti un “Parlamemto Suramericano”, con sede a Cochabamba in Bolivia, e il Consejo Suramericano de Defensa (CSD). Essenzialmente organo politico, l’UNASUR ha funzionato come strumento per risolvere le dispute e per elaborare posizioni politiche comuni. Infatti, quest’organo, con l’influente contributo del Brasile, ha risolto conflitti politici in Bolivia nel 2008 e in Ecuador a settembre del 2010, e ha bloccato l’estromissione del Presidente dell’Honduras nel 2009. Nonostante questi successi, i paesi membri sono riluttanti a cedere maggiore autorità all’UNASUR che quindi, in mancanza di consenso regionale, risulta incapace di mediare dispute e, non essendo provvisto di forti istituzioni, deve contare troppo sulla diplomazia presidenziale Il CSD nasce per incoraggiare la cooperazione regionale nel campo della sicurezza regionale16, migliorare la trasparenza della spesa militare e offrire assistenza per missioni militari o disastri naturali. Riunitosi per la prima volta a Santiago a marzo del 2009 il CSD ha cominciato ad adottare un metodo standard per misurare l’acquisto di armi di ciascun paese membro, coordinare le attività delle loro forze armate in tempo di pace e le missioni umanitarie e rafforzare la capacità regionale per la produzione di sistemi di difesa, promuovendo investimenti bilaterali e multilaterali nell’industria militare della regione. La spesa militare totale dei paesi dell’UNASUR per il periodo 2006-2010 è ammontata a $126 miliardi, essendo aumentata da $17.6 miliardi del 2006 a $33.2 miliardi nel 2010, ma è solo lo 0,91% del loro PIL, la più bassa al mondo.. La spesa brasiliana rappresenta il 43% del tota- 15 . L’art. 2 del trattato costitutivo presenta l’UNASUR come “uno spazio d’integrazione e unione negli ambiti culturale, sociale, economico e politico”. 16 . Da notare che secondo B. Buzan e O. Waever (Regions and Powers: The Structure of International Security, Cambridge University Press, 2004), il Sudamerica è composto di due sub-sistemi di sicurezza regionale: il Cono sud e l’area andina. 209 Il Brasile e gli altri le, seguita da quella colombiana con il 17% e finire con il 4% del Perú. Malgrado il CDS non sia una NATO latinoamericana, il Brasile è riuscito a legare il futuro di quest’organismo all’industria regionale degli armamenti, che risulta essere principalmente brasiliana (Rodríguez, 2010: 21). A maggio del 2010 è stato creato il Centro de Estudios Estratégicos y de Defensa. Oltre a controllare le spese militari dei paesi membri, il CSD ha esaminato gli accordi di difesa conclusi con potenze extraregionali, come la proposta di concedere agli USA accesso a sette basi militari colombiane e l’Accordo Colombia-USA per la cooperazione contro i narco-guerrillas. Per questo Washington teme che il Consiglio possa diventare un’alternativa all’OAS17. Il CSD rappresenta il primo tentativo di avviare un processo di regionalizzazione della sicurezza e offre un favorevole contesto istituzionale regionale nel quale il Brasile potrà cercare la propria leadership. L’interesse del Brasile a proporre e promuovere la creazione del Consiglio deriva dalle linee guida della sua politica estera e dai dettami della sua politica nazionale di difesa La creazione di questo Consiglio è spiegata anche dallo spostamento a sinistra di molti governi della regione, dall’allontanamento degli USA, assorbiti dalle problematiche di MO e Asia Centrale, e dal moltiplicarsi delle situazioni di tensione che negli ultimi anni si sono sviluppate nella regione (Calderón, 2011: 97 e 102-03). *** I paesi vicini chiedono al Brasile una maggiore apertura del mercato interno, la riduzione dei finanziamenti pubblici alle imprese e l’incremento degli investimenti in progetti infrastrutturali regionali. Per soddisfare queste richieste, il paese dovrebbe però sacrificare parte della crescita nazionale scontentando sia gli industriali sia i destinatari delle misure anti povertà. Inoltre, la visione brasiliana dell’integrazione regionale avvita con il MERCOSUR, che poggiava sulla graduale espansione della liberalizzazione dei mercati in modo da facilitare uno sviluppo sostenibile e consolidare la democrazia, non poteva certo riscuotere il favore di Washington che, invece, perseguiva la liberalizzazione emisferica, che avrebbe avvantaggiato le imprese e gli investitori americani, e mirava all’instaurazione globale dell’ordine neoliberale. Nonostante la disponibilità dell’IDB a finanziare la costruzione di autostrade e altri progetti che la facilitassero, l’unificazione tra MERCOSUR e CAN non ha ancora avuto luogo, sostituita gradualmente da UNASUR. Inoltre, a dicembre del 17 . Come parte del tentativo di isolare gli USA nella regione e ampliare la sfera di auto-coordinazione tra i paesi dell’AL o del Sudamerica, il Brasile si è opposto, insieme ad Argentina e Venezuela, al FTAA e ha avanzato una serie di proposte volte alla creazione di nuovi organismi i cui membri devono essere esclusivamente i paesi dell’AL o del Sudamerica, come sono la Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (un blocco regionale di 33 paesi dell’Al e dei Caraibi creato all’inizio del 2010 al vertice del Rio Group-Caribbean Community (CARCOM) tenutosi a Playa del Carmen in Messico e di cui non sono membri il Canada, gli USA, la Groenlandia e i territori nelle Americhe di Francia, Olanda e Regno Unito) e la Cumbre Iberoamericana (creata a luglio del 1991 a Guadalajara in Messico, ha tenuto la XXIIa riunione a Cadíz in Spagna a novembre del 2012). Chiaramente, la frammentazione di vecchie alleanze, per ragioni regionali o ideologiche, sta riducendo il peso e la rilevanza dell’OAS. Secondo EIU (2012 dic.: 25) in questo vertice è apparso chiaro come stia cambiando la natura dei rapporti tra Spagna e Portogallo e con le rispettive controparti latinoamericane, la cui potenza economica e politica continua a crescere, insieme ai loro interessi in altre regioni del mondo, particolarmente in Asia. 210 Brasile, America Latina e Caraibi 2008 il Brasile riunì a Costa do Sauípe, nel Bahia, i leader di 33 stati dell’America Latina e dei Caraibi (ALC), compresa Cuba ma non gli USA e l’UE, per la prima Cumbre de América Latina y el Caribe (CALC) per discutere l’accelerazione dell’integrazione e dello sviluppo di queste economie. A febbraio 2010 a Cancún alla riunione dell’UNASUR fu deciso di creare la “Comunidad de Estados de Latinoamérica y el Caribe” (CELAC) – erede del vertice dell’America Latina e dei Caraibi e del Gruppo di Rio (1986), ma con un non ben definito rapporto con la CALC. La CELAC si aggiunge così ai tanti altri enti proliferati in AL: MERCOSUR e PARLASUR (Parlamento del MERCOSUR)18, CAN, CARICOM (Comunidad del Caribe), OEA, UNASUR, ALBA – vedi oltre –, SICA19 e PARLACEM (Parlamento del SICA)20, Banco Sudamericano de Naciones, o BancoSur, etc. Tutte queste strutture regionali non hanno, però, affrontato le sperequazioni economico-produttive e le distorsioni tariffarie di stampo protezionistico che stanno alla base della paralisi di gran parte degli accordi economici regionali. Anzi, la crisi economica globale iniziata nel 2008 sta spingendo all’intensificazione delle barriere protezionistiche, in particolare quelle relative al commercio bilaterale tra Argentina e Brasile (Agostinis, 2012). La nascita della CALC fu salutata come l’evento che per la prima volta negli ultimi 200 anni vedeva riuniti tutti i paesi dell’AL, compresa Cuba, senza nessuna presenza “imperiale”, a dimostrazione della nuova capacità della regione a “dire no”. Esiste, però, il Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) di Rio de Janeiro, sottoscritto nel 1947 da tutti i paesi latinoamericani, con il quale gli aderenti sì impegnavano al mutuo appoggio in caso di attacco a qualunque di essi. Ma a giugno 2012 i paesi dell’Alianza Bolivariana, membri dell’ALBA-TCP, hanno comunicato la decisione di denunciare il TIAR durante la 42a Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA) tenutasi a Cochabamba, in Bolivia. Ma nonostante che le dichiarazioni di unità bolivariana abbondino, il Venezuela sembra sempre meno capace di giocare un importante ruolo regionale, mentre la posizione del Brasile continua a rafforzarsi, E se è vero che la cosiddetta iniziativa bolivariana è una delle ragioni dello stallo del processo d’integrazione in Sudamerica (B/W, 2007: 27)21, ben più importante è l’effetto negativo che le evidenti disparità o asimmetrie tra i paesi creano per l’armonizzazione delle politiche, ostacolando così la coordinazione necessaria per approfondite il processo integrativo. Finora, la diplomazia brasiliana si è impegnata, con buoni risultati, a intrecciare rapporti coordinati da spendere in sedi internazionali, come l’OMC. Le varie iniziative non sono necessariamente anti-USA, ma chiaramente dimostrano il crescente interesse del Brasile, finora concentrato sul Sudamerica, per il resto del continente che, una volta coinvolto in un comune processo d’integrazione, potrebbe eventualmente partecipare all’ampliamento del MERCOSUR. Questo, infatti, è cer- 18 . Per ora il Palamento del MERCOSUR è formato da parlamentari eletti nelle elezioni nazionali – 18 per ogni paese membro – che dal 2014 dovrebbero essere eletti direttamente. 19 . Il Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) fu creato alla fine del 1991 tra Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua e Panama, con sede a El Salvador. 20 . Considerando i parlamenti esistenti in AL, questa dovrebbe essere la regione più integrata al mondo. Infatti, l’AL conta il Parlatino (Parlamento Latinoamericano, con sede in Panama, creato ne 1964), il Parlamento Andino (organo della CAN con sede a Bogotá, creato ne 1979), il Parlamento Centroamericano, o PARLACEN, (con sede a Guatemala, creato nel 1987) e il Parlamento del Mercosur, o PARLASUR, (creato nel 2005, con sede a Montevideo). 21 . In effetti, la creazione di ALBA rivela la vocazione divisionistica del “chavismo”. 211 Il Brasile e gli altri tamente un utile strumento politico per le relazioni del Brasile con il Cono Sur, ma appare meno efficace per la sua proiezione globale (Roett, 2010: 132). La proposta venezuelana di creare un BancoSur che si sostituisca al FMI fu approvata nel 2007 a Quito e istituito come fondo monetario e di credito a settembre 2009 da Argentina, Brasile, Paraguay, Uruguay, Ecuador, Bolivia e Venezuela con un capitale iniziale di $20 miliardi, $12 dei quali forniti da Argentina, Venezuela e Brasile. Il BancoSur dovrebbe fare prestiti ai paesi del Sudamerica per finanziare programmi sociali e costruire infrastrutture. L’iniziativa, però, continua a causare discussioni e a trovare resistenze, per cui il suo futuro resta incerto. Anche la decisione dell’Argentina e del Brasile di commerciare usando le proprie monete in realtà non è stata mai applicata. *** Non deve meravigliare che il Brasile cominci a essere accusato di imperialismo e che gli venga richiesto di assumersi i costi dell’asimmetria causata dalla sua ingombrante presenza. Infatti, la Bolivia ha nazionalizzato le risorse petrolifere e di gas della Petrobras – che per ritorsione ha deciso di accelerare lo sviluppo delle vaste riserve di Bacia do Santos e Campos; il Paraguay ha richiesto pagamenti addizionali per la propria quota d’energia generata dalla centrale elettrica bi-nazionale di Itaipú; l’Argentina ha imposto unilateralmente misure di salvaguardia e altre restrizioni commerciali su una serie di prodotti industriali che invece dovrebbero essere esportati liberamente entro il MERCOSUR; l’Uruguay e altri paesi, incluso il Venezuela, pretendono investimenti o finanziamenti. In effetti, sostiene Agostinis (2011), i paesi vicini chiedono da tempo al Brasile uno sforzo di leadership, cioè “gesti e iniziative concrete volte a correggere le asimmetrie – molte delle quali scaturite dall’esuberanza produttiva e commerciale dello stesso Brasile e perciò favorevoli agli interessi economici di quest’ultimo – che comprimono gli scambi intra-regionali e ostacolano la creazione di vere e proprie aree di libero scambio tra i paesi sudamericani”. Chiaramente, l’integrazione economica è resa difficile dalla bassa integrazione fisica, dovuta in gran parte agli ostacoli geografici. In effetti, il commercio regionale del Brasile ha luogo essenzialmente con i paesi del Bacino del Prata che poi sono quelli inclusi nel MERCOSUR, mentre tutti gli altri progetti d’integrazione sarebbero, secondo Bueno (2010: 50-51), irrilevanti. In effetti, invece, gli interessi del Brasile in Sudamerica sono diversi e crescenti. La regione assorbe il 20% circa del totale export del Brasile e rappresenta una destinazione importante per i manufatti del paese. Inoltre, negli ultimi anni, gli investimenti transfrontalieri e i flussi migratori intra-regionali diretti al Brasile si sono intensificati, mentre si sono moltiplicati gli sforzi per promuovere l’integrazione energetica regionale. Ai problemi creati dai flussi in entrata si aggiungono quelli legati al crescente numero di brasiliani che illegalmente migrano verso paesi come Surinam, Guyana e Bolivia dove il loro successo genera opportunità, ma anche conflitti che sempre più confrontano le comunità brasiliane nei paesi vicini (CEBRI e CINDES, 2007: 2 e 7). Un’istituzione regionale che sembra funzionare è la Corte Interamericana de Derechos Humanos – attiva dal 1979 a San José in Costa Rica. Decidendo che il governo ecuadoriano ha ignorato i diritti e il parere dei residenti in quell’area quando ha concesso il permesso per un progetto energetico, la Corte ha non solo stabilito che grossi investimenti fisici non sono legali fino a quando le popolazioni interessate non hanno manifestato il loro parere, ma ha anche dimostrato che il sistema giudi212 Brasile, America Latina e Caraibi ziario regionale funziona e mantiene il diritto d’intervenire quando si tratta di casi di sviluppo. Questo diritto era stato contestato nel caso della grande diga di Belo Monte – vedi 2.2.4. –, proprio dal Brasile che ignorò la decisione della Corte e bloccò il pagamento dei contributi alla Comisión Interamericana de Derechos Humanos – istituita nel 1959 (TE, 28.07.2012). Ma anche altre decisioni politiche prese dal Brasile fanno dubitare che il paese sia veramente pronto a sostenere una leadership regionale e ancor meno quella globale, come mostrano i due casi riportati da Roett (2010: 144-48). Nel 2009, l’espulsione del Presidente dell’Honduras causò una crisi che vide coinvolti molti paesi dell’emisfero, alcuni dei quali propendevano per nuove elezioni, iniziativa contrastata dal Brasile che “preferì allearsi con i governi ultranazionalisti della regione” e impose la propria posizione in ambito UNASUR. Il secondo caso concerne il desiderio del Brasile di partecipare ai negoziati di pace in MO. Durante la visita del Presidente iraniano alla fine del 2009, Lula sostenne il diritto dell’Iran a portare avanti il programma nucleare civile e dichiarò la sua opposizione ai tentativi di isolare il paese, dichiarazione che causò perplessità e disappunto. Infatti, se il Brasile mira a ottenere un profilo superiore, deve tenere una condotta più responsabile e non continuare a indulgere in posizioni terzomondiste per ragioni puramente interne. *** Considerazioni energetiche sono state rilevanti per rafforzare i legami con il Paraguay che, grazie alla costruzione della diga di Itaipú come una joint venture tra i due paesi, è diventato il maggiore esportatore al mondo di energia elettrica, soddisfacendo così una parte sostanziale della domanda dell’area più industrializzata del Brasile (Baer, 2008: 189). La recente crisi istituzionale, però, ha messo alla prova la spesso ripetuta affermazione che il Sudamerica sia l’ancora strategica che ha permesso al Brasile di formulare una politica estera veramente globale, perché la confusa situazione paraguaina ha offerto al Brasile e all’Argentina solo l’occasione per ottenere la formale ammissione del Venezuela nel MERCOSUR, ammissione che dovrebbe imbrigliarlo in un sistema giuridico, commerciale e finanziario già definito, rendendo più facile il controllo e il ridimensionamento della carica eversiva di Chávez. Tuttavia va notato che ALBA, che alcuni considerano complementare ad altre iniziative d’integrazione, risulta piuttosto alternativa ad esse e lo è certamente rispetto all’UNASUR, perché “il progetto ALBA affonda le sue radici nella critica al modello neoliberale sperimentato in vari paesi dell’America Latina nel corso degli anni Novanta”. La gestazione dell’ALBA inizia con la reazione all’ALCA, o FTAA, la proposta statunitense del 1994 per integrare tutte le economie dell’emisfero occidentale, cui “veniva soprattutto rimproverato il fatto di concentrare l’attenzione dei governi sulla produttività e sulla competitività”, piuttosto che “sulle conseguenze sociali del liberismo” e di non ipotizzare alcune misure necessarie “per la riduzione delle asimmetrie, che si sarebbero senza dubbio accentuate in un contesto di libero scambio. Il segno distintivo dell’ALBA è, quindi, la sua concezione ideologica che certamente può assicurare maggiore coesione tra alcuni paesi membri, ma tende ad allontanarne molti altri, per cui è condannata a restare di modeste dimensioni. Altra importante limitazione dell’ALBA è lo spregiudicato uso del petrolio come strumento di politica estera da parte del paese fondatore, ovvero il Venezuela di Chávez, promotore di quest’iniziativa presentata, insieme a Fidel Castro, a L’Avana il 14 dicembre 2004. L’impostazione politica cubano-venezuelana, con an- 213 Il Brasile e gli altri nesse le classiche “posizioni antimperialiste, anticapitaliste, e in particolare antiamericane” fa di ALBA una dichiarazione decisamente ideologica e unilaterale. Infatti, trattandosi di un’iniziativa tutta venezuelana alla quale si accede per cooptazione, non stupisce che sia stata vista da molti come un tentativo da parte di Chávez di egemonizzare la regione utilizzando i proventi petroliferi del Venezuela. Infatti, il Venezuela, unico “contribuente economico attivo”, ha destinato circa $33 miliardi ai paesi membri (oltre ai due fondatori, i paesi membri sono Bolivia, Dominica, Ecuador, Saint Vincent e Grenadine, Antigua e Barbuda, paesi che tutti insieme rappresentano non più del 10% del PIL dell’ALC) e alleati. Tra i vari progetti di cooperazione tecnica e sociale realizzati in ambito ALBA, il più interessante dal punto di vista strategico è Petrocaribe (giugno 2005), un’alleanza dei paesi dei Caraibi, salvo Barbados e Trinidad y Tobago, con il Venezuela che promette di vendere alle loro imprese statali petrolio a condizioni di pagamento preferenziali, secondo quello che si definisce uno “scambio solidale”. A gennaio 2008 è stato istituito a Caracas (da Bolivia, Cuba, Nicaragua, Saint Vincent e Grenadine, e Venezuela) il Banco del ALBA, dotazione iniziale di $1 miliardo, per finanziare progetti mirati alla sostenibilità dei paesi dell’ALC e particolarmente “quelli dei paesi membri di ALBA destinati allo sviluppo integrale dei popoli”. Per assicurare la propria indipendenza e sovranità monetaria e, in prospettiva, sganciarsi dal dollaro, i paesi membri dell’ALBA hanno anche proposto di creare un sistema comune con un’unità contabile chiamata Sucre (Sistema Unitario de Compensación Regional), che dovrebbe facilitare il consolidamento del processo d’integrazione della regione22 e portare alla successiva adozione di una moneta comune. Infine, l’approccio rigidamente ideologico, la “sindrome da ‘scontro frontale’” e l’unilateralismo che distinguono ALBA, contrastano con il processo di formazione e con i principi dell’UNASUR (Sanchini, 2010: 216-21. *** Più positivamente, per facilitare il commercio regionale 12 paesi sudamericani hanno creato nel 2000 l’IIRS che ha sviluppato per tutta la regione 524 progetti infrastrutturali relativi a trasporto, energia e comunicazione che richiedono un investimento di circa $95 miliardi. Oltre a costruire infrastrutture fisiche, l’IIRSA appoggia l’armonizzazione della regolamentazione entro la regione e il miglioramento del traffico transfrontaliero. Anche l’UNASUR e il Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica23, che si estende dal Messico alla Colombia, riguardano le infrastrutture regionali e le riforme per facilitare il commercio, mentre la Alianza del Pacifico24 include proposte per andare oltre le questioni relative a commercio e inve- 22 . Nel 2011, sono state effettuate 431 transazioni in SUCRE per un valore complessivo di $216 milioni. 23 . Il Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica nasce nel 2008, dalla trasformazione del Plan Puebla-Panamá che era stato lanciato nel 2001, per accelerare l’integrazione e lo sviluppo sostenibile di dieci paesi inclusi tra Messico e Colombia, favorendo azioni congiunte di cooperazione, sviluppo e integrazione e per trarre vantaggio dal libero scambio con i mercati asiatici. 24 . Questo blocco di paesi latinoamericani bagnati dal Pacifico è stato creato a giugno 2012 da Cile, Colombia e Messico, con Costa Rica, Panama e Perú come osservatori. Il PIL pro capite dell’Alleanza è pari a $13 mila, mentre il PIL totale rappresenta il 34% di quello dell’AL e le sue esportazioni sono il 55% di quelle della regione. Oltre la propria integrazione economica, l’Alianza del Pacífico è interessata a creare o rafforzare i rapporti con l’Asia. Guardando sempre più oltre i loro 214 Brasile, America Latina e Caraibi stimenti. Gli USA e il Canada partecipano all’iniziativa Pathways to Prosperity in the Americas che è interessata a migliorare le capacità tecniche delle PMI e a generare investimenti per lo sviluppo di energia pulita. L’IIRSA è finanziariamente sostenuta anche da parte della Cooperción Andina de Fomento e dal BID, ma appare più interessata a “migliorare l’inserimento della regione sudamericana nei mercati globali, piuttosto che potenziare un’articolazione infrastrutturale nelle regioni interne” (Sanchini, 2010: 154). Infine, il processo d’integrazione del Sudamerica sta generando una sua politica estera quando cerca di creare sinergie economiche, e forse anche politiche, a livello internazionale. Un primo esempio è il vertice América del Sur y los Paises Arabes, fortemente voluto dal Brasile per aprire le porte dell’UNASUR anche a blocchi regionali esterni alla zona, come quello della Lega Araba, e creare un’agenda “biregionale” di sviluppo economico e sociale sostenibile, da portare avanti nei diversi fora regionali ed internazionali. Il primo vertice ha avuto luogo a Brasília a maggio 2005, seguito da quello del marzo 2009 a Doha e dal terzo tenuto all’inizio di ottobre 2012 a Lima. Unificando la posizione degli stati membri, l’UNASUR dovrebbe consentire al Sudamerica di accrescere il proprio peso geopolitico, ai paesi dell’area d’inserirsi meglio nella sistema globale e al Brasile di presentarsi come il paese guida di una regione più stabile e con un notevole potenziale di crescita economica. Sviluppi che l’ALBA potrebbe seriamente ostacolare, utilizzando la giustificazione che il processo d’integrazione regionale sudamericano è “eminentemente ‘governativo, … ovvero tende a porre enfasi sulle politiche di breve termine, legate alle necessità immediate del consenso domestico”, per cui finora ha generato uno scarsissimo coinvolgimento popolare e restando “appannaggio dei presidenti e più in generale degli esecutivi” è carente di istituzioni comunitarie (Sanchini, 2010: 228-29 e 231-34). Allo stesso tempo, però, “sotto la protezione del Brasile, gran parte del blocco antiamericano di ALBA sta essendo assorbito dal MERCOSR” (TE, 2013, 18.03). La decisione dell’UE di negoziare un trattato di associazione direttamente con la Colombia e il Perú, invece che con la CAN, è stato un duro colpo per l’integrazione regionale, anche se pienamente giustificato dalle contraddizioni che agitano la CAN e dai continui ostacoli che la Bolivia, e qualche volta l’Ecuador, frappongono ai negoziati. In effetti, l’integrazione è diventata una densa zuppa di iniziali e una montagna di sottoprocessi, regionali e subregionali, che arrivano a contraddirsi tra loro (Carlos Malamud, 2009: 99 e 100-06). I tre principali ostacoli all’integrazione sudamericana, secondo Malamud, sono: eccesso di retorica, eccesso di nazionalismo e assenza di leadership, triade facilmente condivisibile se si consi- partner commerciali tradizionali, inclusa l’Europa, i membri dell’Alleanza mirano, come attori globali, a sviluppare legami asiatici e intra-latinoamericani – vedi anche 4.5.1. e 4.5.6. Il 23 maggio 2013 Cile, Colombia, Messico e Perù hanno firmato un accordo che rimuove i dazi per il 90% dei loro scambi commerciali e stabilisce un calendario per la rimozione dei dazi sul restante 10% entro i prossimi sette anni. Essi stanno inoltre lavorando alacremente per standardizzare tutte le regolamentazioni relative agli scambi commerciali, la cosiddetta regulatory convergence, mentre Cile, Colombia e Perù hanno creato un’unica borsa regionale. Non meno interessante è il Trans-Pacific Partnership (TPP), nato nel 2005 per liberalizzare le economie di Brunei,Cile, Nuova Zelanda e Singapore. All’ultima riunione del maggio 2013 i paesi membri sono diventati 12 – ai primi 4 si sono infatti aggiunti USA, Canada, Messico, Giappone, Australia, Vietnam, Malaysia e Perù – che insieme rappresentano il 40% del PIL mondiale. Assente è la Cina. Sembra che Washington sia intenzionato a usare il commercio per aumentare la propria influenza nella regione e contenere la forza economica e diplomatica della Cina. 215 Il Brasile e gli altri dera tutta l’AL. Nel caso del Sudamerica bisogna però riconoscere che per quanto concerne la leadership, il Brasile la sta certamente tentando. Resta da capire se il Brasile sarà “capace di riconciliare i propri interessi regionali e globali … con quelli geopolitici ed economici”, problema non facilmente risolvibile, così come non è facile rispondere al quesito sollevato da Frechette e Samolis (2012: 10-11), ossia se il MERCSUR comprenderà l’intero Sudamerica o invece resterà intrappolato, insieme alla CAN, entro l’UNASUR. Il fatto che il Brasile sia diventato membro di CELAC, che include l’intera AL e i Caraibi, accresce l’incertezza. In AL, però, gli accordi commerciali non sembrano incidere in modo significativo sulla direzione dei flussi di merci; l’integrazione regionale continua a restare indietro, sia in termini di profondità che di qualità, rispetto a quella degli emergenti paesi asiatici; e manca quello scambio intra-industriale che potrebbe fornire le economie di scala necessarie per aumentare la produttività dei settori industriali. Situazione che potrebbe dipendere dalle somiglianze intra-regionali, in quanto i paesi dell’AL presentano dotazioni fattoriali relativamente poco differenziate, mentre l’assenza di scambi intra-industriali è in parte il risultato proprio della crescente “primarization” delle loro esportazioni, specialmente verso il resto del mondo (Levy Yeyaty, 2012: 8 e 22-23). Per quanto concerne il Brasile, l’impossibilità di accordarsi su una lista comune di priorità, la presenza di interessi nazionali non coincidenti, la storica sfiducia rispetto alle sue intenzioni e al suo ruolo, più il suo protezionismo, hanno reso molto difficile l’esercizio di una sua leadership regionale. Oltre che da questi problemi, l’integrazione cui aspira il Brasile è ostacolata dalla scarsa integrazione fisica, dagli ostacoli geografici, che in alcune aree sono veramente insormontabili, e dalle notevoli disparità economiche. È anche vero, però, che paragonata al dinamismo che ha distinto la diplomazia brasiliana sullo scacchiere internazionale e al numero di partnership strategici raggiunti con alleati non-tradizionali come Cina, India e Sudafrica, “la politica regionale del governo Lula è dunque stato a dir poco ‘cauta’, concentrandosi sulla conservazione di un equilibrio di potenza favorevole agli interessi economici del Brasile” (Agostinis, 2012). Chiaramente, la politica estera brasiliana sembra essere sempre più orientata fuori del Sudamerica, viste le continue difficoltà causate da un turbolento vicinato e il trattamento preferenziale invece ricevuto dalle potenze mondiali e dalle istituzioni globali. Recupero (2009: 26-27) sostiene che non si tratta di un abbandono dell’idea di integrazione, ma di “un ritiro strategico” per “adattare i mezzi e i fini dell’integrazione … al processo di divisione e divergenza che oggi caratterizza l’America Latina”. 4.5. ALTRI PAESI DEL SUDAMERICA 4.5.1. INTRODUZIONE Il Brasile ha concluso accordi commerciali bilaterali con ciascuno dei paesi limitrofi, salvo Guyana e Suriname. Ma il fatto che abbia mantenuto per anni un surplus commerciale con tutti i paesi dell’AL, salvo la Bolivia, può essere interpretato da questi paesi come un segno d’insensibilità politica, se non proprio di una sconsiderata ipocrisia. 216 Brasile, America Latina e Caraibi Il Brasile deve anche tenere conto della rapida crescita che negli ultimi anni distingue i paesi andini e della nascita dell’Alianza del Pacífico – vedi 4.4. – sulla quale in pochi avrebbero scommesso e che potrebbe condizionare profondamente le relazioni MERCOSUR-CAN. 4.5.2. CILE Nonostante che dall’inizio degli anni ’60 nei rapporti tra Brasile e Cile si siano alternati precisi periodi di avvicinamento e di allontanamento, nel complesso essi sono sempre restati caratterizzati dalla volontà di costruire un’amicizia solida e stabile, continuando, però, ciascuno a preservare la propria autonomia decisionale. Il Cile guarda con scetticismo ai raggruppamenti regionali. Infatti, è solo un membro associato del MERCOSUR e per bilanciarne la possibile influenza ha stretto accordi di libero scambio con vari paesi in AL e fuori. Considera il Brasile un importante alleato in Sudamerica, ne sostiene la candidatura ad un seggio nel CS, ma si oppone a che ottenga anche il diritto di veto. Dalla fine degli anni ’80, le posizioni del Brasile e del Cile, due paesi caratterizzati dal consolidamento del regime democratico, tendono sempre più a coincidere o a essere molto vicine. Entrambi i paesi si ritrovano a partecipare attivamente al sistema regionale che considerano necessario rafforzare, assumendo spesso posizioni comuni. Di conseguenza, i due paesi hanno sviluppato una serie di meccanismi di consultazione che operano regolarmente e trattano sia aspetti della relazione bilaterale sia la posizione di ciascuno e una eventuale possibile coordinazione per affrontare i diversi problemi internazionali che si presentano. Tra le varie iniziative per rafforzare la loro cooperazione, i due paesi hanno istituito una Comisión Técnica Bilateral Chile-Brasil che analizza i problemi dell’integrazione fisica, ovvero le questioni relative alla loro connettività all’interno del quadro dell’IIRSA e dell’UNASUR, e le questioni relative a trasporto, dogana e infrastrutture. In quest’ultimo settore è importante l’accordo, sottoscritto da Brasile, Bolivia e Cile a La Paz a dicembre 2007, per la costruzione del Corridoio Bioceanico di 4.700 chilometri che dal porto di Santos, attraversando la Bolivia, raggiunge i porti d’Iquique e Arica. Notevole è anche la loro cooperazione scientifica e tecnologica. Infatti nel 2008 l’impresa aeronautica brasiliana Embraer e quella cilena Enaer hanno raggiunto un accordo per il valore di $250 milioni che, oltre il commercio di aerei, include la produzione di componenti e ricambi in Cile e la costruzione congiunta di un nuovo aereo. La collaborazione si estende anche alle telecomunicazioni digitali, con trasferimento di tecnologia e IDE nell’industria di apparecchi televisivi. Infine, il Brasile è diventato il maggiore fornitore di petrolio al Cile, dove ha cominciato a trasferire la propria conoscenza in materia di biocombustibili e, grazie alla presenza di Petrobras, a distribuirvi auto flex-fuel e a vendervi l’etanolo in tutte le stazioni di servizio. Naturalmente, non sono mancati alcuni casi di tensione e conflitti, vedi la decisione del Cile di non diventare membro a tutti gli effetti del MERCOSUR, nonostante che la sua presenza come membro associato (1996) abbia molto contribuito a sviluppare i rapporti economici tra i due paesi. Infatti, il loro intercambio commerciale è cresciuto da $2,1 miliardi del 2002 a $8,8 miliardi del 2010 e $10,7 nel 2011 (esportazioni brasiliane $6,7 miliardi, contro $4,5 miliardi d’importazioni dal Cile). Al Brasile si dirige anche il 20% degli investimenti esteri cileni, pari a $11,4 milio- 217 Il Brasile e gli altri ni, mentre $594 milioni sono quelli brasiliani, che però rappresentano meno dell’1% del totale ricevuto dal Cile fino al 2010. Data l’importanza di questi rapporti economici, particolarmente per il Cile, i due paesi stanno costruendo un quadro istituzionale con accordi per la doppia tassazione (2003) e per il trasporto aereo (2008), e negoziando un Acuerdo Bilateral de Inversiones. È stata anche costituita una Comisión de Comercio Bilateral, con diversi gruppi tecnici di lavoro che analizzano lo sviluppo delle diverse aree del commercio bilaterale per trovare soluzioni a eventuali differenze o difficoltà (Gamboa, 2011: 11-12). Come spiega Gamboa (2011: 12 e 14), il “Cile ha adottato una politica di relativa vicinanza al Brasile”, privilegiando però i rapporti commerciali, vicinanza che è stata estesa anche alla politica regionale e nonostante ci creda poco, ha sostenuto l’iniziativa brasiliana che ha portato alla creazione dell’’UNASUR. Questo sostegno a un progetto che dovrebbe rafforzare la leadership regionale brasiliana sarebbe stato offerto dal Cile per ragioni varie, ovvero perché il Presidente cileno Bachelet desiderava priorizzare l’AL, per contrastare quell’ALBA che il Cile non approva e considera contraria ai propri interessi e, infine, per evitare i potenziali costi di escludersi da un’iniziativa brasiliana, compreso il rischio di restare confinato in una posizione periferica. In effetti, se per gli interessi economici cileni, l’aiuto del Brasile risulta molto rilevante, a quest’ultimo il Cile offre quella via d’accesso al Pacifico di cui ha tanto bisogno. 4.5.3. BOLIVIA Nel 1903 la Bolivia fu costretta a cedere, con indennizzo, al Brasile l’area che oggi costituisce lo stato di Acre e dalla seconda metà degli anni ’70 ha subito un continuo arrivo di coltivatori che hanno di fatto “brasilianizzato” la regione di Santa Cruz de la Sierra dove la moneta corrente è quella brasiliana e si parla lo spagnolo come il portoghese. Non stupisce, quindi, che la Bolivia consideri i rapporti con il Brasile più di predominio che di collaborazione. Durante gli anni ’90, il tema principale nelle loro relazioni fu l’esportazione del gas naturale boliviano, di cui il Brasile era il principale acquirente. Con l’apertura del gasdotto Santa Cruz-São Paulo, tra i due paesi si è stabilita un’associazione strategica, anche se, in effetti, il gasdotto “lega e addirittura integra una porzione del territorio boliviano alla realtà del potente vicino” (Isenburg, 2006: 70-71). Nel 2001, furono firmati nuovi accordi d’integrazione fisica ed energetica, quali la costruzione della strada Santa Cruz-Puerto Suárez-Corumbá, di un ponte tra Brasilea e Cobija e di aeroporti per uso comune in Cobija e Guayaramerin. Sempre nel 2001 fu firmato un MOU per la realizzazione di un programma di cooperazione scientífica e tecnologica tramite l’Agência Brasileira de Cooperação (ABC). Sempre per ragioni energetiche, il Brasile ha fatto investimenti su larga scala in Bolivia per accedere alle ampie risorse di gas naturale e di minerali che il paese contiene. Le tensioni che si svilupparono tra i due paesi allorquando nel 2006 il governo boliviano nazionalizzò le istallazioni brasiliane nell’area produttrice di gas, sono state poi risolte da lunghi negoziati, anche se la Bolivia non ha altre possibilità di esportare questo prodotto che al Brasile serve, almeno per ora. 218 Brasile, America Latina e Caraibi Nel 2006, il rapporto tra i due paesi si fece nuovamente molto teso a causa dell’espropriazione dell’impresa di gas naturale della Petrobras25 che, però, continuò ad amministrare le attività estrattive ed è attualmente il maggiore contribuente boliviano. Ma il caso boliviano è interessante perché, come fa notare Burges (2009: 183), per la prima volta una questione di politica internazionale entrò a far parte della campagna per l’elezione presidenziale di quell’anno. Inoltre, la dipendenza del Brasile dal gas boliviano finì subito dopo, con l’annuncio della scoperta in Brasile dei grandi depositi di Bacia dos Santos e Campos e fu la volta della Bolivia a dover dipendere dall’importazione di diesel brasiliano. Il contratto tra i due paesi per la compravendita del gas naturale boliviano, contratto molto favorevole per il fornitore, stabilisce che il Brasile ne acquisti giornalmente tra 24 e 31 milioni di metri cubi. Dai $1,2 miliardi che fruttano annualmente le vendite di gas al Brasile dipende gran parte della sua economia, ma il contratto scade nel 2019. L’intercambio commerciale tra i due paesi ammontò a $644 milioni nel 2002, $2,1 miliardi nel 2006 ($0,7 miliardi le esportazioni del Brasile e $1,4 miliardi le sue importazioni) e $4,3 miliardi nel 2011 ($1,3 miliardi esportati dal Brasile e $3,0 miliardi importati). La gamma delle importazioni boliviane è abbastanza varia, in quanto nessun prodotto rappresenta, nel 2006, più del 15% sul totale e va da macchinari (15%) a materiali da trasporto (14%) e sostanze chimiche per uso industriale (11%). I manufatti rappresentano più del 95%, il resto è rappresentato da prodotti agricoli e zootecnici. Le principali esportazioni boliviane sono petrolio e gas naturale che aumentano rapidamente a partire dal 1999. Altri prodotti sono alimentari (11%) e minerali metallici (21,48%). Più di due terzi delle esportazioni boliviane sono prodotti minerari e solo il 28% manufatti. Ultimamente, i rapporti diplomatici tra i due paesi sono attraversati da crescenti tensioni, ma il governo boliviano sembra non capire che con un vicino così potente e dal quale dipende, è necessario avere buone relazioni. Frattanto, il Brasile insiste per accedere al territorio boliviano con la propria polizia per migliorare la lotta al narcotraffico. La Bolivia ha infine accettato l’invito, esteso anche all’Ecuador, a entrare nel MERCOSUR e il processo d’ammissione dovrebbe concludersi presto. 4.4.4 ECUADOR Per migliorare i rapporti con l’Ecuador, dopo la disputa del 2008 relativa alla costruzione di un impianto idroelettrico, alla fine del 2012 il Brasile ha deciso di finanziarvi un nuovo progetto e il BNDES ha approvato un prestito di $90,2 milioni per la realizzazione dell’impianto elettrico di Manduriacu a nord del paese. Frattanto, nel periodo 2004-2011 gli scambi commerciali tra i due paesi sono quasi raddoppiati, passando da $575 milioni a un miliardo di dollari, ma restano modesti perché le esportazioni dell’Ecuador sono principalmente petrolio e ultimamente fiori recisi. 25 . Secondo Burgess (2009: 165), l’industria petrolifera boliviana sarebbe stata nazionalizzata solo perché era l’unica speranza per stabilizzare la politica del paese. Ad ogni modo, fu Chávez a consigliare e assistere la Bolivia in quest’operazione, cosa che il Brasile difficilmente ha dimenticato. . 219 Il Brasile e gli altri 4.4.5. COLOMBIA Con il Presidente Santos la Colombia ha mostrato un nuovo interesse per il MERCOSUR e il desiderio di approfondire e bilanciare gli scambi commerciali con il Brasile. Essendo tradizionalmente il migliore alleato di Washington in Sudamerica – nel 2009 ha concesso agli USA di installare alcune basi militare nel proprio territorio –, la Colombia si è avvicinata ora al Brasile, con il quale sta costruendo una fitta rete di rapporti commerciali, finanziari e politici. Il fatto che due paesi che finora diffidavano l’uno dell’altro, stiano formando un nuovo partenariato mostra come la ristrutturazione geopolitica che sta avendo luogo a livello globale si rifletta anche su quello regionale. La normalizzazione della posizione della Colombia nel contesto regionale è funzione della maggiore autonomia rispetto alla politica statunitense che Bogotà si sta ritagliando e del bisogno di reinserirsi con più determinazione nella regione. Per Brasília questa è un’opportunità da cogliere per ragioni sia economiche, possibilità d’investimenti e nuovi mercati per le proprie multinazionali, sia geopolitiche, acquisizione di un nuovo alleato e un’alternativa per raggiungere le acque del Pacifico e dei Caraibi. Fino al 2000 il commercio bilaterale tra questi due paesi restò sempre al disotto di $1 miliardo, ma nel 2010 le esportazioni brasiliane alla Colombia hanno raggiunto un valore di $2 miliardi, mentre le esportazioni di quest’ultima sono ammontate a $350 milioni, il che significa che a livello intra-regionale quest’intercambio è pari al 20% circa. Il Brasile rappresenta il 4% del commercio estero colombiano, contro il 34% degli USA e il 9% della Cina. Infine, la Colombia ha visto crescere il disavanzo commerciale che nel 2010 ha raggiunto $1,1 miliardi (BID, 2011: 7-8). Nonostante il riavvicinamento, nel 2010 il commercio bilaterale tra il Brasile e la Colombia contava per meno dell’1% degli scambi totali dei due paesi. Secondo il BID (2011: 16 e 8-9), la Colombia ha bisogno del Brasile per bilanciare l’eccessiva dipendenza dal commercio con gli USA e per avere la possibilità di scambiare più manufatti, invece delle tradizionali materie prime. Infatti, 60% delle esportazioni colombiane al Brasile sono manufatti, mentre questo settore contribuisce solo il 22% del totale dell’export colombiano. Più specificamente, PVC (cloruro di polivinile), aerei, gomme, copertoni, e fogli d’acciaio e di ferro compongono il 35% dell’export colombiano al Brasile. Sono manufatti anche l’80% delle importazioni colombiane provenienti dal Brasile, i più importanti dei quali includono propilene, auto, alimenti trattati, rotoli di acciaio laminato, motori, alluminio e copertoni. In questo modo, entrambi i paesi possono espandere gli scambi e continuare a industrializzarsi. Un fattore importante che rende difficile aumentare questo intercambio è la mancanza di infrastrutture fisiche che connettano i due paesi. Mentre il 45% del commercio Brasile-Argentina avviene su strada, il 98% delle esportazioni colombiane arriva in Brasile via mare, per cui il trasporto rappresenta il 33% del prezzo finale – una percentuale maggiore di quella che grava sugli scambi tra la Colombia e il Canada. È quindi difficile facilitare il commercio senza rafforzare e creare la necessaria infrastruttura26. Il primo accordo commerciale tra i due paesi fu firmato nel 2004, insieme all’accordo MERCOSUR-CAN, e stabiliva che entro 15 anni si realizzasse l’azzeramento dei dazi sul 50% circa dei prodotti provenienti dalla Colombia e sul 26 . Il documento del BID fa anche notare che la distanza tra le maggiori città dei due paesi è 4.100 chilometri , mentre quella con tra Brasile e Argentina è 2.376 e tra Colombia e Venezuela 960 chilometri. 220 Brasile, America Latina e Caraibi 35% di quelli provenienti dal Brasile. Nel 2001 il dazio preferenziale medio colombiano per i prodotti brasiliani era sceso a 5,8%, mentre quello brasiliano sui prodotti colombiani era 2,4%, anche se entrambi i paesi hanno mantenuto importanti picchi tariffari sia sui manufatti sia sui prodotti agricoli. Inoltre, continua il BID (2011: 15), l’equivalente ad valorem delle barriere non tariffarie sul commercio bilaterale arriva al 34% in Colombia e al 47% in Brasile. Gli investimenti brasiliani nel paese sono invece aumentati notevolmente, passando da $93 milioni nel 2005 a $975 milioni nel 2010, concentrati su manufatti, minerali e costruzione. I principali investitori sono Petrobras, l’impresa mineraria Vale, produttori d’acciaio come Gerdau e Votorantim, l’impresa di costruzione Camargo Correa e il produttore di auto Marcopolo. Petrobras ha annunciato di voler investire $430 milioni per aprire pozzi nelle acque caribiche dove già sfrutta 16 blocchi, 8 dei quali in alto mare, producendo 40 mila barili al giorno. Gli investimenti colombiani in Brasile hanno raggiunto $605 milioni e si sono diretti al settore elettrico, a quello petrolifero, plastica, resine e a quello dei servizi finanziari. Dal 2010, la Colombia sta collaborando con Embraer per sviluppare un aereo da trasporto militare, il KC-390, che dovrebbe rivaleggiare con l’Hercules. Da questa collaborazione potrebbe venire l’installazione di una fabbrica di pezzi di ricambio in Colombia e l’acquisto di 12 aerei. Si teme però che l’alleanza della Colombia con gli USA possa finire per “destabilizzare l’intera area, rafforzando il ruolo della Colombia come avamposto USA in Sudamericana” (Sanchini, 2010: 282). La destra conservatrice colombiana e la Casa Bianca continuano a ostacolare il rafforzamento delle relazioni del paese con il Brasile e l’entrata in funzione a metà maggio 2012 dell’accordo di libero scambio con gli USA permette al Presidente Santos di continuare con la politica di “sicurezza democratica”27 e con il “Plan Colombia”28, il che non impedisce a Bogotà di stabilire solidi legami con la nuova potenza regionale. 4.5.6. PERÚ Già all’inizio del secolo passato lo sfruttamento del caucciù in Brasile e in Perú e la necessità di definire le comuni lunghe frontiere (2,822 chilometri) spinsero i due paesi a firmare nel 1909 un trattato ancora vigente. Anche per il Rio delle Amazzoni i due paesi col tempo sono passsati dal confronto all’intesa, malgrado che in Brasile prevalesse una visione trionfalista dell’espansione verso est, mentre nel Perú prevalesse il rammarico per la perdita di territori. 27 . Nel 2003, in Colombia è stata introdotta la politica di sicurezza democratica, risposta anche militare al conflitto finanziario generato dal traffico di droga che coinvolge guerriglieri di sinistra, paramilitari di estrema destra e governo. Questa politica comporta il raddoppio delle forze di sicurezza, un loro maggiore dispiegamento tra la popolazione, la pratica di pagare le informazioni ricevute dai cittadini e la negoziazione per la smobilitazione delle bande paramilitari favorevoli al governo. In questo modo, cresce molto il rischio di una pericolosa escalation del potere esecutivo e militare e che si finisca per rafforzare i gruppi paramilitari e le reti della criminalità organizzata fuori delle città principali. Dal 2007, però, questa politica è sempre più concentrata sul nation-building. Questa fase di consolidamento, chiamata Acción Integral, è finanziata dall’assistenza statunitense con un miliardo di dollari. 28 . Plan Colombia viene chiamato l’insieme di leggi statunitensi dirette a ridurre il traffico di droga e a combattere la guerriglia colombiana di sinistra. Il Plan Patriota introdotto dal Presidente Uribe mira a eliminare alla radice il movimento di guerriglia, ovvero le FARC. 221 Il Brasile e gli altri Negli ultimi anni, il felice intervento brasiliano per la conclusione del processo di pace con l’Ecuador a fine anni ’80 e la costruzione della strada interoceanica hanno contribuito ad accelerare il ravvicinamento. Nel 1996 venne istituita la Comisión de Vecindad, ovvero il meccanismo di più alto livello per questa relazione bilaterale, seguita dalla visita del Presidente Cardoso nel 1999 a Lima, dove vennero firmati vari accordi, tra i quali il Plan de Acción de Lima per il miglioramento dei rapporti reciproci. Il Perú ha applaudito la nascita dell’IIRSA che, creando le interconnessioni fisiche tra i due paesi, può dinamizzare il commercio bilaterale e stimolare lo sviluppo delle regioni di frontiera. La scelta peruviana di vincolarsi sempre più al Brasile spinge i due paesi ad ampliare e approfondire la loro relazione diventata ormai un’alleanza strategica basata sulla condivisione di democrazia, agenda sociale, lotta alla povertà e affermazione del multilateralismo. È nata così la Zona de Integración Fronteriza Perú-Brasil per facilitare i movimenti di persone e veicoli e promuovere l’intercambio commerciale e turistico. Negli ultimi anni l’intercambio commerciale, che era passato da $525 milioni nel 2001 a $3.167 milioni nel 2008, a causa della crisi globale nel 2009 ha cominciato a declinare. La bilancia commerciale peruviana è stata, però, periodicamente negativa, il deficit passato da $71 milioni nel 2001 a $1,4 miliardi nel 2008, quando le esportazioni dirette al Brasile ammontarono a $895 milioni, ripartiti come segue: 75% prodotti tradizionali, ovvero minerari (73%) e petrolio (2%), e 25% prodotti non tradizionali, principalmente prodotti siderurgici e metallurgici (9%); chimici (6%) e agricoli e zootecnici (4%). Sempre nel 2008, il Brasile è risultato all’11º posto tra i destinatari delle esportazioni peruviane, mentre il valore delle importazioni dal Brasile ha toccato quasi $2,3 miliardi. I cinque principali prodotti brasiliani importati furono petrolio greggio (14%), telefoni mobili (7%), auto (6%), autocarri (4%) e trattori (4%). Alla fine del 2008 lo stock degli investimenti brasiliani in Perù ammontava a $342 milioni, così distribuito: $273 milioni nel settore minerario, $30 milioni in quello petrolifero, $27 milioni nelle costruzioni, $9 milioni nel settore commerciale, $3 nel finanziario, $1,1 milioni nell’industriale. All’inizio del 2013 l’ambasciatore brasiliano in Lima Carlos Lazary Teixeira ha stimato gli investimenti brasiliani in Perù pari a $6 miliardi circa, contro $1 miliardo di quelli peruviani in Brasile. Le maggiori imprese brasiliane operanti in Perù sono Vale (estrazione di fosfati dalla miniera di Bayóvar nel deserto di Sschura in Piura) e il gruppo Gerdau con la sussidiaria Siderperu. Inoltre, le imprese brasiliane sono interessate a numerosi progetti energetici, incluso quello di $1,3 miliardi per il Gasducto Andino del Sur per trasportare gas da Camisea al porto de la Ciudad de Ilo nel quale operano Petrobrás e Odebrecht e quello ancora più grande per l’impianto idroelettrico di Inambari localizzato nella regione di confine del Cusco, Puno e Madre de Dios, un progetto momentaneamente sospeso a causa delle proteste dei residenti. Frattanto, l’elezione del Presidente Ollanta Humala in Perú ha rappresentato un fallimento non solo per gli USA, ma anche per la Alianza del Pacífico – vedi 4.4. La nascita di questo raggruppamento era già stata preceduta ad aprile 2012 dall’accordo tra i quattro membri per promuovere tra loro il libero scambio, e rappresentava in pratica un’alternativa al MERCOSUR e all’UNASUR, dove Brasile e Argentina esercitano una notevole influenza. Inoltre, questi quattro paesi hanno tutti già accordi di libero scambio con gli USA. D’altra parte, il paese che maggiormente beneficia della vittoria di Humala è il Brasile che vede avvicinarsi il momento di ot- 222 Brasile, America Latina e Caraibi tenere il passaggio all’Oceano Pacifico e, conseguentemente, un più facile e meno costoso accesso all’Asia. 4.5.7. VENEZUELA Il Brasile firmò un primo accordo di cooperazione con il Venezuela nel 1978 avendone fin dall’inizio sostenuto la politica dell’alto prezzo per il petrolio, perché in linea con la tesi della necessaria rivalutazione dei prezzi delle materie prime. Subito dopo il Venezuela firmò il Tratado de Cooperación Amazónica, voluto dal Brasile che nel 1981 aderì, insieme al Messico, alla proposta di Caracas per la creazione di un’impresa multinazionale latinoamericana, un progetto che restò sulla carta per essere rispolverato solo con l’arrivo al potere di Chávez nel 1999. Frattanto, i due paesi firmarono un Protocolo de Cooperación nel 1987 e gettarono le prime basi del progetto d’integrazione sudamericana. Per la parte riguardante la comune frontiera amazzonica, il progetto Brasile-Venezuela presentava tre obiettivi principali: (i) sviluppare la zona di frontiera e l’integrazione energetica; (ii) favorire l’interscambio e creare una zona sudamericana di libero scambio; e (iii) aumentare gli investimenti tra i due paesi. In effetti, dal 1995 l’interscambio si è notevolmente intensificato e il Brasile è diventato un investitore nella Corporación Andina de Fomento (Vigevani e Cepaluni, 2009: 123-24). Poi è arrivato Chávez che mirava a creare, con i soldi del petrolio, un’integrazione regionale “socialista” con tre obbiettivi: (i) opporsi agli USA con un movimento anti-egemonico; (ii) rafforzare i legami regionali per costruire un’interazione latinoamericana; e (iii) creare ALBA – vedi sopra 4.4. Tra le varie iniziative del Brasile concernenti il Venezuela, quella di portarlo nel MERCOSUR è stata forse la più importante. Lo scopo principale di questo ingresso era quello di offrire a Chávez una sede dove, in modo moderato e controllato, dar voce alle sue frustrazioni con gli USA e perseguire il suo sogno boliveriano per il Sudamerica, con progetti che “il Brasile avrebbe silenziosamente insabbiate e minate quando non avessero favorito i propri interessi” (Burges, 2009: 181-82). Un esempio illuminante di questa tattica è stato l’accordo trilaterale tra Argentina, Brasile e Venezuela del novembre 2005 che doveva servire a rassicurare Washington che le ambiziose iniziative di Chávez e il suo accelerato riarmamento non avrebbero causato la proliferazione nucleare in Sudamerica. Lula non ha ceduto però alle pressioni americane perché riconoscesse che il governo di Chávez era una dittatura, per cui potevano essere applicate le misure previste da MERCOSUR, Gruppo di Rio, OAS e CASA. Pressioni alle quali non cedette nemmeno dopo che l’accordo sui biocombustibili con gli USA aveva creato le prime frizioni tra Brasília e Caracas. Insieme i due paesi stanno spingendo per la creazione di una nuova banca per lo sviluppo del Sudamerica che dovrebbe rimpiazzare il FMI, per un progetto d’integrazione politica in modo da sostituire l’OAS, e per un piano per la difesa regionale che mira a eliminare il TIAR. Malgrado che la realizzazione di questi progetti non sia assicurata, particolarmente dopo la morte di Chávez, i due paesi certamente dimostrano la capacità di lavorare insieme su una varietà di soggetti, tutti diretti a ridurre l’influenza statunitense nel Sudamerica e a rafforzare l’abilità della regione a risolvere i propri problemi autonomamente (Bulmer-Thomas, 2010: 21). Naturalmente, Brasília non vede di buon occhio gli stretti rapport che il Venezuela ha intessuto con la Russia, e particolarmente l’alleanza militare che sta nascendo tra i due, con le esercitazioni navali congiunte realizzate a fine 2008. A di- 223 Il Brasile e gli altri cembre 2011, Caracas e Mosca hanno firmato nuovi accordi secondo i quali la Russia apre un’altra linea di credito di $4 miliardi e s’impegna a partecipare alla costruzione di 30 mila unità abitative e all’industrializzazione del settore costruzione del Venezuela. Un altro accordo riguarda il continuo sviluppo del Banco Binacional29 con l’aumento della sua capacità e del capitale. L’impresa di stato petrolifera venezuelano PDVSA e la Gazprom russa hanno firmato un MOU per creare un’impresa mista per l’esplorazione e lo sfruttamento del deposito di gas Robala nel Golfo de Venezuela. Frattanto, sono cresciuti rapidamente i rapporti commerciali tra i due. Nonostante le pressioni di Washington perché il Brasile criticasse pubblicamente gli abusi del potere esecutivo e dei diritti umani perpetrati da Chávez, Lula ha preferito la discreta diplomazia, e in questo modo “la diplomazia brasiliana è riuscita a neutralizzare l’influenza ideologica di Chávez nella regione” (Sweig, et al., 2011: 54). Anche la creazione del CSD è stato considerato uno strumento per contenere Chávez, ma ora che è deceduto continuare a isolare il Venezuela potrebbe indebolire la posizione del suo successore, col rischio di causare una grave crisi nella regione, cosa che la diplomazia brasiliana certamente vuole evitare. Ad ogni modo, la precarietà dei rapporti tra Brasile e Venezuela ha radici profonde, vedi la fondamentale differenza delle loro idee di regionalismo, perché mentre il Brasile non guarda gli orientamenti politici dei paesi membri ma mira a risolvere i problemi concreti e a un cauto e progressivo inserimento regionale e globale da raggiungere tramite una leadership pragmatica, la visione di Chávez era populista ed egemonica e il suo approccio ideologico era critico del modello economico neoliberale e fortemente anti-mercato e anti-USA (Sanchini, 2010: 218-23). Vigevani e Cepaluni (2009: 127) sostengono che gli stretti rapporti tra i due paesi non sono dettati da affinità politiche temporaneamente coincidenti, ma invece da “una tendenza storica che origina da una convergenza d’interessi che va oltre gli attuali due governi”. *** La difficile situazione economica del Venezuela – l’economia è debole, la produzione di petrolio è in costante diminuzione (dai 3,3 bpd del 1997 ai circa 2,5 bpd degli anni seguenti con un piccolo aumento nel 2012 a quasi 3,0 bpd), il debito pubblico è molto alto e il paese fortemente diviso – impone al nuovo Presidente Nicolás Maduro Moros di ottenere dalla China Development Bank (CDB) un altro prestito simile a quello di $12 miliardi ottenuto da Chávez a metà 2011, oppure di poter rinegoziare i termini dei prestiti già ricevuti, prestiti che ammontano a più di un quinto del debito venezuelano. In entrambi i casi, l’influenza cinese sul paese aumenterebbe notevolmente. Dal 2007, la China National Petroleum Corporation (CNPC) e la China Petrochemical Corporation (CPC) hanno acquisito importanti partecipazioni nell’industria petrolifera venezuelana, dopo che Exxon Mobil e Conoco Phillips hanno abbandonato il paese per timore di essere nazionalizzate, e quindi la Cina assorbirà una quota consistente della declinante produzione petrolifera venezuelana (Negroponte, 2013), per cui le autorità cinesi sono interessate alla stabilità politica del paese. Forse non è un caso che Maduro abbia proposto a Washington di ristabilire relazioni diplomatiche a livello d’ambasciatore. Frattanto, il Venezuela ha continua- 29 . Fondata alla fine del 2008, questa banca è finalizzata alla promozione della cooperazione tra i due paesi tramite il finanziamento di progetti congiunti di sviluppo. 224 Brasile, America Latina e Caraibi to a esportare negli USA poco meno di un milione di bpd, il 40% della propria produzione petrolifera, pari al 90% delle esportazioni totali del paese, e a importare dagli USA macchinari e auto e perfino gas naturale e prodotti petroliferi. 4.5.8. GUYANA, SURINAME E GUYANA FRANCESE Da quando nel 1966 la Guyana ottenne l’indipendenza, il Brasile ha mantenuto ottime relazioni con questo nuovo paese che ha difeso strenuamente sostenendo il principio della santità dei confini, modificabili solo ricorrendo all’arbitraggio, contro le pretese del Venezuela che contesta la lunga frontiera comune. Nel 1968, il Brasile aprì un’ambasciata a Georgetown e da allora provvede al paese assistenza militare, nella forma di addestramento e logistica, e cooperazione sportiva. Recentemente, i loro rapporti bilaterali sono aumentati grazie all’impegno brasiliano di perseguire una politica Sud-Sud e di rafforzare l’integrazione sudamericana. Durante la visita del Presidente Lula a Georgetown nel marzo 2007, i due paesi hanno firmato svariati accordi di cooperazione e annunciato piani per aumentare gli scambi commerciali. Ad aprile 2009, è stato finalmente aperto il ponte sul fiume Takuti, il primo legame fisico tra il mondo ispano-lusitano e l’unica nazione di lingua inglese in Sudamerica, ponte che sta contribuendo all’ampliamento dei rapporti commerciali della regione. Tuttavia, manca ancora una strada agibile tutto l’anno che connetta il ponte con la costa atlantica. A metà 2011, è stato annunciato il “Guyana/Brazil Private Sector Integration Project” che rappresenta il più recente passo importante verso l’integrazione economica e commerciale dei due paesi. *** Ottime anche le relazioni del Brasile con Suriname per quanto concerne la cooperazione nel settore energetico, agrario, politiche governative e sviluppo sociale. Un recente accordo per l’agricoltura mette a disposizione del Suriname gli strumenti per localizzare al meglio le varie culture agricole e apre a quel piccolo paese le porte degli istituti di ricerca brasiliani. Il che migliorerà la qualità dei professionisti surinamesi, permettendo così al paese di diventare il fornitore alimentare dei Caraibi. I ministeri degli Affari sociali dei due paesi stanno intanto studiando come cooperare al meglio. *** Poiché la Guyana Francese è un dipartimento della Francia, i suoi 670 chilometri di confine con lo stato brasiliano di Amapá fanno sì che il Brasile in effetti confini con la Francia. La crescente cooperazione del Brasile con la Guyana Francese sta aiutando quest’ultima a integrarsi meglio nel proprio ambiente geografico, incoraggiando gli scambi commerciali e i movimenti transfrontalieri di persone. Questa cooperazione è rafforzata dal fatto che la Francia, su iniziativa brasiliana, è stata accettata come osservatore nell’Amazon Cooperation Treaty Organization e che sia stato costruito il ponte sul fiume Oyapock. Tuttavia, a maggio 2012 il Brasile ha inviato truppe a guardia della comune frontiera forse a significare che i maggiori contatti stabilitisi tra i due paesi comportano oltre che vantaggi anche dei problemi. L’apertura del ponte potrebbe rappresentare un collegamento diretto per una vasta area brasiliana i cui prodotti finora non potevano raggiungere la costa atlantica. 225 Il Brasile e gli altri 4.6. AMERICA CENTRALE E CARAIBI La determinazione di stabilire nuovi legami ha portato il Brasile ad aumentare gli impegni con i paesi dell’AC e dei Caraibi, aree dove tradizionalmente la sua influenza era rimasta scarsa. Negli anni tra il 2005 e il 2009, Cuba, Haiti e Honduras sono stati trai i maggiori beneficiari dell’assistenza brasiliana, avendo insieme ricevuto più di $50 milioni, assistenza costituita anche dalla “diplomazia dell’etanolo”, ovvero da accordi di partenariato riguardanti il biocarburante con questi paesi che altrimenti avrebbero dovuto importare a caro prezzo il petrolio. Inoltre, il Brasile è diventato un osservatore regionale del SICA, ha favorito un accordo commerciale tra SICA e MERCOSUR e ha sostenuto la creazione della CELAC – vedi 4.4. – che raccoglie tutti i paesi dell’emisfero, salvo Canada e USA. È difficile stabilire se nei Caraibi sia cresciuta l’influenza del Brasile, ma certamente è aumentata la sua visibilità, come dimostra lo sviluppo dei rapporti economici. Infatti, nel periodo 2002-2011 il commercio tra il Brasile e questi paesi è aumentato quasi sei volte, passando da $619 milioni a $4,2 miliardi, per poi diminuire, causa la crisi, a $3,2 miliardi nel 2012. Il Brasile ha inoltre assunto grosse responsabilità in Haiti, dove dal 2004 ha comandato la MINUSTAH – vedi Approfondimento 2.2. – e sempre più fornisce assistenza umanitaria e tecnica ai paesi dei Caraibi e dell’AC. Ma all’inizio del 2012 il Presidente Dilma Rousseff ha annunciato la riduzione del contingente brasiliano della MINUSTAH. Nello stesso periodo Rousseff ha visitato L’Avana per “consolidare una relazione economica in forte espansione (l’interscambio commerciale è cresciuto del 31% nel 2011, arrivando a $642 milioni) e per fare il punto sui lavori di ampliamento del porto commerciale di Mariel, progetto da centinaia di milioni di dollari cui l'impresa brasiliana Odebrecht sta partecipando; sono stati inoltre firmati alcuni accordi di cooperazione tecnico-scientifica”. Il fatto che questa volta Rousseff non abbia sollevato la questione dei diritti umani sarebbe motivato, sempre secondo Locatelli (2012), da due considerazioni, entrambe collegate all’ascesa di Beijing: (i) “se il Brasile ha l’ambizione di essere una potenza mondiale, deve parlare un linguaggio comprensibile a tutti e quello dei valori democratici e dei diritti universali è minoritario e – complice la crisi economica – sempre meno popolare”; e (ii) il principio di non ingerenza fa spesso comodo e nel caso cubano Brasília deve essere particolarmente cauta, perché “l’isola ha intrapreso un lento cammino di riforme economiche sotto un nuovo nume tutelare: la Repubblica Popolare Cinese”. Conclusione, “a giudicare dalla sua visita, Dilma ha imparato e messo a frutto la lezione cinese”. Frattanto, Cuba ha offerto d’inviare in Brasile 6 mila medici. 4.7. MESSICO Il Brasile e il Messico sono due vasti paesi, che hanno grandi economie e trend demografici positivi e per questo sono stati spesso considerati rivali naturali, gareggiano per ottenere influenza regionale e prestigio internazionale, ma che negli anni hanno cercato di offrire un’immagine di interessi convergenti e di crescenti legami economici, sperando di mascherare la fiera competizione che li divide. 226 Brasile, America Latina e Caraibi L’abbandono della FTAA dopo il Summit of the Americas (SOA o Cumbre de las Americas)30 del Mar del Plata del novembre 2005 ha contribuito a evidenziare le linee di frattura del continente, con il Messico sempre più legato agli USA e il Brasile interessato principalmente ai suoi vicini sudamericani, come dimostrato dalla creazione dell’UNASUR nel 2008. Un’iniziativa questa che riflette la reinvenzione del concetto di Sud America, in opposizione al più vasto concetto di AL, i cui confini si perdono in un lontano nord dominato dal NAFTA. L’adesione del Messico al NAFTA ha avuto un impatto negativo sui rapporti con il Brasile e ha limitato fortemente la capacità di quel paese di esercitare una profonda influenza anche su altre parti dell’emisfero. Le relazioni commerciali tra i due paesi hanno mostrato un sensibile miglioramento a partire dal 2000, dopo che imprese brasiliane, specialmente multinazionali del settore dell’auto, hanno cominciato a interessarsi al mercato messicano. La visita di Lula in Messico ad agosto 2007 sembrava aver dato sostanza alla convergenza d’interessi tra i due paesi, ma già a dicembre il primo vertice di 33 capi di stato dei paesi di CALC (vedi sopra 4.4.) – un altro dei molti organismi multilaterali con i quali l’AL cerca di creare la propria coesione e un cammino comune – a Salvador da Bahia indicava chiaramente che il Brasile non reclama solo la leadership del Sudamerica, ma dell’intera AL. Il messaggio fu reso più evidente dall’attivo intervento brasiliano per risolvere la crisi in Honduras. La reazione del Messico venne subito dopo, quando, ospitando il secondo vertice CALC a Cancún nell’aprile 2010, propose la creazione della CELAC, senza la partecipazione degli USA e del Canada, un segnale di un nuovo impegno in AL e una sfida al Brasile per la leadership della regione. Già nel 2004 Lula si era mostrato interessato a un accordo tra il MERCOSUR e il Messico, perché gli scambi commerciali con questo paese erano insufficienti – nel 2011 si aggiravano ancora attorno agli $8 miliardi – mentre il Messico poteva rappresentare un partner commerciale di primo piano e facilitare alle imprese brasiliane la penetrazione dei mercati statunitense e canadese, beneficiando del libero ingresso consentito dal NAFTA. Da parte sua il Messico avrebbe potuto trovare nel crescente mercato interno brasiliano un modo per bilanciare la sua dipendenza dall’economia statunitense e limitare i rischi cui è esposto specialmente nei periodi di crisi globale. Infatti, a Cancún nel 2010 i Presidenti dei due paesi, Calderon e Lula da Silva, annunciarono di voler concludere un Acuerdo Estratégico de Integración Económica diretto a un futuro accordo di libero scambio, mentre erano ancora impegnati a rinegoziare l’accordo relativo al commercio di autoveicoli. Queste iniziative non sono solo un’evidente eccezione per la politica commerciale brasiliana che favorisce gli accordi multilaterali e regionali, ma fanno sorgere qualche dubbio su come Brasília guardi al futuro del MERCOSUR. I negoziati iniziarono subito, ma dopo due anni sono ancora lontani dalla conclusione a causa della disputa sulla sorte dell’Acuerdo de Complementación Económica 55 (ACE55) del 2002, per deregolare gradualmente il commercio di auto, che nei primi otto anni di vita ha generato per il Brasile un surplus totale di circa $10 miliardi. La situazione è, però, cambiata nel periodo 2009-11, quando, le 30 . Ogni 3-4 anni tutti i Capi di Stato o Primi ministri eletti dell’emisfero occidentale si riuniscono per discutere le sfide più urgenti che vanno affrontate. 227 Il Brasile e gli altri esportazioni di auto messicane sono aumentate del 40% – dalle 53 mila unità del 2009 alle 134 mila unità per un valore di $2,1 miliardi – e il deficit brasiliano ha quasi toccato $1,7 miliardi. Il costo più alto delle auto brasiliane dipendeva da tasse più alte, un real sopravalutato e minori economie di scala delle imprese brasiliane. Per questo, il Brasile è stato costretto all’inizio del 2012 ad annunciare l’intenzione di rescindere l’ACE55 che a marzo il Messico ha accettato di modificare in modo da limitare le crescenti esportazioni di auto in Brasile a un valore medio annuo di circa $1,55 miliardi nei prossimi tre anni. Fissando un limite quantitativo agli scambi, l’ACE55 si configura come un accordo di “managed trade”, piuttosto che uno di libero scambio al quale il Messico è più abituato del Brasile. Questa limitazione quantitativa dovrebbe durare fino a marzo 2015 quando il libero scambio di auto dovrebbe riprendere. Poiché né il Brasile né il Messico hanno una propria industria automobilistica, per l’assemblaggio di veicoli essi dipendono da multinazionali che prendono tutte le decisioni, malgrado entrambi abbiano imprese manifatturiere locali per le componentistica. Inoltre, mentre il settore automobilistico messicano è destinato all’export – più della metà della sua produzione è esportata nell’America settentrionale – gran parte della produzione brasiliana è venduta nel paese. Proprio per non venire esclusa da un enorme mercato in rapida crescita come quello brasiliano l’industria automobilistica messicana ha dovuto accettare limitazioni quantitative e maggiori local content requirements per le proprie esportazioni. L’evidente vantaggio competitivo del Messico deriva dall’essere in condizione di esportare al nord e al sud dell’emisfero e al resto del mondo. Il Brasile, invece, nel 2011 ha prodotto 3,4 milioni di veicoli, ma ne ha esportato solo 540 mila, tre quarti dei quali in Argentina. Oltre ai problemi presenti nel settore automobilistico, anche gli scambi commerciali tra il Brasile e il Messico non sono molto sviluppati. Infatti, nel 2011, le esportazioni messicane dirette al Brasile sono ammontate a $4,9 miliardi e le importazioni dal Brasile a $4,3 miliardi, entrambe meno del 2% dei flussi totali. Non è ancora molto, ma certamente l’intercambio è aumentato rispetto al 2001, quando toccò appena $2,7 miliardi. La bilancia commerciale messicana è stata sempre negativa, ma in modo decrescente, e nel 2011 per la prima volta ha registrato un avanzo positivo di $330 milioni. In realtà, i due paesi non sono complementari e infatti il Mexico ha puntato tutto sulla totale integrazione con gli USA, mentre il Brasile non è disposto a sottoscrivere un patto di libero scambio con essi e preferisce andare avanti da solo. E poiché il Messico non è un suo importante partner commerciale, il Brasile, che è il suo settimo fornitore e il quinto acquirente, non lo considera strategicamente rilevante. Il 99% delle esportazioni messicane al Brasile sono manufatti, principalmente auto (44%), cellulari, componenti di auto, prodotti chimici e elettronici, elettrodomestici e medicine. Anche per il Brasile le esportazioni di auto sono la voce maggiore, ma quelle dirette al Messico rappresentano solo l’8% del suo export totale di auto. Per quanto concerne l’accordo di libero scambio che i due paesi stanno negoziando, molti sono i fattori che ne impediscono la rapida conclusione, a cominciare dal fatto che un tale accordo necessariamente complicherebbe la relazione del Messico con gli USA, perché il Brasile insiste che questi ultimi aboliscano i loro sussidi agricoli. Forse sarebbero più facilmente negoziabili alcuni modesti accordi reciproci, come quello concernente il settore dell’auto. Nel 2009, mentre gli investimenti messicani in Brasile erano stimati a $3,5 milioni, quelli brasiliani ammontavano a $1,1 miliardi. In un promettente esempio 228 Brasile, America Latina e Caraibi di cooperazione internazionale, il BID ha recentemente concesso un prestito di $300 milioni alla Braskem-Idesa SAPI, una joint venture tra la brasiliana Braskem SA e il messicano Grupo Idesa, per sviluppare, costruire e gestire, nello stato di Veracruz, una fabbrica integrata di petrolchimica che dal 2015 dovrebbe produrre annualmente più di un milione di tonnellate di polietilene, input cruciale per la fabbricazione di oggetti di plastica. In questo modo il Messico potrà apprendere la più avanzata tecnologia brasiliana per modernizzare la propria produzione di polietilene. Poiché il Brasile sta assumendo un ruolo sempre più importante nel G20 e negli altri organismi multilaterali, diventare un suo partner strategico potrebbe essere conveniente per il Messico, anche per bilanciare l’eccessiva dipendenza dagli USA, così come sarebbe conveniente per il Brasile avere un alleato di tale dimensione e cosi vicino agli USA. Infine, la conclusione di un importante accordo commerciale con il Messico rafforzerebbe l’immagine del Brasile come grande attore globale. Una crescente coordinazione tra questi due paesi permetterebbe ad entrambi di portare avanti i propri programmi. 5.8 CONCLUSIONI Indubbiamente il commercio è stato, come sostiene Estevadeordal (2012: 28), “l’ancora delle economie della regione LAC per tutto il dopoguerra e dagli anni ’90 ha anche alimentato la cooperazione emisferica … creato fiducia, costruito reti transfrontaliere di contatti e sviluppato ulteriori domande di apertura e interazioni”. L’integrazione commerciale è stata, inoltre, funzionale ”per rafforzare le alleanze e per favorire gli impetuosi passi avanti fatti dalla democrazia” in AL. La diversificazione, tramite specializzazione, e la competitività dei propri prodotti sono gli obiettivi perseguiti praticamente da tutte le economie sudamericane, il che dal punto di vista brasiliano comporta un aumento dell’intercambio regionale maggiore di quello con paesi terzi. Confinando con tutti i paesi del Sudamerica, meno Colombia ed Ecuador, il Brasile aveva bisogno di concentrarsi sulle tendenze emisferiche e sulle potenziali minacce alla stabilità, il che ha rappresentato un importante supporto al suo successo economico. Inoltre appare impaziente di usare le sue forze armate per promuovere la pace nella regione, come ha dimostrato accettando la leadership della MINUSTAH. La centralità che il Sudamerica ha assunto nella politica estera brasiliana è radicata nei problemi della sicurezza, tra i quali è centrale quella della regione amazzonica. Oggi, oltre quelli tradizionali con l’Argentina e con il Paraguay, gli interessi economici e finanziari del Brasile spaziano su tutta l’ALC contribuendo alla crescente integrazione della regione. Tra il 2000 e il 2009, i suoi scambi commerciali con il MERCOSUR sono cresciuti dell’86%, quelli con l’AC del 253% e con il Messico del 121%. Le imprese brasiliane sono diventate i maggiori operatori nel settore infrastrutturale della regione, hanno investito nei settori minerario e petrolifero colombiano, nella raffinazione petrolifera e nella costruzione di strade in Perú, nelle costruzioni, estrazione petrolifera e coltivazione di soia in Venezuela. Il fatto di essere all’avanguardia nella produzione di etanolo, “alimenta l’interesse brasiliano verso una strategia che cerca di sostituire i derivati del petrolio con l’etanolo nelle economie centro-americane e caraibiche, estendendo così la propria influenza regionale … Non solo per motivi economici, ma anche per esaltare il ruolo brasiliano nella produzione efficiente di combustibili rinnovabili ai quali i governi sem 229 Il Brasile e gli altri brano sempre più interessati“ (Sotero, 2007: 18). In questo modo, il Brasile converte gli investimenti e la forza economica in influenza a livello globale. D’altra parte, i nuovi processi politici, influenzati dalla crisi del modello neoliberale nell’area andina e dall’ascesa al potere di Hugo Chávez in Venezuela, hanno conferito una dinamica nuova anche all’integrazione. Il Sudamerica, come tutta l’AL, resta, quindi, profondamente diviso sul concetto di democrazia, sul modello economico, sulle relazioni con gli USA e su quale atteggiamento prendere rispetto alle norme internazionali. E benché i governi di Cardoso e Lula abbiano entrambi puntato alla regione, condizioni sistemiche e interne non hanno permesso di compensare adeguatamente i paesi membri più piccoli e costruire le istituzioni, interventi entrambi indispensabili per creare una salda base regionale (Herz, 2007: 18). Agostinis (2011) è forse troppo critico, ma se si considerano gli interessi geopolitici e gli orientamenti strategici della proiezione esterna del Brasile e le sue priorità di svilppo interno, ne deriva che per un paese che si è trasformato “in un global trader con interessi economici e finanziari che vanno ben oltre i confini del Sudamerica ... il raggiungimento della leadership regionale è via via divenuto un obiettivo strategico meno indispensabile” La crisi economica globale ha ulteriormente evidenziato l’importanza del commercio e dell’integrazione economica per la crescita e lo sviluppo dell’emisfero americano, dove, in effetti, le importazioni stanno agendo come una forza anticiclica. Sembra, quindi, ipotizzabile che, insistendo sull’integrazione economica, il livello di prosperità dovrebbe continuare ad aumentare e la cooperazione a estendersi ad altre aree, anche se alcuni governi, messi sotto pressione da un crescente rigetto della globalizzazione da parte dei cittadini, sono tentati di ricorrere a misure protezionistiche. È probabile, quindi, che la situazione attuale porterà a ripensare i modelli di crescita economica, l’inserzione nel sistema globale e i rapporti tra paesi. Frattanto, il Brasile, spinto dal suo protagonismo, insiste nel presentarsi come l’artefice e il possibile garante della governabilità dello spazio sudamericano e la stessa Rousseff sembra che continui a porre al centro della politica estera brasiliana la sua non facile integrazione. Correttamente Khanna (2009: 212) sostiene che “le ambizioni geopolitiche dell’America Latina … dipendono quasi per intero dal Brasile”. Agostinis (2012) invece reputa che “le distanze tra gli interessi del Brasile e quelli degli altri paesi sudamericani sono aumentate” e che “l’esponenziale crescita delle esportazioni e dei capitali brasiliani nei paesi vicini” stia moltiplicando “le tensioni commerciali e l’insofferenza per una presenza economica percepita come predatoria”. Le relazioni bilaterali tenute dall’amministrazione Lula con Venezuela, Bolivia e Argentina svelano come la vera priorità della politica regionale brasiliana sia stata quella di evitare destabilizzazioni che potessero mettere a rischio lo status quo e i propri interessi economici nei paesi vicini, adoperando la forza del proprio apparato diplomatico e la “carota” degli investimenti per ricomporre le eventuali fratture (Agostinis, 2012). Ma mentre i paesi dell’AL sono abbastanza riluttanti a seguire il Brasile, nessuno di essi al momento può aspirare a quel ruolo globale, che invece sembra essere alla sua portata. I politici e gli accademici brasiliani hanno a lungo considerato la leadership regionale come un trampolino di lancio verso il riconoscimento dell’influenza globale. Andrés Malamud (2011: 1 e 4) reputa che mentre l’obiettivo strategico di diventare un legittimo leader regionale non è stato ancora raggiunto, procede meglio il tentativo di diventare una media potenza mondiale, per cui sostiene che, contra230 Brasile, America Latina e Caraibi riamente a quanto pensano molti in AL, guidare una regione non sia una precondizione per diventare potenza globale. Di conseguenza, si sta verificando un crescente divario tra questi due obiettivi della politica estera brasiliana, divario che può essere dovuto al fatto di essere una grande e crescente economia rispetto a piccoli e lenti vicini, oppure a un calo d’interesse per la regione al crescere delle opportunità globali. Se si guarda invece alle potenziali conseguenze del divario o il Brasile mantiene la rotta e cerca di unire e sostenere la regione in modo da parlare al mondo con un’unica voce oppure va avanti da solo. Sono sempre più numerosi, però, quelli che considerano che la politica estera brasiliana sia gradualmente passata dall’orientamento regionale a quello globale. APPROFONDIMENTO 4.1. IL REGIONALISMO ENERGETICO Secondo Ubiraci e Narciso (2009: 28-39 e 46-48), in nessun altro settore l’integrazione produrrebbe tanti benefici e tanta razionalità economica come in quello energetico, grazie alla grande disponibilità e varietà delle risorse, alla relativa prossimità delle fonti di produzione e dei mercati di consumo, alle complementarità stagionali e all’esistenza d’imprese pubbliche e private fornite di capacità imprenditoriale e tecnologica proprio in questo settore. Inoltre, nella regione ci sono paesi esportatori e paesi importatori: il Venezuela possiede le maggiori, per ora, riserve di petrolio e gas; la Bolivia ha le seconde riserve di gas che esporta principalmente al Brasile attraverso il gasdotto Gasbol; l’Argentina ha le terze riserve di gas e le quarte di petrolio; il Brasile ha le terze riserve petrolifere, importa elettricità dal Venezuela ed è comproprietario con Argentina e Uruguay di due centrali elettriche; il Cile dipende dall’importazione di tutti gli inputs energetici; il Perù ha iniziato l’esplorazione del complesso Camisea che dovrebbe fornire abbastanza gas da poterlo anche esportare; l’Ecuador è un importante esportatore di petrolio; l’Uruguay (come il Paraguay che, però, esporta idroelettricità al Brasile), non ha riserve né di petrolio e né di gas. Meraviglia, quindi, che data questa situazione nessun oleodotto connetta due paesi della regione e che le iniziative d’integrazione siano state finora così rare. I settori elettrico e del gas sono quelli che presentano un’interconnessione tra paesi relativamente avanzata e una ragionevole infrastruttura. Oltre a Gasbol, gasdotti connettono Argentina e Cile (dal 1995), Argentina e Uruguay (dal 1998), Bolivia e Argentina (dal 1996), e Brasile e Bolivia (dal 1999). Tuttavia, a livello regionale il mercato del gas resta il meno sviluppato (Ruiz-Caro, 2006: 76). Nel settore elettrico l’integrazione regionale è il risultato della costruzione di centrali elettriche binazionali, specialmente nel Cono Sur, mentre la nascita di un mercato elettrico integrato nell’AC è sostenuta dal Sistema de Interconexión Elétrica de los Países de América Central in vigore dal 1998, Tuttavia, la regolamentazione più avanza per l’integrazione elettrica è la decisone 536 della CA. Per quanto concerne il petrolio, esistono solo accordi di fornitura a condizioni preferenziali, come l’Acuerdo de San José (1980) per cui Messico e Venezuela insieme somministrano 160 mila b/p/d greggio o raffinato a 11 paesi dell’AC e dei Caraibi e l’Acuerdo de Cooperación Energética (2000) per cui il Venezuela fornisce 80 mila b/p/d a dieci paesi dell’AC e dei Caraibi. Scarsi risultati hanno ottenuto altri tentativi d’integrazione regionale su base multilaterale. Esiste un oleodotto all’interno del Brasile, precisamente tra São Paulo e il porto di Santos, costruito nel 1952 per raffinare il greggio allora proveniente da Venezuela, Perù, Unione Sovietica, MO e paesi arabi e alimentare la crescente industria di São Paulo. Negli anni ’80 e ’90, il Brasile aveva deciso di acquistare risorse energetiche dai paesi vicini in 231 Il Brasile e gli altri modo da contribuire, migliorando le loro bilance dei pagamenti, a sviluppare e consolidare i legami regionali. Per questo, ma anche per ridurre la dipendenza, il Brasile limitò le importazioni di petrolio dal MO e anche quando nel 2002 raggiunse l’autosufficienza petrolifera, continuò – importando petrolio dal Venezuela e dall’Argentina, elettricità dal Venezuela e Paraguay e gas dalla Bolivia per mezzo di un gasdotto – a cercare quella “regionalizzazione delle proprie fonti energetiche che esplicitamente riconosceva il potenziale per l’autosufficienza continentale” (Burges, 2009: 117-18). In un contesto dominato da dicotomia politica come quello sudamericano – dove i socialisti-indigenesti e gli ideologi anticapitalisti di ALBA gareggiano per conquistare influenza con il pragmatismo di paesi quali Brasile, Cile, Colombia, Messico, Perù e Uruguay – la sicurezza energetica assume, secondo Landau (2010: 13), somma importanza e la geopolitica energetica acquista un notevole significato, specialmente se l’obiettivo, non ancora raggiunto, è l’integrazione energetica. In un mondo globalizzato, affamato di risorse naturali, l’energia è potere. Il Brasile se ne sta rendendo conto e sta considerando come svolgere un ruolo moderatore rispetto al crescente tumulto politico che agita la parte meridionale dell’emisfero e come mitigare gli effetti della diplomazia dei petrodollari messa in atto dal governo venezuelano, una diplomazia che riecheggia quella praticata dalla Russia in Europa. Importante protagonista del dialogo sul commercio internazionale, il Brasile può proiettare la propria influenza anche tra i BRIC e potrebbe presto, grazie alle scoperte di enormi depositi d’idrocarburi nelle sue acque al livello pré-sal, diventare un importante fornitore energetico alle Americhe e forse anche all’Europa. Il surplus ottenuto nella bilancia commerciale energetica nel 2006 fu, infatti, salutato non solo come il raggiungimento dell’autosufficienza in questo campo, ma anche come una vittoria nazionale e un altro passo verso il riconoscimento di grande potenza. Inoltre, il petrolio leggero che il Brasile importa, da mescolare con il proprio petrolio molto più pesante, viene quasi interamente dal MO e dall’Africa, e non più dall’AL che invece resta la maggiore destinataria delle esportazioni di petrolio brasiliano (Ubiraci e Narciso, 2009: 33-35). Considerata la grande disponibilità e varietà delle risorse energetica dell’AL, l’integrazione energetica regionale sembra un’opzione molto interessante, infatti Linkhohr (2006) stima che con tale integrazione la regione potrebbe risparmiare tra $4 e $5 miliardi l’anno, oltre a rafforzare sensibilmente la sicurezza energetica della regione. Invece, il nazionalismo continua a predominare ed è “intrinsecamente associato con la presenza di forti imprese energetiche pubbliche” più interessate a sostenere con le loro entrate il bilancio pubblico o la bilancia dei pagamenti. In realtà esiste già un MERCOSUR energetico dato che i quattro membri sono “strettamente connessi da una politica unica di produzione, commercializzazione e distribuzione di idrocarburi, e ora anche di biocarburanti, saldamente gestita da Petrobras attraverso le sue ausiliarie. L’Argentina è uno dei paesi in cui la compagnia brasiliana ha maggiormente investito, sin da quando ne scoprì i principali giacimenti”. A questa impresa sono legati anche il Paraguay, l’Uruguay e la Colombia, dove “dal 2004 opera insieme alla Exxon nell’offshore caraibico e ha attivato una consociata per il marketing di prodotti energetici tradizionali e di biocarburanti. Nel Golfo del Messico, sempre Petrobas ha ottenuto la concessione della Mineral Management Service – l’agenzia governativa USA competente – per operare nella piattaforma continentale con installazioni mobili di ultima generazione tecnologica”. Ha poi acquistato il “50% della raffineria texana di Pasadena, in California, collocata strategicamente in prossimità del navigabile Houston Channel e collegata al sistema principale di condotte che trasportano energia ai principali mercati di consumo americani” (Ansalone, 2008: 108-09). Gran reazione generò la proposta fatta nel 2005 dal Venezuela di costruire il Gran Gasoducto del Sur (GGS) per portare il proprio gas fino al Brasile e all’Argentina, e successivamente anche la Bolivia, Paraguay e Cile. Il gasdotto avrebbe dovuto portare 150 milioni di metri cubi di gas per 8-15 mila chilometri, sarebbe 232 Brasile, America Latina e Caraibi costato tra $17 e $22miliardi e avrebbe dato occupazione a un milione di persone. L’interesse principale del Venezuela era avvicinarsi al MERCOSUR per creare, con il Brasile e l’Argentina, un contrappeso rispetto agli USA. Quando, però, nel 2007 il presidente di Petrobras dichiarò che il progetto non sarebbe stato pronto prima di 2530 anni, l’interesse di Chavez si ridusse drasticamente. Resta il fatto che il gasdotto poteva rappresentare la base di un’integrazione regionale molto necessaria all’AL, come dimostra l’iniziativa messicana che nel 2005 a Cancún pose la base per la creazione di un mercato centroamericano per l’elettricità e il gas con un progetto che collega la città di Chiapas, nel sud del Messico, con i paesi vicini. Altri progetti mirano a collegare le reti di gas tra paesi vicini, come l’immissione del Messico nella rete boliviana in modo da potere vendere agli USA più di quanto riesce a estrarre dal proprio territorio. Anche l’Argentina importa dalla Bolivia parte del gas che vende a Cile, che non può importarlo direttamente perché le relazioni diplomatiche tra i due paesi sono interrotte dal 1978. Oltre questa, esistono connessioni per il trasporto di gas naturale fra Bolivia, Argentina e Cile, fra Argentina, Uruguay e Brasile, e tra Venezuela, Perú e Paraguay. L’ultimo tentativo di regionalismo energetico e di controllo del cambiamento climatico è l’Energy and Climate Partnership of the Americas (ECPA), proposto nel 2009 dall’amministrazione Obama, che, contrariamente ad altri progetti emisferici presentati nel passato con un’agenda dettata da Washington che gli altri paesi avrebbero dovuto supinamente accettare, ha sottolineato la libertà di adesione, permettendo a governi, organismi interamerican, industria privata e società civile di partecipare o anche prendere iniziative in base alle proprie priorità. L’ECPA mira a promuovere la cooperazione su energia rinnovabile, efficienza energetica, utilizzo più pulito dei carburanti fossili, infrastrutture energetiche, adattamento al cambiamento climatico e uso sostenibile della terra e delle foreste. Finora, USA e altri paesi della regione hanno intrapreso insieme 40 progetti, alcuni già terminati, ai quali Washington ha contribuito con circa $150 milioni. Tuttavia, l’incapacità di raggiungere il consenso circa il ruolo degli investitori privati nel settore energetico rappresenta una sfida per la regione, mentre la nazionalizzazione delle imprese energetiche, ultimo il caso dell’YPF in Argentina, rende difficile la partecipazione del settore privato all’integrazione dei mercati energetici della regione (O’Keefe, 2012: 45). Per ora, l’integrazione dei sistemi di approvvigionamento energetico ha trovato nell’IIRSA, alla fine degli anni 2000, uno strumento per sviluppare piani d’integrazione per le economie dei 12 paesi dell’UNASUR tramite nuovi progetti relativi al trasporto energetico e alle telecomunicazioni, che godono del sostegno tecnico e finanziario della Corporación Andina de Fomento (CAF), del BID e del Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata. Fra i progetti contemplati dall’IIRSA, si trova l’asse energetico MERCOSUR-Cile, che interessa l’Uruguay, il sud del Brasile, il centro del Cile, il centro e il nordest dell’Argentina e il sudest del Paraguay. I progetti d’interconnessione energetica si innestano su numerosi accordi bilaterali, attivi dagli anni ’70. La prima proposta d’interconnessione continentale concernente il gas, fu il Gran Anillo del Gas, annunciata a giugno 2005 dai paesi del MERCOSUR, dopo una serie di mutamenti politici in Bolivia. Il progetto include la costruzione di un nuovo gasdotto per trasportare gas dal bacino peruviano di Camisea attraverso le Ande e il Cile, dove si collegherebbe alla rete di gasdotti che arriva in Argentina e Brasile. $25 miliardi è il costo stimato dell’opera che, se fosse realizzata, risolverebbe gran parte dei problemi di approvvigionamento di Argentina, Brasile e Uruguay. Tuttavia, il progetto incontra serie difficoltà. Una riguarda le riserve peruviane, alle quali già attingono Messico e USA, e per questo ritenute inadeguate a soddisfare anche i mercati del sud. Un’altra è rappresentata dall’antico conflitto fra Perù e Cile per la demarcazione della frontiera marittima, alla base della rottura delle relazioni diplomatiche tra i due paesi avvenuta nel 2005. 233 Il Brasile e gli altri Ad ogni modo i progetti d’interconnessione continentale come il Gran Anillo del Gas e il GGS sono indicatori di un importante mutamento negli schemi di approvvigionamento energetico dei paesi del Sudamerica. Dal 2001 a oggi, una serie di crisi ha stravolto quello che sembrava un modello abbastanza stabile d’incontro fra domanda ed offerta di energia, soprattutto di gas naturale. Le grandi riserve di gas nel continente sono concentrate nei paesi andini, vale a dire in Bolivia, Perù e Venezuela, mentre i maggiori richiedenti sono Argentina, Brasile e Cile. I paesi andini hanno le potenzialità per esportare gas naturale solo nel breve e medio periodo, mentre quelli del Cono Sur ricercano formule più articolate di interconnessione con gli altri paesi della regione e col resto del mondo, al fine di importare quantità crescenti di gas. Naturalmente, mutamenti improvvisi sul lato della domanda e dell’offerta possono alterare la bilancia energetica della regione. La stabilità delle forniture è saltata definitivamente con la crisi energetica in Brasile del 2001-2002, la crisi del gas in Argentina del 2004, i problemi di approvvigionamento in Perù e le recenti campagne di nazionalizzazione delle risorse naturali in Bolivia. Non possedendo una significativa produzione di gas o impianti di rigassificazione all’interno del paese, l’integrazione del Brasile con i suoi vicini richiede la costruzione di gasdotti per il trasporto dai produttori ai mercati di consumo. Lo sviluppo dell’energia idroelettrica incontra una crescente resistenza da parte di chi non vuole sfruttare il potenziale dei corsi d’acqua inondando le valli andine o creando grandi laghi nella pianura brasiliana, anche perché risulta che i grandi invasi brasiliani emettono in forma di metano una quantità di diossido di carbonio simile a quella che produrrebbe una centrale di carbone, perché non furono eliminati gli alberi e gli arbusti presenti nell’invaso prima del suo riempimento. Finora il carbone ha occupato un posto secondario. È estratto specialmente in Colombia ed esportato in Europa. In futuro potrebbe ottenere un ruolo maggiore grazie alle centrali termiche di “carbone pulito”, ma quello brasiliano contiene troppo zolfo e ripulirlo è molto costoso. Ad ogni modo, anche utilizzando in forma più intensa le riserve di combustibili fossili e le centrali idroelettriche, al più tardi nella seconda metà del secolo sorgeranno seri problemi di rifornimento, visto che la popolazione latinoamericana continua a crescere e una buona parte di essa non ha ancora accesso all’energia. Inoltre, i meccanismi di sviluppo pulito inclusi nel Protocollo di Kyoto potrebbero beneficiare l’AL, perché nel caso i paesi industrializzati non riuscissero a ridurre sufficientemente le proprie emissioni di diossido di carbonio sarebbero obbligati ad acquistare i diritti d’emissione di questo gas dai PVS. Per negoziare in condizioni più vantaggiose sarebbe naturalmente opportuno per l’AL presentarsi come un blocco unico. Un gran potenziale è attribuito alle materie prime rinnovabili e il Brasile ha dimostrato come estrarre alcool dalla canna da zucchero per utilizzarlo come carburante per le auto. Scarsamente utilizzata, l’energia solare potrebbe, invece, risultare molto utile nelle aree marginali e lontane dalle reti di distribuzione. Lo stesso vale per l’energia eolica. Per quanto concerne l’energia nucleare, tre sono i paesi che l’utilizzano – Messico (Laguna Verde), Brasile (Angra dos Reis I e II) e Argentina (Atucha e Embalse) – ma essa resta impopolare ed infatti la costruzione di Angra III in Brasile e Atucha II in Argentina fu sospesa per molti anni e ripresa solo recentemente. L’opposizione all’energia nucleare dipende anche dal fatto che in AL i primi a sostenere questi progetti furono i regimi dittatoriali militari, il che getta ombre sulla relazione tra quest’industria e gli interessi militari31. Tuttavia, molti paesi della regione, 31 . Al momento, il Brasile ha solo due centrali elettriche nucleari, ma il settore è destinato a crescere. La costruzione di una terza centrale è stata approvata dal governo Lula e il ministro di Miniere ed 234 Brasile, America Latina e Caraibi una volta ristabilita la vita democratica, hanno continuato a sviluppare tecnologie pacifiche dell’energia nucleare e forse un giorno decideranno di emulare il trattato Euratom dell’UE e creeranno una comune autorità atomica. Per ora, Brasile e Argentina nel 2001 hanno creato l’Agencia Argentino-Brasileña de Aplicaciones de la Energía Nuclear. Non va, infine, trascurata l’energia geotermica. Con una possente catena montuosa che si estende dal Messico alla Terra del Fuoco, l’AL possiede un immenso potenziale geotermico che finora è stato scarsamente utilizzato. Gli unici paesi che hanno cercato di farlo sono Messico, El Salvador, Nicaragua e il Cile che solo ultimamente ha mostrato un qualche interesse. Bisogna, quindi, creare un centro di ricerca latinoamericano, aperto anche alla partecipazione dei paesi industriali, per sviluppare questa fonte pulita e rinnovabile d’energia. Infatti, l’energia appare un tema troppo importante per il futuro economico e industriale, perché possa essere trattato isolatamente da ciascun paese. È quindi auspicabile che alcune delle reti energetiche si colleghino in modo da comporre una catena che contribuisca all’integrazione latinoamericana. Per questo, l’UNASUR ha incorporato il Consejo Energético Suramericano, creato nel 2007, per offrire una chiara visione geopolitica sulla quale basare la gestione dell’energia, combinando al meglio dotazione di risorse e approvvigionamento energetico in modo da facilitare il raggiungimento dell’autosufficienza della regione e la costruzione di una coesione interna che sia evidente anche agli attori extraregionali. Tra i maggiori ostacoli alla realizzazione della più promettente area d’’integrazione fisica, ovvero quella energetica, certamente si trovano il Venezuela di Chávez e la Bolivia di Morales, ma forse ora le cose potrebbero cambiare. L’integrazione energetica resta un obiettivo fondamentale dei governi dell’AL e una delle aree prioritarie nella costruzione di CASA e nella regione dell’AC, integrazione per la quale allo stato viene sempre più riconosciuto un ruolo centrale, come dimostrato dalla Declaración de Caracas, ratificata al primo vertice di CASA tenutosi a Brasília a settembre del 2005. APPROFONDIMENTO 4.2. ANTÁRTIDA BRASILEIRA Antártida Brasileira è chiamata quella porzione dell’Antartide racchiusa dal parallelo 60°S e dai meridiani 28°O e 53°O, calcolata seguendo la Teoria da Defrontação (anche Frontage Theory, secondo la quale la sovranità su ciascun punto dell’Antartide appartiene correttamente al primo paese toccato da una linea retta diretta al nord) della studiosa brasiliana Therezinha de Castro. Quest’area cade nella cosiddetta “zona d’influenza” Britannica, parte della quale è rivendicata anche dall’Argentina, per cui il Brasile espresse formalmente le proprie riserve quando nel 1975 aderì all’Antarctic Treaty. Questo trattato, stipulato nel 1959 a Washington, sancisce la smilitarizzazione dell’intero territorio dell’Antartide e la sua utilizzazione a fini esclusivamente pa- Energia in carica ha annunciato i piani per l’approvazione di altre quattro centrali. Il ministro ha asserito che espandere il nucleare è l’unico modo per il Brasile di far fronte alla crescente domanda d’elettricità ed evitare massicce emissioni di carbonio. Considerando che il paese ha 310 mila tonnellate di riserve di uranio accertate, le seste al mondo, che potrebbero diventare le seconde o addirittura le prime quando sarà mappato tutto il territorio nazionale, il governo non intende rinunciare alle opportunità derivanti dallo sviluppo di un’industria nazionale dell’arricchimento di questo minerale. L’alto livello tecnologico già raggiunto, potrebbero fare del Brasile un grande esportatore di materiale fissile e di tecnologia. 235 Il Brasile e gli altri cifici. È riconosciuta, di fatto, la precedente spartizione dell’Antartide in cinque zone d’influenza dei seguenti paesi: Gran Bretagna, Norvegia, Australia, Francia e Nuova Zelanda, ma non è assegnato a nessuno il territorio tra il meridiano 160°O e quello 80°O. Oltre al Brasile anche Cile e Argentina hanno avanzato rivendicazioni di sovranità su alcune zone del settore appartenente alla Gran Bretagna. Il trattato è stato rinnovato nel 1991, con la firma nel 1998 di un nuovo protocollo relativo alla protezione dell’ambiente che esclude qualsiasi tipo di sfruttamento delle risorse minerarie dell’Antartide per un periodo di 50 anni. Quasi tutti paesi vi hanno stabilito basi per ricerche scientifiche e meteorologiche, ma oltre a queste stazioni scientifiche non vi sono insediamenti umani permanenti. Il governo brasiliano solo nel 1982 organizzò la prima spedizione nell’Antartide e l’anno seguente v’impiantò una stazione permanente, l’Estação Antártica Comandante Ferraz, situata fuori della sua pretesa zona d’interesse nell’Admiralty Bay, King George Island. A febbraio del 1991, il Presidente Fernando Collor de Mello riconfermò l’interesse per la regione con una visita di tre giorni alla stazione nazionale nell’Antartide. Nel 2008 vi fu la visita del Presidente Lula, seguita da quella del Comitato parlamentare brasiliano per l’Antartide e da un altro gruppo di parlamentari nel 2009. In realtà, però, la questione Antartide in Brasile non è così sentita come invece lo è in Argentina o in Cile. 236 5. Brasile e USA 5.1. INTRODUZIONE Dalla fine della Guerra fredda gli USA, sempre più coinvolti in altre parti del mondo, guardano con meno interesse l’AL, anche se scambio commerciale con questa regione è aumentato passando nell’ultima decade dal 18,9% al 21,6% del commercio totale statunitense, mentre si è drammaticamente ridotto, in percentuale, quello con le maggiori economie, cioè Messico, Colombia, Venezuela, Brasile e Argentina. Con il Brasile, con il quale gli USA hanno cercato un partenariato strategico, la quota del commercio è passata da circa un quarto nel 2002 al solo 12,5% nel 2011. I paesi dell’ALC sono diventati molto più assertivi, meno arrendevoli e più determinati a stabilire nuovi tipi di rapporti con i paesi sviluppati, a cominciare dagli USA, il cui potere di persuasione sta declinando. Nonostante che in termini geografici i paesi a sud del Rio Grande siano ancora nella sfera d’influenza di Washington, “la geografia non ne determina più il destino”. La regione commercia con tutto il mondo, riceve investimenti da un numero crescente di paesi e ha firmato molti accordi preferenziali anche fuori dell’emisfero. E finalmente, per buona parte degli anni 2000, l’AL ha goduto un periodo di rapida crescita, bassa inflazione e avanzi nelle bilance correnti (Blumer-Thomas, 2010: 18). Per questo, decider la strategia da adottare con gli USA e, per differenti ragioni con la Cina, è questione di primaria importanza nell’agenda di politica estera del Brasile. Sotto molti aspetti il Brasile e gli USA sono straordinariamente simili: multietnici e multirazziali, ricchi di risorse naturali, paesi d’immigranti la cui identità si è formata in opposizione al mondo di lingua spagnola che si affaccia alle loro frontiere, relativamente giovani democrazie caratterizzate dall’ottimismo che ha prodotto una visione “eccezionalista” della loro storia, una storia segnata da un “destino manifesto”. Malgrado questi tratti comuni, spesso la loro relazione è stata contrassegnata da incomprensioni e malintesi, a dimostrazione che in politica estera espressioni d’amicizia non si traducono sempre e facilmente in azioni coordinate. Inoltre, a molti brasiliani l’enorme successo statunitense ricorda le proprie sfortune e/o le proprie incapacità, anche se non mancano quelli convinti che il successo statunitense sia stato ottenuto a spese del Brasile. “Se i brasiliani tendono a essere ossessionati dagli USA, per gli americani è vero l’opposto” e anche questo non aiuta a migliorare i rapporti tra i due paesi (Rohter, 2010: 228-30). Frattanto la politica emisferica di Washington si è ridotta a una semplice politica di vicinato concentrata su Messico, AC e Caraibi. Non avendo prodotto nessuna importante iniziativa, il partenariato strategico appare privo di contenuto e nei due paesi tende ad affermarsi, sostiene Gratius (2012: 10), sempre più una “percezione di mutua indifferenza”. 237 Il Brasile e gli altri 5.2. RAPPORTI POLITICI Quando nel 1822 il Brasile si dichiarò indipendente dal Portogallo, gli USA furono i primi a riconoscere la nuova situazione. Nel XIX secolo e nella prima metà del XX, i rapporti fra i due si limitarono a quelli che si tenevano nelle sedi multilaterali, come le Conferences of American States (o Pan-American Conferences), ma aumentarono durante la Seconda guerra mondiale quando Vargas concesse temporaneamente agli USA l’uso di alcuni aeroporti nel Nordeste e nel 1944 inviò truppe a combattere in Europa sotto il comando americano. L’amministrazione Dutras allineò completamente la propria politica estera a quella statunitense, ma con il ritorno al potere di Vargas, che accusava Washington di aver contribuito alla sua caduta nel 1945, e a causa del suo nazionalismo, condiviso sempre più da molti settori anche militari, i rapporti con gli USA tornarono a raffreddarsi. Con l’arrivo al potere dei militari la relazione con Washington tornò a rinsaldarsi e la giunta assunse una serie di posizioni filo-americane sia in politica estera sia interna, come la rottura dei rapporti con Cuba e con la Cina (1964); l’invio di truppe per occupare Santo Domingo insieme a quelle statunitensi (1965); l’opposizione alla creazione, proposta dal Cile, di un’area commerciale latinoamericana che escludeva gli USA; e il sostegno invece alla creazione di un’“Inter-American Peace Force”, una forza pan-americana formata da contingenti militari provenienti da tutti i paesi delle Americhe, per intervenire, agli ordini dell’OAS, in qualsiasi paese della regione per reprimere eventuali tentativi rivoluzionari di sinistra. A metà degli anni ’70 il Brasile si rifiutò, però, di firmare il TNP sostenendo che fosse discriminatorio, in quanto divideva il mondo in due tipi di nazioni e limitava la sovranità brasiliana. Il raffreddamento dei rapporti tra i due paesi divenne ancora più marcato durante l’amministrazione Geisel. Washington aumentò i dazi sui manufatti e restrinse l’accesso del Brasile a certe tecnologie e Geisel cominciò a cercare nuovi partner commerciali. Salvo un breve periodo dopo la presa del potere da parte dei militari, il Brasile ha così complessivamente “evitato una ‘relazione speciale’ con gli USA” (Sweig, et al. 2011: 64-65). Con Cardoso i rapporti tornarono buoni e Washington accolse con entusiasmo la modifica costituzionale che apriva l’economia brasiliana alla partecipazione internazionale. Di conseguenza, l’amministrazione Bush cominciò a vedere nel Brasile un partner importante la cui cooperazione poteva tornare molto utile per la risoluzione di problemi regionali e globali. Tra le questioni che preoccupavano entrambi, c’erano lotta alla droga e al terrorismo, energia, sicurezza, commercio, ambiente, diritti umani e HIV/AIDS. Anche con Lula le relazioni tra i due paesi si sono mantenute buone e nel 2007 è stato firmato un accordo per promuovere la produzione e l’uso dell’etanolo nel mondo. Le loro relazioni, però, “continuano a essere caratterizzate da un approccio schizofrenico nel quale Lula e i suoi consiglieri non solo assumono posizioni differenti da quelle di Washington, ma spesso adottano toni anti-americani … mentre professano di essere amici degli USA” (Rohter, 2010: 233). Nel 2011, in occasione della visita di Obama in Brasile sono stati firmati dieci accordi bilaterali relativi a biocarburanti, uso dello spazio, scambi educativi e, più significativamente, un accordo quadro per la negoziazione di nuovi accordi economici e commerciali. Altri dieci accordi sono stati firmati durante la visita del Presidente Rousseff a Washington ad aprile 2012. Dal 2011 sono stati creati, o spinti a un livello superiore, una serie di dialoghi, inclusi quattro presidenziali, come partenariato globale, economia e finanza, 238 Brasile e USA energia strategica, e cooperazione per la difesa. Formali dialoghi intergovernativi involvono molte agenzie degli USA e del Brasile su questioni bilaterali e multilaterali, economia, commercio, finanza, agricoltura, energia, aviazione, tecnologia, innovazione, ambiente, istruzione, cultura, difesa e non proliferazione. Questi dialoghi servono a coordinare le politiche e a definire le priorità del partenariato. Tutto ciò da una parte “illustra la crescente maturità della relazione tra le due potenze dell’emisfero”, ma dall’altra mostra le “implicite tensioni che animano una crescente rivalità sulla scena regionale e globale” (Piccone, 2012). Tuttavia, nonostante che il Brasile e gli USA condividano una serie di obiettivi comuni, le loro differenti politiche estere hanno portato a periodici conflitti politici e commerciali. Fortunatamente, su soggetti sensibili come cooperazione alla difesa, Iran, Cuba e politiche monetarie, i due paesi sono finora riusciti a contenere le differenze in modo da mantenere il loro rapporto su un piano positivo. Rapporto che è diventato più complesso, perché gli USA non possono certamente essere entusiasti di veder crescere una grande potenza in quello che hanno sempre considerato il loro “back yard”e il Brasile non può crescere internazionalmente senza affermare la propria indipendenza da Washington. Una tensione rivelatasi già dal 1994 quando, durante il SOA tenutosi a Miami, Washington propose di estendere il NAFTA a tutto il continente. I negoziati per creare la FTAA (ALCA) procedettero stancamente fino al SOA di Quebec nel 2001, quando Washington cercò di accelerarli, ma a novembre del 2005 al SOA del Mar del Plata in Argentina prevalse l’opposizione, guidata dal Brasile1, e dell’ALCA non si è più parlato. La strategia del Brasile era, e resta, la costruzione di un processo d’integrazione che partendo dal MERCOSUR gradualmente coinvolga tutto il Sudamerica che poi come un unico attore, sotto la guida brasiliana, negozi direttamente con il NAFTA. Anche la risposta militare al terrorismo scelta da Bush “non è però mai stata una priorità condivisa né dal Brasile né in generale dall’America Latina (eccezion fatta per la Colombia che combatteva una campagna analoga sul fronte interno). Anzi, per segnalare che gli obiettivi strategici del Brasile erano altri, Lula giunse a definire i programmi nazionali d’inclusione sociale la sua ‘guerra globale alla povertà’” (Gefter, 2011: 67). Nonostante questo, i due paesi stanno allargando il loro dialogo a materie strategiche come energia, scienza e tecnologia, cooperazione economica e finanziaria e intensificazione degli scambi educativi. Tuttavia, gli USA sono il paese sul quale il Brasile si focalizza quando guarda al mondo esterno. Contrariamente all’UE, gli USA hanno spesso parlato di creare più stretti legami con il Brasile, ma in realtà non s’è ne fatto nulla. E se è vero che nel 2005 Washington ha invitato il Brasile a sviluppare un dialogo politico strategico, i due paesi restano relativamente distanti, il che è attribuito, da alcuni critici americani, al supposto viscerale anti-americanismo che permeerebbe la diplomazia brasiliana. Resta il fatto che il Brasile è una democrazia multietnica e un’economia di mercato e il successo interno spinge i brasiliani a ispirarsi profondamente al sogno americano. Sweig e Spektor (2011) aggiungono che differenti visioni del mondo non dovrebbero essere un ostacolo a una solida relazione bilaterale, anzi la maggiore potenza e quella emergente, lavorando insieme potrebbero affrontare in modo innovativo le maggiori sfide del momento. 1 . Organizzando e lavorando con altri paesi sudamericani, Brasília molto abilmente portò avanti la propria agenda in maniera apparentemente disinteressata. 239 Il Brasile e gli altri *** L’amministrazione Obama considera il Brasile un centro emergente d’influenza la cui leadership è apprezzata “per progredire su questioni bilaterali, emisferiche e globali” tanto che negli anni recenti le relazioni Brasile-USA sono state relativamente positive, nonostante il Brasile abbia preferito rafforzare quelle con i paesi vicini e intensificando i propri legami con i paesi del Sud. Benché ci siano stati dei disaccordi, il Brasile e gli USA hanno continuato a cooperare per contrastare narcotraffico, terrorismo e rafforzare la sicurezza energetica, scambi commerciali, diritti umani e protezione ambientale. Infatti un partnership con il Brasile è indispensabile per gli USA, tenendo presente, però, che malgrado non siano troppo strettamente legati da commercio e investimenti, nessuno dei due paesi può realizzare le proprie ambizioni regionali senza l’altro. Il Brasile vuole un’inequivocabile dimostrazione dell’appoggio americano per le proprie ambizioni globali, a cominciare dal seggio permanente al CS, richiesta che Washington non ha, però, finora mai formalmente sostenuto2, mentre Brasília, per dimostrare la propria buona fede, ha accettato la guida della missione ONU a Haiti (MINUSTAH) e ha inviato peacekeepers in molte altre parti. In effetti, il Brasile vuole essere trattato come un responsabile attore sulla scena globale e ha chiesto l’eliminazione dei dazi che ostacolano la vendita del proprio etanolo negli USA – dazi che sono stati rimossi a fine 2011 –, mentre questi ultimi si aspettano che il Brasile cooperi a moderare comportamenti eccessivi e anti-americani dei pesi dell’AL, a cominciare dal Venezuela (Blumer-Thomas, 2010: 25-26). In effetti, alla fine del primo mandato del Presidente Lula la politica estera era al centro di un dibattito, perché la comunità degli affari era scontenta per l’assenza di opportunità e di accordi commerciali bilaterali. Correzioni alla direzione di marcia furono introdotte all’inizio del secondo mandato di Lula, instaurando un più stretto dialogo con gli USA su varie aree e su un concreto progetto per la cooperazione nella bio-energia; assumendo un ruolo moderatore verso Chávez; esercitando maggiore pressione su Morales; espandendo la cooperazione con il Perù; aumentando i rapporti con il Cile per evitare che il paese cercasse altri partner, magari in Asia; e, infine, specialmente adottando un approccio più realistico per migliorare il MERCOSUR (Amaral, 2007: 28). Dall’inaugurazione, il nuovo Presidente Rousseff ha indicato che è suo obiettivo prioritario migliorare i rapporti con gli USA, obiettivo sottolineato anche da Obama durante la sua prima visita in Sudamerica a marzo 2011. I due Presidenti hanno segnalato ai loro rispettivi paesi che questa relazione bilaterale è pronta a evolvere in un robusto e maturo rapporto d’amicizia tra eguali, ma per ora non si è andati oltre una cooperazione di livello relativamente basso. Naturalmente, se Washington desidera che le decisioni brasiliane di politica estera rafforzino anche gli obiettivi della politica estera statunitense, deve però riconoscere che i due paesi possono avere una matura relazione su argomenti bilaterali globali senza per questo essere perfettamente allineati su tutto (Sweig, et al.. 2011: 76). Un tale riconoscimento può aiutare gli USA a trasformare questa emergente potenza globale, che a molti appare una minaccia, in una concreta opportunità. Nonostante che le azioni del Bra- 2 . Washington sostiene invece ufficialmente l’India che, contrariamente al Brasile, non ha mai rinunciato al suo programma nucleare militare. 240 Brasile e USA sile non costituiscano una diretta minaccia per gli USA, esse rappresentano un’emergente sfida a una serie d’interessi statunitensi, per cui Washington deve riconsiderare il proprio atteggiamento verso un emisfero in rapida mutazione. Forse la visita ad agosto 2012 del Presidente Rousseff negli USA ha definitivamente convinto Washington ad abbandonare un’antiquata visione del Brasile, per un approccio più realistico e cooperativo. Le differenze tra i due paesi restano, però, un serio ostacolo per una relazione strategica. Una situazione che “dipende non solo dai loro conflitti d’interesse, ma dalla strategia brasiliana di integrazione globale Sud-Sud tramite l’alleanza con la Cina e l’India” (Gratius, 2012: 11). 5.3. RAPPORTI ECONOMICI Intensamente coinvolti in negoziati sub-regionali, regionali e globali, i problemi commerciali restano al centro della relazione bilaterale tra i due paesi e sono frequentemente ragione di scontro. Dopo l’archiviazione dell’FTAA, orchestrata da Brasília, Washington ha scelto la strada degli accordi di libero scambio bilaterali e sub-regionali, mentre il Brasile si è concentrato sul rafforzamento del MERCOSUR. Nel 2007, gli USA e il Brasile hanno creato l’Economic Partnership Dialogue, un meccanismo di consultazione tecnica tra varie agenzie per prendere iniziative bilaterali, trilaterali ed emisferiche. Durante la visita in Brasile di Obama nel marzo 2011 i due paesi hanno firmato un accordo per stimolare gli scambi, concentrandosi sulla cooperazione per l’innovazione, i DPI e la riduzione delle barriere tecniche. L’interesse statunitense per il miglioramento dei rapporti commerciali è stato reiterato dal segretario di stato H. Clinton, in visita ad aprile 2012, che ha proposto di negoziare un accordo bilaterale per gli investimenti ed eventualmente un accordo di libero scambio. Meyer (2013: 22) reputa improbabile che un tale accordo possa essere concluso in breve tempo, perché il Brasile non ne ha mai ratificato uno e i due paesi hanno idee diverse rispetto a molte questioni commerciali. Da notare, però, che essendo i maggiori produttori di biocarburanti al mondo i due paesi stanno cooperando per farne una commodity globale. Nonostante che essi non abbiano concluso un accordo di libero scambio, il loro commercio tra il 2003 e il 2012 è cresciuto del 161% fino a toccare $75,8 miliardi, non molto se paragonato ai $500 miliardi del commercio USA-Messico. Nello stesso periodo le esportazioni statunitensi dirette al Brasile sono aumentate del 283% raggiungendo $43,7 miliardi, mentre le importazioni degli USA dal Brasile sono aumentate del 75% per un valore nel 2012 di $32,1 miliardi. Nel 2012 il Brasile è stato l’8° mercato per le merci e i servizi degli USA, mentre questi sono il secondo partner commercial del Brasile, dopo la Cina. La crescita più rapida delle esportazioni statunitensi rispetto alle importazioni – che si sono notevolmente ridotte a causa della crisi – spiega il surplus commerciale ottenuto dagli USA dal 2008, surplus che nel 2012 è stato pari a $11,6 miliardi. Dal 1985 al 1994 il Brasile fu un esportatore netto verso gli USA, per diventare poi un importatore netto tra il 1995 e il 2001. Il Brasile è tornato a essere un esportatore netto nel 2002-2007, ma dal 2008 al 2012 è di nuovo un importatore netto (dati del Census Bureau, US Department of Commerce). Le esportazioni statunitensi riguardano principalmente macchinari elettrici, plastica, aerei e pezzi di ricambio, mentre le esportazioni agricole continuano ma 241 Il Brasile e gli altri quelle che crescono sono le esportazioni di manufatti d’alta tecnologia. Le esportazioni brasiliane sono composte per un terzo dal petrolio greggio, seguito da etanolo, metalli lavorati, prodotti agricoli e macchinari. Questo dimostra come Washington si serva dell’Action Plan on Science and Technology Cooperation, del MOU sull’Aviation Partnership e del Partnership for the Development of Aviation Biofuels (Negroponte, 2013a). Da notare, però, che solo il 14% dell’export brasiliano è diretto agli USA, contro l’80% di quello messicano, e che crescenti importazioni petrolifere dal Brasile potrebbero aiutare gli USA a ridurre la propria dipendenza da paesi meno stabili. Ad ogni modo, tra il 1989 e il 2009 la quota del commercio brasiliano con gli USA si è quasi dimezzata, passando dal 22% al 12%. Il Brasile ha beneficiato del Generalized System of Preferences (GSP) che esenta da qualsiasi dazio alcune esportazioni dei PVS – nel caso brasiliano 13% delle sue esportazioni. A ottobre del 2011, il Presidente Obama ha firmato il Trade Adjustment Assistance Extension Act che estende il GSP fino a metà 2013. Ancora più velocemente è aumentato il commercio dei servizi tra i due paesi, cresciuto del 336% tra il 2003 e il 2011, quando le esportazioni statunitensi furono pari a $21,7 miliardi e quelle brasiliane $6,9, per cui il surplus degli USA raggiunse $14,8 miliardi (Meyer, 2013: 22-23). *** Benché Washington ritenga che il Brasile abbia contribuito in modo significativo alla paralisi del Doha Round, non ha esitato a firmare l’Accordo per gli scambi commerciali e la cooperazione a marzo 2011 e ad acconsentire alla creazione della Commissione USA-Brasile per le relazioni economiche e commerciali prevista da tale l’Accordo. Nell’OMC l’ostruzionismo del Brasile continua a impedire la conclusione di quell’accordo plurilaterale sui servizi a cui Washington tiene molto, opposizione dovuta all’impegno prioritario del Brasile per la promozione dello sviluppo dei paesi poveri. Ma dietro questo nobile altruismo vi è il pragmatico interesse di proteggere il proprio mercato fino a quando non si ottengano utili concessioni (Frachette e Samolis, 2012: 22). La disputa tra Brasile e USA sui sussidi da questi ultimi elargiti ai propri coltivatori di cotone si è protratta per quasi dieci anni. Nel 2002, il Brasile sottomise al giudizio dell’Organo per la risoluzione delle dispute dell’OMC varie clausole del programma americano per il cotone, clausole che nel 2004 furono ritenute contrarie alle regole dell’OMC. Anche le modifiche che il Congresso americano apportò al programma nel 2005 furono da quest’organo ritenute insufficienti e a marzo 2010 il Brasile annunciò che intendeva imporre misure di ritorsione per un valore di $829 milioni, ovvero $591 milioni alzando i dazi su una serie di prodotti americani e $239 milioni eliminando obbligazioni relative a certi DPI. Per evitare queste misure, a giugno 2010 Washington firmò un accordo nel quale prometteva di apportare rapidamente una serie di cambiamenti alle proprie garanzie di credito per le esportazioni e di trasferire annualmente all’Instituto Brasileño de Algodón (Istituto brasiliano del cotone) $147 milioni per un fondo destinato a fornire ai coltivatori brasiliani di cotone assistenza tecnica, marketing e ricerche di mercato. In cambio, il Brasile promise di sospendere temporaneamente le misure di ritorsione per cercare insieme un accordo definitivo sulla controversia, dando così tempo al Congresso americano di rivedere il programma di sussidi per il 2012 242 Brasile e USA (Meyer, 2012: 24). Nonostante che il Congresso non sia ancora riuscito a varare la riforma dei sussidi, il Brasile continua a posporre l’imposizione delle contromisure autorizzate dall’OMC. Poiché solo a maggio 2013 i comitati del Senato e del Congresso americano dovrebbero iniziare la discussione della legge di sostegno all’agricoltura (farm bill), anche importanti produttori di cotone temono che la pazienza del Brasile abbia raggiunto il limite e il presidente del National Cotton Council Jimmy Dodson ha ammesso che “il 2013 è l’anno critico per la politica agricola” americana. Indubbiamente se il governo americano decidesse di non volere o di non potere accettare le sanzioni dell’OMC, il partenariato tra i due paesi si deteriorerebbe, rendendo sempre più difficile affrontare problemi e questioni che interessano entrambi. Molto intricata è poi la questione del dazio imposto dagli USA sull’importazione di etanolo, un dazio diretto a escludere principalmente le esportazioni brasiliane di questo prodotto. Alla fine del 2011 questo dazio è scaduto perché il Congresso americano si è aggiornato senza estenderne la validità. Di conseguenza, da gennaio 2012 il mercato statunitense è finalmente aperto all’importazione di etanolo dal Brasile, ma in realtà l’industria della canna da zucchero di quest’ultimo potrebbe non essere in grado di soddisfare nemmeno la domanda interna, a causa di una forte riduzione del raccolto, cosa che si era già verificata nel 2011, quando il Brasile divenne il maggiore importatore di etanolo statunitense, una situazione impensabile qualche anno addietro. È nata così, scrive Sotero (2007: 18) la diplomazia dell’etanolo e questo partenariato “ha la peculiarità di mettere in risalto un’attività economica nella quale il Brasile, il partner meno sviluppato, ha più esperienza e tecnologia più avanzata”. Ma, il partenariato “ha anche l’obiettivo globale più ambizioso di trasformare l’etanolo in commodity ... Per questo, il primato dell’industria brasiliana dell’etanolo rende la cooperazione con gli USA un’interessante opportunità geopolitica di proiezione della leadership brasiliana su scala regionale e mondiale”. Infine, periodicamente al centro di acerbi contrasti tra i due paesi son stati i DPI, anche se “oggi la legislazione brasiliana relativa a brevetti, copyright e marchi di fabbrica è in linea con quelle di altre grandi nazioni” (TE, 03.11.2012). Di particolare preoccupazione per gli USA sono state le minacce brasiliane di concedere licenze obbligatorie per prodotti farmaceutici brevettati3. Avendo istituito uno dei più 3 . Il Trade and Tariff Act statunitense del 1984 legava la protezione dei DPI agli scambi commerciali con possibile ricorso all’azione legale – secondo la Sezione 301 – e stabiliva il mantenimento o l’estensione dei benefici del Sistema generalizzato delle preferenze in caso di mancata protezione di tali diritti. Il Trade Act del 1988 conteneva l’intenzione di Washington di creare un nuovo regime internazionale in ambito GATT che potesse severamente sanzionare i paesi che non rispettavano le regole stabilite. Il Brasile era il caso più emblematico, in quanto non proteggeva i brevetti farmaceutici né di prodotto né di processo. Il Presidente Sarney si mostrò disposto ad adottare i brevetti per processi ma gli USA non furono soddisfatti e nel 1988 applicarono al Brasile alcune sanzioni commerciali, il quale però ottenne il sostegno dell’UE e dalla comunità internazionale. L’insistenza statunitense per la creazione dei TRIPS costrinse il Brasile ad adottare leggi più flessibili relative ai DPI e ad ammorbidire la propria posizione nei negoziati in ambito Uruguay Round. Frattanto, si moltiplicarono le pressioni di Washington perché il Brasile eliminasse completamente le restrizioni alle importazioni di computer e relativi prodotti, restrizioni che molti in Brasile difendevano nel tentativo di ridurre la dipendenza del paese tramite l’autonomia tecnologica. Non meno combattuta fu la controversia per una maggiore protezione del software importato e alla fine del 1986 il Brasile adottò una legge per soddisfare le richieste statunitensi. Chiaramente, puntualizzano Vigevani e Cepaluni (2009: 21-32) nel mezzo di una grave crisi economica, fu difficile al governo brasiliano resistere alle pressanti richieste di Washington. “La strategia orientata dalla logica dell’autonomia tramite distanza aveva cominciato a cedere il passo a quella dell’autonomia tramite partecipazione”. 243 Il Brasile e gli altri riusciti programmi al mondo per contrastare HIV/AIDS, il Brasile dal 1996 ha concesso ai suoi cittadini un universale libero accesso alla terapia antiretrovirale (ART) e nel 2001 ha deciso di sviluppare medicine ART generiche tramite emissione di licenze obbligatorie, diritto riconosciuto dalla sua legge sui brevetti, per cui il costo del trattamento si riduce dell’80%. Gli USA hanno fatto ricorso all’OMC, richiesta poi ritirata, sostenendo che così facendo il Brasile violava l’accordo Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS). In effetti, mentre per l’industria farmaceutica il TRIPS è uno strumento essenziale per difendere i DPI, per i PVS quell’accordo rende ancor più difficile migliorare la salute della popolazione e combattere le emergenze sanitarie a costi abbordabili. Alla riunione dei ministri degli esteri d’India, Brasile e Sudafrica riuniti a Brasília nel giugno 20034 fu approvata la Dichiarazione di Brasília relativa a varie questioni, compresa quella dei brevetti farmaceutici, che convinse l’OMC a sospender temporaneamente parte dei TRIPS per permettere l’esportazione di generici a paesi minacciati da gravi emergenze sanitarie, come HIV/AIDS, tubercolosi e malaria. Nel 2005 la sospensione divenne permanente e da allora, in varie occasioni, il Brasile ha emesso, o minacciato di emettere, licenze obbligatorie relative a medicine brevettate risparmiando così, secondo il ministero della Salute, più di $1,1 miliardi tra il 2001 e il 2005. Malgrado persistano significativi livelli di pirateria e contraffazione, il governo americano ha riconosciuto che negli ultimi anni il Brasile ha migliorato la protezione dei DPI5 e a marzo del 2011 i due paesi hanno raggiunto un Agreement on Trade and Economic Cooperation proprio su questi diritti. *** Gli USA sono i maggiori investitori nell’ALC e i primi in Brasile dove, secondo dati del BCB, alla fine del 2010 gli IDE statunitensi raggiungevano $105 miliardi, contro gli $8 miliardi della Cina, che era superata anche da Canada e Messico (Frachette e Samolis, 2012: 21). Tuttavia la quota di questi IDE sul PIL brasiliano è venuta diminuendo e manca un trattato bilaterale sulla tassazione. Durante la visita di Obama in Brasile a marzo 2011 si è dato l’avvio alla Joint Initiative on Urban Sustainability (JIUS), come stabilito con l’Environmental Protection Agency degli USA, un’iniziativa che dovrebbe identificare e sostenere gli investimenti infrastrutturali in specifici settori. *** Circa 150 mila cittadini americani – il gruppo maggiore dopo quello degli argentini – visitano annualmente il Brasile, mentre nel solo 2011 1,5 milioni di brasiliani si sono recati negli USA, spendendo quasi $7 miliardi, un flusso che negli ultimi anni 4 . Fu da questa riunione che nacque l’IBSA – vedi 2.4. . Forse vale la pena ricordare casi anteriori di pirateria commessi a danno del Brasile, come quello portato a termine dal botanico inglese Alexander Wicklam che nel 1876 imbarcò clandestinamente su una nave diretta all’Inghilterra semi di seringueira (Hevea brasiliensis), una pianta da cui si estrae il caucciù per la produzione della gomma. Dall’Inghilterra i semi furono inviati rapidamente nelle colonie britanniche del sud-est asiatico, dove vennero create delle grosse piantagioni che all’inizio del XX secolo riversarono sul mercato crescenti quantità di questo prodotto a prezzi più bassi, ponendo così fine all’“economia della gomma” brasiliana, la cui produzione nel 1926 si ridusse al 5% di quella mondiale (Giappichini, 2011: 115-16). 5 244 Brasile e USA è notevolmente cresciuto. Viaggi e annessi ammontano a un terzo dell’export totale dei servizi statunitensi diretti al Brasile, tanto che nel 2012 la capacità di fornire visti turistici presso gli uffici consolari statunitensi è stata aumentata del 40%. A marzo 2011, è stato firmato l’USA-Brazil Air Transport Agreement per creare un “cielo aperto” tra i due paesi ed è dell’aprile 2012 il MOU relativo all’Aviation Partnership che presenta un percorso coordinato affinché ognuno dei due paesi possa stabilire le proprie priorità in questo settore, inclusa la cooperazione tecnica per le infrastrutture aeree, il trasporto aereo e le tecnologie per gestire il traffico aereo. Non meno importante per le relazioni Brasile-USA è il recente boom dell’emigrazione brasiliana diretta agli USA. Secondo stime del governo brasiliano relative al 2008 dei più dei 2,5 milioni di brasiliani che vivono all’estero, il 42% sono negli USA, concentrati a Boston, Miami e New York, ma anche ad Atlanta, Houston, Los Angeles e San Francisco. Secondo il rapporto di Bendixen & Associates (2004), nel 2004 le loro rimesse rappresentarono la metà di tutte le rimesse arrivate in Brasile, pari a $5.4 miliardi, l’1% circa del PIL. I brasiliani che ricevettero rimesse da parenti o amici che vivevano all’estero furono 1,3 milioni e queste rimesse rappresentarono le maggiori, dopo quelle dirette al Messico, dell’ALC. Classificato come paese a reddito medio, nel 2009-11 il Brasile ha ricevuto annualmente aiuti americani per $23 milioni circa, mentre per il 2012 la richiesta presentata dall’amministrazione Obama al Congresso è di $18,3 milioni. Le priorità dell’assistenza americana in Brasile includono sostegno alle seguenti aree: programmi ambientali e rafforzamento delle capacità locali per affrontare le minacce all’Amazzonia; sviluppo delle energie rinnovabili e dell’efficienza energetica; rafforzamento della professionalità e delle capacità di peacekeeping delle forze armate; e riduzione della trasmissione di malattie contagiose. Ma a giugno 2011 Washington ha minacciato di sospendere l’assistenza – e all’inizio del 2013 una mozione a questo proposito è stata presentata al Congresso americano – fino a quando il Brasile non emenderà la Costituzione in modo da permettere l’estradizione dei propri cittadini, una misura che per ora il Parlamento brasiliano non sembra disposto a prendere in considerazione. *** Alla cooperazione bilaterale si somma quella trilaterale e multilaterale. Infatti, il Brasile e gli USA lavorano insieme per promuovere sviluppo economico, sicurezza alimentare, salute, protezione ambientale e agricoltura in altri paesi, principalmente in Africa, AC e Caraibi. Ottimi risultati sono stati raggiunti con i programmi trilaterali di cooperazione tecnica e sostegno all’addestramento nella ricerca rurale e sicurezza alimentare in Mozambico, cooperazione che potrebbe essere estesa ad altri paesi. Il successo di questa collaborazione multilaterale è particolarmente evidente nell’Open Government Partnership, un’iniziativa volta ad accrescere la trasparenza dei governi. L’United States Agency for Internazional Development è anche impegnata in Brasile per la prevenzione e il controllo di tubercolosi e HIV/AIDS, per promuovere tecnologie di purificazione dell’acqua, ridurre il cambiamento climatico, preservare gli ecosistemi naturali e migliorare la gestione delle foreste. In effetti, i due paesi presentano una lunga storia di scambi culturali, come testimoniano migliaia di studiosi che hanno viaggiato dall’uno all’altro sponsorizzati dalla Commissione binazionale Fulbright, creata nel 1957. Questa cooperazione nel campo dell’educazione continua a funzionare come dimostrano il programma 100,000 Strong in the Americas del Presidente Obama e l’iniziativa Science Without Borders 245 Il Brasile e gli altri del Presidente Rousseff per facilitare la creazione di nuovi partenariati accademici e di ricerca. Gli USA operano a stretto contatto con le istituzioni brasiliane per migliorare l’apprendimento dell’inglese e lo sviluppo professionale degli insegnanti brasiliani. Entrambi i paesi condividono l’impegno a combattere la discriminazione basata su razza, genere, etnicità o preferenze sessuali; a promuovere l’eguaglianza; eliminare lo sfruttamento infantile e il lavoro schiavo; e promuovere i diritti umani. L’USA-Brazil Joint Action Plan to Eliminate Racial and Ethnic Discrimination and Promote Equality, il primo strumento bilaterale per combattere il razzismo, e il MOU USA-Brasile, per il progresso femminile, creano la necessaria cooperazione per combattere le differenti forme di discriminazione. 5.4. RAPPORTI MILITARI ED ENERGETICI Nel 1947, due anni prima della creazione della NATO, fu firmato a Rio de Janeiro il TIAR che garantiva a ogni paese dell’emisfero l’assistenza di tutti gli altri paesi in caso di aggressione da parte dell’URSS6. Con l’aggravarsi delle tensioni dovute alla Guerra fredda, Washington concesse crediti e assistenza finanziaria ai paesi dell’AL, anche tramite l’Alleanza per il Progresso, in cambio dell’impegno a sostenere la sicurezza internazionale e della subordinazione politica (Carmagnani, 2003: 326). La fine della Guerra fredda ha ridotto l’interesse statunitense per l’AL con la quale ora Washington punta essenzialmente a sviluppare scambi commerciali e tecnologici. Ad aprile 2010 il Brasile ha firmato con Washington un importante Defence Coperation Agreement, il primo accordo di questo tipo tra i due paesi dal 1977, un “accordo ombrello” per facilitare maggiore cooperazione in ricerca e sviluppo, appoggio logistico, sicurezza tecnologica e acquisizione di armamenti e servizi, scambio d’informazioni ed esperienze acquisite in missioni di peacekeeping e nell’utilizzo di sistemi d’arma, esercitazioni e addestramenti militari congiunti. Infine, gli USA sono interessati a cooperare con il Brasile per garantire la sicurezza dei suoi pozzi petroliferi in alto mare, mentre sembra che Brasília preferisca rafforzare il proprio apparato militare per proteggere questa nuova ricchezza. *** Per quanto concerne l’energia, i due paesi hanno aperto su questo tema un Dialogo strategico per affrontare una vasta serie di questioni, quali lo sfruttamento sicuro e sostenibile delle risorse brasiliane sottomarine di energia fossile e la cooperazione per il biocarburante e l’energia nucleare civile. Il Brasile considera il riscaldamento globale come un’opportunità per sfruttare il proprio vantaggio comparato esportando etanolo e proteggendo, allo stesso tempo, la foresta amazzonica. Ma è proprio l’espansione della produzione di etanolo nell’Amazzonia che preoccupa gli ambientalisti americani a causa dei danni che può procurare alla foresta pluviale, per cui è cresciuta la resistenza a eliminare i dazi sulle importazioni di etanolo. 6 . Benché nate nello stesso periodo e nello stesso contesto della Guerra fredda, queste due istituzioni produssero risultati totalmente distinti: mentre la NATO esercitò un notevole impulso alla crescita economica e alla creazione del welfare state europeo, il TIAR non ebbe nessuno di questi effetti, principalmente a causa del profondo sentimento anti-americano molto diffuso in AL. 246 Brasile e USA Nonostante il crescente potenziale sul fronte bilaterale, stabilire legami cooperativi su una questione di sicurezza internazionale sembra ancora difficile, come ben dimostrano le sempre maggiori differenze circa la politica da seguire verso l’Iran. Inoltre, a maggio del 2006 Washington ha respinto l’accordo negoziato da Brasile e Turchia con l’Iran per il trattamento del suo combustibile nucleare7 e ha imposto nuove sanzioni a quel paese. Infatti, mentre per il Brasile l’accordo rappresentava il primo passo per assicurare che il programma nucleare iraniano restasse un’attività pacifica, per gli USA e gli altri paesi del P5+1 (il gruppo multinazionale, incaricato di negoziare con l’Iran, composto dai cinque paesi membri del CS più la Germania), bisognava aumentare le sanzioni per costringere l’Iran a sedersi al tavolo negoziale, sanzioni contro le quali, per reazione, nel CS dell’ONU il Brasile ha votato contro. La posizione contraria alle sanzioni si spiega anche con il diretto interesse brasiliano a proteggere la propria nascente capacità di arricchire l’uranio e il potenziale mercato globale al quale spera di poter accedere. Le stesse ragioni spiegano la resistenza brasiliana, e argentina, a firmare il Protocollo addizionale dell’IAEA – che permette agli ispettori internazionali un più libero accesso agli impianti nucleari8 – una resistenza che, però, non impedisce al Brasile di lavorare per la sicurezza nucleare sudamericana tramite la rete di accordi bilaterali con l’Argentina riguardanti la cooperazione e l’ispezione dei siti nucleari. Va anche ricordato che Cardoso accettò il Missile Technology Control Regime e nel 1998 aderì al TNP “anche contro le posizioni di diversi diplomatici e alti militari brasiliani che lo consideravano iniquo e discriminatorio” (Gefter, 2011: 66). Se a queste considerazioni si aggiungono i problemi avuti dal Brasile con l’AIEA e gli USA per le ispezioni e il crescente interesse brasiliano a portare avanti il programma nucleare – vedi Approfondimento 2.2. – si spiegano la crescente insofferenza verso il TNP e il rifiuto di firmare il suo Protocollo sulle ispezioni. Tuttavia Cardoso non esitò a riconoscere che gli USA, data la loro posizione al centro dell’ordine mondiale, fossero “il partner fondamentale” del Brasile. La maggiore vicinanza tra i due paesi era facilitata dalla strategia “autonomia tramite partecipazione” – vedi 3.2. – che “non richiedeva compromessi o allineamento obbligatorio”, mentre buone relazioni con gli USA “garantivano l’autonomia brasiliana, assicurandone la fattibilità in Sudamerica” e rafforzavano il ruolo del paese sulla scena mondiale. Tutto ciò fu possibile, però, fino a quando Washington mantenne un approccio cooperativo e multilaterale alla politica internazionale, approccio che cessò di essere tale con l’arrivo di George W. Bush e dopo l’11 settembre (Vigevani e Cepaluni, 2009: 64-65). 5.5. DIFFICOLTÀ DELLA RELAZIONE BRASILE-USA La crescente preminenza globale del Brasile e il suo coinvolgimento in tante questioni e problemi inevitabilmente rendono più probabile lo scontro con gli USA, per 7 . L’accordo non rendeva più trasparenti le segrete attività nucleari dell’Iran né eliminava il fallimento della cooperazione con l’IAEA e la mancata interruzione dell’arricchimento nonostante tutte le pressioni internazionali, ma era pur sempre una misura di trust-building diretta a facilitare la discussione per la ricerca di una soluzione pacifica e cooperativa. 8 . La situazione divenne tesa quando nell’aprile 2004 il governo brasiliano concesse all’IAEA solo un accesso limitato alla nuova area per l’arricchimento dell’uranio costruita a Resende. 247 Il Brasile e gli altri cui solo se entrambi gestiranno la situazione in maniera trasparente e rispettosa potranno mantenere e migliorare i rapporti. Il Brasile non si oppone alla diplomazia regionale multilaterale condotta dall’OAS, ma chiaramente preferisce risolvere le questioni, quando possibile, tramite fori regionali che non includono gli USA, come ALBA, UNASUR e CELAC, il che dimostra la decrescente influenza statunitense nella regione9. Dopo che all’ONU, come all’OAS, il Presidente Lula votò ripetutamente contro posizioni degli USA, per cui sembrava difficile trovare una maniera per ristabilire una loro collaborazione, la situazione cominciò a cambiare alla fine del 2005 quando il Presidente George W. Bush fece la sua prima visita al Brasile e usò l’espressione “strategic dialogue” nel comunicato finale. Questo permise di lavorare insieme alla ricerca concernente la produzione dell’etanolo e allo sviluppo di quella cellulosica. La seconda visita di Bush del marzo 2007 portò alla firma di un MOU. Per il governo americano la collaborazione sui biocarburanti rappresentò un’opportunità per sondare l’interesse brasiliano per il dialogo strategico e per segnalare la propria nuova preoccupazione per il cambiamento climatico, associandosi alla produzione di un carburante pulito e rinnovabile. Per il Brasile il MOU rappresentò invece la risposta a chi aveva criticato la scarsità degli impegni presi con Washington, ma servì anche a sottolineare la propria leadership nel campo dei biocarburanti. Indubbiamente, il MOU e gli scambi scientifici in corso dimostravano un nuovo approccio americano alla politica estera brasiliana (Amaral, 2007: 3-4). *** Frattanto, i governi di “sinistra” in AL erano aumentati, Washington aveva bisogno di un partner strategico e il Brasile era l’unico possibile, il che spiega perché, nonostante il rifiuto della FTAA, gli scontri per la rimozione delle tariffe americane sull’importazione dell’etanolo brasiliano e quelli nei negoziati del Doha Round per la riduzione dei sussidi agricoli americani ed europei, i rapporti bilaterali siano restati nel complesso “costruttivi e cordiali”. Le divergenze maggiori hanno riguardato l’accordo USA-Colonbia sull’uso delle basi militari di quest’ultima, il colpo di stato in Honduras e la posizione brasiliana nei confronti del programma nucleare iraniano. Con l’accordo militare raggiunto alla fine del 2009 con la Colombia, gli USA avevano ottenuto per il proprio esercito l’utilizzo di cinque basi militari per contrastare il traffico di droga e i movimenti armati irregolari. Poiché l’accordo non era stato concordato con i paesi della regione, suscitò immediate reazioni negative, particolarmente da parte del Venezuela che minacciò di attaccare militarmente la Colombia e del Brasile che si faceva portavoce della protesta dei paesi sudamericani. Il deposto Presidente dell’Honduras trovò asilo nell’ambasciata brasiliana di Tegucigalpa, e quando Washington si dichiarò pronto ad accettare i risultati della votazione indetta dai golpisti, il governo brasiliano ne denunciò aspramente il comportamento. Il governo Lula ha sempre riconosciuto il diritto dell’Iran a sviluppare un programma nucleare con fini pacifici nel rispetto degli accordi internazionali. Per questo, quando a novembre 2009 il Presidente iraniano Mahmoud Ahmadinejad visitò ufficialmente il Brasile e fu accolto con tutti gli onori, Washington espresse forti critiche, ma s’irrigidì ancora di più 9 . Al vertice delle Americhe a Mar del Plata (novembre 2005) le relazione tra gli USA e l’AL hanno raggiunto il loro punto più basso dalla fine della Guerra fredda, perché Washington è meno interessato all’AL e questa è economicamente meno dipendente dagli USA (Aparicio-Otero, 2012: 99). 248 Brasile e USA l’anno seguente, subito dopo le nuove sanzioni imposte all’Iran dall’ONU, quando il Brasile propose, con la Turchia, un accordo trilaterale – vedi 5.4. – per salvare il piano nucleare iraniano, un’iniziativa che contraddiceva direttamente l’obiettivo strategico statunitense, e israeliano, di frenare le ambizioni nucleari iraniane. Inoltre, l’insistenza brasiliana, condivisa da tutti gli altri paesi membri, salvo USA e Canada, sulla partecipazione di Cuba al SOA ha contribuito al fallimento dell’ultimo vertice tenutosi a Cartagena (Colombia, il 12-14 aprile 2012). Infine, quando la divisione dei diritti umani dell’OAS decise di bloccare la costruzione di una centrale elettrica perché la comunità indigena interessata non era stata consultata, il Brasile ritirò il suo ambasciatore dall’OAS e minacciò di non pagare la quota dovuta. Naturalmente, gli USA sono sempre più convinti che il Brasile, per affermare la propria autonomia, abbia deciso di minare la tradizionale capacità di Washington di fissare l’agenda emisferica tramite l’OAS. Infatti, lo scontro sulla questione di Cuba è solo un sintomo di un più importante fenomeno rappresentato dalla nuova dinamica del potere che anima il continente e sta usurando l’influenza che su di esso ha a lungo esercitato l’OAS. Difficoltà e differenze esistono anche per la cooperazione dei due paesi a livello globale e se le loro politiche su non proliferazione, controterrorismo, sicurezza nucleare, democrazia, diritti umani e stato di diritto hanno molto in comune, le differenze emergono quando si considera la realizzazione di questi obiettivi nel mondo, come dimostrato dal caso libico e siriano. Brasília ha votato a favore del rinvio di Gheddafi alla Corte criminale internazionale, ma si è astenuta sull’autorizzazione all’uso della forza per proteggere i civili e ha proposto invece il principio della responsability while protecting – vedi 3.3. –, una continuazione della politica di non interferenza seguita da Lula che si oppone a sanzioni e a interventi militari e mostra una certa resistenza a sostenere risoluzioni preparate dalle potenze occidentali. Nel periodo 2010-11 durante il quale ha avuto un seggio temporaneo nel CS dell’ONU, il Brasile ha sostenuto, ricorda Meyer (2013: 15), l’opportunità di ampliare i contatti con paesi isolati, come Iran, Libia e Siria, invece di ricorrere a sanzioni che spesso sfociano in conflitti armati. Tutto ciò dimostra quanto complessa sia l’interdipendenza tra Brasile e USA e perché il primo può “stringere alleanze con diverse potenze emergenti, ma non può prescindere dagli Stati Uniti né per creare nuovi equilibri di potere né per rafforzare la propria leadership regionale” (Gefter, 2011: 71). *** Le connessioni più ricche e profonde tra il Brasile e gli USA non sono necessariamente quelle che hanno luogo nei loro diretti rapporti bilaterali tra governi, ma quelle che coinvolgono altri paesi, collaborazioni subnazionali e partenariati con privati. Alcune delle più promettenti collaborazioni tra questi due paesi avvengono fuori dei loro confini, come la lotta alla droga, o perseguono obiettivi sanitari e di sviluppo e promuovono decenti condizioni di lavoro e cooperazione per i biocarburanti. Ed è proprio “la crescita di queste interazioni di secondo o terzo livello che offre un’opportunità per costruire fiducia e dimostrare la comunità d’interessi delle due società e, simultaneamente, gettare le basi per maggiori rapporti strutturati bilaterali che si avvantaggino della fiducia e partenariato già esistenti”(Sweig et al., 2011: 69). Per la lotta alla droga è interessante il caso della Bolivia. Il Brasile che, a fine 2008, aveva firmato un accordo per aiutare questo paese a combattere il narcotraffi- 249 Il Brasile e gli altri co, ora è disposto ad accettare la collaborazione USA, perché un’azione trilaterale può risultare più efficace. Brasile e USA cooperano su problemi sanitari e di sviluppo in America Centrale e nei Caraibi, nell’Africa lusitana, dove hanno raggiunto un accordo trilaterale di cooperazione e assistenza tecnica con il Mozambico, così come stanno cooperando strettamente in Haiti. Il MOU del 2007 includeva lo sviluppo di programmi di assistenza per la diffusione dell’utilizzo di biocarburanti nell’emisfero nei quali finora sono stati coinvolti principalmente i paesi dell’AC e dei Caraibi. *** Frattanto, gli USA sembrano molto interessati al Trans-Pacific Partnership (TPP)10, considerato un intelligente succedaneo dell’FTAA. Inoltre, scegliendo i paesi dell’AL veramente convinti e unendoli a partner asiatici altrettanto entusiasti, il Brasile viene isolato. Il che, potrebbe essere proprio quello che Brasília vuole, per prepararsi meglio a diventare il portavoce dei BRICS. Secondo le raccomandazione del Council on Foreign Relations “è arrivato il momento che la politica estera degli USA rispecchi la nuova realtà regionale e si adatti a promuovere gli interessi statunitensi sulla base dei cambiamenti avvenuti e di quelli che probabilmente verranno” (Sweig et al., 2011: 4). Washington deve, quindi, tenere in conto che l’AL ormai dipende dagli USA molto meno che in passato, il che riduce il suo peso politico nei vertici e aumenta la necessità di costruire alleanze diplomatiche nella regione. Dopo il drammatico 11/9, l’assenza di una politica statunitense diretta all’AL ha lasciato abbastanza spazio al Brasile per costruire la sua leadership regionale. Viste le loro dimensioni, popolazione e risorse, questi due paesi necessariamente interagiscono in mondo sempre più globalizzato e multipolare. Indubbiamente, entrambi hanno molto da guadagnare dalla rimozione dei dazi sulle importazioni d’etanolo brasiliano, dai massicci investimenti nella perforazione petrolifera davanti alle coste brasiliane e dalle potenziali opportunità offerte dalla Coppa del Mondo del 2014 e dalle Olimpiadi del 2016 che si terranno entrambe in Brasile. Vista la centralità che Beijing ormai rappresenta per entrambi i paesi, sarebbe conveniente affrontare insieme quelle politiche economiche e finanziarie cinesi, come la concorrenza e la sottovalutazione dello yuan, che danneggiano sia le imprese brasiliane che quelle statunitensi (Piccone, 2012). Inoltre, sarebbe vantaggioso per entrambi cooperare nel campo dei biocarburanti, essenzialmente etanolo, difesa, peacekeeping e non proliferazione nucleare. La creazione di uno “special partnership” con il Brasile potrebbe nascere dal riconoscimento da pare degli USA che “come l’unica grande potenza del Sudamerica”, il Brasile é “l’unico Stato con cui dialogare da posizioni di pari dignità, anche per l’ovvia considerazione che il Brasile è uno dei maggiori rappresentanti dei paesi emergenti, con i quali gli Stati Uniti dovranno inesorabilmente venire a patti in un futuro più che prossimo”. Inoltre, Washington non può negare “il ruolo stabilizzatore e moderatore del Brasile nella regione sudamericana” e la sua capacità di “stemperare le posizioni venezuelane” (Sanchini, 2010: 279). 10 . Il “Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement” è un accordo di libero scambio multilaterale sottoscritto nel 2005 da Brunei, Cile, Nuova Zelanda e Singapore, accordo che mira a un’ulteriore liberalizzazione economica della regione dell’Asia-Pacifico. Dal 2007 altri paesi stanno negoziando l’accesso al TPP. 250 Brasile e USA Gli USA devono adattarsi a un Brasile sempre più indipendente e assertivo, perché malgrado non sempre si allineerà con Washington, insieme possono meglio sostenere e difendere gli interessi comuni. Washington deve accettare che “mutui interessi non sempre risulteranno in azioni identiche … né che un’astensione significa un voto negativo” (Sweig, et al., 2011: 49). Considerati, però, i problemi e le sfide che gli USA devono affrontare in altre parti del mondo, difficilmente Washington avrà molto tempo da dedicare all’AL. Per ora, l’unica iniziativa che riguarderebbe anche l’AL è una possibile riforma dell’intero sistema d’immigrazione (EIU, 2012 dic.: 23). L’approccio più misurato di Rousseff ha cominciato ad avere effetto su Washington e nei due incontri con Obama è stato evidenziato il comune desiderio di migliorare i rapporti tra i due paesi. Il governo americano ha deciso di acquistare 20 aerei d’attacco leggero, i Super Tucano costruiti da Embraer, sta considerando di ampliare la cooperazione navale nell’Atlantico Meridionale e ha invitato Rousseff per una visita di stato che dovrebbe aver luogo ad ottobre 2013. Risolvere i mutui malintesi e pregiudizi che caratterizzano quella che è stata definita una “non relazione” non sarà molto facile, per cui restano seri dubbi che i due paesi possano riuscire a mettere a fuoco le molte questioni globali che li riguardano. 251 6. Brasile ed Europa 6.1. INTRODUZIONE I molteplici legami storici, culturali, sociali, commerciali e politici che indubbiamente intercorrono tra il Brasile e l’Europa si sono dimostrati resistenti alle alterne vicende che hanno caratterizzato la vita di queste due aree. Ma credere, come spesso si pensa in Europa, che il Brasile sia “dotato di un codice culturale e valoriale che non è azzardato definire come intrinsecamente europeo” (Sanchini, 2010: 17), è forse eccessivo e certamente non è accettato dalla maggioranza dei brasiliani di origine non europea. Ad ogni modo, il Brasile adottò l’“opzione europea” per districarsi dalla dipendenza dagli USA e a metà degli anni ’70 l’idea della diversificazione dei vincoli esterni divenne parte del discorso diplomatico e l’universalismo uno strumento per ampliare l’azione internazionale del paese. Da un punto di vista propriamente politico, commenta Cortinovis (2011: 12), “l’UE e il Brasile possono essere entrambi considerati come due ‘potenze civili’, ossia favorevoli alla creazione di un sistema internazionale governato da istituzioni multilaterali e regolato secondo i dettami del diritto internazionale”. Inoltre, entrambi considerano l’integrazione regionale uno strumento fondamentale per coniugare sviluppo economico e cooperazione pacifica fra gli stati, per cui il Brasile, seguendo l’esempio europeo, si è dedicato a promuovere l’integrazione sudamericana. Ed è proprio la “suramericanización” della politica estera brasiliana che ha spinto l’UE, suggerisce Rodrígues (2010: 20), a vedere nel Brasile un socio mediatore nella regione latinoamericana. Ma la relazione del Brasile con l’UE continua a essere debole a causa sia del conflitto commerciale sia delle frontiere culturali e dello scarso peso che il Portogallo, paragonato alla Spagna, esercita nell’UE. Di conseguenza, la posizione del Brasile nella politica dell’UE viene a dipendere dall’intensità dei suoi legami con il Sudamerica (Gratius, 2009: 47-48). Sulla base del suo “universalismo selettivo” il Brasile nel periodo 1945-90 scelse di concludere con l’Europa partenariati o associazioni strategiche, come esemplificato dall’accordo degli anni ’70 con la Germania, per bilanciare i rapporti troppo stretti che lo legavano a Washington. Ad ogni modo, solo dopo l’uscita di scena del regime militare, quando il Brasile cominciò ad aprire il mercato interno e ad assumere la guida per la creazione del MERCOSUR, che il rapporto con l’UE s’intensificò. Dopo il 1990 questo rapporto perse ogni carattere ideologico per assumere quello economico, mirando il paese all’inserzione nell’economia internazionale. È specialmente durante il suo secondo mandato che Cardoso, puntando al multilateralismo, spinse per negoziati commerciali con preferenza per l’AL e l’UE (Rodríguez, 2010: 15-16). Ma più recentemente la politica Sud-Sud, con i suoi interessi politici ed economici, ha portato il Brasile oltre il Sudamerica, ovvero in Africa e in Asia. Nonostante i suoi valori ne facciano un paese occidentale, “il suo operare glo252 Brasile ed Europa bale ne ha fatto un membro dei BRICS”, Questo, insieme all’“’asiatizzazione’ della sua economia, comporta un declino delle relazioni politiche con l’UE” e ha innescato un processo di “crescente allontanamento” (Gratius, 2012: 7). 6.2. BRASILE E UE 6.2.1. RAPPORTI POLITICI In Europa, il Brasile cercò cooperazione, nonostante le molte differenze, specialmente commerciali, che caratterizzavano i reciproci rapporti. In effetti, il Brasile cominciò subito a opporsi alla Comunità Economica Europea (CEE) che considerava incompatibile con le regole del GATT e con una politica agricola dannosa per il commercio internazionale e particolarmente per gli interessi dei PVS (Rodríguez, 2010: 24). Nonostante tutto, già nel 1958 il Brasile propose alla CEE di creare una commissione mista per dialogare direttamente, richiesta che la Comunità non accettò. Malgrado che nel 1960 la Commissione Europa stabilisse relazioni diplomatiche con il Brasile, in realtà l’AL restava marginale agli interessi europei. Nel 1971 la Comisión Especial de Coordinación Latinoamericana (CECLA)1 propose un sistema di cooperazione tra l’AL e la CEE con riunioni a livello ministeriale che invece Bruxelles decise avvenissero solo tra ambasciatori. Ad ogni modo, subito dopo si firmarono accordi commerciali non preferenziali con Argentina (1971), Uruguay (1973), Brasile (1974) e Messico (1975) e nel 1976 fu approvato il programma di cooperazione per i paesi dell’Asia e dell’AL. Mentre il Brasile continuava a polemizzare con la CEE per gli effetti negativi che le preferenze accordate dalla Comunità ad altri PVS avevano sulle proprie esportazioni di caffè, cacao e burro, la CEE lo accusava di dumping per le proprie calzature e oleaginosi. Sulla fine degli anni ’70 Bruxelles introdusse gli accordi commerciali di “seconda generazione” che includevano anche cooperazione scientifica e tra imprese. Il Brasile ne firmò uno nel 1980, il Patto Andino nel 1984 e il gruppo di paesi dell’AC nel 1986. L’Acordo-Quadro de Cooperação firmato dal Brasile nel 1980, entrato in vigore due anni dopo, dimostrava l’interesse della CEE per il Brasile, ma permetteva solo la messa in moto di meccanismi di aiuto tecnico e finanziario, quali azioni di cooperazione economica e industriale, che miravano alla formazione di joint ventures con i paesi dell’AL. Nel 1984 fu stabilita a Brasília la Rappresentanza permanente della CEE. Nel 1986 Spagna e Portogallo entrarono a far parte della CEE, iniziò l’Uruguay Round e venne firmato l’Acta de Integración y Cooperación Económica entre Brasil y Argentina, le fondamenta per la creazione nel 1991 del MERCOSUR. Il primo documento comunitario sull’AL fu adottato dal Consiglio dei ministri della CEE nel 1987 e riguardava l’attivazione di una strategia congiunta per rafforzare i rapporti e la cooperazione tra i due continenti, o tra i due blocchi, sia a livello politico che economico. Nel 1990, con la Dichiarazione di Roma, fu istituita una riunione annuale tra i ministri degli Esteri della Comunità Europea e quelli del “Grupo de Rio” e nel 1992 il Brasile firmò con l’UE un accordo commerciale di “terza generazione”. 1 . Nel 1975, alla CECLA si sostituì il Sistema Econômico Latino-Americano (SELA). 253 Il Brasile e gli altri La politica regionale seguita dal Brasile influenza le relazioni con l’UE, che verranno condizionate dalle scelte che il paese farà. Se deciderà di promuovere nel lungo periodo l’integrazione con i suoi vicini, il legame con l’UE dovrà svilupparsi necessariamente in un quadro multilaterale. Se invece, considerate le difficoltà che incontra l’integrazione sudamericana, il Brasile preferirà procedere da solo, il legame da stabilire sarà bilaterale. Secondo Gratius (2009: 49), al momento il Brasile sta scommettendo su entrambe le opzioni. Altra scelta difficile è quella tra sviluppo e commercio. Il governo Lula, da un lato mise sviluppo, autonomia e cooperazione Sud-Sud2 al centro della sua politica estera, dall’altro bloccò l’accordo nel Doha Round dal quale avrebbero tratto vantaggio molti suoi impresari e la maggioranza dei PVS. *** Da notare che i “membri del MERCOSUR, in particolare l’Argentina, vedono con sempre maggiore insofferenza il protagonismo del Brasile nella regione e sono rimasti contrariati dalla scelta dell’UE di avviare un partenariato strategico soltanto con il Brasile, interpretando questa scelta come il riconoscimento [per il paese] di un ruolo di interlocutore privilegiato nella regione” (Cortinovis, 2011: 6-7). Inoltre, a molti appare evidente che Brasília intende servirsi del MERCOSUR per rafforzare la propria posizione rispetto al resto dell’America, dell’Europa e del mondo, secondo quella che è stata definita la “sudamericanizzazione” della politica estera brasiliana. L’offerta del partenariato strategico – al primo vertice UE-Brasile che ebbe luogo a Lisbona3 a luglio 2007 – riflette, quindi, un riordino delle priorità dell’UE che favorisce il Brasile, perché ne riconosce la crescente rilevanza4. Questo partenariato strategico comporta una stabile consultazione ad alto livello per le questioni di comune interesse, salvo quella commerciale. Il Brasile ha ottenuto così lo stesso status delle altre potenze emergenti cui l’UE aveva già concesso il partenariato strategico, cioè Cina, India, Russia e Sudafrica, status che lo differenzia dagli altri paesi del Sudamerica. Inoltre, per concedere questo accordo al Brasile, l’UE ha dovuto rompere con la politica di negoziare accordi commerciali solo con altri blocchi di paesi. E benché l’accordo lasci fuori le questioni commerciali, che restano di competenza dei negoziati UE-MERCOSUR, “i temi centrali di questo partenariato, scrive la Commissione europea, includono 2 . I motivi alla base di questa cooperazione sono così identificati da Marco Antonio Vieira e Chris Alden (2012): (i) l’importanza attribuita a sovranità e non-intervento; (ii) la mancanza di un’aggiornata governance globale e, quindi, la necessità di riformare le istituzioni internazionali; (iii) la sostituzione del consenso di Washington con quello di Beijing, la cui influenza sta crescendo tra i BRICS e in Africa; (iv) la resistenza al richiamo dei valori occidentali e,di conseguenza, quindi, l’opposizione ai diritti umani universali – punto questo che il Brasile non condivide; e, infine (v) la cooperazione Sud-Sud che deve essere accompagnata dallo sviluppo di legami economici. 3 . I vertici – che hanno luogo annualmente e sono stati cinque finora, l’ultimo a Bruxelles il 4 ottobre 2011 – si concentrano sulle sfide globali più rilevanti, come il cambiamento climatico, la crisi finanziaria internazionale, oppure sull’analisi delle rispettive situazioni regionali. 4 . Il secondo paese latinoamericano che ha avuto lo stesso trattamento è stato il Messico che, a differenza del Brasile, ha già firmato un accordo di libero scambio con l’UE. Inoltre, l’UE definisce il partenariato strategico col Brasile come complementare alle relazioni UE-MERCOSUR. Il ragionamento dell’UE circa la complementarietà dell’approccio biregionale con il MERCOSUR e di quello bilaterale con il Brasile sembra basarsi sull’ipotesi che il Brasile rappresenti una potenza regionale nel blocco (Hoffmann, 2009: 55 e 58). 254 Brasile ed Europa multilateralismo, cambiamento climatico, energia sostenibile, lotta alla povertà, processo d’integrazione del MERCOSUR e stabilità e prosperità dell’AL”. Queste belle parole hanno, però, convinto poco gli altri paesi sudamericani che si sono sentiti lasciati fuori, mentre il Brasile “è emerso come un interlocutore chiave per l’UE”. La loro frustrazione, conclude Andrés Malamud (2010), potrebbe danneggiare ulteriormente il processo d’integrazione regionale. Per puntellare il partenariato strategico è stato adottato un piano triennale (2009-2011) – l’EU-Brazil Joint Action Plan (JAP) – al secondo vertice tenutosi a Rio de Janeiro a dicembre 2008. Il JAP include il dialogo politico, questioni economiche e commerciali, più ambiente e sviluppo sostenibile, cooperazione biregionale, scienza e tecnologia, e affari culturali. Il vertice tenutosi a Bruxelles il 4-5 ottobre 2011 ha adottato il nuovo JAP relativo al periodo 2012-2014. Per il Brasile, la strategia dell’associazione con l’UE presenta sia benefici che costi. “La relazione privilegiata con l’Europa serve prima di tutto per alzare e riconoscere la sua posizione globale in ascesa, ma crea anche un conflitto con i paesi vicini e, particolarmente con quelli del MERCOSUR. Sul piano bilaterale, rappresenta un notabile e importante cambio di percezione da parte dell’UE, in quanto il Brasile non è più visto come un paese cui offrire cooperazione, ma come una potenza emergente e come socio allo stesso livello” (Gratius, 2009: 46). Sono stati poi stipulati l’accordo sull’esenzione dal visto per soggiorni di breve durata di titolari di passaporto ordinario; l’accordo per la creazione di una solida base giuridica per le relazioni nel settore dell’aviazione; l’accordo sulla sicurezza aerea; il MOU sulla cooperazione per la tutela della concorrenza (Mori, 2011a: 84). Oltre che dall’Acuerdo de Cooperación del 1992, accordo che stabiliva la base legale per la cooperazione, le relazioni Brasile-UE sono regolate dall’AMIC del 1995 e da quello per la cooperazione scientifica e tecnologica del 2004. L’AMIC che fu la base per lanciare l’Acuerdo de Asociación con el Mercado Común del Sur, riguarda il dialogo politico, la cooperazione economica, il rafforzamento dell’integrazione e della cooperazione interistituzionale e del commercio. Per il buon andamento dei rapporti tra Brasile e UE, dagli anni ’90 il MERCOSUR ha rappresentato il quadro di riferimento così Brasile, MERCOSUR e Sudamerica hanno acquistato una posizione importante sulla mappa politica dell’UE. Il quadro di riferimento dei rapporti commerciali bilaterali UE-Brasile doveva essere una grande area di libero scambio che avrebbe rafforzato il processo d’integrazione tra i paesi del MERCOSUR e, rimuovendo barriere tariffarie e non tariffarie, avrebbe creato nuove opportunità di scambi. L’UE. però, cominciò a considerare il Brasile suo principale interlocutore in Sudamerica. Del 2007 è l’importante accordo che ha istituito il Dialogo UE-Brasile per sviluppare la cooperazione bilaterale in settori in cui il Brasile eccelle: biocarburanti, energie rinnovabili, tecnologie a basse emissioni di anidride carbonica e sistemi per il miglioramento dell’efficienza energetica. Lo sviluppo di fonti energetiche rinnovabili ed ecologiche può essere considerato un elemento chiave di questo partenariato, dimostrando così “come il Brasile non sia più considerato semplicemente un potenziale fornitore di energia, ma una realtà all’avanguardia nel campo della ricerca tecnologica e, quindi, un’importante opportunità per l’UE sulla strada della diversificazione degli approvvigionamenti energetici” (Cortinovis, 2001: 3-4). Inoltre la percezione dell’UE da parte dell’elite brasiliana è cambiata. Se fino a metà del passato decennio era essenzialmente positiva, più recentemente l’UE non è più considerata un’opportunità, ma una “fortezza” sia sotto il profilo commerciale sia sotto 255 Il Brasile e gli altri quello immigratorio (Olivier e Fioramonti, 2010: 112-13). Tuttavia, finora, il partenariato concluso nel 2007 ha prodotto, salvo un accordo su scienza e tecnologia e uno con l’Euratom su energia nucleare, solo scarsi risultati. In realtà la difficoltà del rapporto nasce dal fatto che, mentre nel Brasile cresce la preoccupazione per la frammentazione dell’UE che stenta a parlare con una sola voce sulla scena internazionale, l’UE scorge nel Brasile “una triplice identità, un incrocio tra un paese latinoamericano occidentale, un membro del MERCOSUR e uno del gruppo BRICS”. Infatti, il Servizio europeo per l’azione esterna “continua a trattare il Brasile come parte del MERCOSUR, mentre gli altri paesi BRICS sono presi in considerazione individualmente”. Ad ogni modo, quello che certamente ostacola la realizzazione di un vero partenariato strategico UE-Brasile è l’“orientamento Sud-Sud della politica estera del Brasile e dai suoi sempre più stretti legami con i BRICS” con le loro posizioni anti occidentali. Inoltre, mentre “i paesi europei sono interessati a mantenere il proprio predominante ruolo tradizionale nelle organizzazioni multilaterali, il Brasile mira ad accrescere la propria presenza e influenza globale”. Differenze queste che, secondo Gratius (2012: 8-9 e 11-12), possono essere attribuite alla “crescente asimmetria di potere tra i due che ha portato, parzialmente, a un loro crescente allontanamento” perché mentre il Brasile ha perseguito la strategia di bilanciamento (balancing strategies), l’UE ha adottato quella del “salto sul vagone” (bandwagoning), strategie diverse da cui derivano due diversi modi d’intendere multilateralismo e multipolarità – vedi 9.2. I diritti umani sono trattati nell’ambito del Human Rights Dialogue che si tiene annualmente a Brasília. In questo campo Lula si è sempre comportato con una certa ambiguità. Infatti, mentre appoggiava più o meno esplicitamente vari governi autoritari – come Iran, Venezuela, Cuba e numerosi regimi africani – continuava a denunciare il deficit di democrazia e rappresentatività del FMI e della Banca Mondiale, denuncia “fattasi ancora più aspra dopo lo scoppio della crisi economica del 2008”, della quale l’Occidente e il sistema di governance economica da esso creato sarebbero i principali responsabili (Cortinovis, 2011: 6). Ed è proprio sulla governance economica globale che gli interessi dell’UE e del Brasile chiaramente divergono, come dimostra il contrasto sulla riforma del FMI dove il Brasile vorrebbe una maggiore presenza dei PVS e delle economie emergenti e, quindi, la riduzione della eccessiva presenza europea. La riforma del 2010 del FMI ha assegnato al Brasile una quota che lo colloca tra i dieci paesi con maggiore diritto di voto, il che naturalmente ha comportato una relativa riduzione della quota europea. Tuttavia, la quota ottenuta dal Brasile è ancora inferiore al suo vero peso nell’economia mondiale. 6.2.2. RAPPORTI ECONOMICI “Per tropo tempo, la relazione bilaterale Brasile-UE è stata di basso profilo, quasi negletta da entrambi e in contrasto con il gran peso economico che il Brasile occupa nei rapporti euro-latinoamericani e come destinatario di IDE europei. Naturalmente, l’UE è molto importante per il Brasile, perché rappresenta il suo principale mercato agricolo, riceve un quinto delle sue esportazioni, è il suo maggiore investitore e uno dei primi soci per proteggere i boschi tropicali” (Gratius, 2009: 46). L’accordo di terza generazione del 1992 (entrato in vigore nel 1995) ha comportato un approfondimento delle relazioni industriali e finanziarie e un maggior grado di cooperazione politica e scientifica, oltre alla promozione del settore com256 Brasile ed Europa merciale già considerato negli accordi di prima e seconda generazione e l’inclusione di questioni sociali e di quelle relative alla salute e ai DPI. Nel 1994 il Brasile concluse anche un Acuerdo Marco de Cooperación Financiera con la Banca Europea per gli Investimenti (BEI). Nel 2002 la Commissione adottò una nuova strategia quinquennale (2002-06) di cooperazione allo sviluppo con il Brasile e nel 2005 venne firmato un nuovo accordo relativo alla cooperazione scientifica e tecnologica. Nel 2007, dopo la conclusione dell’accordo di associazione strategica, la Commissione approvò il nuovo Country Strategy Paper (2007-2013), per un importo totale di €61 milioni, con due priorità: (i) promozione di scambi, contatti e trasferimenti di know-how fra i due partner tramite una serie d’iniziative5 volte a promuovere lo sviluppo sostenibile e a ridurre la disuguaglianza sociale, uno dei principali problemi che il Brasile si trova oggi ad affrontare; e (ii) cooperazione a livello ambientale, nella quale il Brasile ha un ruolo notevole sia per la sua Amazzonia, sia per la posizione raggiunta sulla scena internazionale contribuendo in modo significativo al Protocollo di Kyoto e alle altre iniziative concernenti il cambiamento climatico, come il gruppo BASIC – Brasile, Sudafrica, India e Cina – formato in preparazione del vertice sui cambiamenti climatici tenutosi a Copenhagen nel 2009. Per migliorare la coordinazione in questo campo, al vertice UE-Brasile del 2011 è stato creato l’EU-Brazil Climate Change Dialogue che recentemente (Brasília, gennaio 2013) sembra, secondo Lazarou (2013: 1), aver rinnovato il senso di fiducia e prodotto alcune concrete misure. Ma la stessa Lazarou (2013: 4) non esita a predire che senza progressi nel progetto inter-regionale EU-MERCOSUR il Brasile “si rivolgerebbe all’India e ad altri paesi asiatici per diversificare le proprie esportazioni e a nuovi investitori, come quelli della regione del Golfo, per attirare investimenti”. Ugualmente, l’UE metterebbe da parte il modello inter-regionale per concentrarsi su accordi bilaterali e su un eventuale accordo di libero scambio con gli USA. Sempre Lazarou fa notare che invece, dopo l’arrivo di Rousseff, si sta riducendo la distanza tra le posizioni brasiliane e quelle dell’UE per quanto concerne la difesa dei diritti umani, i rapporti con i regimi autoritari e con i paesi toccati dalla primavera araba, in linea con il concetto di “responsability while protecting” espresso dal ministro degli Esteri Patriota. Poiché per l’UE il Brasile continua a essere il principale mercato in AL, gli scambi commerciali sono un importante soggetto di dialogo tra loro. Il mercato brasiliano è relativamente protetto con una tariffa doganale applicata in media del 13,6% (14,1% per i prodotti non agricoli)6 che l’UE chiede costantemente di ridurre insieme alle barriere non tariffarie. Nel 2012 il Brasile è diventato l’8° partner dell’UE e il maggiore esportatore di prodotti agricoli, ferro e minerali, prodotti la cui quota nel totale esportato è cresciuta fino a raggiungere il 72%. Malgrado il calo delle esportazioni dell’UE al Brasile, il loro valore è più che raddoppiato dal 2003, per cui il deficit commerciale dell’UE si è ridotto e nel 2012 è diventato un surplus di €2,5 miliardi. Tuttavia, il peso percentuale delle importazioni dal Brasile in quelle totali dell’UE non supera il 2,1%. L’UE continua a essere il primo partner commerciale del Brasile, ma a causa della forte crescita delle esportazioni cinesi, negli ulti- 5 . Per diffondere la conoscenza dell’Europa, l’UE finanzia gli scambi accademici e ha creato in Brasile un Instituto de Estudios Europeos. 6 . Nel 2009 la tariffa media consolidata del Brasile è stata 31,4%, quella media applicata 13,6% e quella media ponderata 8,8%. 257 Il Brasile e gli altri mi anni la sua importanza relativa è leggermente diminuita. Infatti, tra il 1989 e il 2009 la quota del commercio brasiliano con l’UE è passata da 28% a 22%. Mentre il 90% circa delle esportazioni dell’UE al Brasile nel 2012 sono state manufatti – auto, medicine e aerei –, il 32% dell’export brasiliano è consistito di ferro e altri minerali grezzi e il 30% di alimenti, bevande, tabacco e animali vivi, per cui il Brasile è il maggiore fornitore di prodotti agricoli all’UE, pari al 12,3% del totale delle sue importazioni. Inoltre, più del 40% delle importazioni di etanolo dell’UE provengono dal Brasile, che potrebbe facilmente aumentare la sua offerta se gli alti dazi fossero eliminati7. Nonostante la notevole crescita dell’economia del Brasile, apparentemente i rapporti commerciali con l’UE continuano a essere asimmetrici, perché il Brasile esporta prodotti agricoli e commodities e importa beni industriali. La stessa situazione si verifica con la Cina. Il che ripropone la questione di quale sia il vero motore della crescita brasiliana: un instabile boom di commodities o, invece, l’espansione di una dinamica classe media? Ma forse i rapporti UEBrasile sono anche a rischio a causa della tendenza verso il nazionalismo e il protezionismo che molti pensano si stia affermando in Brasile. Nel 2010 l’UE ha esportato al Brasile servizi per €9,9 miliardi e ne ha importati per €5,5 miliardi, ottenendo così un surplus di €4,4 miliardi (dai €2,4 miliardi del 2009). Gli investimenti dell’UE nel 2009 sono ammontati a €6,9 miliardi, mentre il Brasile ne ha investiti €2,8 in UE. L’UE è così il maggiore investitore in Brasile che ha attratto il 40% degli IDE arrivati in AL dall’UE, ormai presente in molti settori dell’economia. Con €132 miliardi – più del doppio di quelli provenienti dalla Cina – gli IDE dell’UE rappresentano il 40% dello stock totale brasiliano. Frattanto il Brasile è diventato il quinto investitore nell’UE che lo sta incoraggiando a mantenere un quadro normativo stabile per gli investitori europei. Considerando la sfera economica e commerciale, nel Brasile è certamente cresciuto il ruolo dell’UE che ha anche cominciato a sfidare gli USA per stabilire la propria egemonia su gran parte del continente latinoamericano. 6.2.3. COOPERAZIONE SCIENTIFICA E PER LO SVILUPPO Nel 2005 l’UE e il Brasile hanno concluso un accordo tematico per aumentare la cooperazione nel campo della scienza e della tecnologia. Anche l’Euratom e il Brasile hanno firmato nel novembre 2009 un Accordo di cooperazione nella ricerca sull’energia da fusione. I risultati ottenuti dal Brasile col settimo EU Research and Development Framework Programme sono estremamente positivi: sono state ricevute 855 proposte con 1231 partecipanti brasiliani, 186 delle quali, con 266 candidati brasiliani, sono state finanziate con contributi dell’UE per €24 milioni. Sono state concesse, inoltre, borse di studio a 119 brasiliani. Le principali aree di ricerca nelle quali partecipano gruppi di ricercatori brasiliani sono trasporti, alimenti e biotecnologie, Information and Communication Technology (ICT), energia e ambiente, più biocarburanti e nuovi approcci terapeutici. Da notare che molti paesi europei hanno generosamente contribuito al Fondo Amazonia creato nel 2008 dal governo brasilia- 7 . Naturalmente, il Brasile chiede la riduzione di questi dazi, ma nell’UE molti si interrogano sugli effetti negativi della produzione di questo biocarburante, produzione che non sarebbe così sostenibile come sostiene il Brasile, ma comporterebbe una notevole deforestazione. 258 Brasile ed Europa no per combattere la deforestazione. È stato anche firmato un protocollo d’intesa sulla cooperazione statistica tra gli uffici di statistica dei due paesi. Inoltre, la cooperazione in R&S sembra meglio progredire nel settore dell’ICT, particolarmente microsistemi per Internet, nano-elettronica, sistemi di controllo e infrastrutture. L’assistenza dell’UE al Brasile per il periodo 2007-2013 è rivolra soprattutto a (i) le relazioni bilaterali, tramite dialoghi settoriali, programmi per borse di studio e l’European Studies Institute; e (ii) la dimensione ambientale dello sviluppo sostenibile, obiettivi per il cui raggiungimento sono stati assegnati €61 milioni. Il partenariato strategico prevede che la cooperazione tra l’UE e il Brasile nell’area dello sviluppo debba permettere un migliore coordinamento nelle rilevanti istituzioni internazionali e quella trilaterale con il Brasile e i PVS nei quali opera, come l’Africa lusofona e Timor Orientale, debba essere utile per riformare sanità, energia, agricoltura, istruzione, giustizia e sicurezza. Proprio nell’ambito di questa cooperazione triangolare è stata firmata la Dichiarazione UE-Brasile-Mozambico per lo sviluppo sostenibile di biocombustibile. Visto il successo della cooperazione triangolare, al vertice di gennaio 2013, la Commissione europea ha firmato la Carta di Brasília per sostenere i processi elettorali nell’Africa lusofona. 6.3. UE e MERCOSUR L’UE aprì subito il dialogo con il MERCOUR e nel 1991 i ministri degli Esteri dei paesi membri di questa nuova entità furono ricevuti dalla Commissione europea. L’anno seguente fu firmato l’Acuerdo de Cooperación Interinstitucional, con il quale, nella prospettiva del “corregionalismo”, l’UE s’impegnava a fornire sostegno tecnico e istituzionale al processo d’integrazione. Alla fine del 1995, venne firmato l’Acuerdo Marco Interregional de Cooperación (AMIC) con il MERCOSUR, destinato a preparare un’associazione strategica tra le due regioni intensificare la cooperazione politica ed economica, liberalizzando progressivamente tutti i reciproci scambi commerciali e promovendo gli investimenti. Nel 1999, con il vertice dei Capi di Stato e di Governo UE-MERCOSR – un altro strumento con il quale il Brasile sperava di ritardare o abortire i negoziati in corso per la creazione di quell’ALCA voluta principalmente dagli USA – iniziarono i negoziati tra i due blocchi per un Accordo di associazione (AA) UE-MERCOSUR che si basava su tre aree di comune interesse: dialogo politico, cooperazione e commercio. Mentre per le prime due aree i negoziati si stavano concludendo rapidamente, quelli per il libero scambio stentavano a procedere, bloccati dal problema dei sussidi all’agricoltura europea e dalla resistenza dei paesi del MERCOSUR a concedere un migliore accesso ai prodotti industriali, ai servizi e agli acquisti pubblici; maggiore protezione di brevetti, investimenti esteri, indicazioni geografiche dei prodotti agricoli, aspetti sanitari e fitosanitari; riduzione delle barriere tecniche al commercio; e, infine, promozione dello sviluppo sostenibile. A settembre del 2002 la Commissione europea adottò un programma regionale di sostegno al MERCOSUR del valore di €48 milioni, destinati al consolidamento del mercato interno e appoggio alla società civile. Due anni dopo,, al terzo vertice dei capi di Stato e di governo dell’UE e dell’ALC tenuto a Guadalajara a maggio 2004. i negoziati si arenarono e i negoziati furono sospesi. Frattanto, nel 2006 fu costituita un’Asamblea Parlamentaria EuroLatinoamericana (EUROLAT) alla quale nel 2009 si sommarono parlamentari del MERCOSUR. Nello stesso anno, per la prima volta, un Presidente della Commis 259 Il Brasile e gli altri sione, José Manuel Barroso, visitò il Brasile e l’anno seguente, al primo vertice UEBrasile a Lisbona, la relazione UE-Brazil fu consolidata dall’offerta dell’UE di un partenariato strategico al Brasile. Nel 2010 il vertice a Rio de Janeiro adottò un Joint Action Plan quinquennale che fissava nuove aree di cooperazione e proponeva scambi più intensi tra attori non governativi. Bisognò, però, attendere il vertice UEALC del 2008 perché fosse presa la decisione di riaprire i negoziati per concludere accordi regionali d’associazione e il vertice UE-MERCOSUR del maggio 2010 perché venissero rilanciati quei negoziati che dal 2004 erano paralizzati. Dopo vari tentativi di rivitalizzare i negoziati, sostenuti anche dal vertice UE-Brasile del 2007 e dal secondo EU-Brazil Joint Action Plan per il periodo 2012-14, la necessità di completare l’AA UE-MERCOSUR è stata discussa al vertice UE-LAC tenutosi a Madrid a maggio 2010 e i negoziati sono ripresi a marzo del 2012. Oltre ai vecchi ostacoli, sono però emersi altri problemi che complicano i rapporti tra i due blocchi: la sospensione del Paraguay dal MERCOSUR8 – dovuta all’impeachment a luglio 2012 del suo Presidente Fernando Lugo; l’ingresso ufficiale del Venezuela in quest’organismo; le presunte misure protezioniste introdotte da alcuni dei paesi membri, come le controverse restrizioni imposte dall’Argentina e la nazionalizzazione della sussidiaria argentina dell’impresa petrolifera spagnola della Repsol YPF – la Spagna essendo il maggiore investitore estero in Argentina. Motivi sufficienti perché il negoziato appena riaperto stenti a decollare. Nel 2012 l’UE ha importato merci per €49,2 miliardi dal MERCOSUR al quale ha esportato per €50,3 miliardi. Entrambi i flussi non sono stati superiori al 3% di quelli totali dell’UE che dal MERCOSUR importa principalmente prodotti agricoli e per i quali rappresenta il maggiore mercato di sbocco. Lo squilibrio settoriale e la politica agricola comune dell’UE continuano a costituire insormontabili ostacoli alla creazione di un accordo di associazione tra i due blocchi e a mantenere fermo il Doha Round. Per il MERCOSUR l’UE è il maggiore mercato per le esportazioni agricole, che nel 2009 hanno costituito il 20% di tutti i prodotti agricoli importati, e il maggiore fornitore di assistenza. Con il Programma regionale 2007-2013, l’UE assiste il MERCOSUR con sostanziali finanziamenti di progetti mirati a rafforzare le istituzioni, preparare l’attuazione dell’accordo di associazione e promuovere la partecipazione della società civile nel processo d’integrazione. Gli ostacoli che continuano a rendere difficile il negoziato dell’accordo di associazione (AA) UE-MERCOSUR sono vari e non facilmente superabili: molti paesi europei temono il potenziale impatto negativo di un accordo commerciale con il MERCOSUR sulle proprie produzioni; la maggior parte di quelli dell’Est non ha alcun interesse politico nell’area. In AL, d’altra parte, si sta indebolendo l’interesse per il libero scambio mentre cresce il ricorso al protezionismo, poiché i paesi del MERCOSUR temono sempre più l’impatto negativo della crisi economica globale e la deindustrializzazione delle proprie economie, perché l’accordo commerciale con l’UE potrebbe favorire le esportazioni dei manufatti europei. Infine, è probabile che il partenariato UE-Brasile abbia peggiorato il clima tra i membri del MERCOSUR minando così gli effetti dello stesso processo d’integrazione regionale e abbia creato 8 . Dato che un nuovo Presidente è stato eletto ad aprile 2013, il Paraguay dovrebbe essere riammesso a pieno titolo nel MERCOSUR. 260 Brasile ed Europa un’immagine della politica estera dell’UE simile a quella degli USA, ovvero basata su accordi bilaterali e non più interessata a sostenere l’integrazione regionale. La crescente proiezione globale del Brasile ne condiziona molto il ruolo tanto in AL che rispetto all’UE, poiché “la relazione con entrambe oscilla tra le opzioni unilaterale, bilaterale e multilaterale. Allo stesso tempo, la dimensione della sua politica estera è strettamente vincolata, dato che il suo comportamento in Sudamerica condiziona la relazione con l’UE, come quella con l’UE condiziona la sua posizione regionale”. Le relazioni tra Brasile e UE si svolgono a tre livelli: bilaterale, interregionale e multilaterale. “Nell’asse bilaterale, il Brasile è socio privilegiato dell’UE che dal 2007 lo considera ‘socio strategico’; sul piano interregionale è il principale negoziatore di un accordo d’associazione con il MERCOSUR; e nel campo multilaterale, è uno dei protagonisti del G20 e del Doha Round dell’OMC”. Sfortunatamente, la tridimensionalità delle relazioni contrasta con gli scarsi risultati finora ottenuti (Gratius, 2009: 41-43). 6.4. BRASILE E ALTRI PAESI EUROPEI Il Brasile ha concluso accordi bilaterali con vari paesi europei, membri e non dell’UE. Con la Francia ha accordi di natura militare – navi, sommergibile e aerei – e converge sui temi del clima e dell’ambiente. Per quanto concerne la cooperazione culturale, scientifica e tecnologica il Brasile è il maggiore partner della Francia in AL e perciò gli importanti trasferimenti tecnologici francesi stanno contribuendo a farne una potenza mondiale nei settori militare, spaziale ed energetico. Nel 2008 i due paesi hanno stretto un partenariato strategico. Il valore dei loro scambi commerciali nel 2009 è stato pari a $6,5 miliardi, con un saldo negativo di $0,7 miliardi per il Brasile. *** I rapporti commerciali, economici e culturali del Brasile con la Spagna sono attualmente buoni e importanti sono gli investimenti spagnoli in molti settori del paese, tanto che nel 2000 la Spagna è diventato il maggiore investitore, partecipando attivamente al programma di privatizzazioni. Nel 2010 il Brasile ha esportato alla Spagna merci per €3,0 miliardi e importato per €1,3 miliardi. Recentemente sono sorti problemi relativi ai movimenti di persone tra i due paesi9 e l’accordo bilaterale di associazione strategica firmato nel 2003 è risultato 9 . Più di 15 milioni di brasiliani discendono direttamente da spagnoli. La colonia spagnola in Brasile conta circa 80 mila persone e quella brasiliana in Spagna circa 15 mila. Particolarmente interessante è che Jesús Gracia, sottosegretario alla Cooperazione e per l’Iberoamerica nel governo Rajoy, ha chiesto di “rendere più facile l’emigrazione dei giovani spagnoli nell’Iberoamerica”, perché “di fronte alla crisi spagnola, molti ibero-americani stanno tornando ai loro paesi, con alcune capacità che prima non avevano, accompagnati da giovani spagnoli con buona formazione che cercano un'opportunità di impiego … C’è un deficit di tecnici specializzati in paesi come Colombia, Perù o Brasile dove possono essere i benvenuti” (Stefanini, 2012). 261 Il Brasile e gli altri scarsamente visibile e povero di sostanziale contenuto. La rivalità tra i due paesi10 – vedi come si sono battuti per ospitare le Olimpiadi del 2016 – ha minato l’impatto dell’azione spagnola nella regione e malgrado il Brasile abbia ricevuto la quota maggiore degli investimenti spagnoli in AL, è il Messico il principale alleato strategico della Spagna, anche perché è il più grande paese di lingua spagnola della regione. *** Fino a tempi molto recenti, il passato coloniale e le restanti affinità culturali tra Brasile e Portogallo non sono stati sufficienti a promuovere i loro rapporti commerciali, lo scambio è restato modesto e concentrato su prodotti a bassa densità tecnologica e di scarso valore aggiunto, come alimentari e petrolio grezzo. Negli ultimi anni la situazione è cambiata, tanto che a gennaio 2011 l’interscambio è aumentato del 223% rispetto allo stesso periodo del 2010, per un totale di quasi $270 milioni. L’aumento è dovuto principalmente alla crescita delle esportazioni brasiliane, aumentate del 328%, pari a quasi $220 milioni, mentre le esportazioni portoghesi sono aumentate del 59%, pari a $50 milioni. Per l’intero anno 2010 l’interscambio ha raggiunto $2,1 miliardi, contro $1,7 dell’anno precedente. Anche gli investimenti portoghesi in Brasile, fino all’inizio degli anni ’90 ampiamente superati da quelli brasiliani in Portogallo, sono poi cresciuti notevolmente, così come sono cresciuti i rapporti commerciali. È stata la privatizzazione delle imprese di stato brasiliane ad attrarre gli investimenti portoghesi, mentre il Brasile aumentava la propria presenza nell’Africa lusofona e non, tramite le missioni di peacekeeping e gli interventi dell’Agencia Brasileña de Cooperación (ABC) per combattere l’HIV/AIDS e addestrare il personale sanitario. *** Il Brasile ha ottimi rapporti economici e politici con l’Inghilterra, la quale sostiene esplicitamente la candidatura brasiliana a un seggio permanente al CS dell’ONU. I due governi sono decisi ad aumentare gli scambi commerciali, in quanto considerano basso il livello attuale. Nel 2010, l’Inghilterra è stata il 13° partner commerciale del Brasile, dopo Italia, Francia e Olanda. Nel 2008 le importazioni inglesi dal Brasile sono ammontate a $3.7 miliardi, mentre le esportazioni al Brasile sono state pari a $2,5 miliardi. Per quanto concerne gli IDE ricevuti dal Brasile, l’Inghilterra occupa il nono posto, dopo l’Italia. Gli IDE brasiliani diretti all’Inghilterra sono cresciuti gradualmente, spesso superando quelli inglesi in Brasile. Le importazioni inglesi dal Brasile sono state per un terzo aerei, seguite da minerale ferroso, petrolio greggio, soia, zucchero di canna, preparazioni di carne bovina, carta e polpa di legno, macchinari e apparecchiature meccaniche, e calzature in pelle. Le esportazioni inglesi si sono concentrate su prodotti industriali e beni strumentali, particolarmente pesticidi, cloruri e medicinali, macchinari, auto, strumenti elettrici e whisky. L’UK-Brazil High-Level Energy Dialogue è stato varato a marzo 2011 per discutere petrolio e gas, rinnovabili, nucleare ed efficienza energeti- 10 . I rapporti tra il Brasile e la Spagna come stati sovrani cominciarono a svilupparsi dopo che il primo ottenne l’indipendenza, ma il suo riconoscimento ufficiale avvenne solo nel 1834 quando il Brasile divenne un impero. 262 Brasile ed Europa ca. Le imprese inglesi sono partner importanti nel settore brasiliano del petrolio e del gas nel quale la Shell è attualmente il maggiore produttore straniero. 6.4.1. RUSSIA I legami del Brasile con la Russia – i primi rapporti rimontano al 1828 – sono stati sempre scarsi e raramente sono andati oltre modesti scambi commerciali, Solo negli anni ’70 il governo brasiliano mostrò un qualche interesse per l’Unione Sovietica, anche se il Partito comunista restava illegale. Si arrivò così al primo accordo di cooperazione tra i due paesi e il Brasile cominciò a importare petrolio russo. Nel 1976 i loro scambi si aggirarono sui $450 milioni, di molto inferiore a quelli tra Russia e Argentina. Gli accordi di cooperazione economica firmati nel 1997 furono il frutto della convinzione del Presidente Cardoso che il Brasile dovesse diversificare i propri rapporti per meglio affrontare l’incerto scenario causato dalla fine della Guerra fredda e dalla rapida globalizzazione. Allo stesso tempo la Russia, che aveva intrapreso uno storico processo di liberalizzazione, era ansiosa di ampliare i propri rapporti economici. Il livello delle relazioni bilaterali fu elevato a “collaborazione strategica” con il primo Trattato per la Cooperazione Russo-Brasiliana firmato nel 1997 e gradualmente la cooperazione si è ampliata fino a diventare multilaterale. Nel 2001 fu conclusa una serie di trattati bilaterali di lungo periodo che crearono un partenariato strategico e l’istituzione della Commissione governativa russo-brasiliana. Con l’arrivo del Presidente Lula le relazioni tra Russia e Brasile migliorarono ulteriormente. A settembre del 2003 fu firmato un importante patto per il trasferimento di tecnologia spaziale e missilistica difensiva e per gli armamenti e verso la fine del 2005 una “alleanza strategica” e l’accordo che permise all’Agenzia spaziale brasiliana di mettere un suo astronauta su un razzo Soyuz russo. A giugno del 2010, i due paesi hanno eliminato i visti, cosa che forse non farà crescere di molto i viaggi d’affari e il turismo, ma poiché questo trattamento è riservato a pochi paesi fuori del ex blocco sovietico, esso dimostra la chiara volontà di entrambi i governi di migliorare i reciproci rapporti. Importante è la loro crescente collaborazione per produrre rettori e migliorare la tecnologia per l’esplorazione dell’uranio, perché in questo modo la Russia potrebbe aiutare il Brasile a sviluppare la propria industria dell’uranio, di cui possiede depositi che per dimensione sono tra i maggiori al mondo. Inoltre, promettenti aree per la cooperazione bilaterale sono costruzione d’aerei e trasporto aereonautico, energia, tecnologia satellitare, infrastrutture e medicina. Frattanto, gli scambi commerciali sono aumentati e nel 2008 le esportazioni russe al Brasile hanno raggiunto $2 miliardi, contro importazioni pari a $4,7 miliardi . L’eccellente stato delle relazioni politiche russo-brasiliane è dimostrato dall’appoggio di Mosca alla richiesta brasiliana di un seggio permanente al CS, ma non è chiaro cosa i due paesi possano fare insieme, anche se sotto certi aspetti sembrano simili. Le prospettive russe di lungo periodo sono abbastanza desolanti, perché il paese non è capace d’innovare e diversificarsi. La sua quasi completa dipendenza dal petrolio e dal gas pone la Russia alla mercé dei prezzi globali di queste materie prime, mentre il declino demografico rende perfino difficile popolare il proprio Lontano oriente. Il Brasile non ha un grande esercito e armi nucleari, ma le sue istituzioni democratiche sono abbastanza solide, l’economia è in crescita, la popolazione giovane e la società civile sviluppata e aperta. 263 Il Brasile e gli altri Infine, i due paesi non sono ugualmente interessati alle più importanti sfide globali, come cambiamento climatico, non-proliferazione nucleare, povertà e democratizzazione, sulle quali hanno idee e interessi differenti. Mentre in Russia il problema climatico è scarsamente sentito, in Brasile è percepito come una questione urgente da affrontare pragmaticamente. Per la proliferazione, invece, non è la Russia, ma il Brasile a essere poco disposto ad accettare un più stretto monitoraggio da parte dell’IAEA. Nel campo della diplomazia degli aiuti allo sviluppo, il Brasile solo ora sta diventando un “emerging donor”11, mentre la lotta alla povertà nel mondo non è certo una priorità per Mosca. Infine, nonostante la sua retorica, la Russia non è disposta a sostenere attivamente una riforma della governance globale, il che è abbastanza comprensibile dato che possiede armi nucleari, e quindi ha firmato il TNP, è membro permanente del CS e del G8. Classica potenza dello status quo, la Russia ha scarso interesse ad aiutare il Brasile a cambiare le strutture internazionali esistenti. 6.4.2. ITALIA Le relazioni tra Italia e Brasile sono state sempre molto intense, grazie anche alla presenza nel paese sudamericano di una consistente collettività italiana che vi s’insidiò sin dalla fine del XIX° secolo. Nelle relazioni tra questi due paesi, il Professore Amado Luiz Cervo (2011) individua – a partire dal 1861 quando nasce lo stato italiano e arriva in Brasile il primo ambasciatore – tre fasi così distinte: (i) arrivo (1861-1918): la pesante immigrazione italiana alla fine del secolo XIX stimolò le relazioni diplomatiche e commerciali e favorì la partecipazione del Brasile alla prima Guerra mondiale; (ii) conoscenza (1919-49): periodo di accordi e divergenze, ma anche d’approfondimento delle relazioni al manifestarsi di nuovi interessi nel commercio bilaterale, particolarmente per l’industria pesante e degli armamenti da parte italiana e per il caffè da parte brasiliana. Nello stesso periodo, però, si ebbe la diffusione in Brasile del fascismo italiano, il che, però, non fece desistere il paese, dopo un primo periodo di dichiarata neutralità, dal partecipare alla seconda Guerra mondiale a lato degli Alleati, e quindi contro l’Italia; (iii) cooperazione (1949-oggi): grazie alla stretta cooperazione sono cresciuti sia il commercio bilaterale sia i flussi degli IDE. Ma se fino all’inizio degli anni ’90 lo sviluppo e l’inserimento dell’Italia nell’economia mondiale sono andati avanti più speditamente di quelli brasiliani, successivamente questa tendenza si è invertita e il declino italiano è stato accompagnato dall’ascesa brasiliana, anche se, nonostante tutto, resta rilevante la presenza delle imprese italiane e l’influenza culturale italiana. Tuttavia, la cosiddetta 11 . Poiché il Brasile si è trasformato da ricettore a donatore di aiuti allo sviluppo ed è entrato a far parte della categoria di paese a reddito medio alto, l’UE ha deciso che dall’inizio del 2014 non riceverà più aiuti e non potrà più usufruire del sistema generalizzato delle preferenze. Le risorse di cui può disporre il Brasile sono ancora modeste, per cui nel periodo 2005-09 gli aiuti sono ammontati a circa R3 miliardi (approssimativamente $1,2 miliardi) e nel 2010 sono stati pari allo 0,02% per 475 progetti portati avanti dall’ABC. 264 Brasile ed Europa l’italianità brasiliana si è frattanto svincolata dalla matrice per inserirsi completamente nella pluralità etnica e culturale locale12. In effetti, l’influenza italiana sulla formazione culturale brasiliana è stata molto importante avendo diffuso il culto del lavoro, dell’imprenditorialità, più quello della famiglia, della fede, della socialità e della festa, tutti aspetti che Cervo (2011: 93) pone al centro dell’identità brasiliana. Per questo, la storia dei legami tra questi due paesi va oltre quelli politici e “coinvolge movimenti, società civile, sindacati, associazioni, ONG, volontari, istituzioni locali, università, contesti culturali” (Di Santo, 2007: 205). Uniti da permanenti legami d’amicizia, l’unico dissenso importante che esiste tra Italia e Brasile riguarda la questione della riforma del CS dell’ONU. “L’Italia sostiene la proposta di una rappresentanza regionale, mentre il Brasile è a favore dell’aumento del numero di seggi permanenti e non permanenti, affinché il Consiglio guadagni in rappresentatività e legittimità, passando a riflettere l’attuale scenario mondiale e non più un ormai scomparso assetto postbellico” (Bahadian, 2007:219). *** Sulla base dell’Accordo-quadro di Cooperazione Economica, Industriale e per lo Sviluppo Italia-Brasile del 1997, nel 2007 è stato firmato a Brasília il Memorandum di partnership strategica seguito ad aprile 2010 dal Piano d'Azione di Partenariato Strategico tra Italia e Brasile. La firma del documento conferma l'attuale fase d’intensa collaborazione tra i due paesi, avviata con il Consiglio di Cooperazione e la Missione di Sistema del novembre 2009. Il Piano d’Azione costituisce un quadro strategico per un rilancio complessivo dei rapporti bilaterali, più specificamente l'intercambio commerciale e gli investimenti, ma anche l'inserimento privilegiato delle nostre aziende nei grandi progetti che il Brasile dovrebbe realizzare nei prossimi anni (campionati del Mondo di calcio del 2014, giochi olimpici del 2016, ampliamento delle reti infrastrutturali, sfruttamento degli idrocarburi del pre-sal), per i quali si prevedono forniture per diverse decine di miliardi di euro. La cooperazione bilaterale si estende alla difesa e si prevede il rilancio della collaborazione scientificotecnologica in vari settori, con particolare riferimento a quelli spaziale, culturale, universitario, e, infine, un riordino dell’assistenza allo sviluppo realizzato congiuntamente in paesi terzi o in forma decentrata in Brasile. Frattanto, con l’istituzione, nel 2006, del Consiglio italo-brasiliano l’Italia sta attivamente sostenendo l’inserimento del Brasile in Europa. *** 12 . In verità, l’“italianidade” in Brasile non è mai esistita, per la semplice ragione che gli immigrati italiani sono stati quelli che più facilmente si sono integrati nel paese. Essi non hanno mai resistito alla naturalizzazione promossa in massa dalla Repubblica brasiliana, né, salvo qualche eccezione, prestarono ascolto agli appelli nazionalisti di Mussolini. La richiesta della nazionalità italiana da parte dei discendenti d’immigrati italiani (circa 300 hanno il doppio passaporto rispetto ai 25 milioni di oriundi) è un fenomeno nuovo, legato alla possibilità di entrare e restare indisturbati in Italia e, quindi, in Europa. Ad ogni modo, in Brasile si trova la maggiore comunità italiana all’estero. 265 Il Brasile e gli altri Gli scambi commerciali tra Italia e Brasile risultano complessivamente positivi. Dal 2004 al 2011 le esportazioni italiane sono aumentate da €1,8 miliardi a €4,8 miliardi e le importazioni dal Brasile da €2,7 miliardi a €4,2 miliardi, per cui il saldo italiano di -€0,9 miliardi dal 2009 è diventato un avanzo, pari a €141 milioni, nel 2011 e €381 milioni nel primo trimestre 2012 (ISTAT-ICE, 2012: 103-04 Tab. 2.1.2 e 10506 Tab. 2.1.3). Ormai il Brasile è il primo partner commerciale dell’Italia in AL. Con l’1,3% del proprio export totale andato al Brasile, l’Italia resta il secondo fornitore europeo di quel paese, dietro la Germania, ma è scesa da sesto all’ottavo posto tra tutti i fornitori del Brasile. Le importazioni provenienti dal Brasile – vedi anche la Tabella 6.1 – sono rappresentate per circa il 90% da materie prime e prodotti semimanufatti, e solo per un 10% da manufatti. Le esportazioni italiane continuano a essere dominate dai prodotti della meccanica e delle medie tecnologie, principalmente attrezzature e macchinari per l’industria manifatturiera leggera, come macchine tessili, macchine per la lavorazione dei metalli, della ceramica, del legno e della pietra. Seguono i comparti lusso, tecnologie ospedaliere, energie alternative, telecomunicazioni, nautica, due ruote, infrastrutture, servizi all'industria petrolifera e alla sicurezza. Tra i prodotti più venduti si segnalano accessori per trattori e autoveicoli, oli lubrificanti, valvole a sfera, macchine per imballaggi, elicotteri e barche a motore. Tabella 6.1. - Scambi commerciali, in ordine d’importanza, dell’Italia con il Brasile (2011) Esportazioni % Importazioni % Macchinari e apparecchiature 36,1 Altri prodotti 20,7 Altri prodotti 24,4 Prodotti di miniere e cave 20,5 Autoveicoli e altri mezzi di trasporto 17,0 Prodotti agricoli, ittici e forestali 19,8 Prodotti chimici 7,9 Articoli in pelle 12,2 Computer e prodotti di elettronica 5,9 Prodotti alimentari 10,5 Apparecchiature elettriche 5,2 Carta e prodotti di carta 9,1 Prodotti farmaceutici 3,4 Prodotti della metallurgia 7,2 100,0 100,0 Fonte: Istat *** La prima iniziativa imprenditoriale italiana è del 1865, ad opera dell’immigrato Donato Severini che affittava carrozze a quattro ruote (Incisa di Camerana, 2007: 227). Tradizionalmente il sistema produttivo italiano si è proiettato internazionalmente con le esportazioni piuttosto che con insediamenti produttivi nei mercati di sbocco, ma ora l’ICE (ISTAT, 2012: 79) sottolinea che le migliori opportunità per le aziende italiane in Brasile possono essere colte radicandovisi attraverso IDE, accordi di collaborazione industriale o joint ventures che comportano anche il trasferimento tecnologico. La Pirelli, che arrivò nel 1929 in Brasile, in società con la General Electric, nel 1941 aprì a Santo André, fuori São Paulo, la prima fabbrica di pneumatici, nel 266 Brasile ed Europa tempo seguita da altre sempre più grandi. Alla Pirelli fece seguito l’Olivetti che nel 1952 aprì una sede commerciale, subito dopo una fabbrica di montaggio e nel 1959 inaugurò un’importante fabbrica, in seguito travolta dalla crisi dell’industria informatica italiana. All’inizio degli anni ’70 fu creata la Fiat Automóveis, una joint venture con lo stato di Minas Gerais, che invece che a São Paulo scelse d’insediarsi a Belo Horizonte. Dopo anni difficili l’impresa fu rilevata interamente dal Gruppo Fiat, che operava nel paese anche Iveco, Teksid, Magneti Marelli, Cnh e altre imprese minori. Nell’area di Belo Horizonte, dove si trova il quartiere generale di Fiat do Brasil, sono localizzate le fabbriche di Fiasa-Auto a Betim, Iveco a Sete Lagoas, Cnh-trattori a Contagem dove, nei dintorni, si trova la Marelli. Nel 2010, il contribuito del Brasile alla produzione mondiale della Fiat è quasi raddoppiato, toccando il 33%, e quello alle vendite è arrivato al 34%. Inoltre, tra il 2005 e il 2009 la Fiasa ha contribuito la metà dei €10,6 miliardi di profitti operativi della Fiat (Goldestein e Trebeschi, 2012: 161). Il fatto che il fatturato della Fiasa sia ormai superiore a quello che la Fiat realizza in Italia illustra l’importanza che il Brasile, diventato un centro di competenze per tutto il Gruppo Fiat. ha per l’impresa italiana13Chiaramente, la notevole crescita sta attraendo nuovi investimenti italiani, compresi quelli delle PMI, in Brasile, dove negli ultimi anni anche alcune grandi aziende hanno annunciato nuovi piani d’investimento. La TIM intende investire $2,5 miliardi per servizi interni a banda larga; la Pirelli14 ha stanziato $400 milioni. In Brasile vi sono 286 filiali commerciali, 11 imprese di costruzione, 83 imprese di servizi 201 stabilimenti industriali e 4 banche15. Oltre Pirelli e Fiat16, gli altri grandi gruppi italiani che arricchiscono il panorama industriale brasiliano con l’effetto “made in Italy” sono Ferrero, Finmeccanica, TIM, Azimut Benetti, Ternium Techint, Eni, Enel, Mossi&Ghisolfi, Impregilo, Atlantia, Luxottica, Generali, Marcegaglia, Danieli, Maire Tecnimont, Campari, Alitalia, Almaviva, Ghella, Natuzzi, Maccaferri, Bomi Group, Prysmian. Molto ridotta, invece, la presenza del settore bancario che a fine 2011 con- 13 . A settembre 2012, a 60 chilometri da Recife sono iniziati i lavori per la costruzione del nuovo stabilimento della Fiat, un impianto che produrrà 250 mila utilitarie l’anno, con un investimento di quasi $2 miliardi, e impiegherà direttamente 4,5 mila addetti. Questa fabbrica entrerà in funzione nel 2014 e dovrebbe rifornire il Brasile e tutta l’AL. Nel 1976 la Fiat costruì a Belo Horizonte quello che è ancora il suo maggiore stabilimento nel mondo per numero di auto prodotte. Dopo l’Italia, il Brasile è ora il principale mercato della Fiat. 14 . Con oltre 80 anni di presenza commerciale, la Pirelli ha in Brasile cinque fabbriche per la produzione di pneumatici con circa 9 mila dipendenti e un proprio campo prove a Sumaré per le attività di R&S. La struttura commerciale è composta, oltre che dai rivenditori ufficiali Pirelli, anche dalla rete di rivendite Pneuac che conta 48 punti di vendita in 14 stati brasiliani. 15 . Secondo questa recente mappatura (Ambasciata d’Italia, 2011: 24) della presenza italiana in Brasile, al 16 settembre 2011 gli stabilimenti produttivi erano passati da 392 a 585. Tuttavia, il rapporto dell’Ambasciata puntualizza che esistono inoltre partecipazioni di aziende italiane in omologhe brasiliane oppure investimenti veicolati tramite controllate in paesi terzi che sfuggono a tale mappatura. Qualora fossero contate solo le aziende holding o entità uniche di ogni gruppo o azienda italiana, il numero delle aziende salirebbe a 448. 16 . Dal 2007 la Fiat ha conquistato la leadership nel mercato automobilistico brasiliano. Infatti, la propria quota del mercato sfiora il 26% e sono Fiat quattro dei dieci modelli più venduti nel paese. La produzione Fiat in Brasile ha rappresentato nel 2006 il 28% delle vetture prodotte dalla Fiat nel mondo intero. Ed è in Brasile che la Fiat intende costruire un centro per lo sviluppo delle tecnologie relative alla sicurezza. Nel 2012 la Fiat ha venduto più di 600 mila veicoli, compresi i commerciali, superando la Volkswagen e la GM. Al momento, sta investendo €3,8 miliardi nella costruzione di una nuova fabbrica a Suape, alla quale il governo brasiliano contribuisce per l’85%. La Fiat sta inoltre ammodernando l’impianto storico a Betim. Con questi due interventi la capacità produttiva annuale dovrebbe salire a un milione di vetture. 267 Il Brasile e gli altri sisteva solo degli uffici di rappresentanza di Unicredit, Intesa San Paolo, Ubi Banca e di un ufficio di consulenza della Banca Popolare di Vicenza. Si contano anche 1414 filiali di imprese di costruzione e progettazione, circa 550 filiali di PMI produttive e/o commerciali e di un numero ancora più ampio di investimenti da parte di imprenditori non vincolati a una casa madre in Italia. L’Enel ha vinto importanti gare per costruire e gestire centrali eoliche. Mentre hanno lasciato il Brasile la Parmalat, che negli anni ’90 vi aveva costruito il suo secondo mercato, dopo quello italiano, e altre imprese nel settore dell’elettronica, della raffinazione e nella distribuzione all’ingrosso, cresce il numero delle imprese italiane interessate ad accedere in qualche modo a questa mercato in rapidissima espansione. I settori di punta sono principalmente quelli legati alla meccanica (automobili, macchinari, componentistica, trasformazione di metalli) che per numero di filiali rappresenta il 55% della presenza italiana, seguita da beni di consumo 10%, alimenti 5%, chimica 5%. costruzioni civili 5%, telecomunicazioni 4%, energia 3% e servizi 13% e da prodotti farmaceutici, arredamento e moda. Vanno inoltre citati casi di successo nei servizi, specialmente informatica, consulenza, progettazione, turismo e assicurazioni. Se, inizialmente, le aziende italiane si sono concentrate negli stati economicamente più sviluppati del sud del paese (oltre la metà sono concentrate nello stato di São Paolo e un altro 30% è situato tra Rio, Minas Gerais, Santa Catarina, Paraná e Rio Grande do Sul), negli ultimissimi anni si stanno affacciando nel Nordeste e nel Norte (Pernambuco, Maranhão, Bahia, Parà e Amazonas), e anche nel centro (Goias, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul). Questi stati sono relativamente meno sviluppati, ma presentano tassi di crescita più elevati rispetto al resto del paese, per cui offrono maggiori opportunità. Dall’approccio “ Sanpaolocentrico” si sta così passando a un approccio policentrico che, senza trascurare quello che continua a essere il maggior polo industriale, abbraccia tutto il paese. Nel complesso, lo stock (1992-2010) degli investimenti italiani in Brasile sfiora i €5 miliardi, mentre quello degli investimenti brasiliani in Italia è pari a €662 milioni. In effetti, per i flussi arrivati in Brasile nel 2010 l’Italia risulta essere solo il 15° ($21 miliardi) investitore e il 16° ($9,4 miliardi) per quelli in uscita dal Brasile (Ambasciata d’Italia, 2011: 106). Tuttavia, il Brasile è certamente la principale piattaforma produttiva per le aziende italiane in AL. *** Benché il Brasile non sia più considerato un paese prioritario, la cooperazione italiana allo sviluppo è presente nel paese con programmi e progetti di cooperazione bilaterale e multilaterale. Anche enti locali italiani, ONG e ONLUS realizzano, con finanziamenti autonomi e con co-finanziamenti del MAE e dell’UE, importanti e molteplici iniziative in collaborazione con enti, associazioni e autorità locali. Il paese è, inoltre, destinatario di notevoli iniziative nel settore ambientale e nel triennio 2010-2012 sono stati realizzati progetti in questo settore, specialmente di capacity building, e di lotta alla povertà urbana. Inoltre, tramite cooperazione triangolare sono stati realizzati interventi concordati tra Italia e Brasile a favore di Bolivia e Mozambico. Dato il suo livello di sviluppo, in Brasile sta emergendo una cooperazione più innovativa, particolarmente quella decentrata alla quale contribuiscono regioni, province e comuni italiani, come il programma triennale Brasil Proximo, nato dalla collaborazione di cinque regioni (Emilia Romagna, Liguria, Marche, Toscana e Um268 Brasile ed Europa bria) con la Presidenza brasiliana per contribuire al rafforzamento delle politiche federative brasiliane. Il progetto prevede interventi di svil
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