Federalismo fiscale e tassazione ambientale
Ancona, 11 dicembre 2009
Facoltà di Economia “Giorgio Fuà”
La tassazione ambientale come fonte di finanziamento
degli Enti locali: un tabù da riconsiderare?
F. Osculati, G. Panella, A. Zatti
Dipartimento di economia pubblica e territoriale
Università di Pavia
Tassazione ambientale: cosa includere
“imposte la cui base impositiva è costituita da una
grandezza fisica (eventualmente sostituita da una proxy) che
ha un impatto negativo provato e specifico sull’ambiente”
(OCSE, EUROSTAT, EEA, ISTAT)
•
•
•
Ciò che rileva è la capacità di esercitare, almeno in parte, un
effetto disincentivante (price signal) su comportamenti e
scelte potenzialmente dannosi sull’ambiente
Non è decisivo che la finalità ambientale sial l’elemento
esplicito del presupposto
Non rileva che vi sia una destinazione delle entrate a
interventi in campo ambientale. La logica di scopo può o
meno essere abbinata all’imposta ambientale
Imposte ambientali: casistica (1)
•
•
•


Imposte pigouviane in senso stretto: la funzione allocativa è
prevalente (PPP). Ad es. La tassa sulle emissioni di anidride solforosa e
ossidi d’azoto o il tributo speciale sui conferimenti in discarica
Imposte con prevalente natura fiscale e a-causale, ma che
esercitano anche un effetto disincentivante (accise, imposta sul
consumo di gas metano, addizionale comunale sui consumi di energia
elettrica, tasse automobilistiche, etc)
Contributi o tributi speciali: tributi che valorizzano, sul versante della
spesa, il principio di correlazione e la logica compensativa (UPP), senza
configurarsi come vere e proprie imposte di scopo (contributo di
costruzione, contributi di ingresso e di soggiorno, TOSAP, etc).
Per alcuni strumenti possono coesistere diverse delle suddette
caratteristiche (ad es. road pricing norvegesi)
Si escludono le tariffe e i prezzi pubblici che, pur potendo esercitare un
effetto disincentivante, rispondono strettamente alla logica del
corrispettivo
Imposte ambientali: casistica (2)
•
Presentano importanti elementi di contatto con:

Tributi paracommutativi
Vantaggio goduto dal contribuente (gruppo di contribuenti) o
necessità di compensare un costo generato sugli altri contribuenti o
sulla collettività in generale

Tassazione selettiva
Differenziano la struttura dell’imposta da applicare alle basi
imponibili scelte
Imposte ambientali:
ipotesi applicative a livello comunale
Tributo
Parking & Road pricing
Ipotesi applicativa
Congestion charge differenziata nel tempo e
nello spazio
Proventi multe e sanzioni
Tassa di possesso delle auto
Comune
Contributo di costruzione e
imposte uso del suolo
Differenziazione locale a partire da un valore
minimo regionale
Valorizzazione della parte commisurata al costo
di costruzione come tassa pigouviana per il
consumo di suolo
Tassa occupazione di spazi
ed aree pubbliche (TOSAP)
Imposte sul consumo di
energia elettrica
Aliquota locale aggiuntiva rispetto a valore
minimo regionale
Imposte sul consumo di gas
metano
Aliquota locale aggiuntiva rispetto a valore
minimo regionale
Contributo di soggiorno
Il “tax assignment” a livello locale
• Fonti manovrabili in alcuni dei principali parametri applicativi
• Fonti visibili e trasparenti (tariffe, ma anche altre forme con
riferimenti al principio del beneficio e della correlazione)
• Fonti adeguate quantitativamente e con una certa elasticità
automatica rispetto al reddito e alle spese
• Fonti stabili e prevedibili
• Basi imponibili poco mobili e che limitino le possibilità di
concorrenza fiscale
• Forme che garantiscano la corrispondenza fiscale (i.e. un
corretto livello di esportabilità)
• Fonti con oneri amministrativi contenuti
• Fonti non troppo sperequate sul territorio (equità
orizzontale)
• Forme d’entrata compatibili con i principi equitativi generali
(equità verticale)
Le imposte ambientali come fonte di
finanziamento locale: le potenzialità (1)
- Garantiscono autonomia e responsabilizzazione, minimizzando le perdite di
benessere e le distorsioni legate alla tassazione (“smart taxes”; “tax bads
not goods”)
- Sono legate ai principi del beneficio, della correlazione e della territorialità
- Possono corresponsabilizzare gli enti locali rispetto a obiettivi di carattere
nazionale (emissioni di gas serra, efficienza energetica, tutela del suolo,
etc): imposta come strumento attivo
- Si prestano a finanziare esigenze di spesa con caratteristiche di specificità
per determinate realtà territoriali (città metropolitane, città turistiche,
comuni maggiori, etc.).
-
Si caratterizzano per semplicità ed economicità amministrativa, anche dal
punto di vista del tema dell’evasione
-
Comportano limitati problemi in termini di competizione fiscale
Le imposte ambientali come fonte di
finanziamento locale: le potenzialità (2)
- Garantiscono spazi per l’identificazione della materia
imponibile senza sovrapposizioni con i principali tributi
nazionali
- Rispondono al principio di continenza, secondo cui le regioni
hanno la potestà legislativa per tassare quelle materie
imponibili rientranti nella sfera delle proprie competenze
legislative (Ad es: turismo, mobilità locale, governo del
territorio, e il tema più generale della valorizzazione
ambientale).
- Possono contribuire a internalizzare l’onere dei non
residenti: contribuiscono a sottoporre a tassazione i soggetti
che effettivamente fruiscono di servizi e beni pubblici in
maniera migliore di altri strumenti (ad esempio addizionali
IRPEF).
Imposte ambientali:
quale ruolo nel processo di riforma?
A.
Garantire la flessibilità di spesa e intervento a livello
locale oltre ai livelli normali (fondamentali) coperti da
altre risorse a carattere generale.
…Uno o più tributi propri comunali che, valorizzando l’autonomia tributaria, attribuisca
all’ente la facoltà di stabilirli e applicarli in riferimento a particolari scopi quali la
realizzazione di opere pubbliche e di investimenti pluriennali nei servizi sociali ovvero il
finanziamento degli oneri derivanti da eventi particolari quali flussi turistici è mobilità
privata (art 12, comma d), L. 42/2009).
B.
Ridurre le aliquote dei tributi propri derivati al di sotto
degli standard, secondo la logica delle riforme fiscali
verdi
In questo caso il doppio dividendo ottenibile è sia in termini di minori effetti distorsivi
della tassazione, sia di maggiore trasparenza del finanziamento locale
Le imposte ambientali come fonte di
finanziamento locale: le criticità
- Adeguatezza e stabilità delle entrate
- Problematiche redistributive
- Race to the bottom della qualità ambientale
- Eccessiva parcellizzazione del sistema
tributario
Il tema dell’adeguatezza e stabilità
delle entrate (1)
Vanno intesi all’interno di un articolato mix of instruments
Alcuni di essi possono garantire entrate significative e una
buona stabilità
Per diverse tipologie di tributi lo Stato o la Regione possono
cedere spazio agli enti locali a parità di carico fiscale (tassa
automobilistica, accise sui carburanti, tassazione sui consumi
energetici finali)
Le basi imponibili sono in continua crescita (motorizzazione e
uso delle auto, consumi energetici, consumo di suolo):
l’obiettivo potrebbe essere quello della stabilizzazione
Le fluttuazioni nel tempo possono essere espressione di minori
esigenze di spesa, soprattutto per quanto riguarda la categoria
dei contributi a valenza para-commutativa
Il tema dell’adeguatezza e stabilità
delle entrate (2)
Entrate in milioni di € (2007)
Imposte sull’energia
elettrica
2.925
Imposta sul gas metano
4.917
Accise su oli minerali
23.193
Tassa automobilistica
4.044
Contributi di
costruzione
Road pricing milanese
3.088
(dato 2005)
200
nell’ipotesi più estesa e senza coinvolgere i
residenti (1/5 delle entrate tributarie)
12.000 nella formulazione attuale
Il tema dell’equità (1)
-Equità orizzontale
•Lo stretto collegamento con i principi del beneficio e della
compensazione fanno sì che non sia necessario/auspicabile
coinvolgerli (per lo meno per la parte facoltativa) nella
perequazione
Vi saranno maggiori risorse:
•ove vi sono maggiori esigenze di spesa (il residuo fiscale non è quindi
diverso)
•ove si mette in atto uno sforzo aggiuntivo verso obiettivi generali di
sostenibilità ambientale
•Nel caso di sostituzione di tributi propri derivati, la
perequazione orizzontale è comunque garantita dal
meccanismo generale basato sulle aliquote standard
Il tema dell’equità (2)
-Equità verticale
La presenza di componenti redistributive nelle basi imponibili può porre dei
problemi di compatibilità con l’art. 53 della Costituzione.
Regressività Vs Capacità contributiva
•In termini formali, si potrebbe pensare che il collegamento con le
materie di legislazione esclusiva e con le funzioni amministrative delle
regioni e degli enti locali esenti in qualche modo dalla salvaguardia del
sistema ex art. 53.
•Secondo la teoria del federalismo fiscale, la funzione redistributiva
spetta prevalentemente al livello centrale
•La riforma della finanza locale iniziata negli anni ’90 ha enfatizzato il
tema dell’efficienza rispetto a quello dell’equità
“Ragazzi: questa è l’autonomia!” (Gerelli, 1961)
Il tema dell’equità (3)
Ma….
•Se si vuole attribuire a questa tipologia di strumenti un ruolo
crescente, anche in termini di sostituzione dei tributi
tradizionali, il tema redistributivo non può essere sottaciuto
A consequence of this regressivity is that the distributional
effects of environmentally related taxes have become a key
issue in the policy debate. Experience shows that it is
important that the main effects are addressed where
necessary, in order to build public support for such taxes
(OECD, 2006)
Il tema dell’equità (4)
Gli ostacoli non sembrano comunque insormontabili:
-La capacità dell’attuale sistema impositivo di garantire la progressività è
fortemente ridimensionata e risulta importante usare anche l’imposizione
indiretta per fini redistributivi (Petretto, 2008)
-Il profilo dell’incidenza delle imposte ambientali non è univoco e si
riscontrano in molti casi andamenti “a campana” e forti differenziazioni
trasversali tra tipologie di contribuenti e territori
-Il ricorso a mitigazioni e compensazioni per le categorie più colpite può
modificare significativamente il risultato in termini di equità
-Va valutato l’effetto complessivo degli interventi, tenendo conto delle
imposte sostituite (IRPEF, IVA, bollo, accise, etc), di quelle che sarebbero
necessarie per avere lo stesso gettito, nonchè delle spese finanziate
-La strutturazione del tributo può in molti casi introdurre elementi di
progressività (maggiore incidenza su auto di cilindrata e volume elevati,
differenziazione per tipologie d’albergo, etc) senza eliminare l’effetto
disincentivante
Il tema dell’equità (5)
Effetti complessivi della German Ecological Tax Teform come
“weakly regressive”
Danish Ecological Tax Reform: “considerable redistribution in
favour of people with lower income”
Nei Paesi Bassi l’introduzione e successivo incremento della
“regulatory energy tax” su metano ed elettricità è stata
accompagnata da una riduzione dell’aliquota sul primo
scaglione, espressamente adottata per affrontare gli impatti
redistributivi. Un approccio analogo è stato adottato in DK.
La tasse di registro sulle auto in DK hanno un chiaro profilo
progressivo basato sul valore d’acquisto, in Norvegia sui cm3 .
Conclusioni (1)
-Autonomia finanziaria come principio costituzionale da valorizzare e
promuovere
-I passi avanti fatti nell’applicazione dell’art. 119 sono insoddisfacenti
-La tassazione ambientale può acquisire un ruolo chiave nel conciliare
autonomia finanziaria e uniformità delle prestazioni essenziali
-Essa entra comunque in un quadro generale di “mix of intruments”
-Sino ad oggi si è ragionato di ETR a livello centrale, ma appare
promettente riprendere lo stesso concetto a livello locale, ipotizzando un
duplice passaggio:
-dalle imposte generali alla tassazione ambientale
-dall’imposizione centrale a quella locale
-Senza questa seconda componente, il tutto si complica….
Conclusioni (2)
-E’ importante che l’azione locale sia guidata e coordinata dai
livelli di governo superiori per evitare forme competitive
perverse e per garantire la mitigazione/prevenzione di effetti
indesiderati
-Il tema redistributivo diventa un fattore chiave, soprattutto in
termini di accettabilità politica, quanto più si voglia estendere il
ruolo attribuito ai prelievi ambientali
-L’azione di sperimentazione ed “esempio” a livello decentrato,
insieme all’approfondimento teorico su alcune questioni chiave,
possono costituire fondamentali fattori di successo