PROGRAMMAZIONE E DIREZIONE
AMMINISTRATIVA DEI SERVIZI ALLA PERSONA
IUS/10 – 6 cfu - Prof. Angelo Mari
Testi di riferimento:

A. Mari (a cura di), La programmazione sociale.
Valori, metodi e contenuti,
Maggioli, Rimini, 2012

M. Cortigiani, Ripensare alla programmazione
sociale,
Aracne, Roma, 2010
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1
Servizi alla persona e alla Comunità d.lgs. 112/98







Tutela della salute
Servizi sociali
Istruzione scolastica
Formazione professionale
Beni e attività culturali
Spettacolo
Sport
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2
Principali caratteristiche dei servizi alla persona



La soddisfazione degli interessi sottostanti non si può ottenere
fornendo servizi standardizzati, se non negli elementi di base;
Quindi, vanno progettati interventi (e prestazioni) mirati alle
esigenze specifiche delle singole persone che ne usufruiscono;
Gli interventi – i servizi – non si risolvono mai con semplici atti
puntuali ed istantanei, ma presuppongono azioni di durata.
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Tratti giuridici essenziali della nozione
a)
b)
c)
d)
l’ordinamento assicura a tutti i suoi componenti una situazione
giuridica soggettiva a tutela di un determinato bisogno che
l’ordinamento medesimo valuta come essenziale della persona;
questa situazione comporta la prestazione di utilità corrispondenti a
quel bisogno considerata come diritto della persona;
l’ordinamento impone ai soggetti esponenziali della collettività il
compito (l’obbligo) di predisporre gli apparati necessari e di svolgere
attività corrispondenti;
L’ordinamento non vieta ai privati di intraprendere quelle stesse
attività, ma, al contrario, ad essi garantisce piena libertà di azione
all’interno e all’esterno del sistema pubblico
(E. Ferrari, I servizi sociali, 1986)
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4
DEFINIZIONE DI SERVIZI SOCIALI

Attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a
pagamento o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare
situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nella sua vita
(art. 128, d.lgs. N. 112/98)
UNIVERSALISMO SELETTIVO
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5
Ancoraggio costituzionale

Rapporto tra solidarietà (art. 2), uguaglianza (art. 3), diritto alla
salute (art. 32), diritto all’istruzione (artt. 33 e 34) e diritto
all’assistenza (art. 38)
a)
Decisore pubblico
SCELTE TRAGICHE;
b)
Intervento pubblico si scinde in due filoni
situazioni permanenti
situazioni temporanee
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Ambiti possibili di erogazione dei servizi alla persona

Attività economica – mercato – regolazione – ma si applica
l’art. 41 cost.

Attività NON economica – privata – libera – es. art. 38 cost.

Intervento diretto della pubblica amministrazione:
a)
b)
Individuare il mercato e assicurarne il funzionamento con sistemi di controllo;
Sottrarre al mercato, con un processo di demercificazione, le situazioni che
starebbero fuori dal gioco della domanda e dell’offerta- attraverso LEA e
programmi
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I MODELLI EUROPEI DI EROGAZIONE DEI SERVIZI

PUBLIC PROGRAMMING REGULATION

MARKET BASED REGULATION

MECCANISMI MISTI
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Il sistema amministrativo

Funzioni (materia, compiti, fini e destinatari);
a) produzione; b) erogazione; c) redistribuzione; d) regolazione





Organizzazione;
Procedimenti;
Finanza;
Personale;
Comunicazione.
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I principi delle attività amministrative





Legalità (artt. 103 e 113 cost.)
Imparzialità (artt. 97 e 98 cost.)
Responsabilità (artt. 28 cost. e 2043
c.c.)
Buon andamento (art. 97 cost.)
Continuità (l. n. 444/94)
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Il procedimento: le fasi




Iniziativa (pre-iniziativa, di parte, d’ufficio)
Istruttoria e responsabile del procedimento
Decisione (deliberazione, determinazione,
decretazione, …)
Integrazione dell’efficacia (eventuale,
controllo preventivo)
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Partecipazione e accelerazione






Funzionale
Strutturale
Conferenze di servizi
Accordi di programma
Urp e segretariato sociale
I rapporti con i cittadini
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I procedimenti per l’affidamento dei
servizi tramite contratti o convenzioni
-
-
-
Programmazione;
Decreto o determina di contrarre;
Selezione dei partecipanti;
Scelta della migliore offerta;
Aggiudicazione provvisoria;
Aggiudicazione definitiva (verifica dei requisiti);
Stipula del contratto di appalto o della concessione;
FORMA: notaio, ufficiale rogante, scrittura privata;
Eventuale approvazione e controlli;
Impegno di spesa.
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I procedimenti per l’affidamento dei
servizi tramite contratti o convenzioni




APERTE, ogni operatore economico interessato può
presentare un’offerta;
RISTRETTE, ogni operatore economico può chiedere di
partecipare e in cui possono presentare un’offerta soltanto
gli operatori economici invitati;
NEGOZIATE, si consultano gli operatori economici e si
negozia con uno o più di essi (nei casi e alle condizioni
specifiche espressamente previste, art. 54, co. 4 cod.);
SPESE IN ECONOMIA, semplificate per importi minori.
La scelta della procedura rientra nella discrezionalità
dell’amministrazione
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Criteri per la scelta dell’offerta
-
-
-
PREZZO PIU’ BASSO.
Offerte anomale: come si individuano? come si verificano?
come si escludono?
OFFERTA ECONOMICAMENTE PIU’ VANTAGGIOSA,
secondo i seguenti criteri:
a) prezzo;
b) qualità e pregio tecnico;
c) caratteristiche estetiche, funzionali e ambientali;
d) costo di utilizzazione e manutenzione;
e) redditività;
f) modalità di gestione e assistenza tecnica;
g) le date e i termini di consegna/esecuzione.
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Rapporto di lavoro con le pp.aa.


Fattori di pubblicizzazione:
a) disposizioni sugli impiegati (1908,1923,1957):
(disciplina pubblica asimmetrica, carriere, gerarchia)
b) giurisdizione esclusiva del g.a.
(tendenza a considerare pubblici tutti i rapporti)
Fattori di cambiamento:
c) ruolo del sindacato (dal 1966);
d) influsso scienza giuridica (Giannini, 1970);
e) introduzione della contrattazione (1973);
f) abbandono del sistema delle carriere (l.312/1980 e 94/1983)
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La privatizzazione


Esigenze specifiche:
a) alleggerire la presenza pubblica;
b) razionalizzare la spesa pubblica;
c) superare la “cristallizzazione” degli organici
Esigenze generali legate a:
d) nuovi ordinamenti della p.a. (l. 142/90…);
e) nuova disciplina del procedimento (l. 241/1990..);
f) modernizzazione del Paese (dai Governi Amato,
Ciampi… d.lgs. n. 29/1993…fino al Governo Renzi)
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Le categorie di personale interessate


L’ ambito di applicazione oggettivo, include i
dipendenti di:
a) Stato, regioni, province, comuni, università, enti
pubblici, aziende sanitarie, camere di commercio…)
(circa 84,2% del personale);
L’ambito di applicazione soggettivo, esclude:
b) magistrati, militari, poliziotti, carriere prefettizia e
diplomatica, professori universitari…)
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La disciplina generale del rapporto di
lavoro




È affidata al codice civile e alle norme speciali (es.
t.u. n. 165/2001);
È strutturata in comparti di contrattazione (es.
ministeri, enti locali, scuola, sanità…);
E’ articolata in contratti collettivi nazionali di
comparto, sottoscritti tra una parte pubblica
(A.RA.N.) e una parte sindacale;
E’ ulteriormente articolata nella contrattazione
decentrata presso le singole amministrazioni.
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Il contratto individuale di lavoro



Sostituisce la vecchia “nomina”;
E’ obbligatoria la forma scritta;
Contenuto essenziale:
a) tipologia del rapporto;
b) data di inizio dell’assunzione;
c) inquadramento professionale e mansioni;
d) retribuzione;
e) durata del periodo di prova (o del rapporto);
f) sede di lavoro.
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La dirigenza pubblica






Nasce nel 1972 per lo Stato, poi per tutte le pp.aa.;
Si basa sulla distinzione tra indirizzo (politico) e
gestione (amministrativa);
Vi si accede tramite:
a) concorso pubblico delle singole amministrazioni;
b) corso-concorso presso la Scuola nazionale dell’a.;
c) incarico temporaneo ad estranei alla p.a.;
Qualità formali del dirigente;
Qualità distintive sostanziali.
Dirigenze tecnica e dirigenza amministrativa
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21
Le funzioni amministrative e le funzioni aziendali






Dalla razionalità deduttivo-legale alla razionalità
empirico-negoziale;
Dimensione organizzativa e dimensione
professionale;
L’infungibilità delle mansioni dirigenziali;
I poteri amministrativi del dirigente;
Le responsabilità organizzative: a) la gestione dei
procedimenti; b) l’attività procedimentale di secondo
grado; c) la gestione dei processi aziendali;
La responsabilità dirigenziale.
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La riforma del 2009





I riferimenti normativi (d.lgs n. 150/2009);
Le prestazioni;
La misurazione;
La valutazione;
Gli aspetti organizzativi
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23
I prodromi della programmazione

L. 27 luglio 1967, n. 685 “approvazione del programma economico
nazionale per il quinquennio 1966-1970”
RINNOVAMENTO DELL’AZIONE MEDIANTE
a)
b)
c)
d)
Il superamento del criterio della povertà per l’accesso ai servizi;
L’adozione del criterio di scelta tra più servizi per i bisogni più estesi
e per i quali è oggi previsto un solo tipo di assistenza;
Fissazione di standard minimi di servizi;
L’accentuazione del carattere preventivo dell’assistenza sociale.
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24
Evoluzione della programmazione

a)
b)
c)
d)
La programmazione sociale si emancipa dalla
programmazione economica:
si applica solo in parte la disciplina comunitaria sulla
concorrenza;
validità attuali delle previsioni costituzionali sui programmi e
controlli pubblici per indirizzare attività pubbliche e private a
fini sociali;
prevalenza del rapporto di cittadinanza sul rapporto di utenza;
necessità di un’organizzazione che costituisca una
infrastruttura.
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25
L’amministrazione centrale - Competenze
NUOVA COSTITUZIONE






Determinazione dei livelli essenziali (art.117, co.2, lett. m);
Norme generali sull’istruzione (art. 117, co. 2., lett. n);
Fondo perequativo (art. 119, co. 3);
Risorse aggiuntive e interventi speciali (art. 119, co. 5);
Esercizio unitario di funzioni (art.118, co. 1);
Poteri sostitutivi (art. 120, co. 2)
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Competenze MINISTERI DEL WELFARE




Il decentramento a Costituzione invariata (art. 129, d.lgs. n.
112/1998);
La prima riforma del Governo (art. 46, comma 1, lett. c) d.lgs.
N. 300/1999);
La riforma del Governo del 2006 (d.l. n. 181/2006, convertito in
l. n. 233/2006);
La riforma del Governo del 2008 (d.l. n. 85/2008 convertito in l.
n. 121/2008) e successive modifiche
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27
Corte costituzionale

n. 282/2002 (definizione e funzione dei livelli essenziali –
prevalenza dei principi scientifici su quelli legislativi);

n. 88/2003 (livelli essenziali da definire con legge statale);

n. 423/2004 (determinazione, ripartizione e gestione del Fondo
nazionale per le politiche sociali che è conforme a costituzione);

n. 50/2008 (legittimità dei fondi nazionali e modalità di
ripartizione);

nn. 296 e 297/2012 (livelli essenziali e competenze regionali)
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28
Le amministrazioni regionali
es. art. 132 d.lgs. 112/1998











Minori, inclusi i minori a rischio di attività criminose;
Giovani;
Anziani;
Famiglia;
Portatori di handicap, non vedenti e audiolesi;
Tossicodipendenti e alcooldipendenti;
Invalidi civili;
Organismi che operano nei servizi;
Ipab;
Cooperative;
Volontariato.
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29
Le amministrazioni regionali
es. art. 8 l. 328/2000










Determinazione degli ambiti territoriali ottimali (zone);
Definizione di politiche integrate (servizi sociali, ambiente,
sanità, scuola, lavoro, ecc.);
Assistenza tecnica agli enti locali;
Sperimentazione di modelli innovativi;
Elaborazione di metodi e strumenti per il controllo di gestione;
Definizione dei criteri per l’accreditamento e le autorizzazioni;
Vigilanza sulle strutture accreditate che erogano i servizi;
Concessione di titoli per l’acquisto dei servizi;
Definizione della partecipazione ai costi da parte dell’utenza;
Esercizio di poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali.
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30
Gli enti locali – 2 macro aree
Interventi e servizi di sostegno alle persone e alle famiglie:
a)
b)
c)
d)
Interventi generali (servizio sociale professionale, segretariato
sociale, assistenza economica, assistenza domiciliare, centri
polivalenti, ecc);
Interventi per l’infanzia e l’età evolutiva;
Interventi per gli anziani;
Interventi per i portatori di handicap.
Interventi e servizi in sostituzione della famiglia:
a)
b)
c)
d)
Centri di pronto intervento;
Affidamenti e comunità educative;
Comunità alloggio per anziani;
Interventi nell’area del disagio e disadattamento;
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31
Gli altri organismi pubblici e privati






Terzo settore;
Gli organismi devono essere iscritti in registri regionali;
Costituzione dell’Agenzia per le onlus in Milano per la vigilanzasoppressione e attribuzione delle funzioni al Ministero del lavoro
e delle politiche sociali;
Associazioni sindacali (pareri sui piani come rappresentazione di
interessi);
Ipab – sono 4.422 - (d.lgs. 4.5.2001, n. 207), trasformazione:
a) aziende pubbliche di servizi alla persona;
b) persone giuridiche di diritto privato.
Le istituzioni scolastiche
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32
Processi decisionali di implementazione

INSTITUTIONAL GAP
(problemi derivanti dalle difficoltà decisionali nei sistemi multilevel)

COMPLIANCE GAP
(difficoltà legate alla concreta realizzazione degli interventi
programmati, che è possibile solo se tutti rispettano gli impegni presi)
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33
I processi di esternalizzazione - Quadro di riferimento

Privatizzazioni
Liberalizzazioni

Esternalizzazioni

arretramento della funzione
pubblica (si restringe il
perimetro dell’intervento
pubblico diretto)
modalità organizzative
della funzione pubblica
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34
Esternalizzare i servizi alla persona: problemi generali





Adeguatezza del livello di governo (valenza verticale
della sussidiarietà orizzontale);
Chi individua i destinatari del servizio;
Come si ripartiscono le responsabilità (soprattutto di
ordine economico);
Come evitare la “burocratizzazione di ritorno”;
Rapporto politica e amministrazione (durata contratti
dirigenti, durata appalto o convenzione)
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Tipi di programmazione
a) Programmazione generale
programmi;
b) Programmazione strategica
direttive, indirizzi;
c) Programmazione operativa
progetti
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36
Programmi generali

1.
2.
3.
4.

1.
2.
Ambito di riferimento territoriale:
Bacino di utenza;
Funzionamento sociale;
Riferimento di prossimità delle decisioni;
Punto di equilibrio per la sostenibilità delle politiche sociali
redistributive (logica del pacchetto)
I “luoghi” di elaborazione
Partecipazione strutturale (Tavoli/Osservatori);
Partecipazione funzionale (stakeholders)
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37
Tipi di programmi generali (di settore)





I
I
I
I
I
piani
piani
piani
piani
piani
transnazionali e comunitari;
nazionali;
regionali;
di zona;
regolatori sociali.
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38
Programmi Transnazionali e comunitari

Vanno oltre la dimensione territoriale statale
a)
Cooperazione paesi invia di sviluppo:
- vogliono soddisfare bisogni primari;
-
vogliono salvaguardare la vita umana;
vogliono favorire processi di sviluppo endogeno;
sono realizzati a titolo gratuito;
possono essere bilaterali, multilaterali, multibilaterali
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39
Programmi transnazionali e comunitari
b) Piani comunitari
- 18% della popolazione europea vive in povertà con un reddito inferiore al 60%
di quello medio;
- Atto unico 1986
Coesione economica e sociale
- Maastricht 1992
Programmi di azione sociale
- Carta dei diritti fondamentali, Nizza 2000 (art. 34): L’unione riconosce e
rispetta il diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale e ai servizi sociali
che assicurano protezione in casi quali la maternità, la malattia, gli infortuni sul
lavoro, la dipendenza o la vecchiaia…
Nuova Costituzione europea
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40
Fondi strutturali


Principi:
- concentrazione;
- partnership;
- programmazione;
- addizionalità.
Destinatari:
- intermedi (organismi pubblici o privati beneficiari
dei finanziamenti);
- finali (utenti, fruitori dei servizi)
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41
Programmazione
Processo pluriennale di organizzazione, decisione, e finanziamento

Strumenti:
- Piano di sviluppo (obiettivi e priorità);
- Quadro comunitario di sostegno (approvato dalla Commissione,
d’intesa con lo Stato membro)
Programma operativo
Operazioni
Assi prioritari
Misure
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42
Programmazione - Gli elementi di base



I vincoli esterni (competenze, destinatari,
procedimento di adozione del piano);
L’acquisizione delle informazioni – sistema
informativo;
Le risorse finanziarie (rapporto con il ciclo di
bilancio);
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43
I contenuti dei programmi




Necessari;
Eventuali;
Prescrittivi;
Indicativi;
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44
Le procedure di approvazione




La fase preparatoria;
L’iniziativa (dimensione politica);
L’istruttoria (pareri che esprimono interessi –
intese – negoziazione sinusoidale tra politica
e amministrazione);
La decisione (monostrutturata – piani
nazionali e regionali; pluristrutturata – piani
di zona).
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45
Le procedure di approvazione




a)
b)
c)
Il programma e l’atto di approvazione;
Il controllo e l’esternazione;
L’imputazione giuridica;
Le modalità e i tempi di attuazione:
durata, scadenza e rinnovo;
gli strumenti negoziali;
gli uffici del piano;
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46
L’individuazione dei destinatari




Programmazione e diritto alle prestazioni;
Amministrazioni pubbliche, organizzazioni private,
categorie di cittadini;
Prestazioni essenziali e livelli essenziali di prestazioni;
La garanzia delle prestazioni.
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47
La valutazione

Ex ante: fattibilità e ammissione a finanziamenti;

In itinere: monitoraggio e verifiche intermedie;

Ex post: verifica dei risultati e rifinanziamento.
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48
La programmazione strategica




Il ruolo della dirigenza;
La carta dei servizi e la qualità delle prestazioni;
Il sistema dei controlli strategici;
Le responsabilità (politica e dirigenziale).
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49
La programmazione operativa

I progetti obiettivo;

I programmi familiari;

I programmi assistenziali integrati.

I piani individuali.
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50
I programmi nazionali
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Politiche univeralistiche;
Obiettivi di ben-essere sociale;
Il diritto a star bene;
Il welfare delle responsabilità;
Criterio di accesso è il bisogno;
Interazione tra tutti i soggetti
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51
Principali elementi di crescita


Introduzione della qualità delle erogazioni e
del sistema (misurabilità);
Costruzione di rapporti dinamici tra enti locali,
altre istituzioni territoriali e terzo settore;

Diffusione della carta dei servizi;

Costruzione dei sistemi informativi dei servizi;
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52