Una questione di democrazia: la qualità della legislazione
1- L’inflazione, l’inquinamento legislativo e i limiti costituzionali
Lo Stato di diritto, caratterizzato dalla supremazia della legge , cui soggiace anche il potere
esecutivo e la giurisdizione , e , ancor di più , lo Stato costituzionale, nel quale i principi e le
disposizioni di una legge suprema , fondamentale – la Costituzione appunto- debbono essere
osservati anche dal potere legislativo, hanno suscitato , fra le tante speranze, anche il sogno di
una legislazione semplice, chiara, coerente, coordinata , trasparente.
La nascita dello Stato democratico sollecitò l’auspicio del superamento del groviglio delle
leggi , delle grida , dei decreti , delle ordinanze dell’imperatore , del re, dei principi , dei duchi
fino all’ultimo dei signori di campagna , contro il quale già anticamente si levarono i lamenti e
il sarcasmo dei saggi dell’epoca.
Vi è una pagina della letteratura italiana che descrive il caos della legislazione degli Stati
assoluti e di polizia.
Nel romanzo storico “ I promessi sposi” ( al capitolo III, pagina 52 e segg, nell’edizione ) ,
l’autore, Alessandro Manzoni, descrive il rapporto di un umile filatore di seta
con la
legislazione della sua epoca, il terzo decennio del seicento.
Renzo Tramaglino, il cui matrimonio con Lucia è impedito dalla soperchieria di un signorotto
di campagna che minaccia il parroco di morte ove si accinga a celebrare quelle nozze , si
rivolge ad un esperto della legge – da tutti soprannominato Azzecca–garbugli – per “ sapere se
a minacciare un curato , perché non faccia un matrimonio , c’è penale” .
L’esperto risponde che è “ un caso chiaro, contemplato in cento gride, e…appunto , in una
dell’anno scorso , dell’attuale signor governatore”
E aggiunge “ ora vi fo vedere , e toccar con mano” .
“Così dicendo”, prosegue Manzoni, “s’alzò dal suo seggiolone , e cacciò le mani in quel caos
di carte , mescolandole dal sotto in su , come se mettesse grano in uno staio”.
“ Dov’è ora ? Vien fuori, vien fuori”, arranca il dottore in legge.
“Bisogna aver tante cose alle mani! Ma la dev’esser qui di sicuro , perché è una grida
d’importanza. Ah ecco, ecco”. La prese , la spiegò, guardò alla data , e , fatto un viso ancor più
serio esclamò: “ il 15 d’ottobre 1627 ! Sicuro ; è dell’anno passato : grida fresca ; son quelle
che fanno più paura . Sapete leggere, figliuolo?”
Così l’azzecca-garbugli dell’epoca, nel groviglio delle grida quasi chicchi di grano in uno
staio, ricerca la legge che pensa disciplini il caso sottopostogli da Renzo.
1
Al di là dell’ironia sul fraintendimento dell’esperto delle leggi – che non comprende come il
filatore vuole sapere se legittimamente un curato può sottrarsi al dovere di celebrare le nozze - ,
Manzoni sottolinea come un fatto chiaro e semplice – la violenza e la minaccia su un curato sia disciplinato da oltre cento grida.
Lo Stato di diritto doveva segnare la fine di quel labirinto normativo.
Così non è accaduto.
Al contrario, tutti i sistemi democratici sono caratterizzati da una progressiva espansione della
legislazione. Il fenomeno non è circoscritto solo alle legislazioni di civil law dopo le grandi
codificazioni ottocentesche, ma investe anche gli ordinamenti di common law.
Nella aspirazione,o nell’illusione di ricondurre alla volontà popolare,la regolazione di tutti i
processi economici , produttivi, finanziari, oltre che evidentemente degli aspetti individuali e
comunitari delle relazioni sociali, le leggi
permeano ormai ogni condotta della vita del
cittadino, delle formazioni sociali , delle associazioni e delle imprese.
L’imponenza di questo fenomeno, nel suo duplice aspetto della invasione delle regole in
campi economici e sociali , nei quali più proficuamente potrebbe realizzarsi l’autonomia privata
, e della parcellizzazione della legge , che si frantuma in minute e mutevoli regolamentazioni di
dettaglio per esigenze cui può far fronte più utilmente l’attività amministrativa , ha prodotto,
soprattutto negli Stati Uniti d’America , nell’ambito del movimento neoliberista, la cultura
della deregulation e , sul terreno più strettamente normativo , la spinta alla delegificazione.
Di questi rimedi occorre però avvertire i limiti e i pericoli.
La deregulation rischia di affidare a scelte individuali la disciplina di relazioni e di aspetti
della vita sociale e produttiva,
che per natura e per rilevo sociale
richiedono una
regolamentazione ispirata all’interesse pubblico e collettivo.
La delegificazione non riduce la massa normativa e rischia di sottrarre al Parlamento anche
settori per i quali è opportuno conservare il controllo sull’esecutivo.
Deregulatione e delegificazione non rimuovono infine una delle cause permanenti produttive
del fenomeno inflazionistico: l’affermata onnipotenza del potere legislativo.
All’inflazione normativa si accompagna , come prima e diretta sua conseguenza,
l’inquinamento della legislazione.
Per inquinamento legislativo intendiamo i vizi propri di una legislazione imponente e
labirintica, che si presenta oscura , lacunosa , contraddittoria, incoerente, inapplicabile.
Mentre l’inflazione legislativa produce inconoscibilità e incertezza nell’applicazione della
legge; l’inquinamento, ad essa strettamente connessa, si manifesta con l’ambiguità semantica
2
delle parole e delle proposizioni normative, l’indeterminatezza dei precetti sanciti, la
confusione delle materie regolate , l’incoerenza e le disarmonie del sistema.
A fondamento della tendenza di iperproduzione di norme giuridiche, e conseguentemente di
inquinamento della legislazione, come è stato sottolineato da chi appunto ha analizzato il
fenomeno, vi sono fattori oggettivi legati al mutamento del ruolo dello Stato.
Il passaggio dallo Stato liberale allo Stato sociale , con la creazione del sistema del welfare,
ha segnato il superamento dei limiti di regolazione pubblica , confinati , un tempo , alla
conservazione dell’ordine interno, alla moneta , alla difesa esterna, alla giustizia come garanzia
della mera uguaglianza formale.
La stessa disciplina della fiscalità, agli albori dello stato liberale, si riduceva ad un sistema
normativo semplice, cui era estranea qualsivoglia politica di redistribuzione della ricchezza.
La costruzione progressiva del sistema di sicurezza sociale, nel corso del secolo passato, ha
determinato la necessità di una complessa legislazione nel campo della istruzione , della salute ,
del lavoro , della previdenza , dell’ambiente, dei trasporti, delle infrastrutture, dei lavori
pubblici, dell’urbanistica, del territorio.
Così il processo di produzione normativa è divenuto inarrestabile.
Un presidente della Camera dei deputati italiana , fra i più sensibili alla qualità della
legislazione, a cui si deve la istituzione di un organo parlamentare - il Comitato per la
legislazione – deputato a vigilare sulla qualità dei testi normativi , ha sottolineato che “ molti
moderni ordinamenti giuridici sono caratterizzati dalla inflazione legislativa , con “ un comune
denominatore costituito da un numero di leggi considerato eccessivo e da una qualità
considerata scadente”.
Fra le cause dell’inflazione e dell’inquinamento vi è inoltre,
a mio avviso , un fattore
costituzionale , culturale e politico insieme.
Negli organi di rappresentanza popolare, nei parlamenti , fra i titolari del potere legislativo,
permane la concezione della legge come atto che può tutto , persino fare de albo nigrum ,
eguagliare quadrata rotundis , naturalia sanguinis vincula et falsum in verum mutare, come
recita, per le sentenze irrevocabili , per le decisioni giudiziarie cioè passate in giudicato, un
antico brocardo romano.
Anche se non manca nella cultura giuridica e politica, persino pre-illuminista, la
consapevolezza che la legge non debba mai trasformarsi in arbitrio, il carattere tuttora
dominante della legislazione è costituito infatti dalla sua ritenuta capacità espansiva assoluta.
Sul contrasto fra arbitrio e razionalità delle legge , in occasione della Riunione interistituzionale
promossa dal Comitato per la legislazione , avente ad oggetto “ L’informatizzazione delle leggi
3
vigenti : verso regole e progetti comuni fra Stato e Regioni”, tenutasi presso la Camera dei
Deputati l’8 novembre 2004 , ho rievocato il dialogo fra Seneca e Nerone, così come
immaginato nel 1643 dall’autore del libretto del capolavoro di Monteverdi, “ L’incoronazione
di Poppea”.
In questo dialogo, Nerone esprime la concezione della tirannide: la legge come arbitrio del
potere assoluto; Seneca, al contrario, anticipa il secolo dei lumi e rivendica alla forza della
ragione la funzione di garantire , attraverso la legge, la giustizia ai singoli e ai popoli.
Il dialogo, nel primo atto dell’opera, apre con l’annuncio di Nerone di voler ripudiare Ottavia
: è questa l’occasione per lo scontro fra le due opposte concezioni del potere e della legge.
NERONE :
“ Son risoluto insomma
o Seneca, o Maestro,
di rimover Ottavia
dal posto di consorte
e di sposar Poppea”.
Seneca invita alla riflessione , al pentimento, al dominio delle passioni, al rispetto delle leggi
come equità , giustizia, razionalità.
SENECA
“ Signor, nel fondo alla maggior dolcezza
spesso giace nascosto il pentimento
consiglier scellerato è il sentimento
ch’odia le leggi , e la ragion disprezza”
Nerone , di rimando , sostiene l’assolutezza del potere e la sua libertà da ogni vincolo.
NERONE
La legge è per chi serve, e se vogl’io
posso abolir l’antica e indur la nova ;
partito è l’imperio:
il ciel di Giove ,
ma del mondo terren lo scettro è mio”.
Nerone dunque assume che il titolare del potere è arbitro assoluto delle leggi , che può
modificare in ogni tempo a suo capriccio.
Seneca replica affermando la necessità delle regole anche per il potere e per chi lo esercita.
SENECA
Sregolato voler non è volere ,
4
ma dirò con tua pace egli è furore”
Nerone respinge ogni invito alla ragione, che , sostiene, non è misura e guida , per chi
governa.
NERONE
La ragione è misura rigorosa
Per chi ubbidisce e non per chi comanda”
Il filosofo , a fronte di questa proclamazione che fonda l’assolutezza del potere , dichiara che
soltanto la ragionevolezza della legge è garanzia della sua osservanza.
SENECA
Anzi l’irragionevol comando
distrugge l’obbedienza”.
Nella visione di Seneca, la forza della legge non risiede nella sola autorità del potere da cui
promana , non è solo nella forza che l’assiste per l’osservanza, non è nella repressione che
minaccia per chi la viola.
Il dialogo diventa incalzante , nella sua rigorosa sintesi concettuale . Nerone respinge la
categoria della ragionevolezza quale attributo costitutivo della legge.
NERONE
“ la forza è
legge in pace , e spada in guerra
e bisogno non ha della ragione”
Seneca , al contrario, esalta la ragione quale unica fonte ordinativa divina e umana.
SENECA
La forza accende gli odi e turba il sangue ,
la ragione regge gli uomini e gli dei”.
Nerone rifiuta sprezzante l’accorato appello ad ascoltare la voce della ragione .
NERONE
Ti mi sforzi allo sdegno , al tuo dispetto,
e del popolo in onta , e del Senato, e d’Ottavia, e del ciel, e dell’abisso
siansi giuste o ingiuste le mie voglie ,
hoggi , hoggi Poppea sarà mia moglie”.
All’ insistente richiamo di Seneca a non abbandonarsi agli errori della passione , Nerone
reagisce con la furia di chi non vuole ascoltare.
NERONE
“Levatimi dinnanzi ,
5
maestro impertinente,
filosofo insolente”.
Con coraggio Seneca conclude con un giudizio sprezzante.
SENECA
“Il partito peggior sempre sovrasta,
quando la forza alla ragion contrasta”
Occorre attendere la nascita degli Stati costituzionali perché si affermino la concezione che il
Seneca di Monteverdi esprime , e cioè che anche il titolare della sovranità – il popolo
attraverso i suoi rappresentanti riuniti in assemblea legislativa- è vincolato al principio di
ragionevolezza nella produzione normativa.
Per secoli cioè
all’assolutezza della legge, che richiede solo obbedienza
, si associa
l’onnipotenza del legislatore che , in termini di comandi , di precetti e di sanzioni , di potere
dunque dell’uomo sull’uomo , ritiene di non avere limiti.
La coscienza dell’onnipotenza del potere legislativo, tanto naturale nel sovrano assoluto, per la
presunta derivazione divina della sua autorità, e tanto acuta e crudele nel tiranno, affligge
anche il legislatore democratico , pur dopo il faticoso e tormentato cammino della sua
trasformazione per effetto dell’insorgere di vincoli costituzionali e internazionali al suo
esercizio.
Anche per la legge, nella sua storicità, come nelle altre manifestazioni e opere dell’umanità ,
la cifra dominante è la metamorfosi.
Tralasciando, per evidenti ragioni di economia del discorso, l’analisi storica sulla
trasformazione del potere dallo stato assoluto fino alle moderne democrazie, un fatto
rivoluzionario caratterizza l’ordine internazionale e gli ordinamenti statuali : la nascita e il
consolidamento progressivo di un insieme organico di principi , che attengono alla dignità e al
valore in sé, e dunque assoluto e irripetibile, della persona umana, e che sono inviolabili e
giustiziabili anche nei confronti del potere di governo e persino del potere di chi pone le leggi.
La traduzione di questi principi nella Carta istitutiva delle Nazioni Unite, nelle convenzioni
internazionali , nelle Carte dei valori delle Costituzioni democratiche moderne e delle Unioni
sovranazionali, ha carattere processuale a partire dalla seconda metà del secolo scorso e
costituisce la nuova frontiera delle relazioni fra gli individui e fra i popoli.
Anche la Costituzione di Albania consacra , nella sua prima e seconda parte , dedicate
rispettivamente ai principi fondamentali e ai diritti e alle libertà dell’uomo, il primo limite
invalicabile al potere legislativo ordinario.
6
In sintesi la legge ordinaria e le altre fonti normative, in uno Stato costituzionale come il
vostro , incontrano i seguenti limiti:
a- il rispetto dei principi universalmente accolti nell’ordinamento internazionale, sanciti in
particolare nella Carta istitutiva delle Nazioni Unite e nelle sue fondamentali Convenzioni sui
diritti della persona ;
b- il rispetto dei principi ritenuti immodificabili della Costituzione, come legge suprema sovra
ordinata alla legge ordinaria;
c- la conformità alle disposizioni costituzionali disciplinanti specifiche materie;
d- il rispetto del principio di ragionevolezza della legge immanente nel sistema democratico.
L’insieme di questi vincoli al legislatore ordinario , al di là del contenuto dei principi
affermati, costituiscono il presupposto per la realizzazione della qualità della legislazione,
perché fissano in maniera immodificabile regole e procedure di esercizio del potere normativo,
garantendo attraverso il consolidamento nel tempo della legislazione , la sua conoscibilità, la
sua certezza , la sua uniforme interpretazione ed applicazione.
Essi però non sono sufficienti a produrre buona legislazione.
Sul terreno costituzionale – e questo è il limite che intendo denunciare – inesistenti o scarne
sono le disposizioni che vincolano il legislatore ordinario a considerare e rispettare i principi e
le tecniche della legislazione di qualità.
Nella Costituzione albanese, come in quella italiana , soltanto una disposizione è dedicata alla
qualità della legislazione: trattasi dell’articolo 83 ( corrispondente all’art. 72 della Costituzione
italiana ) il quale prevede che il progetto di legge in linea di principio debba essere votato
articolo per articolo.
2- la Legistica e le iniziative internazionali per una buona legislazione
La raccomandazione dell’Ocse
I principi e i criteri , elaborati dalla legistica o drafting , la nuova scienza sulla tecnica di
redazione e di scrittura dei testi normativi , non hanno ancora rilevanza costituzionale e quindi
non vincolano il legislatore ordinario, che , per ragioni politiche , sovente li misconoscono e li
violano apertamente.
.
La spinta all’applicazione di questi principi , al di là delle storiche denuncie sulla complessità
e incomprensibilità della legislazione , è venuta da un importante organismo internazionale.
L’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo economico, costituita con la
Convenzione del 14 dicembre 1960, cui partecipa la Commissione dell’Unione Europea, nel
perseguire le sue finalità di realizzare la maggiore espansione possibile dell’economia e
7
dell’occupazione e l’innalzamento del livello di vita nei paesi membri, ha sulla fine del secolo
scorso , affrontato la questione del rapporto fra qualità della legislazione e sviluppo sociale ed
economico.
Il Consiglio di questa Organizzazione il 9 marzo 1995 ha adottato una Raccomandazione “
sul miglioramento della qualità della normazione pubblica”.
La Raccomandazione ha lo scopo di fornire agli Stati membri principi e procedure per
migliorare la qualità e l’efficienza dell’attività legislativa.
Nel preambolo della Raccomandazione si sottolineano le ragioni, economiche e sociali , della
necessità della qualità della normativa pubblica. Le normative di alta qualità promuovono la
crescita economica e l’uso efficace delle risorse. Le normative di governo rigide , costose ed
obsolete sono ostacolo alla concorrenza e allo sviluppo.
Infine si considera che la qualità e la trasparenza delle normative sono sempre più importanti
in un mondo interdipendente nel quale gli effetti delle norme oltrepassano le frontiere nazionali
e la cooperazione in campo normativo è necessaria per consentire la risoluzione di problemi
urgenti in settori come ambiente , crimine , emigrazione , tutela dei consumatori, mercati
finanziari e commercio.
Il principio fondativo della Raccomandazione è costituito dalla regulation , basata sulle best
practices , quelle cioè seguite nei paesi OCSE che costituiscono le prassi migliori per lo
sviluppo e l’applicazione delle regolamentazioni. La raccomandazione sollecita quindi gli Stati
membri alla adozione di misure efficaci per assicurare la qualità e la trasparenza delle
normative , secondo i criteri definiti nell’allegato ( che costituisce parte integrante della
Raccomandazione ) e attraverso l’elaborazione di sistemi di amministrazione e di gestione che
consentano appunto , nelle decisioni in materia di interventi normativi, l’applicazione dei
principi enucleati nei criteri definiti nell’allegato.
L’allegato è costituito dalla Checklist per l’assunzione di decisioni in materia di normazione.
La Cecklist è redatta nella forma semplice delle domande che il legislatore deve porsi
nell’accingersi all’adozione di una nuova regolamentazione o alla modifica della legislazione
esistente.
Le domande formulate nella Chek List , che ogni legislatore debve porsi prima di legiferare
sono dieci.
Prima Domanda : il problema è definito correttamente?
Per una buona legislazione, occorre cioè che il decisore pubblico si interroghi se il problema
che si vuole risolvere è stato definito correttamente. La questione da risolvere con la legge deve
8
essere chiaramente indicata nella sua natura e nel suo ordine di grandezza. Questo implica
l’identificazione delle istanze dei soggetti interessati alla normativa dei loro comportamenti.
Identificato il problema ove esso realmente esista e sia meritevole dell’intervento del
legislatore, si può procedere a formulare le proposte di soluzione, eliminando progressivamente
quelle ritenute inadeguate. Ove il problema sia connesso ad altre questioni , i decisori
esamineranno la portata complessiva di essi e i legami complementari e divergenti esistenti fra i
vari soggetti interessati e le loro istanze.
Nell’esaminare le normative già esistenti , il potere normativo valuterà se la questione con esse
risolte sia mutata e richieda effettivamente un cambiamento di disciplina. Accertare infine che
effettivamente i poteri pubblici possono influire con i loro interventi sulla soluzione del
problema e che vi siano le risorse necessarie per l’intervento.
Seconda domanda: l’intervento dei pubblici poteri è giustificato?
L’intervento dei pubblici poteri deve essere basato sulla chiara evidenza che l’azione pubblica
è giustificata , tenendo conto dei seguenti elementi: i principi in gioco e le politiche attuali del
governo; l’analisi dei costi- benefici , l’esistenza di meccanismi alternativi per risolvere il
problema . I mercati dovrebbero essere considerati come una alternativa all’azione pubblica ,
senza escludere la capacità del settore privato e dei singoli di affrontare il problema in
questione. Occorre considerare contemporaneamente tutte le azioni correlate all’intervento
pubblico e verificare se non si possa ricorrere ad altri programmi o ad altre esistenti
legislazioni, comprese le normative internazionali. Il problema può essere stato determinato da
precedenti interventi pubblici di modo che la sua soluzione si trova nella riduzione
dell’intervento dello Stato e non in ulteriore suo intervento.
Terza domanda: la regolamentazione rappresenta la forma migliore di intervento pubblico?
I poteri pubblici possono scegliere in una varietà di strumenti politici, normativi o di altro
genere. Nella pratica i decisori scelgono la forma dell’intervento normativo “ comanda e
controlla”, perché offe una soluzione standardizzata , per la facilità di applicazione, per la
chiarezza nei confronti dei destinatari ma non considerano la rigidità di questa formula, la
tendenza al dettaglio, l’incapacità di adattarsi alle condizioni mutevoli, gli alti costi , la natura
non consensuale della regolamentazione. Altri tipi di intervento come ad esempio attivazione di
strumenti economici, accordi volontari , autoregolamentazione, informazione, azioni di
persuasione a volte possono meglio raggiungere l’obiettivo perseguito.
Quarta domanda: l’intervento normativo risponde ai requisiti di legittimità ?
Il procedimento decisorio normativo deve essere strutturato nel rigoroso rispetto del principio
di legalità ( rule of laww).
9
Quando si interviene con legge è necessario il rispetto della Costituzione. Ai livelli inferiori è
necessario verificare la compatibilità dell’intervento con le norme di rango superiore e dei
trattai e delle convenzioni e degli obblighi internazionali.
E’ necessario altresì verificare la conformità ai principi giuridici fondamentali , come certezza
, proporzione ed equità di fronte all legge.
Quinta domanda : Quale è il livello di governo più appropriato per intervenire?
Considerata la natura del problema , occorre identificare quale livello o sistema di
cooperazione fra diversi livelli di governo può intervenire per la sua soluzione con maggiore
efficacia.
Sesta domanda: I benefici derivanti dall’intervento normativo ne giustificano i costi?
La valutazione costi- benefici è lo strumento per apprezzare la ragionevolezza e la congruità
dell’intervento normativo.
Settima domanda : la ripartizione degli effetti della nuova regolazione in seno alla società è
trasparente?
Ove l’intervento normativo ha riflessi e conseguenze sulla distribuzione dei suoi effetti e sulla
loro equità , i decisori debbono rendere trasparente la ripartizione di costi-benefici , anche per
valutare l’adozione di misure compensative per i gruppi sociali più svantaggiati.
Ottava domanda : la regolamentazione risulta chiara, coerente, comprensibile e accessibile ai
destinatari?
Gli organi decisori debbono assicurare che le norme siano comprese dai potenziali destinatari
e a tal fine debbono adottare comportamenti volti ad assicurare che il testo e la struttura delle
norme siano i più chiari e semplici possibili.
Nona domanda: tutte le parti sociali interessate alla normativa hanno avuto la possibilità di
far conoscere il loro punto di vista?
Gli interventi normativi debbono essere elaborati in modo pubblico, aperto e trasparente , con
appropriate procedure che permettano alle parti interessate di contribuire efficacemente e nei
tempi opportuni alla loro elaborazione.
Decima domanda: come è assicurato il rispetto della regolamentazione?
Anche dopo aver espletato il più rigoroso procedimento per l’adozione di decisioni
di
esecuzione in ambito amministrativo, la normativa deve passare ancora il test più rigoroso: cioè
che i cittadini convengano di asso9ggettarsi. Occorre quindi programmare strategie di
attuazione: apprendimento, persuasione, divulgazione dei testi, incentivi economici,
monitoraggio , applicazione di misure preventive, e anche coercitive e punitive.
10
3- L’Unione Europea e la qualità della legislazione
Accanto alle indicazioni dell’Ocse si collocano le iniziative della Commissione Europea per la
semplificazione e il miglioramento della legislazione.
Legiferare meglio, conformemente all’articolo 5 del l Trattato di Amsterdam e dell’articolo 9
del Protocollo sull’ applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità , è ritenuta una
necessità assoluta dell’Unione.
Al miglioramento e alla semplificazione della legislazione è legato infatti il rafforzamento
della legittimità democratica del progetto europeo e il suo stesso sviluppo economico e sociale.
E’ in corso quindi una nascente metamorfosi interna del potere legislativo, come
autolimitazione dei contenuti e delle procedure , della tecnica , del linguaggio della produzione
normativa.
Anche per
l’anno 2008 la Commissione dell’Unione Europea ha assunto, come è
consuetudine da alcuni anni, l’obiettivo di semplificare e modernizzare il quadro normativo
europeo.
Tra le priorità del programma legislativo e di lavoro della Commissione il paragrafo 5 è
dedicato integralmente al tema della qualità della legislazione da realizzare attraverso la
semplificazione , il ritiro di proposte normative, la riduzione dei costi amministrativi.
Per la semplificazione
del quadro normativo sono previste quarantacinque iniziative ,
classificabili in ragione delle tecniche che si prevede di utilizzare.
Di queste , ventotto iniziative sono dedicate alla revisione della normativa vigente in diversi
settori.
Una iniziativa attiene alla revisione , rifusione e abrogazione di regolamentazioni vigenti in
materia di organizzazione comune dei mercati agricoli per pervenire ad un unico testo giuridico
semplificato , per facilitare l’accesso alla legislazione vigente e rafforzare la trasparenza e la
chiarezza del diritto.
Dieci iniziative sono dedicate alla rifusione , per integrare in un unico strumento legislativo le
direttive originarie riguardanti determinate materie con le modifiche apportate dalla rifusione.
La rifusione è propriamente un processo attraverso il quale un nuovo unico atto giuridicamente
vincolante abroga gli atti che sostituisce , armonizza la sostanza politica della legislazione ,
codifica le disposizioni destinate a rimanere immutate.
Due iniziative riguarderanno l’abrogazione di otto direttive in materia di metrologia e quattro
direttive sugli apparecchi a pressione.
11
Tre iniziative di refusione o revisione saranno dirette a consolidare in un unico documento la
direttiva originale e le successive modifiche in materia di rendimento energetico nell’edilizia,
l’equipaggiamento marittimo, e l’aviazione civile.
Una iniziativa di codificazione riguarderà le sei direttive attualmente vigenti in materia di
assicurazione di autoveicoli per disporre di u unico testo normativo più comprensibile, più
facile da applicare , più efficiente in termini di realizzazione degli obiettivi.
Il ritiro di proposte ( l’obiettivo è ritirare trenta proposte di nuova legislazione ) tende al
disboscamento delle iniziative legislative della Commissione.
La riduzione dei costi amministrativi prevede l’allestimento di un sito internet in tutte le lingue
ufficiali dell’Unione , con l’invito alle imprese europee a presentare suggerimenti per la
riduzione degli oneri amministrativi e per l’istituzione di un gruppo di esperti indipendenti ,
chiamato ad una funzione consultiva nell’attuazione del programma di azione .
Nel contempo il Parlamento europeo il 4 settembre 2007 ha approvato due distinte Risoluzioni
sulla strategia di semplificazione del contesto normativo nel programma legiferare meglio.
Nella prima Risoluzione il Parlamento propone , fra l’altro , alla Commissione di adottare “
una volta per tutte la rifusione come tecnica legislativa ordinaria al fine di permettere di
disporre , per ciascuna iniziativa , del testo nella sua interezza anche in presenza di modifiche
puntuali , con la chiara indicazione delle parti nuove e di quelle rimaste invariate , consentendo
così una maggiore leggibilità e una maggiore trasparenza della legislazione comunitaria.
Come second best rispetto alla rifusione il Parlamento indica quello della codificazione , come
netta opzione operata anche in nome della trasparenza.
Nella seconda Risoluzione , il Parlamento europeo considera l’analisi dell’impatto normativo,
invita la Commissione ad una costante informazione sulle decisioni adottate dal Comitato per
la valutazione dell’impatto , a fornire valutazioni che presentino adeguati plurimi scenari ed
opzioni, a procedere a consultazioni le più ampie possibili.
Infine il Parlamento richiama la necessità di una piena collaborazione delle istituzioni
comunitarie ed “ a porre maggiormente l’accento sull’attuazione , il rispetto e la valutazione
della normativa comunitaria , quale parte essenziale del processo
verso una migliore
regolamentazione”.
4- L’esperienza italiana
4.1- I precedenti storici
In Italia , come in altri paesi europei, le prime riflessioni di tecnica legislativa sono contenute
nei lavori preparatori dei codici e nelle sentenze degli organi giurisdizionali.
12
I cultori della materia ricordano che non a caso la prima raccolta di direttive di tecnica
legislativa è nata in Belgio nel 1960 in seno al Consiglio di Stato.
L’approfondimento dei temi propri della logistica è avvenuto negli ultimi decenni del secolo
scorso.
La progressiva espansione della regolazione e la sua disorganicità hanno trasformato la
questione prevalentemente tecnica della redazione dei testi normativi in una questione politica
centrale sulla stessa efficacia e funzione della legge.
In questa fase è l’autorità politica che assume direttamente la responsabilità di promuovere
analisi e studi per il miglioramento della qualità della legislazione.
In questo ambito si collocano, in Italia ,
il
Rapporto sullo stato dell’amministrazione
pubblica, presentato alle Camere il 16 marzo 1979 dall’allora Ministro della funzione pubblica
M. S. Giannini. L’insigne giurista auspicava la costituzione presso la Presidenza del Consiglio
di un ufficio specializzato per il controllo della numerosa produzione legislativa di iniziativa
governativa.
Seguì la relazione della Commissione Barettoni Arleri, di studio per la semplificazione e la
fattibilità delle leggi, pur essa presentata al Parlamento dal Ministro della Funzione pubblica il
7 settembre 1984 , e che per molti anni rappresentò un punto di riferimento per gli indirizzi di
tecnica legislativa.
In sede legislativa, soltanto nel 1984 , con la legge n. 389 dell’11dicembre , la politica
comincia a farsi carico di uno dei problemi della confusione e della inflazione legislativa ,
quello elementare della conoscibilità e della fruibilità delle leggi.
Con questa legge si riorganizza la vecchia disciplina della pubblicazione delle leggi sulla
Gazzetta Ufficiale ; si prescrive l’obbligo di pubblicare, accanto al testo della legge , un
corredo di note informative per renderne agevole quanto meno la lettura; si prescrive , per i
decreti legge, la pubblicazione del testo coordinato con la legge di conversione.
A questo primo intervento segue la legge 23 agosto 1988 n. 400 , che ha disposto l’istituzione,
nell’ambito del Segretariato Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri , dell’Ufficio
centrale per il coordinamento dell’iniziativa legislativa e dell’attività normativa del Governo,
con il compito di operare l’attività di drafting su tutti gli atti normativi del Governo.
Infine , nella stessa stagione di istituzione del Comitato per la legislazione presso la camera
dei deputati , con la legge 8 marzo 1999 n. 50 ( legge di semplificazione per il 1998 ) è stato
introdotto il Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure , con il compito di
fornire a tutti gli Uffici legislativi della Presidenza del Consiglio e del Ministro della Funzione
13
Pubblica , “ il supporto occorrente a dare attuazione ai processi di delegificazione ,
semplificazione e riordino”.
Parallelamente a questo processo di assunzione di responsabilità politica della questione della
qualità dei testi normativi e della semplificazione della legislazione , in ambito parlamentare ,
nel 1986 , viene emanata la Circolare sulla “ Formulazione tecnica dei testi legislativi”, cui
segue nel 1991 la istituzione dell’Ufficio per la redazione tecnica dei testi normativi , con il
compito di curare l’analisi e lo sviluppo delle metodologie e delle tecniche di redazione dei testi
, oltre alla revisione formale dei progetti di legge all’atto della loro presentazione, dei testi
approvati dalle commissioni in sede referente e dei messaggi relativi ai progetti di legge
approvati dall’Assemblea e dalle commissioni in sede legislativa.
In questa fase , a testimonianza dell’acutezza del problema, nell’illusione comunque che esso
potesse essere affrontato e risolto prevalentemente in sede tecnica, si rafforzano gli uffici
tecnico normativi e di studio delle Assemblee. Accanto all’Ufficio per la redazione tecnica dei
testi normativi, si ampliano le funzioni del Servizio assemblea per la cura e la formulazione
degli emendamenti e per la stampa , la revisione e il coordinamento formale dei testi approvati
; si potenziano i Servizi delle Commissioni per l’assistenza alla redazione tecnica e al
coordinamento dei testi approvati dalle Commissioni ; si articola per dipartimenti
in
competenze specifiche il Servizio studi delle Assemblee legislative.
Questo tumultuoso fiorire di interventi amministrativi e di strutture burocratiche di cura della
buona legislazione, cui concorrono Governo e Parlamento,
sfocia nella emanazione, il 10
gennaio 1997 da parte dei Presidenti di entrambi i rami del Parlamento (Camera e Senato ) , di
una Circolare sull’istruttoria legislativa nelle commissioni.
La Circolare, come la checklist dell’OCSE , ha come prioritario caposaldo la domanda se sia
effettivamente necessario il nuovo intervento legislativo, con l’invito alle commissioni appunto
a valutare l’indispensabilità di una nuova e ulteriore regolamentazione e i suoi effetti, o se , al
contrario il medesimo risultato può raggiungersi con atti amministrativi o atti normativi
equiparati alla legge. L’invito è dunque a considerare l’impatto della proposta di legge sulla
legislazione vigente. Quindi sollecita , al fine della elaborazione di testi normativi chiari ed
efficaci, a valutare la coerenza della disciplina proposta con i principi costituzionali , con le
normative dell’Unione Europea , con le sfere di competenza legislativa delle Regioni. Propone
di considerare i costi e i benefici dell’intervento legislativo per i cittadini, per la pubblica
amministrazione , per le imprese; invita ad accertare la congruità dei tempi previsti per
l’attuazione delle nuove norme
e in genere dei termini ivi previsti. Infine raccomanda,
nell’ambito di una chiara definizione degli obiettivi assunti , di verificare la congruità dei mezzi
14
prescelti per conseguirli e di assicurare l’inequivocità del significato delle singole disposizioni e
il loro coordinamento con la legislazione vigente nella quale esse si inseriscono.
I criteri e le regole per la redazione dei testi normativi , contenuti nella Circolare , sono stati
poi tradotti nella disposizione di cui all’art. 79 del Regolamento della Camera dei deputati ,
nella modifica apportata il 24 settembre 1997 , la stessa data di istituzione del Comitato per la
legislazione .
Nell’articolo 79 , quarto comma, si prescrive infatti che “ nel corso dell’esame in sede
referente , la commissione provvede ad acquisire gli elementi di conoscenza necessari per
verificare la qualità e l’efficacia delle disposizioni contenute nel testo. L’istruttoria prende a tal
fine in considerazione i seguenti aspetti:
a- la necessità dell’intervento legislativo, con riguardo alla possibilità di conseguire i fini
mediante il ricorso a fonti diverse dalla legge;
b- la conformità della disciplina proposta alla Costituzione , la sua compatibilità con la
normativa dell’Unione europea e il rispetto delle competenze delle regioni e delle autonomie
locali;
c- la definizione degli obiettivi degli interventi e la congruità dei mezzi individuati per
conseguirli; l’adeguatezza dei termini previsti per l’attuazione della disciplina , nonché gli oneri
per la pubblica amministrazione , i cittadini e le imprese;
d- l’inequivocità e la chiarezza del significato delle definizioni e delle disposizioni , nonché la
congrua sistemazione della materia in articoli e commi”.
4.2.-. Il Comitato per la legislazione
Tutte queste iniziative non colgono però , come è dimostrato dagli scarsi risultati raggiunti , il
cuore del problema , non lo affrontano cioè alla radice poiché non incidono ancora sulla causa
che produce la cattiva legislazione , ovvero la cultura dell’onnipotenza del potere legislativo.
Esse però , ed in particolare la Circolare del gennaio 1997 , in nuce , contengono tutte le
attribuzioni fondamentali che saranno poi assegnate
specificamente al Comitato per la
legislazione, che non è più un ufficio tecnico ma un organo politico.
In questo senso l’istituzione del Comitato per la legislazione segna una svolta qualitativa nella
analisi e soluzione del problema , appunto per la sua natura politica , per la sua collocazione
all’interno del procedimento legislativo, e soprattutto per le sue potenzialità di scardinamento
della cultura dell’onnipotenza
del legislatore
e quindi
per una
possibile ulteriore
metamorfosi del potere legislativo.
15
4.3 - La missione e i caratteri del Comitato per la legislazione
La missione del Comitato per la legislazione è la promozione della qualità dei testi normativi.
Il concetto di qualità emerge dalla definizione delle sue funzioni. La qualità evoca il concetto
di prodotto, che , per sua origine , composizione, genuinità, effetti, conoscibilità,
apprezzabilità, presentazione, genera nel consumatore soddisfacimento delle sue necessità ,
delle sue esigenze e persino del suo desiderio. La legislazione , come prodotto sociale , riveste i
caratteri della qualità quando è leggibile, è semplice, è chiara , è accessibile , è omogenea, è
coordinata , è coerente, è , infine , funzionale alla regolazione dei rapporti personali , familiari,
economici, produttivi del suo utente , che è la persona nelle sue più semplici o complesse
manifestazioni. La funzionalità, per la legislazione ,
in particolare,
si esprime con un
parametro negativo , costituito dalla sua idoneità a non rappresentare ostacolo alla realizzazione
della persona e alla gestione delle imprese , e con un parametro positivo, il cui nucleo
ontologico è la garanzia dell’ordinato svolgimento della vita sociale quale precondizione per
lo sviluppo morale, culturale, tecnologico, economico , finanziario, nell’equità e
nell’uguaglianza possibile, delle comunità.
La qualità della legislazione è dunque una dimensione non solo tecnica del testo normativo ma
è soprattutto la cifra politica per giudicare , in termini di democraticità e di trasparenza del
potere, un ordinamento giuridico , un sistema costituzionale , in ultima istanza lo Stato e tutti
gli altri enti politici territoriali, titolari della sovranità popolare nell’esercizio della potestà
legislativa.
Sotto il profilo più strettamente costituzionale , il Comitato per la legislazione è un organo di
uno dei due rami del Parlamento, più propriamente della Camera dei deputati.
Nella sua attuale configurazione è organo di carattere esclusivamente consultivo: le sue
deliberazioni non hanno efficacia vincolante e cogente.
E’ organo tecnico e politico insieme. La tecnicalità è data dalla prevalenza, nei criteri che
presiedono alla sua attività, degli aspetti di natura specialistica: il controllo della proprietà del
linguaggio giuridico, il rapporto del testo con i precedenti
normativi, l’analisi del
suo
coordinamento con l’intiero sistema legislativo, il giudizio sulla forma e suddivisione del testo,
la valutazione del rispetto della gerarchia delle fonti.
Composto esclusivamente da deputati, il Comitato è organo politico sui generis per la sua
nomina che prescinde , a differenza di tutte le altre commissioni,
dal principio di
proporzionalità dei gruppi parlamentari così come formati a seguito delle elezioni, per la sua
composizione paritaria fra parlamentari della maggioranza e parlamentari dell’opposizione e,
soprattutto , per il contenuto politico della sua funzione così come precedentemente delineata.
16
La politicità del Comitato è dunque di natura del tutto diversa dagli altri organi politici, nei
quali prevalgono la dimensione, la logica
e gli interessi propri della visione e della
rappresentanza partitica. Il carattere politico del Comitato risponde al significato
esclusivamente etimologico del termine, di cura e amministrazione degli interessi generali della
polis, al di fuori dei condizionamenti propri della ideologia e dei fini perseguiti da ciascuna
forza politica.
Di conseguenza è concepito come organo neutro ed imparziale rispetto alle dinamiche di
scontro e di confronto maggioranza–opposizione di governo, poiché , per la natura della sua
attività è per la finalità stessa della sua istituzione, deve essere
impermeabile alle esigenze
della politica, intesa appunto come attività di governo.
E, di fatto , nella prassi sinora costituitasi , e salvo rare eccezioni , a questo dover essere i
membri del comitato , di provenienza dalla maggioranza o dalla opposizione, hanno ispirato la
loro condotta, rifiutando la logica di schieramento e
agendo in assoluta libertà , senza
atteggiamenti strumentali da parte dei componenti di opposizione e senza timori o collateralismi
da parte dei componenti di maggioranza, anche nell’esame di importanti provvedimenti
dell’esecutivo, assunti come essenziali per l’attuazione del programma di governo .
Si è rivelata così del tutto infondata la critica mossa alla istituzione del Comitato da parte di
chi paventava la inevitabile prevalenza della ragione politica sulle ragioni tecniche di controllo
dei testi normativi. Questa dottrina sottolinea che “ in via generale, a proposito di controlli è
buona regola – nonché condizione minima affinché posa parlarsi veramente di controlli –
mantenere un rapporto di alterità necessaria fra controllori e controllati”. E si aggiunge che “ un
controllo sulla redazione dei testi normativi , che voglia essere effettivo e non un semplice
manifesto , deve necessariamente avere un carattere di terzietà , provenire cioè da un organo
che non sia collegato a chi ha elaborato il provvedimento e meno ancora a chi ha interesse al
suo corso , perché altrimenti la ragione politica è destinata inevitabilmente a prevalere su quella
tecnica”.
I fautori di questa concezione – in sé corretta in tema di teoria generale dei controlli - , nel
suggerire in alternativa al comitato il potenziamento dell’Ufficio per la redazione dei testi
normativi , non colgono la speciale natura politica del Comitato e soprattutto la specialità del
processo legislativo che, mentre non tollererebbe la supremazia di organi tecnici nell’esercizio
della potestà legislativa , deve trovare al suo interno principi di autolimitazione e vincoli – tanto
più forti quanto più essi assumano carattere costituzionale -
per produrre una buona
legislazione.
17
Per alcuni aspetti , il Comitato tende ad assumere , in ragione di questa sua terzietà e per
l’oggetto delle sue deliberazioni, il cui contenuto è l’accertamento della conformità della
proposta di testo normativo ai parametri predefiniti nel regolamento parlamentare , il carattere
di un singolare organo giurisdizionale, tanto che il corpo sistematico delle sue decisioni viene
sempre più riguardato come un insieme di pronunce giurisprudenziali, attraverso le quali si
forma un sistema consolidato di principi applicativi. La stessa esplicita possibilità di
manifestazione pubblica , nel testo stesso della deliberazione espressa , della dissenting opinion
è modellata secondo il processo di formazione proprio delle pronunce giurisdizionali di
common law.
La singolarità e l’improprietà di questo carattere sono dati indubbiamente dalla natura non
contenziosa delle sue funzioni e , come si è già rilevato, dalla mancanza di cogenza delle sue
pronunce, che conservano il carattere proprio dei pareri obbligatori ma non vincolanti.
Il Comitato infatti non è chiamato a risolvere un contrasto insorto fra due o più soggetti e la
stessa presenza di un rappresentante del governo, qualificato in ragione del dicastero di
competenza del provvedimento all’esame del Comitato , si qualifica – istituzionalemnete e nella
prassi – come opera di partecipazione collaborativa alla funzione del Comitato , più che come
rappresentanza e tutela dell’atto di governo al suo esame.
Se il Comitato, sia pure in nuce contiene in sé tutte le potenzialità indicate, mi sembra quindi
riduttiva la tesi , pur estremamente autorevole espressa , per la quale esso deve ricondursi
nell’ambito delle funzioni di garanzia , ovvero delle autorità istituzionali “ il cui ruolo politico
si gioca su un piano distinto da quello dove si svolge la contrapposizione fra le parti politiche
ed è invece indirizzato a garantire il buon funzionamento del sistema costituzionale”.
Per i caratteri delineati il Comitato , ove fosse istituto anche nell’altro ramo del parlamento e
le sue decisioni acquisissero, attraverso modifiche del regolamento , o , di più , come io
propongo, attraverso l’elevazione a principi costituzionali dei suoi parametri di valutazione dei
testi normativi, potere vincolante nel processo di formazione delle leggi, può diventare il
soggetto della nuova frontiera di trasformazione del potere legislativo.
La missione del Comitato è stata esplicitamente esaltata dal Presidente della Repubblica in
occasione del suo messaggio di rinvio alle Camere della legge di conversione del decreto legge
n. 4 del 2002 recante disposizioni urgenti finalizzate a superare lo stato di crisi per il settore
zootecnico , per la pesca e per l’agricoltura. Il presidente della Repubblica , nel “ sottolineare “
la necessità che il Governo, non soltanto segua criteri rigorosi nella predisposizione dei decretilegge, ma vigili , successivamente, nella fase dell’esame parlamentare , allo scopo di evitare che
il testo originario venga trasformato fino a diventare non più rispondente ai presupposti
18
costituzionali e ordinamentali”, a supporto della sua valutazione , ha richiamato il ruolo del
Comitato, che aveva espressamente denunciato la disomogeneità del provvedimento.
Come vedremo nel prosieguo, anche il monito del Capo dello Stato, poiché più volte il
Governo , a prescindere dalla natura della sua maggioranza, non soltanto non ha svolto alcuna
funzione di vigilanza per impedire lo stravolgimento dei decreti legge in violazione dei limiti
costituzionali , ma si è fatto esso stesso promotore di emendamenti ( a volte persino imposti con
il voto di fiducia ) che hanno reso i provvedimenti “ non più rispondenti ai presupposti
costituzionali e ordinamentali”. Gli strumenti per rendere cogenti le norme sul rispetto della
gerarchia delle fonti e della qualità della legislazione non possono essere affidati dunque alla
volontaria ottemperanza di Governo e Parlamento, ma richiedono una più forte e radicale
riforma, che colpisca di illegittimità costituzionale gli atti normativi emanati in loro violazione.
4.4.-
La fonte istitutiva del Comitato : composizione e differenza con le altre
commissioni parlamentari
La fonte istituiva del Comitato, come abbiamo detto , è il Regolamento della Camera dei
deputati nella modifica apportata il 24 settembre 1997, che ha introdotto l’art. 16 bis e l’art. 96
bis.
Originariamente il Comitato era composto da otto deputati , scelti dal Presidente della Camera
in modo da garantire la rappresentanza paritaria della maggioranza e delle opposizioni.
Successivamente, con la modifica apportata il 20 luglio 1999, il numero dei suoi membri è stato
elevato a dieci , sempre scelti dal Presidente della Camera secondo il principio paritario
maggioranza opposizioni.
Netta è dunque la differenza con la composizione di tutte le altre Commissioni parlamentari
Queste ultime , in conformità all’art. 72 della Costituzione, sono composte in modo da
rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. In esse quindi è garantita la maggioranza
delle forze politiche che hanno dato vita al Governo e la logica di funzionamento è quella
propria dell’applicazione del principio democratico di maggioranza. Paradossalmente invece il
Comitato , proprio al fine di realizzare la trasparenza e la democraticità del potere legislativo e
non soltanto per il suo carattere tecnico , è composto secondo il principio paritario in deroga al
principio di maggioranza, a testimoniare che i valori fondativi della sua funzione trascendono
gli interessi e i doveri di governo propri della maggioranza.
La composizione paritaria del Comitato, nella prospettiva auspicata di un rafforzamento dei
suoi poteri sino alla efficacia vincolante dei suoi pareri quanto meno per le decisioni delle
Commissioni referenti – se non proprio per l’Assemblea - solleva indubbiamente la questione
della sua legittimità alla luce della Costituzione vigente.
19
Le Commissioni parlamentari previste dall’art. 72 della Costituzione, sono costituite secondo
il principio di maggioranza, poiché partecipi della politicità propria del processo legislativo,
intesa non nel significato assegnato al Comitato , bensì nella accezione tradizionale “ di
elasticità e capacità di adattamento alle esigenze del compromesso politico” ( 5).
Un autorevole studioso delle istituzioni parlamentari
sottolinea che “i fondamenti
costituzionali delle due essenziali forme di organizzazione del Parlamento , commissioni e
gruppi parlamentari, implicano il riconoscimento che i rappresentanti di un gruppo in
commissione possono validamente parlare e votare anche in via definitiva a nome dell’intero
gruppo”.
“ Infatti” , aggiunge , “ il riconoscimento del tipo di rappresentanza politica generale che i
partiti esercitano è spinto così avanti da attribuire agli organi formati su questa base poteri
legislativi ( e anche poteri di inchiesta)”.
Questo autore rileva che “ in sostanza, la Costituzione prescrive la formazione proporzionale
degli organi ogni volta che attribuisce ad essi poteri con rilevanza esterna. Di modo che “ sarà
questa la regola generale per la formazione dei collegi parlamentari minori”
Anche questo studioso, peraltro validissimo e prezioso funzionario della Camera dei Deputati,
ribadisce che la composizione paritaria del Comitato costituisce eccezione al principio di
proporzionalità, poiché esso assolve , come l’Ufficio di Presidenza , la Giunta per il
Regolamento, la Conferenza dei presidenti di gruppo, il Giurì d’onore, funzioni “che operano al
di fuori di una logica di maggioranza” .
E’ indubbio quindi che, ove al Comitato si attribuissero poteri in grado di incidere, con effetti
preclusivi vincolanti , sul processo di formazione delle leggi , nel quale è connaturato il
principio di proporzionalità , la sua legittimazione non potrebbe che nascere dall’elevazione a
rango di norma costituzionale del principio paritario, in deroga appunto a quello proporzionale.
Anche nella ipotesi minore della attribuzione di forza cogente per le Commissioni referenti ai
pareri del Comitato , che dunque inciderebbero nella formazione del testo da trasmettere per
l’approvazione in Assemblea,sconvolgerebbe il processo di formazione delle leggi , per il quale
ora tale compito, che si estende fino alla facoltà di sostituire un proprio testo a quello del
proponente, è affidato alle sole Commissioni referenti , costituite secondo il principio di
proporzionalità dei gruppi parlamentari.
La prospettiva qui auspicata richiederebbe dunque necessariamente una coraggiosa revisione
costituzionale.
20
4.5.- La funzione del Comitato
Come abbiamo già rilevato, il Comitato ha funzioni esclusivamente consultive poiché limita la
sua attività alla formulazione di pareri alle Commissioni di merito. Il parere , nel diritto
pubblico, è una valutazione , un apprezzamento su un fatto. Il parere ha di regola carattere
strumentale , inserendosi in un procedimento finalizzato alla realizzazione di un risultato. Nella
specie, il parere del Comitato, inserito nel procedimento costituzionale di formazione delle
leggi e degli atti normativi in genere, è un giudizio estimativo sulla qualità del progetto di testo
normativo. Il parere è compiuto e dato alla luce di determinati parametri.
4.6.- La competenza del Comitato
I pareri del Comitato si esercitano sui progetti di legge ordinari, sulle proposte di legge recanti
norme di delegazione legislativa , sui progetti di legge contenenti disposizioni volte a trasferire
alla potestà regolamentare del Governo o di altri soggetti materie già disciplinate con legge, i
disegni di legge di conversione dei decreti legge, gli schemi di atti normativi del Governo,
trasmessi alla Camera per il parere parlamentare.
In ragione della forma dell’atto al suo esame i pareri del comitato sono di due tipi : pareri
obbligatori , ovvero sempre necessari all’interno del procedimento di formazione dell’atto , e
pareri facoltativi , ovvero espressi solo quando vi sia una richiesta qualificata.
Ai sensi dell’art. 16- bis comma 2 del Regolamento , nella sua formulazione del 24 settembre
1997, il Comitato è chiamato ad esprimere pareri alle Commissioni sui progetti di legge da
queste esaminati , secondo quanto previsto dal comma 4, ovvero “ qualora ne sia fatta richiesta
da almeno un quinto dei componenti della Commissione”.
Ai sensi dell’art. 96-bis del Regolamento , come modificato il 24 settembre 1997, “ i disegni
di legge di conversione dei decreti legge sono altresì assegnati al Comitato della legislazione di
cui all’art. 16 bis”.
Originariamente dunque il Comitato aveva competenza ad esprimere obbligatoriamente parere
sui decreti legge , e , facoltativamente , ove fosse stato investo da almeno un quinto dei
componenti della Commissione di merito di assegnazione , sui progetti di legge ordinari.
Due anni dopo, anche a seguito degli effetti della sentenza della Corte Costituzionale n. 360
del 1996, che escluse la reiterabilità dei decreti legge non convertiti, e come contrappeso ala
funzione normativa del Governo rafforzato dal processo di delegificazione e dall’incremento
delle deleghe legislative secondo un processo di riequilibrio dei poteri avviato dal governo di
centrosinistra , e nella consapevolezza degli effetti “ inquinanti” per il sistema legislativo della
normazione governativa, soprattutto di urgenza,
il 20 luglio 1999 sono state apportate ulteriori
significative modificazioni regolamentari.
21
All’art. 16-bis del Regolamento fu aggiunto il comma 6-bis, che attribuì al Comitato l’esame
anche dei “ progetti di legge recanti norme di delegazione legislativa o disposizioni volte a
trasferire alla potestà regolamentare del Governo o di altri soggetti materie già disciplinate con
legge”. All’articolo 96- bis del Regolamento fu aggiunto l’articolo 96-ter contenente la
disciplina dell’esame degli schemi di atti normativi del Governo. Nell’ambito di questa
disciplina, il comma 3 prevede che “ ove ne sia fatta richiesta da almeno un quinto dei suoi
componenti, la Commissione alla quale gli schemi di atti normativi del Governo sono assegnati
per il parere ai sensi del comma 1 trasmette gli schemi al Comitato per la legislazione ,
affinché esso li esamini.
Con un completo parallelismo , le competenze del Comitato si accrescono con la previsione di
un parere facoltativo ( esame degli schemi degli atti normativi del Governo ) e di un parere
obbligatorio ( esame dei progetti di legge delega e dei progetti di delegificazione).
In sintesi i pareri obbligatori riguardano i disegni di legge di conversione decreti legge , i
progetti di legge delega e di delegificazione ; i pareri facoltativi riguardano le proposte di legge
ordinaria e gli schemi di atti normativi del governo.
La competenza per i pareri obbligatori si radica automaticamente: per i disegni di legge di
conversione dei decreti legge la competenza del Comitato si radica all’atto della loro
presentazione alla Camera dei Deputati o all’atto della loro trasmissione dal Senato ( articolo
96-bis comma 1 ); per i progetti di legge delega o di delegificazione all’atto della scelta del
testo adottato dalla Commissione di merito come base o , in mancanza , a conclusione del loro
esame preliminare, con la deliberazione del mandato al relatore a riferire all’Assemblea (
articolo 16-bis, comma6-bis , in relazione all’art. 79 , comma 2 ).
La competenza per i pareri facoltativi si radica con la deliberazione della Commissione di
merito o anche semplicemente con la richiesta di un quinto dei suoi componenti ( articolo 16bis e articolo 96-ter).
4.7.-- L’oggetto della attività del Comitato
L’oggetto primario della attività di controllo del Comitato è la qualità dei testi normativi.
Naturalmente non tutti i fattori , sottolineati dall’Osce per una buona legislazione , assumono
rilevanza per l’esercizio delle funzioni del Comitato. La raccomandazione dell’Osce investe ilo
legislatore nel suo complesso, la sua cultura e la coscienza dei suoi limiti, infine
la
consapevolezza della razionalità della legge , nella sua dimensione storica e nella sua oggettiva
necessità.
22
Al comitato, al contrario , è sottratto, ogni giudizio sulle ragioni politiche che presiedono alla
scelta di regolazione ed ogni valutazione sulle soluzioni adottate perle le questioni oggetto della
regolazione.
Il suo compito è diretto ad accertare l’esistenza nel testo normativo di determinati parametri ,
assunti come indispensabili per una legislazione di qualità.
I parametri sono dettati , rispettivamente per i progetti di legge e per i decreti-legge , nell’art.
16-bis comma 4 e 96-bis.
Recita l’articolo 16-bis, comma 4 che il parere sui progetti di legge attiene alla qualità dei testi
“ con riguardo alla loro omogeneità , alla semplicità, chiarezza e proprietà della loro
formulazione , nonché all’efficacia di essi per la semplificazione e il riordinamento della
legislazione vigente”.
L’ultimo periodo di questa disposizione precisa che “ il parere è espresso sulla base dei
criteri e dei requisiti tecnici definiti dalle norme costituzionali e ordinarie e dal regolamento”.
A sua volta , l’articolo 96-bis prescrive il parere del Comitato per la legislazione sui disegni di
legge di conversione dei decreti legge “ anche proponendo la soppressione delle disposizioni
del decreto legge che contrastino con le regole sulla specificità e omogeneità e sui limiti di
contenuto dei decreti legge , previsti dalla legislazione vigente”.
Questa complessiva, apparentemente semplice, disciplina dei compiti del Comitato ha dato
luogo , fin dall’origine , a delicate questioni interpretative.
In primo luogo , fin dalle sue prime applicazioni , è sorto il problema del rapporto fra le
disposizioni dell’articolo 16-bis e quelle dell’articolo 96-bis, con particolare riguardo ai
parametri applicabili ai decreti legge e al potere di proposta soppressiva anche di disposizioni
contenute nei progetti di legge ordinaria. Alcuni componenti del Comitato ( all’epoca di
maggioranza ) hanno sostenuto l’inapplicabilità dei criteri previsti dall’art. 16-bis nell’esame
dei disegni di legge di conversione dei decreti legge , essendo stati questi criteri dettati in sede
di regolamentazione del parere sui progetti di legge ordinaria. E parallelamente è stato altresì
sostenuto che non rientrasse nei poteri del Comitato proporre la soppressione di norme di un
progetto di legge ordinario , essendo tale prerogativa prevista unicamente dall’articolo 96-bis
per i soli decreti legge.
La tesi, indubbiamente restrittiva delle attribuzioni del Comitato, fondata sul rilievo che
intercorra un rapporto di specialità, fra le due disposizioni, è stata motivatamente ritenuta
infondata sull’assunto di ragioni logiche e anche strettamente giuridiche.
Da una parte si è osservato che la tesi restrittiva avrebbe condotto ad un risultato del tutto del
tutto paradossale e contrario alla ragione stessa della istituzione del Comitato. I decreti-legge,
23
unanimemente ritenuti la fonte storicamente e quantitativamente primaria dell’inquinamento
normativo, ove sottratti nel loro esame all’applicazione dei parametri di qualità del testo dettati
dall’art. 16-bis, sarebbero stati assoggettati ad un vaglio meno rigoroso delle proposte di legge.
Dall’altra le disposizioni richiamate sono state correttamente interpretate come disciplina dei
compiti del Comitato, unitaria nella sua funzione di garanzia della qualità dei testi normativi , e
dunque in relazione di integrazione fra di loro.
La lettura combinata delle due disposizioni ha consentito dunque di estendere i parametri di
qualità dell’art. 16-bis all’esame dei decreti legge e di prevedere la possibilità per il Comitato di
proporre la soppressione di norme , prevista per i decreti legge , anche per le proposte di legge
ordinaria.
L’interpretazione unitaria è stata avallata dal Presidente della Camera, che ha ribadito
l’esigenza di una incisiva verifica sull’omogeneità dei contenuti nel controllo dei decreti-legge (
cfr- Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari , 18 febbraio 1998, 9 ).
La seconda questione , di più rilevante importanza , e sulla quale il dibattito è ancora incorso ,
riguarda l’interpretazione e la portata della previsione sulle fonti normative che il Comitato
deve assumere a parametro delle sue decisioni.
L’ultimo periodo del quarto comma dell’articolo 16-bis prevede infatti che il parere del
Comitato sia espresso sulle base dei criteri e dei requisiti tecnici definiti dalle norme
costituzionali e ordinare e dal regolamento.
I commentatori ( cfr. Sergio Di Filippo , L’attività del Comitato per la legislazione tra tecnica
e politica , in istruttoria parlamentare e qualità della normazione , a cura di G. Recchia e R.
Dickmann , Cedam , pag. 18 e segg.) ritengono che la fonte costituzionale , richiamata in questa
disposizione regolamentare, “ deve intendersi riferito essenzialmente alle disposizioni sulla
produzione di norme contenuto nel testo costituzionale , e in primo luogo, , agli articoli 76,77, e
117 Costituzione , ove vengono definiti requisiti e criteri tecnici concernenti – rispettivamente –
le leggi di delega, i decreti legge e le leggi cornice “ e a cui possono aggiungersi gli articoli 71
secondo comma e 72 , primo comma , della Costituzione , ove è stabilito il principio , a
carattere generale , che impone la redazione in articoli dei progetti di legge. ( cfr. S Di Filippo ,
op. cit. pag. 28).
Al contrario , l’orientamento , ancorché non consolidato del Comitato, tende ad utilizzare,
nell’esame dei testi normativi, non soltanto le disposizioni costituzionale sulla produzione
normativa , bensì tutti i parametri costituzionali
24
In particolare . nel parere sull’atto Camera 4454 della XIII legislatura , relativo al decreto
legge sulle cosiddette quote latte, il Comitato ha invocato l’articolo 3 della Costituzione , per
sollevare una questione di disparità di trattamento fra produttori di latte.
Ed ancora nel parere sulla atto camera 4917 , sempre della XIII legislatura , relativo al decreto
legge recante disposizioni urgenti per l’elevamento dell’obbligo scolastico , il Comitato ha
richiamato l’articolo 33 della Costituzione per invitare la Commissione di merito a valutare se
sia congruo prevedere che la conclusione del periodo dell’obbligo di istruzione non coincida
con la conclusione di un ciclo scolastico , che richiederebbe , appunto a norma dell’articolo 33
della Costituzione , la previsione di un esame di Stato”.
La questione, seppure in termini meno dirompenti rispetto alle fattispecie richiamate, si è
ripresentata nella XIV legislatura , quando nella formulazione del parere espresso sul decreto
legge 21 gennaio 2004 n. 10 , contenente norme per fronteggiare emergenze sanitarie ,
espressamente il Comitato su richiesta del presidente dell’epoca ( l’autore di queste note ) ha
operato il riferimento all’articolo 136 della Costituzione, sul presupposto che la sfera di
competenza del Comitato non è limitata soltanto alla verifica dei testi normativi sotto il profilo
tecnico , bensì , in primo luogo, alla verifica dell’osservanza del corretto processo di
formazione delle leggi e della certezza del diritto.
Ulteriormente la questione si è riproposta nell’esame del decreto legge 29 marzo 2004 n. 81.
Nella seduta dedicata a questo decreto, a fronte della posizione del relatore , per il quale le
questioni di costituzionalità del decreto dovevano essere rimesse alla Commissione di merito,
prevarrà , come analiticamente vedremo nel prosieguo, la posizione di altri componenti , fra cui
in particolare quella dell’onorevole Sergio Mattarella, per il quale al Comitato è devoluta la
verifica della conformità del provvedimento ai requisiti ordinamentali e costituzionali”.
La questione è comunque aperta. Non vi è dubbio che il testo letterale dell’art. 16 bis del
Regolamento sembra limitare i poteri del Comitato alla espressione di pareri adottati
esclusivamente sulla base delle norme costituzionali contenenti i requisiti tecnici di formazione
delle leggi e non anche agli altri principi costituzionali,. Tuttavia ai fini della interpretazione
estensiva occorre considerare:
a- che il parere del Comitato sui decreti legge è previsto nell’articolo 96 bis; in cui sono
disciplinate anche le questioni di pregiudizialità costituzionale;
b- il parere non è limitato ai criteri di specificità e omogeneità o ai limiti di contenuto propri
di questa fonte normativa : al riguardo l’articolo 96 bis, con l’avverbio “ anche” indica questo
compito come aggiuntivo al compito generale di formulare il parere ;
c- che le disposizioni di cui all’art. 16-bis e 96-bis vanno lette unitariamente;
25
d- che i parerei del Comitato si inseriscono, nel processo di formazione delle leggi , come
contributo qualificato all’esercizio delle funzioni legislative da parte anche di ogni singolo
parlamentare e gruppi di parlamentari , abilitati a sollevare questioni di costituzionalità;
e- che la qualità della legislazione , assunta come fine del Comitato , non può , per sua natura
essere esse formata da norme affette da vizi di costituzionalità;
f- che è dovere del legislatore ordinario osservare i precetti costituzionali e prevenire quindi le
lesioni alla Costituzione ;
g- che le norme tecniche costituzionali per la redazione dei testi normativi sono strumentali
all’attuazione di tutti gli altri principi costituzionali .
h- l’ultimo periodo del comma quarto dell’articolo 16 bis stabilisce che il Comitato esprime il
suo parere sulla base anche delle norme del Regolamento , e dunque anche alle disposizioni
dell’art. 79 del Regolamento , che prescrivono la valutazione di conformità del testo al tutta la
Costituzione e non soltanto alle sue norme tecniche di produzione normativa. Vuole dirsi che,
essendo attribuito al Comitato il compito di esprimere pareri per la qualità della legislazione
secondo le norme regolamentari, a tutte le norme del regolamento che disciplinano la qualità
dei testi normativi occorre fare riferimento e non solo a quella di cui all’art.16-bis contenente la
specificazione di alcuni parametri , che dunque va considerata non tassativa ma meramente
esemplificativa.
In sostanza non può essere sottaciuto che l’articolo 79 del Regolamento , seppure dettato per
l’istruttoria delle proposte di legge ad opera delle commissioni di merito , ha come obiettivo la
qualità dei testi normativi e che fra i parametri della buona legislazione , subito dopo
l’enunciazione della verifica della effettiva necessità del ricorso alla fonte legislativa per il
conseguimento dei fimi che la proposta assume , è prescritto il dovere di accertare la conformità
delle disposizioni proposte alla Costituzione. Sarebbe dunque paradossale che ciò che è imposto
alle commissioni di merito, ai fini della elaborazione di una buona legislazione , fosse invece
precluso all’organo specificamente preposto alla vigilanza e al controllo sulla qualità dei testi
normativi. Non a caso infatti l’onorevole Anedda , deputato di Alleanza Nazionale , al termine
del suo turno di presidenza nella XIV legislatura , nel rapporto conclusivo, nel sottolineare la
lacuna del regolamento a proposito delle competenze del Comitato , ha invitato “ a considerare
“ tra i parametri permanenti di valutazione del Comitato anche la verifica dell’esistenza ,
all’interno dei provvedimenti sottoposti al parere , di una clausola di coordinamento legislativo
, secondo la formula prevista dall’articolo 79 comma 11”. Il richiamo qui all’articolo 79 è
invocato in relazione all’esigenza che le nuove leggi siano armonizzate con la legislazione
vigente ; ma tanto più pregnante e pregiudiziale è la loro armonia con i principi costituzionali.
26
L’insieme
di queste ragioni
conduce a ritenere non estranei ai compiti del Comitato
l’accertamento e quindi la segnalazione nel parere di possibili vizi di costituzionalità della
disposizione di legge in formazione.
4.9.- I parametri di valutazione del Comitato
Sui parametri che il Comitato deve applicare sono sufficienti alcune elementari osservazioni,
rinviandosi, per l’approfondimento , alla ampia analisi contenuta nell’ opera di Rodolfo Pagano
sulla redazione tecnica dei testi normativi .
In questa opera si analizza partitamene la struttura del documento legislativo , dal preambolo
al titolo alla clausola di promulgazione, alla parte dispositiva , agli allegati; si considera la
sistematica delle disposizioni; si valuta il linguaggio e la grammatica delle leggi; si prospetta la
tecnica della ortografia , dalla punteggiatura all’uso delle maiuscole , delle abbreviazioni , delle
sigle, dei numeri ; si propongono i metodi di definizione e le tecniche del rinvio.delle
modificazioni e delle sostituzioni.
Nell’ambito di queste tecniche – che sono indubbiamente riservate agli specialisti della
redazione – il Comitato deve curare la rispondenza del testo ai parametri assunti come necessari
ad una buona legislazione.
L’omogeneità
Fra i parametri di valutazione del Comitato , è prioritario quello della omogeneità del testo
normativo, perché esso consente di realizzare la leggibilità del testo , la sua univoca
interpretazione , la sua organicità , il suo armonico inserimento nel sistema complessivo della
legislazione.
Il controllo di omogeneità, soprattutto con riferimento all’esame dei decreti-legge, ha dato
luogo, all’interno del Comitato , ad un dibattito che certamente non si è ancora concluso.
Il vincolo di omogeneità dei testi normativi è stato introdotto nel nostro ordinamento con la
legge n. 400 del 1988 per tentare di frenare il flusso dei decreti cosiddetti omnibus , per il loro
carattere di interventi normativi nelle più disparate materie , privi di organicità e di coerenza
quindi fonte primaria del disordine e dell’inquinamento del sistema legislativo.
Già in precedenza peraltro a tale vincolo si era richiamata, seppure a volte con pronunce
contraddittorie , la Corte Costituzionale in sede di giudizio di ammissibilità di referendum
abrogativi. Il richiamo , in particolare è contenuto nelle sentenze n. 16 del 1978 e n. 47 del
1991, relative rispettivamente alla richiesta di abrogazione di 97 articoli del codice penale , e
alla richiesta , attraverso modifiche parziali ( il cosiddetto taglia e cuci , ovvero il meccanismo
di abrogazioni parziali di disposizioni , che al termine dell’operazione abrogativa acquistano
27
altro significato e producono altri effetti ) , di trasformare in senso maggioritario il sistema
elettorale del Senato.
Sul parametro dell’omogeneità, previsto dalla legge n. 400 del 1988 , la dottrina ( V. Di
Ciolo , Riflessioni in tema di decreti legge non convertiti , in “ I decreti legge non convertiti,
Milano , 1996, 127 ; G Zagrebelsky, Manuale di diritto costituzionale, I , Torino, 1990 , 294 )
che ha affrontato il tema , è concorde nel ritenere che esso è comunque osservato quando le
norme contenute nel decreto rispondano alla medesima finalità.
Nel Comitato per la legislazione l’interpretazione e la portata di questo parametro sono stati
più conflittuali e incerti.
Le tesi avanzate sono state molteplici e tuttora la questione è aperta. Alcuni, nelle prime sedute
del Comitato,hanno sostenuto che l’omogeneità è rispettata quando il decreto contenga
disposizioni tutte riferibili all’ambito di competenza di uno stesso Ministero. La tesi è stata
comunque abbandonata , per la sua insufficienza e , comunque , aleatorietà anche in ragione
della mutevolezza delle sfere di competenza dei dicasteri. Si consideri le numerose e
contraddittorie riforme sul numero e sulle competenze dei Ministeri , soggetti ad accorpamenti ,
a divisioni , a soppressioni , a riaggregazioni , a riscomposizioni , il più delle volete , dettati da
ragioni politiche di coalizione e di ripartizione del potere fra i partiti di maggioranza.
Questa interpretazione è stata peraltro ritenuta inidonea all’esercizio di un efficace controllo
sulla complessiva coerenza e armonia del testo.
E’ stata quindi sostenuta la tesi propria della dottrina sulla omogeneità come unità teleologica
del decreto, in ragione quindi delle finalità perseguite. Di modo che sono stati ritenuti omogenei
decreti legge , che pur dettando regolamentazioni delle più disparate materie , contengono
disposizioni tutte funzionali al medesimo fine perseguito ( ad esempio , risanamento dei conti
pubblici, riduzione delle spese, aumento delle entrate , riassetto di plurimi settori pubblici ,
interventi di sostegno per la ripresa dell’economia).
Puntuali sono state le critiche anche a questa interpretazione , poiché i testi apparentemente
omogenei perché finalisticamente unitari e coerenti , in realtà , sconvolgono l’assetto normativo
di diverse discipline , sena alcuna coerenza di sistema. Si è proposto quindi il concetto di
omogeneità come insieme di disposizioni che riguardino la stessa materia. Si è replicato che
siffatta stringente e restrittiva interpretazione costringerebbe il Governo alla moltiplicazione
dei decreti per pervenire al medesimo risultato , con l’effetto negativo della moltiplicazione
delle fonti.
Come si vede , la questione non può trovare soluzione se a monte non si riconduce il sistema
al suo funzionamento fisiologico con una drastica riduzione del ricorso alle leggi attraverso il
28
loro consolidamento e gli interventi innovativi , modificativi o abrogativi nei casi di assoluta
necessità
La semplicità
La semplicità è parametro che attiene alla formulazione linguistica ed esprime la necessità che
il testo sia di facile e agevole lettura, che non presenti complessità sintattiche , terminologiche,
e oscurità di contenuto. I giuristi di lingua tedesca indicano sostanzialmente questo parametro
come principio di comprensibilità. Semplicità significa dunque che la disposizione di legge ,
come insieme di parole, deve essere, nei limiti del possibile , accessibile e comprensibile per
tutti. Come ammoniva Montesquieu, « le lois ne doivent etre subtiles ; elles son faites pour
de gens de mediocre entendement : elles ne sont point un art de logique, mais la raison simple
d’un père de famille ».
Il limite del possibile considera peraltro la necessità che il linguaggio della legge deve
essere rigoroso e univoco e quindi di fronte alla complessità delle relazioni e delle materie da
disciplinare , talvolta , è indispensabile l’uso di un linguaggio specialistico , scientificamente
corretto. Nel sistema legislativo inoltre si è stratificato un lessico
talvolta di significato
differente dal linguaggio comune.
La considerazione di questi fattori conduce inevitabilmente a ritenere che la semplicità non
sempre è leggibilità e accessibilità di comprensione per tutti : resta ferma comunque il vincolo
per il legislatore di tendere alla semplicità del contenuto e del linguaggio , quando nessuna
ragione giustifica
la complessità della formulazione e dell’uso di una terminologia
specialistica.
La chiarezza e la proprietà della formulazione
La chiarezza e proprietà di formulazione , come parametro che attiene al linguaggio, consiste
nell’uso appropriato dei termini adottati.
La chiarezza del testo normativo peraltro deve essere valutata anche in ragione del parametro
della certezza.
Così è chiara una norma quando sono ben individuati i destinatari; quando è certo il fatto ,
l’evento ai quali essa si applica; quando sono indicati , se necessario, gli organi preposti alla sua
attuazione; quando sono precisate, ove essa consista in un precetto, le conseguenze della sua
violazione; quando sia determinata la natura tassativa o indicativa delle condizioni, ove essa le
contenga.
La chiarezza della legge è dunque parametro che si colora di significato in ragione della natura
e del contenuto di essa: a contrariis una norma non è chiara quando dà luogo a difformi e
29
contrastanti interpretazioni e quando non contiene in sé tutti gli elementi per la sua intelligibilità
e applicazione.
L’efficacia ai fini della semplificazione
Scrive Roberto Pagano che “ la semplificazione consiste nella eliminazione di ogni
superfetazione di norme ( generalmente di stampo burocratico ) , nella riduzione delle
prescrizioni di procedure complesse e defatiganti , mediante la eliminazione di formalità
eccessive nonché di autorizzazioni e di controlli non indispensabili, la riduzione dei tempi
lunghi di emissione dei pareri di organi molteplici e pletorici, l’accorpamento dei procedimenti
relativi ad un medesimo oggetto , ecc.” E aggiunge : “ la semplificazione è essenzialmente
semplificazione amministrativa ed è particolarmente avvertita nel settore del diritto
dell’economia a seguito della globalizzazione dei mercati in un regime di libera concorrenza “ e
ciò non perché la semplificazione si debba identificare “con la deregulation, cioè con la
dismissione dell’intervento normativo pubblico” bensì perché “la regolamentazione deve essere
snella” , e noi aggiungiamo essenziale.
L’autore coglie nel segno quando individua nella burocrazia una delle fonti di moltiplicazione
delle leggi , poiché ad essa ( ed evidentemente alla connivenza e al tornaconto che da questo
comportamento della burocrazia trae il potere politico ) sono riconduciblili molti complessi ,
oscuri , complicati , farraginosi atti e procedimenti legislativi , dettati per raggiungere risultati
agevolmente conseguibili con una corretta e semplice azione amministrativa e di governo.
Al di là delle cause che hanno generato la complicata e schiacciante e labirintica montagna
delle leggi , tutte contemporaneamente e contraddittoriamente vigenti, l’assunzione della
semplificazione e del riordinamento come parametro di valutazione delle nuove leggi è
impegno di lunga durata , del quale sinora non si vedono i risultati, poiché accanto anche a
significativi processi di riorganizzazione del tessuto normativo ( prevalentemente attuato con la
formazione di codici e testi unici ) il livello di produzione normativa è tuttora elevato nel nostro
paese come nell’Unione europea e negli altri Stati.
Il giudizio sul testo normativo affidato al Comitato deve tendere perciò a verificare se le nuove
norme producano semplificazione o complessità , ordine o disordine, confusione o chiarezza,
armonia o contraddizioni.
3.8.-
Il rispetto dei limiti di contenuto dei decreti legge
Questo parametro è dettato specificamente per l’esame dei disegni di legge di conversione dei
decreti legge dall’articolo 96-bis primo comma del Regolamento.
30
I limiti di contenuto dei decreti legge sono previsti dall’articolo 15 della legge n. 400 del
1988, il quale prescrive in positivo che “ i decreti devono contenere misure di immediata
applicazione e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondere al titolo”.
Sono previsti inoltre specifici divieti al contenuto dei decreti-legge , in particolare :
a- i decreti legge non debbono contenere disposizioni di conferimento di deleghe legislative ,
b- i decreti legge non possono disciplinare le materie indicate nell’articolo 72, ultimo comma
della Costituzione ;
c- i decreti legge non possono rinnovare le disposizioni di decreti dei quali sia stata negata la
conversione ;
d- i decreti legge non possono regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non
convertiti;
e- i decreti non possono ripristinare l’efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte
Costituzionale per vizi non attinenti al procedimento legislativo.
In virtù di questo parametro , il Comitato ha più volte censurato decreti legge adottati in
violazione di esso , sottolineando anche , in alcune occasioni , che le prescrizioni della legge n.
400 del 1988 hanno fondamento nella disciplina costituzionale del processo di formazione
delle leggi e nel più generale principio di equilibrio dei poteri così come delineato dalla
Costituzione nel rapporto Governo Parlamento.
4.10.- La struttura dei pareri del Comitato
Il Comitato conclude la sua attività di valutazione , ex officio o a richiesta , dei testi normativi
attraverso la formulazione di un parere.
Nel diritto pubblico il parere consiste nel giudizio , nell’apprezzamento di un fatto o di una
condotta
, inserendosi all’interno di un procedimento funzionale all’esercizio di una
determinata attività .
Nella specie il fatto è costituito dal progetto di legge, dal decreto legge e relativo disegno di
legge di conversione, dallo schema di atto normativo del governo per i quali è previsto il parere
delle commissioni parlamentari.
Il procedimento nel quale si inserisce è il processo costituzionale di formazione delle leggi e
degli atti normativi.
Il parere del Comitato ha forma diverso dal parere espresso dalle commissioni parlamentari in
sede referente, così come prescrive l’articolo 77 della Costituzione.
Il parere delle commissioni sui progetti di legge assegnati per l’istruttoria ad altra
commissione si conclude, ai sensi dell’articolo 73 del regolamento,
con una valutazione
favorevole o contraria o con favorevole con osservazioni o favorevole condizionatamente a
31
modificazioni specificamente formulate o con la formula “ nulla osta all’ulteriore corso del
progetto”.
Anche sulla forma del parere nel Comitato all’origine si è sviluppato un considerevole
dibattito, con riguardo in particolare alla opportunità di ricorrere all’uso di preamboli o
premesse, alla facoltà di proporre nel suo interno anche la riformulazione di intere disposizioni
o di alcuni suoi commi., infine alla facoltà del Comitato di concludere i suoi pareri con una
espressa valutazione favorevole o contraria o favorevole con osservazioni o favorevole
condizionatamente a modificazioni o semplicemente con la formula del nulla osta all’ulteriore
corso , in applicazione dell’art. 73 , terzo comma del regolamento.
Respinte le censure di chi ( cfr. G. Rebuffa, in Bollettino delle Giunte e delle Commissioni
parlamentari , 16 luglio 1998, 8 ) respingeva l’opportunità delle premesse soprattutto ove
avessero assunto un carattere eccessivo e sproporzionato rispetto al contenuto del parere , il
Comitato ha accolto la prassi del preambolo senza limitazioni soprattutto in ragione della
possibilità da essa offerta di svolgere ivi considerazioni difficilmente traducibili in osservazioni
formali o condizioni.
Al contrario il Comitato ha respinto infine la tesi sulle sue facoltà di formulare emendamenti
sostituivi al testo in esame , talora facendo confluire , soprattutto in tema di chiarezza e
proprietà del linguaggio, la sua opinione all’interno delle osservazioni.
Sulla terza questione , dell’applicabilità dell’articolo 73 , terzo comma del regolamento anche
ai pareri del Comitato, dopo una prassi iniziale favorevole alla tesi più ampia di ricorribilità
anche alla formulazione dei pareri nella forma finale propria dei pareri delle commissioni di
merito, il Comitato ha scelto la strada di differenziare i propri pareri da quelli delle commissioni
di merito, escludendo di fatto dal parere un dispositivo finale di favore o di contrarietà al
provvedimento.
Questa scelta è stata formalmente confermata , con l’avallo del Presidente della Camera , nella
seduta del Comitato del 7 aprile 1999 ( cfr. Bollettino delle Giunte e delle Commissioni
parlamentari , , 7 aprile 12999 , pagg. 5 e seguenti ) con una corposa motivazione che dà conto
delle profonde differenze fra il suo parere e quello delle commissioni di merito. Da una parte è
stato sottolineato che i pareri delle commissioni riguardano il merito dei progetti di legge
mentre quelli del Comitato sono finalizzati al riscontro dei parametri di qualità del testo;
dall’altra, si è rilevato che la composizione stessa del Comitato , estranea alla dialettica
maggioranza opposizione , e quindi al principio maggioritario, esclude una votazione finale di
favore o di contrarietà al provvedimento. E tuttavia va rimarcato che il presidente del Comitato
dell’epoca, a fronte della decisione assunta , ha voluto chiarire che il Comitato conservava la
32
facoltà di ricorrere all’articolo 73 del regolamento ove ragioni di opportunità avessero
consigliato l’emanazione di un parere secondo lo schema del dispositivo proprio dell’articolo
73.
La prassi successiva si è consolidata nel senso di escludere il ricorso all’articolo 73.
Il parere tipico del Comitato , dopo questo dibattito al suo interno , sulla forma che esso
doveva assumere, si è consolidato nel senso di comprendere:
a- un preambolo , nel quale, richiamato l’atto al suo esame e sinteticamente il suo contenuto,
si esprimono considerazioni di carattere generale sul rapporto fra lo specifico provvedimento e
gli indirizzi di politica della normazione nel suo complesso;
b- una ulteriore premessa con l’indicazione della presenza o dell’assenza a corredo dell’atto
della prevista Analisi tecnico normativa ( ATN ) e dell’Analisi di impatto sulla
regolamentazione ( AIR);
c- le raccomandazioni , le osservazioni e le eventuali condizioni specifiche sulle singole
disposizioni alla luce dei parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96 bis del regolamento.
Le raccomandazioni , le osservazioni e le eventuali condizioni , che costituiscono la sostanza
del parere , sono formulate secondo uno schema che riproduce le disposizioni regolamentari. Il
provvedimento viene di conseguenza analizzato “ sotto il profilo della omogeneità” sotto il
profilo della semplicità” , sotto il profilo della chiarezza e della proprietà di formulazione” ,
sotto il profilo dell’efficacia ai fini della semplificazione e del riordinamento della legislazione
vigente” , e , per quanto riguarda in particolare i disegni di legge di conversione dei decreti
legge “sotto il profilo delle regole sulla specificità e omogeneità e sui limiti di contenuto ,
previsti dalla legislazione vigente”.
4.11.-. Gli effetti dei pareri e il loro esito procedurale
Gli effetti dei pareri del Comitato sono disciplinati dall’articolo 16 bis comma 6 , il quale
prescrive in linea generale che “ qualora le Commissioni che procedono in sede referente non
intendano adeguare il testo del progetto di legge alle condizioni contenute nel parere del
Comitato , debbono indicarne le ragioni nella relazione per l’Assemblea”.
Aggiunge la richiamata disposizione che “ ove il progetto di legge sia esaminato in sede
legislativa o redigente , si applicano le disposizioni degli articoli 93 , terzo comma , e 96
comma quarto.
Da queste disposizione emerge, in primo luogo, che
l’esame dei progetto di legge in sede
referente ( per i quali cioè le commissioni di merito propongono all’assemblea il testo da
approvare con possibilità di emendamenti ) , il parere del Comitato , ove contenga condizioni
modificative o soppressive di una parte del testo , può essere disatteso dalle commissioni con la
33
semplice enunciazione nella relazione che accompagna il testo per l’Aula delle ragioni che
inducono a non accogliere il parere stesso. L’effetto del parere è perciò solo quello di
provocare una discussione all’interno della commissione sugli aspetti sollevati dal Comitato.
Il parere del Comitato è comunque , in virtù della disposizione del quinto comma dell’art. 16bis , stampato e allegato alla relazione per l’assemblea . In questa sede il parere , a richiesta di
uno o più membri del Comitato che abbiano espresso opinione dissenziente , dà conto del
dissenso e delle motivazioni di esso.
Tutta l’attività del comitato si risolve di conseguenza in una segnalazione , avvertimento
all’Assemblea che sta per accingersi a votare una legge pessima sotto il profilo dei caratteri
della buona legislazione o ai fini del contenimento dell’inflazione legislativa , del suo
disinquinamento , della sua semplificazione , del suo riordino , della sua razionalità
Il monito non ha alcun carattere vincolante. Di regola non ha neppure efficacia politica o
morale al fine di dissuadere l’Assemblea dal procedere , senza correzioni, nell’esame e
nell’approvazione del testo.
In secondo luogo , dalle stesse disposizioni emerge che ove il progetto di legge sia esaminato
dalle commissioni di merito , in sede legislativa , con funzioni dunque di sostituzione al voto
dell’Assemblea e sempre che un quinto dei componenti della commissione non richieda la
rimessione del testo in assemblea ai sensi dell’articolo 93 , quarto comma del regolamento, o in
sede redigente , ovvero con funzioni per la commissione di definire il testo riservando
all’assemblea solo l’approvazione , senza dichiarazioni di voto, dei singoli articoli e dell’intero
progetto in conformità all’articolo 96 del regolamento, il parere del Comitato subisce la sorte
dei pareri cosiddetti rinforzati di cui all’articolo 93 comma 3 e 96 comma 4 del Regolamento.
In questo caso, la mancata adesione della commissione al parere del Comitato determina
automaticamente la rimessione del progetto di legge all’Assemblea e dunque viene meno la
sede legislativa e redigente della Commissione. Gli effetti del parere sono più incisivi ma essi
non giungono mai anche in queste ipotesi ad assumere un carattere vincolante.
Per inciso va osservato che in sede di elaborazione della disciplina istitutiva del Comitato, il
tema dell’efficacia vincolante dei pareri fu avanzata dal gruppo parlamentare della Lega Nord,
mentre altri singoli deputati avevano proposto di attribuire carattere vincolante esclusivamente
ai pareri espressi sui decreti legge. Come è intuibile , l’accoglimento di queste proposte avrebbe
segnato un diverso corso della storia della qualità dei nostri testi normativi.
3.10.- La rilevanza del tempo di formulazione dei pareri del Comitato
Secondo l’articolo 16 bis , secondo comma, per i progetti di legge assegnati al Comitato per
l’espressione del suo parere su richiesta delle Commissioni di merito, il testo da trasmettere è
34
quello adottato dalla commissione come base per il seguito dell’esame. La richiesta e la
trasmissione debbono avvenire entro termini compatibili con la programmazione dei lavori
della commissione e dell’assemblea e non determina comunque modificazione al calendario dei
lavori dell’assemblea o della Commissione.
Per i pareri ex officio sui progetti di legge recanti norme di delegazione legislativa o
disposizioni volte a trasferire alla potestà regolamentare del Governo o di altri soggetti materie
già disciplinate con legge , il testo è trasmesso al Comitato, ai sensi dell’art. 16 , comma 6-bis,
immediatamente dopo la scelta del testo adottato come base per il seguito dell’esame ovvero, in
mancanza , a conclusione del suo esame preliminare di cui all’articolo 79, secondo comma.
Per i pareri ex officio sui disegni di legge di conversione dei decreti legge , il testo deve essere
trasmesso al Comitato al momento della loro presentazione alla Camera o al momento della sua
trasmissione alla stessa da parte del Senato.
Per i pareri , a richiesta , sugli schemi di atti normativi del Governo , l’atto è trasmesso , ai
sensi del rinvio all’art. 16-bis , quarto comma, contenuto nell’articolo 96-ter , entro termini
compatibili con la programmazione dei lavori della commissione stessa.
La indicata disciplina dei termini di trasmissione dei provvedimenti per il loro esame ha dato
luogo a delicati profili conflittuali nei rapporti fra Comitato e Commissioni di merito.
L’affidamento alla Commissione della scelta del tempo di trasmissione del provvedimento al
Comitato , sostanzialmente consentita dal meccanismo delineato dell’articolo 16 bis, ha
evidenziato talora , quando in particolare la trasmissione è avvenuta nella fase iniziale di
elaborazione del testo da parte della Commissione , l’inutilità del lavoro del Comitato chiamato
ad esercitare il suo controllo su un testo che inevitabilmente non corrispondeva al
provvedimento licenziato poi dalla Commissione.
Parallelamente, al medesimo risultato si perveniva con i pareri sui decreti legge assegnati al
Comitato al momento stesso della sua presentazione o trasmissione dal Senato, prima ancora o
contestualmente all’assegnazione alle commissioni di merito, che sovente apportavano anche
radicali cambiamenti al testo stesso.
Le questioni nella prassi sono state risolte attraverso la previsione di ammissibilità di un
secondo intervento di controllo da parte del Comitato in ragione delle modifiche apportate al
testo originariamente al suo esame.
5- Le prospettive dell’avvenire
L’istituzione del Comitato per la legislazione, la moltiplicazione delle sedi tecniche di analisi
, predisposizione e valutazione dei testi normativi, le iniziative della Commissione e del
35
Parlamento europeo sulla qualità della legislazione non hanno sinora arrestato il processo di
inflazione e inquinamento normativo.
Nelle ultime legislature , in Italia, è stata prodotta una media mensile di ventidue ulteriori atti
normativi, molti dei quali non rispondono ai principi e ai criteri della buona legislazione.
Alla legislazione nazionale vanno aggiunti l’incessante regolamentazione comunitaria e la
ulteriore e frammentaria legislazione regionale..
Il dato quantitativo della produzione normativa viene salutato da alcuni come il segno della
elevata produttività delle assemblee legislative per contrastare la polemica sul costo e sulla
inefficienza delle istituzioni e del parlamento in particolare.
Giudicato dal versante dei cittadini e delle imprese alla certezza del diritto, alla accessibilità e
comprensibilità delle norme , alla stabilità dei rapporti giuridici,alla semplicità e chiarezza dei
comportamenti pretesi , alla fluidità del funzionamento degli apparati pubblici , il dato è segno
evidente della imponente , labirintica , confusa e contraddittoria costruzione normativa che
schiaccia la vita quotidiana dei cittadini e complica e ostacola lo sviluppo sociale ed economico
del Paese.
Riemerge dunque il carattere politico e la dimensione democratica della questione della qualità
dei testi normativi e della loro semplicità e conoscibilità.
La nuova frontiera non potrà che essere quella di una nuova metamorfosi del potere legislativo
, che deve incontrare in un vincolante ordinamento internazionale e nelle Costituzioni i limiti
alla sua infinita espansione e i principi per la formulazione della sua produzione normativa.
Limitando le ultime considerazioni alle Costituzioni, è amaro rilevare che anche nelle
Costituzioni di più recente approvazione la questione della qualità della legislazione non ha
trovato collocazione.
Il potere legislativo ordinario, e il potere esecutivo, verso il quale, nelle società complesse ,
tende a spostarsi anche la funzione normativa, incontrano ora soltanto il vincolo del rispetto dei
principi e delle disposizioni costituzionali.
L’assenza nelle Costituzioni, in particolare , dei principi di riserva dei codici per materia, del
divieto di abrogazione per mera incompatibilità , di rafforzamento dell’obbligo di legiferare per
articoli, di un coerente principio di sussidiarietà a garanzia delle autonomie delle formazioni
sociali,
infine dei principi elementari della logistica sulla omogeneità , la chiarezza , la
semplicità , la proprietà del linguaggio dei testi normativi , esalta tuttora l’onnipotenza del
potere legislativo.
36
L’espansione di una pessima legislazione è di conseguenza inarrestabile ove si affidi
esclusivamente ad organi tecnici il controllo della formulazione della regolazione e non si
creino adeguati vincoli costituzionali di limitazione del potere legislativo ordinario.
Antonio Soda
37