Dipartimento
Programma Aggiuntivo- Delibera CIPE 83/2002- Azioni nazionali di sistema: animazione
s
dp
Politiche
S vilu ppo
Dal partenariato di progetto al
partenariato strategico
Raffaele Trivilino responsabile gruppo di lavoro
Lo Sviluppo Locale in Abruzzo:apprendere dalle esperienze per progettare il futuro
L’Aquila 6 luglio 2006
Obiettivo della ricerca
Il progetto è previsto nelle Azioni nazionali di sistema del Programma
Aggiuntivo POM Sviluppo Locale che cofinanzia i 10 Patti definiti Europei.
Nell’ambito delle azioni di sistema a livello nazionale ogni Patto ha
individuato un tema da sviluppare tramite un progetto di ricerca/azione.
La ricerca-azione: “Dall’approccio al metodo: pratiche, metodologie e
strumenti per la costruzione di un partenariato strategico” si propone di
esaminarne gli aspetti operativi, gli elementi, le forze e gli strumenti.
Queste, in termini di “capacity building”, possono essere individuate in
alcune categorie di elementi:
•La capacità di rappresentare il sistema sociale di riferimento,
•La capacità di “strutturarsi” nel contesto locale integrando fra loro strumenti
e “politiche”,
•La capacità di guidare i cicli di progetto combinando risorse e competenze
tecniche, finanziarie ed amministrative,
•La capacità di capitalizzare le esperienze dando evidenza dei risultati e
raccogliendo i feedback provenienti dai partner locali (legittimità) e dagli
interlocutori finanziari (autonomia).
Il percorso di analisi
In particolare il percorso di analisi, che utilizzerà la realtà abruzzese
come riferimento operativo, si svolgerà in quattro fasi successive:
1. Ricognizione delle iniziative e delle aggregazioni partenariali in atto
nei sistemi locali del territorio della Regione Abruzzo.
2. Approfondimento di tre casi specifici scelti nell’ambito degli otto
sistemi locali della Regione.
3. Analisi delle questioni critiche emerse attraverso il confronto ed il
dialogo fra alcuni protagonisti.
4. Individuazione di possibili soluzioni con l’aiuto di alcune
esperienze di riferimento nazionale per individuare, socializzare e
condividere i “fattori comuni” che hanno determinato il successo e i
punti di criticità incontrati in fase di attuazione nelle diverse
iniziative di Azione Locale di Sviluppo.
Alcuni punti di riferimento
• Sviluppo Locale un progetto per l’Italia
(Trigilia)
• Economie dal Basso (Cersosimo-Wolleb)
• Tornare a crescere (Bersani-Letta)
• Piano Strategico Nazionale 2007-2013
(Documento
preliminare
e
Bozza
Amministrativa) e documenti sul Partenariato
Quadro Strategico Nazionale
“Bozza Amministrativa”
• La dimensione territoriale della politica regionale 2007-2013 attribuisce forte
attenzione rivolta alla costruzione di una programmazione e progettazione
territoriale,
• Tanto maggiore è il grado di complementarità e integrazione dei servizi che
la politica promuove in un dato territorio, tanto maggiore è l’effetto sulla
competitività.
• L’esperienza di progettazione integrata degli anni novanta e del periodo
2000-2006 mostra che solo dove essa è stata attuata con standard buoni di
valutazione e partecipazione si è effettivamente rafforzata la capacità dei
soggetti locali e si osservano risultati effettivi in termini di benessere e
attrazione del territorio.
• Se ne ricava che nel 2007-2013, la progettazione integrata dovrà accrescere
selezione e competizione sulla qualità dei progetti, aprirsi a soggetti forti
esterni e centri competenza nazionale, privati e pubblici e integrarsi con
scale più elevate di programmazione, di area vasta, nazionale e
internazionale.
Priorità 7. Competitività dei
sistemi produttivi e occupazione
• Accrescere l’efficacia degli interventi per i sistemi locali,
migliorando la governance e la capacità di integrazione fra
politiche
• Aumentare la capacità delle Istituzioni locali quale condizione per
l’efficacia di progetti locali e di area vasta e della governance del
territorio
• Qualificare il partenariato socio-economico e rafforzarne il ruolo
nello sviluppo locale
• Competitività territoriale: promuovere processi sostenibili e
inclusivi di innovazione e sviluppo imprenditoriale
• Aumentare la competitività dei sistemi produttivi migliorando
l’efficacia dei servizi per il territorio e le imprese e favorendo la loro
internazionalizzazione
La metodologia di analisi della fase I
• Sulla base delle considerazioni sopra citate si è ritenuto
focalizzare la fase I dell’analisi su due aspetti fondamentali:
• il partenariato locale inteso come sistema di relazioni e di
cooperazione tra soggetti collettivi pubblici e privati capace di
produrre beni collettivi locali e realizzare la progettazione
strategica; determinante risulta la sua composizione e la sua
capacità inclusiva conservando, comunque, un nucleo stabile
nel tempo al fine di abbassare la diffidenza e incrementare la
fiducia, scambiare le informazioni e arricchire le competenze
(learning by doing);
• gli effetti e i prodotti della cooperazione tra Enti Pubblici
Locali, tra privati e tra Enti Pubblici e Privati come beni
pubblici capaci di incrementare il capitale sociale e creare
condizioni di competitività .
Ricognizione delle iniziative territoriali di
cooperazione per la progettazione strategica
• Per gli 8 ambiti è stata effettuata una sintesi di alcuni indicatori
economici e amministrativi e la ricognizione delle iniziative territoriali
di cooperazione promosse con “approccio partenariale” su base
territoriale.
• Per ciascuna iniziativa (Leader, Patti territoriali e PIT) è stata
effettuata l’analisi della composizione del partenariato (a parità di
base territoriale) e sono state rilevate le principali caratteristiche
della strategia di sviluppo implementata e delle risorse disponibili
suddivise in macrocategorie.
• Per ciascun ambito si è proceduto anche a rilevare i servizi di
competenza dei Comuni, gestiti in forma associata, per
evidenziare le iniziative di cooperazione tra Enti e i Consorzi costituiti
tra imprese per gestire attività in forma associata.
Ricognizione generale della situazione
economica e amministrativa
•
abitanti
•
Unità locali
industria
•
Indice turisticità
•
•
Piani sociali di zona
•
SLL
Comunità
montane
Composizione del partenariato
Per ogni programma/progetto, relativo al singolo ambito, è stata riportata
la composizione dei partner per tipologia:
• -partner pubblici e PSE;
• -partner pubblici locali, partner pubblici sovra-locali, PSE riconosciuti
al CNEL, altri PSE.
E’ stata effettuata una analisi di coerenza riferita alle tipologie e al
programma/progetto.
Per ogni Ambito si è provveduto a calcolare anche il grado di omogeneità
tra i partenariati attivati nelle iniziative opportunamente pesati in
funzione della specializzazione tematica/settoriale per rilevarne la
capacità inclusiva fermo restando il nucleo stabile.
Tale grado è stato rappresentato attraverso i valori per ogni Ambito:
• partner pubblici e PSE (a.b.c.d. altri) ponderato in Patto, PIT e Leader
•
Partenariato: Il Percorso di costruzione del Quadro Strategico Nazionale 2007-2013 - Il partenariato
Economico e Sociale: analisi e raccolta documentale” I parte (Analisi dei documenti) e II parte (Raccolta
dei Documenti)
Composizione del partenariato considerazioni
Grado omogeneità partenariato
120
100
80
60
Partner
40
20
sto
va
no
cia
i
lan
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ch
ar
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sc
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• esiste una sostanziale coerenza
tra composizione e strutturazione
dei
partenariati
con
i
programmi/progetti di riferimento;
• ciò rispetta il criterio della
partecipazione e favorisce la
cooperazione tra i soggetti
collettivi
responsabili
delle
azioni/interventi determinanti per
il raggiungimento degli obiettivi
prefissati
• si riscontrano, in alcuni casi, un
sovradimensionamento
per
alcune tipologie di partner a
scapito di altri oppure la carenza
di partner importanti,
• si evidenzia una sostanziale omogeneità dei partenariati tra i vari strumenti; per
Pescara il valore è influenzato dai problemi intervenuti nel Leader+,
• ne deriva una buona maturità dei territori e una tendenza alla riduzione dei rischi di
atteggiamenti collusivi su una possibile attenzione prevalente ai vantaggi finanziari
immediati della concertazione
Composizione del partenariato considerazioni
•
in generale, si evidenzia una consuetudine a coinvolgere un partenariato
locale rappresentativo della componente pubblica e socio-economica nella
programmazione di iniziative di sviluppo locale e una discreta capacità
delle coalizioni locali a predisporre Piani/programmi capaci di migliorare
la governance. Tale consuetudine si consolida nel tempo
raggiungendo livelli interessanti con i PIT.
•
I singoli programmi/progetti mostrano una generale vivacità degli ambiti
nella capacità di avviare e realizzare progetti che aumenta negli ambiti
dove esiste più esperienza e dove sono state investite maggiori risorse
nell’accompagnamento e assistenza tecnica da parte del centro (Stato
e Regione) (vedi Sangro-Aventino),
•
non esistono dati che dimostrano ancora effetti diretti della
cooperazione in Programmi/progetti sullo sviluppo economico sia
perché molte iniziative sono ancora in corso che per la carenza di
strumenti capaci di valutare con puntualità e correttezza il valore
aggiunto di tali modalità.
Cooperazione tra Enti Locali e Imprese
La gestione associata dei servizi tra Enti Locali
Sono stati considerati alcuni servizi gestiti in forma associata da
Comuni appartenenti alle Unioni di Comuni e alle Comunità
montane della Regione Abruzzo.
Ai fini della individuazione delle predette forme di gestione associata,
si è preso in esame l’elenco dei 37 servizi riconosciuti dal D.G.R.
317/2005
Particolare attenzione è stata posta anche all’accelerazione delle
procedure (Lo Sportello Unico per le Attività Produttive). Sono stati
considerati gli sportelli unici per le attività produttive, specificando se
sono attivati in forma singola o associata.
La gestione associata dei servizi tra Imprese
Sono stati considerati i consorzi tra imprese per gestire attività in
forma associata (promozione prodotti tipici e territori, ricerca e
innovazione, servizi avanzati).
La gestione associata dei servizi tra Enti Locali
Tipologia
Miglioramento efficienza della PA
Servizi diretti al cittadino
Totale
305
Miglioramento efficienza della PA
Servizi diretti al cittadino
Totale
35
Miglioramento efficienza della PA
Servizi diretti al cittadino
Totale
43
Miglioramento efficienza della PA
Servizi diretti al cittadino
Totale
30
Miglioramento efficienza della PA
Servizi diretti al cittadino
Totale
47
Miglioramento efficienza della PA
Servizi diretti al cittadino
Totale
46
Miglioramento efficienza della PA
Servizi diretti al cittadino
Totale
29
Miglioramento efficienza della PA
Servizi diretti al cittadino
Totale
46
Miglioramento efficienza della PA
Servizi diretti al cittadino
Totale
29
Servizi (compreso riconosciuti dalla
DGR 317/05)
Abruzzo
Enti coinvolti
Ambito Avezzano
Enti coinvolti
Ambito L'Aquila
Enti coinvolti
Ambito Sulmona
Enti coinvolti
Ambito Teramo
Enti coinvolti
Ambito Pescara
Enti coinvolti
Ambito Chieti
Enti coinvolti
Ambito Lanciano
Enti coinvolti
Ambito Vasto
Enti coinvolti
Servizi associati
Servizi associati
% su Comuni
erogati dalle Unioni
erogati dalle
aderenti alle Unioni
dei Comuni
Comunità Montane
167
67
234
48
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
74
35
109
13
7
8
15
4
59
17
76
18
23
7
30
10
4
0
4
3
13,92%
10,74%
12,83%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
22,77%
20,71%
22,06%
7,00%
15,38%
9,87%
13,11%
7,26%
11,11%
9,20%
5,38%
7,89%
5,33%
0,00%
3,51%
503
636
1139
224
83
72
155
35
126
111
237
42
21
73
94
29
53
99
152
28
22
62
84
28
9
25
34
5
108
129
237
33
81
65
146
24
% su Comuni
montani
8,98%
21,84%
13,38%
9,49%
15,82%
11,65%
12,00%
20,33%
14,85%
2,90%
19,36%
8,53%
7,57%
27,20%
14,29%
3,14%
17,03%
7,89%
7,20%
38,46%
17,89%
13,09%
30,07%
18,90%
13,50%
20,83%
16,01%
Servizi associati
erogati dalle
Comunità Montane e
Unioni
670
703
1373
272
83
72
155
35
126
111
237
42
21
73
94
29
127
134
261
41
29
70
99
32
68
42
110
23
131
136
267
43
85
65
150
27
% su Comuni
Unioni e C.M.
Indice di
specializzazio
ne
9,85%
19,88%
13,28%
9,49%
15,82%
11,65%
96,27%
79,59%
87,73%
12,00%
20,33%
14,85%
121,79%
102,26%
111,79%
2,90%
19,36%
8,53%
29,40%
97,40%
64,21%
12,39%
25,14%
16,75%
125,75%
126,45%
126,11%
3,63%
16,83%
8,14%
36,79%
84,64%
61,29%
11,83%
14,05%
12,59%
120,03%
70,65%
94,75%
12,19%
24,33%
16,34%
123,68%
122,37%
123,01%
12,59%
18,52%
14,62%
127,81%
93,15%
110,06%
SUAP
Sportello Unico Attività
Produttive
Abruzzo
Ambito Avezzano
Ambito L'Aquila
Ambito Sulmona
Ambito Teramo
Ambito Pescara
Ambito Chieti
Ambito Lanciano
Ambito Vasto
Totale Servizio gestito in
Servizio gestito
% su Comuni
% su Comuni
Comuni forma associata
in forma singola
305
35
43
30
47
46
29
46
29
238
19
20
28
38
41
17
46
29
78,03%
54,29%
46,51%
93,33%
80,85%
89,13%
58,62%
100,00%
100,00%
27
2
4
2
4
3
12
0
0
8,85%
5,71%
9,30%
6,67%
8,51%
6,52%
41,38%
0,00%
0,00%
Dati non
disponibili
40
14
19
0
5
2
0
0
0
% su Comuni
13,11%
40,00%
44,19%
0,00%
10,64%
4,35%
0,00%
0,00%
0,00%
Indice di
specializzazione
69,57%
59,61%
119,61%
103,61%
114,22%
75,12%
128,15%
128,15%
La gestione associata dei servizi tra Enti Locali
Considerazioni
% su Comuni Unioni e C.M.
• esiste una partecipazione elevata dei
Comuni (circa il 90%) ad esperienze
di gestione associata dei servizi
previsti;
18,00%
16,00%
14,00%
12,00%
10,00%
% su Comuni Unioni e C.M.
8,00%
6,00%
4,00%
2,00%
st
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• il dato percentuale medio regionale
dei servizi gestiti in forma associata è
pari ad oltre il 13% che rappresenta
un valore significativo considerando i
tempi recenti di avvio di tale pratica;
% su Comuni aderenti alle Unioni
25,00%
20,00%
15,00%
% su Comuni aderenti alle
Unioni
10,00%
5,00%
A
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bi
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V
as
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0,00%
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• per i servizi gestiti da Unioni di
Comuni si arriva anche al 25% che
conferma una volontà consistente e
un primo risultato positivo delle
politiche di incentivazione;
La gestione associata dei servizi tra Enti Locali
Considerazioni
• molti dei servizi ricompresi nel paniere esaminato sono determinanti per
garantire la competitività dei territori;
• anche per i SUAP emergono valori elevati di forme associate di gestione
che evidenziano, a prescindere dai risultati, la volontà di migliorare i servizi
amministrativi per l’accoglienza;
• risultati più consistenti si riscontrano nei comprensori maggiormente
sensibili e/o maggiormente sensibilizzati da azioni di animazione o di
assistenza tecnica del centro; in tali ambiti aumentano costantemente i
servizi associati anche quelli ritenuti più complessi e problematici
(espropri, appalti, progettazione integrata)
• l’incremento della pratica della gestione associata contribuisce ad
accelerare l’innovazione amministrativa, facilita l’aggiornamento delle
competenze degli dipendenti pubblici valorizzandone le potenzialità e
riducendo il ricorso a forniture esterne di servizi, favorisce la riduzione dei
costi unitari di produzione dei servizi, abbassa il livello di diffidenza tra le
amministrazioni incrementando la propensione alla cooperazione;
La gestione associata tra Imprese dei servizi
Regione/Provincia
n. consorzi
rilevati
n. consorzi
totali
% rilevati su
comuni
n. comuni
Abruzzo
152
420
305
49,84%
L'Aquila
48
136
108
44,44%
Teramo
23
77
47
48,94%
Pescara
23
74
46
50,00%
Chieti
58
133
104
55,77%
Alcune prime considerazioni:
•esiste una buona propensione alla collaborazione anche se non ancora è chiara
la volontà alla cooperazione,
•circa il 50% dei consorzi sono costituiti per la promozione di servizi avanzati,
•la distribuzione è abbastanza uniforme in tutte le Province.
Partenariato e cooperazione tra Enti
Partenariato
120
100
80
60
40
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-
Partenariato
LE PRIME LEZIONI (1)
• I Comprensori individuati in funzione di condizioni storicoculturali e comportamentali omogenee e di consuetudine a
collaborare rappresentano una base solida; non deve essere
oggetto di continue variazioni.
• Le esperienze di programmazione hanno contribuito alla
definizione della “scala territoriale” più idonea in termini di
continuità progettuale e in termini coesione territoriale
correlato al processo di costruzione di un sistema di relazioni
tra le rappresentanze dei diversi tipi di attori operanti nel
territorio (settori pubblico e privato e mondo associativo)
articolate in modo orizzontale.
• Come più volte ribadito dai contributi scientifici e nel QSN è
indispensabile l’apertura alla conoscenza esterna e al
rapporto con i “soggetti istituzionali forti” e alla collaborazione
con altri comprensori.
LE PRIME LEZIONI (2)
• Il partenariato deve essere inclusivo e, quindi, il più ampio
possibile, incorporando anche associazioni varie nel rispetto del
reale interesse e del coinvolgimento al fine di garantire la coesione
sociale, pur garantendo un nucleo forte e stabile.
• Le esperienze hanno “innescato” un processo di apprendimento da
parte dei soggetti collettivi pubblici e privati, i quali stanno
apprendendo comportamenti per incrementare le conoscenze e la
fiducia.
• Tali esperienze hanno avviato il processo di “sedimentazione”, nei
tessuti socio-economici abruzzesi, di una progettualità coerente con
la valorizzazione dei potenziali di sviluppo endogeno.
• I Progetti Integrati Territoriali rappresentano l’esperienza più
avanzata; essi costituiscono un processo di riferimento e un
modello da implementare con i dovuti aggiustamenti e
aggiornamenti.
LE PRIME LEZIONI (3)
• Esistono le condizioni per incrementare, nel tempo, il rapporto
fiduciale e l’apprendimento capace di aumentare la
propensione alla cooperazione dei soggetti e di elevare le
competenze
nello
svolgere
le
funzioni
connesse
all’organizzazione delle azioni collettive e alla produzione di
beni pubblici (Cersosimo-Wolleb), ricordando che:
• sono indispensabili regole centrali e locali chiare e trasparenti
che chiariscano competenze e responsabilità,
• è necessario incrementare le azioni di supporto e assistenza
tecnica ai partenariati locali e per gli Enti,
• è opportuno investire significativamente in azioni immateriali.