Sent. N. 852/2014
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del popolo italiano
la
Corte dei conti
Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio
composta dai seguenti magistrati:
dott. Ivan De Musso
Presidente
dott. Andrea Lupi
Consigliere
dott. Franco Mencarelli
Consigliere relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul giudizio di responsabilità iscritto al n. 73701/R del registro di
segreteria, instaurato ad istanza del Procuratore regionale nei confronti
di FRANCAZI Giuseppe, contumace; IAQUONE Alessandro, in proprio
e nella qualità di titolare della “Eur Costruzioni” s.r.l., assistito e
rappresentato dall’avv. Francesco Lilli, presso il cui studio è
elettivamente domiciliato in Roma, viale di Val Fiorita n. 90 e PANZINI
Benedetto, assistito e rappresentato dagli avv.ti Antonello Tornitore e
Franca Femiano, presso lo studio dei quali è elettivamente domiciliato
in Roma, corso Trieste n. 155.
Uditi nella pubblica udienza del 20 novembre 2014, con l’assistenza del
segretario sig. Antonio Fucci, il relatore dott. Franco Mencarelli, l’avv.
Antonello Tornitore per il convenuto PANZINI Benedetto, l’avv.
Francesco Lilli per il convenuto IAQUONE Alessandro, in proprio e
nella qualità di titolare della dita “Eur Costruzioni”, ed il PM nella
persona del Vice procuratore generale dott. Antonio Giuseppone.
Visti gli altri atti della causa
Visto l’atto di citazione in data 4 giugno 2014.
FATTO
La Regione Lazio con nota n. 228431 del 17 giugno 2013 su disposizione
della Procura della Repubblica di Cassino, inviava alla Procura regionale
della Corte dei conti per il Lazio gli atti relativi al finanziamento della
misura 227 del piano di sviluppo rurale 2007-2013 che prevedeva la
ripartizione del finanziamento fra fondi statali (quota 56%) e fondi
comunitari (quota 44%) attuato con il bando DGR 879 del 28 novembre
2008, a cui aveva partecipato il comune di Terelle (FR) per il progetto
denominato “ripristino arredo e valorizzazione del sistema cantieristico ed
aree limitrofe di servizio al plesso eco-turistico Le Casermette, ex Stazione
Forestale”.
Il Comune, nelle aree indicate nel progetto presentato alla Regione,
avrebbe dovuto: 1) ripristinare il sentiero per mt. 6150; 2) decespugliare
un’area di ettari 2987; 3) diradare 1 ettaro di pineta; 4) realizzare una
staccionata per mt. 1984,092; 5) realizzare una palizzata in legno per mt.
780,4335; 6) collocare arredi comprendenti n. 2 portabiciclette, n. 10
panchine in legno e ghisa, n. 10 cestini porta rifiuti, n. 6 pannelli informativi
in legno e n. 12 tavoli-panca da pic-nic.
La Regione ammetteva al finanziamento il progetto e con preavviso di
concessione n. 176801 del 27 luglio 2010 stabiliva un contributo per
l’importo complessivo di euro 77.015,88 da sommare ai fondi comunali per
euro 17.626,54, acquisiti dal comune di Terelle mediante un mutuo acceso
presso la Cassa depositi e prestiti.
Del contributo in origine riconosciuto, il Comune ne otteneva dalla
Regione (nota n. 033887 del 17 ottobre 2013) un anticipo (pari al 50%) di
euro 38.507,78, previa fideiussione nei confronti di AGEA pari al 110%
delle somme anticipate. Infatti, a seguito della gara esperita dal Comune,
risultava aggiudicataria la società Eur Costruzioni s.r.l. – titolare il sig.
Alessandro IAQUONE – con un’offerta con ribasso pari al 32,05%, per cui
la somma da corrispondere come contributo veniva a consistere in
complessivi euro 55.354,34. Seguiva la stipulazione del contratto in data
25 ottobre 2010 con compenso di euro 50.541,96. Come parte integrante
del contratto, erano richiamati, tra gli altri, il capitolato generale e speciale
d’appalto, gli elaborati progettuali e il cronoprogramma delle opere. Il
termine finale per la consegna dei lavori veniva fissato in giorni 181,
naturali e consecutivi, a decorrere dalla data del verbale di consegna
avvenuta in pari data alla stipulazione del contratto (25 ottobre 2010). Con
scadenza naturale dei lavori fissata quindi al 23 aprile 2011.
Il 29 dicembre 2011 la ditta costruttrice, che aveva usufruito di alcuni
periodi di sospensione dei lavori in connessione anche ad eventi
atmosferici, chiedeva al direttore dei lavori, FRANCAZI, di procedere,
previo sopralluogo, all’effettiva verifica dell’ultimazione dei lavori.
Effettuato il sopralluogo veniva verificata “l’effettiva” conclusione di tutti i
lavori il 30 dicembre 2011 con la richiesta di sostituire alcune parti della
staccionata rustica e della palizzata di sostegno di alcune aree che
presentavano pali di ridotte dimensioni. Si provvedeva comunque alla
redazione del certificato di ultimazione dei lavori senza data, ma allegato
alla nota n. 127 del 23 gennaio 2012 del comune di Terelle.
L’art. 4 del contratto prevedeva che il pagamento fosse effettuato in base
agli stati di avanzamento dei lavori, debitamente documentati, appena si
fosse maturata la somma di euro 15.000,00. Al responsabile unico del
procedimento era demandato il compito di emettere i certificati di
pagamento sulla base dei documenti contabili “indicanti la quantità, la
qualità e l’importo dei lavori eseguiti”. Per l’intervento venivano nominati il
dott. Benedetto PANZINI, quale responsabile del procedimento e del
Servizio tecnico ed il dott. Giuseppe FRANCAZI quale progettista e
direttore dei lavori nonché responsabile della sicurezza in fase di
progettazione ed esecuzione.
La Regione Lazio, per il tramite di propri funzionari, effettuò un primo
sopralluogo in data 2 maggio 2013 e successivamente in data 30 maggio
2013.
In tale ultima verifica è emerso che lo stato dei luoghi appariva modificato
nel tentativo di realizzare tardivamente le opere che si dovevano fare: 1) il
sentiero era stato ripristinato per mt. 2064 (e non per 6150); 2) la
staccionata era stata realizzata per mt. 908, di cui mt. 484 conformi al
progetto – mt. 389 invece non conformi – a fronte della previsione di una
staccionata di mt. 1984,092; 3) la palizzata in legno era stata realizzata
per funzionali mt. 21 conformi al progetto e mt. 535 non conformi, a fronte
di mt. 780 previsti in progetto; 4) erano state collocate n. 7 panchine (di cui
4 previste in progetto, n. 2 non conformi, n. 1 non prevista in progetto); n.
10 cestini, di cui solo sette erano conformi al progetto; n. 12 tavoli di cui
due non conformi al progetto; n. 6 pannelli informativi di cui uno fuori
progetto.
Pertanto la Regione emetteva un certificato di verifica finale riconoscente
la sola somma di euro 7.924,40 quale contributo finale da erogare.
In data 4 giugno 2013 il Sindaco di Terelle
ha firmato detto ultimo
documento in segno di accettazione.
Dagli atti emerge – rileva la Procura – che la documentazione riguardante
l’esecuzione dei lavori, ed in particolare il libretto delle misure, il registro
della contabilità, gli stati di avanzamento dei lavori e le relative
determinazioni di pagamento, dava per realizzati lavori che in realtà non lo
erano.
Situazione realizzata con il concorso necessario di tutti coloro che nella
vicenda erano direttamente coinvolti o avevano compiti di controllo e
vigilanza: il responsabile della ditta Eur Costruzioni, Alessandro
IAQUONE, richiedendo il pagamento per lavori mai effettuati; il direttore
dei lavori, Giuseppe FRANCAZI, attestava, in modo contrario al vero, che i
lavori erano stati effettuati ed addirittura finiti; il responsabile del
procedimento, Benedetto PANZINI, che, omettendo ogni controllo al
riguardo,
approvava
la
suddetta
documentazione
consentendo
il
pagamento dei lavori.
Appariva in modo documentale che le condotte tenute dai predetti erano
connotate dal dolo: per tutti si cita il certificato di ultimazione dei lavori,
senza data ma allegato alla nota n. 127 del 23 gennaio 2012 del comune
di Terelle, sottoscritto congiuntamente dai soggetti in questione che
dovevano e potevano rendersi conto di attestare fatti e circostanze non
corrispondenti al vero.
E’ stato quindi emesso il prescritto invito a dedurre nei confronti dei
soggetti menzionati per il danno arrecato al comune di Terelle, consistente
nella somma di euro 17.626,54, presa con il mutuo acceso con la Cassa
depositi e prestiti; nella somma di euro 30.583,38 pari alla mancata utilità
che il corretto uso del finanziamento regionale avrebbe fornito al territorio
comunale; nella somma di euro 10.382, 39, pagata per le prestazioni
professionali del Direttore dei lavori; nella somma di euro 316,37, pagata
al PANZINI (nella qualità di responsabile unico del procedimento).
Le deduzioni, a giudizio della Procura, non sono risultate idonee a
determinare l’archiviazione del procedimento.
Infatti, quanto alle questioni sollevate dal dott. PANZINI, deve rilevarsi che
la citazione in giudizio tiene conto, in aderenza all’effettività delle condotte,
degli atti dallo stesso adottati a prescindere dalla qualificazione in essi
assunta o in astratto posseduta. Del resto da tali atti si desume che sono
decine
i provvedimenti sottoscritti dal PANZINI
nella qualità
di
“responsabile unico del procedimento”, da ultimo quello del 30 dicembre
2011 certificante l’ultimazione dei lavori. Non si comprende pertanto
perché, in quelle sedi e nei momenti in cui andava a sottoscrivere gli atti
nella qualità di RUP, non abbia avuto nulla da obiettare sulla funzione
svolta. Appare peraltro singolare la contestazione di fronte alla
determinazione n. 66 del 14 aprile 2012 con cui lo stesso PANZINI, nella
veste di responsabile unico del procedimento si autoliquida euro 316,37
per “l’opera a favore del RUP Benedetto Panzini”.
Non determinanti appaiono le giustificazioni dal medesimo fornite circa la
sua buona fede nell’approvazione degli atti contabili che gli provenivano
dal direttore dei lavori dott. FRANCAZI, lasciando intendere che non
aveva la possibilità materiale di rendersi conto della realtà dei fatti e
dell’andamento dei lavori. Ciò è smentito non solo da lui stesso che in
sede di audizione ha ammesso di essersi recato sul posto, da ultimo alla
fine del 2011, in prossimità della chiusura dei lavori; ma è stato
confermato dai Carabinieri di Cassino, delegati dalla Procura, e dal sig.
Achille D’Aguanno, tecnico comunale in Terelle il quale ha dichiarato che
“durante i lavori realizzati nel periodo 2010-2011 posso riferire con
certezza che Panzini Benedetto si recava sul posto per verificare
l’andamento dei lavori come del resto ha fatto alla dichiarata conclusione,
cosa di normale routine per un RUP, e cosa che faccio anch’io per le
opere pubbliche in corso per le quali ho assunto tale incarico. Ribadisco di
ricordare con certezza che talvolta Panzini Benedetto diceva in ufficio che
andava alle Casermette per verificare l’andamento dei lavori”. Se poi,
come afferma il convenuto, egli abbia inteso limitare il controllo alle
limitate parti visibili all’arrivo “alle Casermette”, non può sottacersi – ad
avviso della Procura – che avrebbe avuto comunque la possibilità di
verificare, senza necessità di effettuare misurazioni, che i lavori erano in
tutto o in parte diversi per tipologia e qualità da quelli previsti nel progetto
che lui poteva e doveva conoscere.
Quanto alle questioni poste dal dott. FRANCAZI la Procura rileva la sua
chiara tendenza a sostituire le proprie valutazioni a quelle effettuate dagli
organi regionali competenti all’approvazione del progetto.
Il predetto ammette, infatti, che differenze progettuali vi furono, ma che
erano ininfluenti sulla funzionalità dell’opera e in alcuni casi erano
addirittura
migliorative.
Il
dott.
FRANCAZI,
tuttavia,
omette
di
rappresentare che il provvedimento regionale di concessione del
contributo (nota n. 176801 del 27 luglio 2010) adottato in conformità del
bando che disciplinava la gara cui aveva partecipato il comune di Terelle
con
il
progetto
adottato
dallo
stesso
FRANCAZI,
prevedeva
espressamente che il beneficiario “deve eseguire i lavori conformemente
agli atti progettuali approvati… nel rispetto… delle indicazioni contenute
nella relazione tecnica e nel progetto esecutivo ammesso al beneficio…”.
(cfr. lett. A) delle disposizioni generali del provvedimento di concessione
sopra indicato).
Peraltro, dal complesso delle disposizioni generali e specifiche richiamate
nell’atto di concessione appare chiaro ed evidente che le opere avrebbero
potuto essere oggetto di controlli regionali e che, in caso di discordanza
con i progetti, le somme sarebbero state, in tutto o in parte, soggette a
decadenza e quindi a recupero, come in effetti avvenuto.
Per quanto riguarda poi la posizione del sig. Alessandro IAQUONE,
rappresentante legale della ditta “Eur Costruzioni” affidataria dei lavori, e
la questione di giurisdizione da lui sollevata in sede di deduzioni nell’Atto
di citazione, si richiama la pacifica giurisprudenza della Corte di
cassazione (tra le altre la n. 4511 del 2006) secondo cui la partecipazione
del privato ad un programma pubblico, a prescindere dalle modalità e
degli strumenti in concreto utilizzati, realizza un rapporto di servizio
capace di assoggettarlo alla giurisdizione di questa Corte per ipotesi di
danno dovuto alla mancata realizzazione del programma, con pregiudizio
sia delle finanze nazionali che di quelle di derivazione comunitaria. Nel
caso di specie si trattava di misure di investimento fondate sul programma
di sviluppo rurale (PSR) Lazio 2007/2013, misura 227, per la quale il
comune di Terelle aveva partecipato al bando di selezione ed aveva
proposto un progetto di “realizzazione e ripristino funzionale di aree
destinate ad uso turistico ricreativo e culturale didattico” – Azione 1 –
ripristino, arredo e valorizzazione del sistema sentieristico ed aree limitrofe
di servizio del plesso ecoturistico “Le casermette – ex stazione forestale”,
richiamate, tra l’altro, nel contratto d’appalto (n. 300 del 25 ottobre 2010)
sottoscritto con il sig. IAQUONE rappresentante legale della Eur
Costruzioni. Il sig. IAQUONE era quindi consapevole che nella specie si
trattava di un contratto di appalto stipulato con il comune di Terelle, quale
mezzo di realizzazione del progetto sopra indicato a sua volta parte del
programma comunitario di sviluppo rurale.
Nell’Atto di citazione si rappresenta altresì che dai documenti della
contabilità dell’appalto (in particolare dal libretto delle misure, dal registro
delle contabilità e dagli stati di avanzamento dei lavori) emergono
analiticamente gli interventi e le misurazioni delle opere, poi in realtà non
riscontrati in tutto o in parte al momento della verifica in loco. E tali
documenti erano sottoscritti dal sig. IAQUONE, dal dott. PANZINI e dal
dott. FRANCAZI nelle loro rispettive qualità.
La reiterazione dei comportamenti, non circoscrivibili, quindi, a sporadici
errori di compilazione o di valutazione, denota che le suddette attestazioni
sono state fatte con coscienza e volontà di fare apparire nella contabilità
ufficiale il pieno rispetto del progetto, non essendo ragionevole pensare
che la ditta costruttrice, e per essa il sig. IAQUONE, e il direttore dei lavori
dott. FRANCAZI, il primo che realizzava le opere e il secondo con specifici
doveri di controllo in loco, potessero non rendersi conto di attestare fatti e
circostanze non corrispondenti alla realtà.
Le condotte sono quindi caratterizzate dal dolo, nella migliore delle
valutazioni anche solo eventuale, che, per quanto riguarda la posizione
dello IAQUONE, non possono che essere tenute in proprio e quindi,
secondo le valutazioni della Procura, in rottura con il rapporto di
rappresentanza con la società. Donde la chiamata del predetto anche in
proprio e non solo nella qualità di rappresentante della società incaricata
della realizzazione degli interventi.
Quanto al danno ad oggi per la parte di contributo erogato e non
riconosciuto utile ed ammissibile a finanziamento da parte della Regione,
è stata proposta la procedura di decadenza e di recupero che, allo stato,
non risulta effettivamente avvenuto.
In proposito la Procura rileva che la parte costituente un lotto funzionale
per il quale la medesima Regione ha riconosciuto utilità e quindi la
possibilità di finanziamento ammonta a complessivi euro 7.924,40. In
particolare la Regione Lazio ha precisato che il finanziamento, afferendo
alla misura 227 del piano di sviluppo rurale della Regione Lazio, prevede
una ripartizione dei fondi del finanziamento in misura del 56% gravanti sui
fondi statali e del 44% gravanti sui fondi comunitari. La medesima esclude
che si possa essere verificato un danno per le sue finanze perché non
sono state erogate risorse regionali.
La Regione ha precisato, inoltre, che il comune di Terelle ha ricevuto un
anticipo di euro 38.597,78 dai quali, detratti euro 7.924,40 riconosciuti
ammissibili a finanziamento, restano euro 30.583,38 che il comune di
Terelle dovrà restituire ad AGEA e per essa euro 17.126,69 da imputare
allo Stato ed euro 13.456,69 da imputare alla Comunità europea, secondo
le proporzioni accennate.
Deve tuttavia rilevarsi che la giurisprudenza di legittimità (cfr. Cass. SU,
22.12.1999 n. 926) in caso di distrazione dei fondi comunitari o comunque
a destinazione vincolata, come nel caso di specie, reputa che il soggetto
danneggiato sia quello che “viene ad essere privato delle utilità che
sarebbero derivate da un corretto uso dei fondi”. Nel caso di specie,
quindi, il soggetto danneggiato appare il comune di Terelle, sia per la
somma suddetta di euro 30.583,38, sia per quella autonomamente presa
a mutuo pari ad euro 17.626,54 come quota di cofinanziamento
dell’intervento, sia per quella di euro 10.382,39 pagata alla direzione dei
lavori, sia per quella di euro 316,37 pagata al RUP. Per dette tre ultime
voci di danno, tuttavia, si reputa equo riconoscere un’utilità pari a quella
che la Regione ha ritenuto ammettere come contributo finale. Ciò in
quanto una parte di utilità sia per il mutuo sia per i compensi erogati, deve
logicamente riconoscersi.
Poiché la percentuale dell’utilità riconosciuta ammonta a circa il 20%, le
somme da computarsi come danno ammontano ad euro 14.101,00 per il
mutuo, ad euro 8.306,00 per il compenso pagato al Direttore dei lavori e
ad euro 253,00 per il compenso pagato al RUP, per un totale di euro
22.660,00 che sommati ad euro 30.583,00 ammontano a complessivi euro
53.243,00.
Per tali motivi i sigg. FRANCAZI Giuseppe, IAQUONE Alessandro,
personalmente e nella qualità di titolare della ditta Eur Costruzioni e
PANZINI Benedetto sono stati convenuti all’odierna udienza per ivi sentirsi
condannare al pagamento in favore del comune di Terelle (FR) della
somma complessiva di euro 53.243,00, oltre rivalutazione monetaria,
interessi legali e spese di giustizia.
In subordine, la richiesta di condanna è avanzata in favore del comune di
Terelle per la somma di euro 22.660,00 (mutuo e spese per gli incarichi al
netto della riconosciuta utilità del 20%) ed in favore dello Stato, e per esso
del Ministro dell’economia e delle finanze, per la somma di euro
30.583,00.
Resiste il convenuto PANZINI, il quale chiede in via preliminare la
sospensione del giudizio ai sensi dell’art. 295 c.p.c., atteso che sui fatti di
cui è causa pende un procedimento penale davanti alla Procura della
Repubblica di Cassino mentre la determinazione dirigenziale della
Regione Lazio - di avvio del procedimento di decadenza parziale del
contributo concesso per il progetto di ripristino arredo e valorizzazione del
plesso eco-turistico Le Casermette, ex Stazione Forestale – n. G05707 del
16 aprile 2014, pubblicata sul BURL n. 34 del 29 aprile 2014 notificata
peraltro al comune di Terelle soltanto il 21 ottobre 2014 è stata impugnata
davanti all’autorità giurisdizionale competente dal Comune medesimo con
delibera di Giunta comunale n. 48 del 27 ottobre 2014.
A tal fine si richiama varia giurisprudenza della Corte dei conti.
Sempre in via preliminare si adduce il difetto di legittimazione passiva del
convenuto, evidenziandosi che la nomina del predetto a responsabile
unico del procedimento avrebbe dovuto avvenire con atto specifico, tanto
più nel caso dei comuni al di sotto dei 3.000 abitanti, come quello di
specie, e per lavori sotto la soglia dei 300.000,00 euro. Al contrario il
PANZINI non ha ricevuto alcun provvedimento di nomina formale,
debitamente motivato in ordine alle particolari necessità giustificative
dell’adozione. Con la conseguenza che sono da considerare tamquam
non essent tutti i provvedimenti nei quali, del tutto impropriamente, il
PANZINI viene menzionato quale RUP, compreso il certificato di
ultimazione dei lavori e la determina di liquidazione del compenso.
In effetti il convenuto, nel procedimento in esame, si è limitato a svolgere i
compiti
del
responsabile
del
procedimento
solo
provvedendo
al
recepimento degli atti del DL ai fini dell’approvazione dei SAL e della
liquidazione finale.
In tal senso nessun addebito può essere mosso al PANZINI il quale ha
proceduto all’adozione degli atti di sua competenza dopo aver acquisito
“libretto delle misure; registro di contabilità; sommario registro di
contabilità; stato di avanzamento…; certificato di pagamento…“.
Nel merito si osserva come ad ogni buon conto la circostanza del
conferimento della funzione di
RUP sia
irrilevante rispetto
alla
contestazione mossa secondo la quale il PANZINI avrebbe omesso ogni
controllo relativo ai lavori in questione e approvato la documentazione
contabile rimessagli dal Direttore dei lavori consentendo il pagamento
degli stessi.
Dalla normativa vigente non emerge a carico del RUP – in caso di appalto
di LL.PP. – un obbligo di controllo della fase esecutiva dei lavori
comportante la verifica non solo dell’effettiva esecuzione delle opere, ma
anche della correttezza e veridicità del contenuto della relativa contabilità
redatta dal Direttore dei lavori.
Per cui non gli può essere attribuita la responsabilità contestata.
Infatti dalla normativa emerge che è esclusivamente il Direttore dei lavori
l’organo al quale viene attribuita la potestà di verificare la corrispondenza
delle opere al progetto e che, in caso di inottemperanza, è chiamato a
risponderne (anche dinanzi all’Erario).
Per cui quand’anche il convenuto avesse assunto le funzioni del RUP non
avrebbe avuto alcun obbligo giuridico di sottoporre a verifica tecnica tutte
le risultanze degli atti di pertinenza del Direttore dei lavori.
Resta da precisare che, in ultima analisi, il maggior torto imputato è quello
di aver proceduto alla liquidazione in proprio favore del compenso ex art.
92 D. Lgs. n. 163/2006 e, da tale circostanza la Procura regionale ritiene
di aver raggiunto la prova dell’effettivo svolgimento delle funzioni di
responsabile del procedimento da parte del dott. PANZINI.
L’assunto non è condivisibile alla luce dell’art. 92, comma 5, D. Lgs. n.
163/2006, che disciplina gli “incentivi” da erogarsi al personale
amministrativo partecipante al procedimento per la realizzazione di opere
pubbliche a prescindere dalla qualifica che non può certo ritenersi
esaustiva.
Dal che deriva: a) che la qualifica e/o l’attribuzione delle funzioni di RUP in
capo al deducente non può certamente derivare dal fatto che lo stesso
abbia percepito l’incentivo di cui all’art. 92 D Lgs. n. 163/2006; b) che
l’incentivo in parola ben può essere – come nel caso di specie – attribuito
al personale amministrativo dell’Ente per il fatto di aver dato il proprio
contributo in un procedimento di appalto anche in assenza del
conferimento dell’incarico di responsabile unico del procedimento, come
avvenuto nella specie.
Si adduce altresì la mancanza di dolo/colpa grave e di danno.
Infatti, è incontestabile che il PANZINI sia rimasto completamente
estraneo alla fase di verifica della corrispondenza dei lavori eseguiti al
progetto esecutivo approvato e che i successivi atti di liquidazione sono
stati adottati sulla base di contabilità errate ascrivibili, piuttosto, alla
responsabilità del Direttore dei lavori.
Tale circostanza non è di secondaria importanza se, poi, si considera che
fin tanto che il soggetto è rimasto in servizio presso il comune di Terelle
(30 giugno 2012) non sono accaduti fatti tali da poter indurre il medesimo
ad effettuare autonome verifiche, con riferimento, in particolare, alle
attività compiute nel 2013 dalla Regione Lazio quale ente titolare del
finanziamento.
Ma, è di tutta evidenza che se l’Amministrazione comunale avesse reso
edotto il proprio ex dipendente degli esiti delle verifiche effettuate, anche
mediante invio della comunicazione di avvio del procedimento quale
controinteressato, questi, se del caso, avrebbe potuto sollecitare
l’esercizio del potere di annullamento in sede di autotutela degli atti di
liquidazione precedentemente adottati sia a favore dell’impresa esecutrice
sia del Direttore dei lavori.
Tale adempimento, però, non è stato posto in essere, sicché l’esponente è
rimasto totalmente estraneo all’intero procedimento di verifica e alle
successive fasi nelle quali si sarebbe tentata una regolarizzazione
“postuma” delle opere, tanto che al PANZINI non può attribuirsi la minima
colpa (né tanto meno quella grave o il dolo) in ordine all’accaduto.
Né rilevanza alcuna può essere attribuita al fatto che il convenuto si sia
sporadicamente recato sui luoghi in cui venivano effettuati i lavori, poiché
non avendo lo stesso alcun obbligo di effettuare verifiche delle misurazioni
(né avendo in tal senso un’autonoma competenza in quanto laureato in
pedagogia e non geometra o ingegnere), tali accessi sui cantieri
dimostrano semmai che come responsabile del servizio tecnico del
Comune lo stesso si sia dato carico di verificare l’effettiva esecuzione dei
lavori ed, in generale, lo stato di avanzamento degli stessi.
Oltretutto, va considerato che la citazione ipotizza che il danno erariale si
sia determinato soltanto per il mancato controllo relativo ai lavori in
questione e per aver approvato la documentazione contabile rimessa dal
Direttore dei lavori consentendo il pagamento degli stessi.
Anche a voler prescindere dall’inesistenza di un obbligo di controllo di
secondo grado sulla veridicità della contabilità rimessa dal DL
all’Amministrazione per le conseguenti liquidazioni, va, però, considerato
che – a tutto concedere – non v’è nesso di causalità tra la condotta del
PANZINI ed il preteso danno erariale, dovendo ricongiungere – al più –
quest’ultimo alla condotta dell’appaltatore in concorso con quella del
Direttore dei lavori per non aver questi ultimi eseguito i lavori come da
progetto.
Rispetto a tali condotte, infatti, il PANZINI e l’Amministrazione di
appartenenza sono piuttosto parti lese e non corresponsabili.
In sostanza, la responsabilità di quanto accaduto non può che essere
ascritta a chi con il proprio comportamento ha violato gli obblighi
contrattuali assunti con l’Amministrazione: impresa appaltatrice e Direttore
dei lavori, ciascuno per il proprio profilo di responsabilità.
Conclusivamente attesa l’assoluta estraneità del convenuto ai fatti
addebitati se ne chiede l’assoluzione.
Con memoria per il convenuto Alessandro IAQUONE, personalmente e in
qualità di titolare della ditta Eur Costruzioni, si eccepisce preliminarmente
la carenza di legittimazione passiva dello stesso, in quanto soggetto
privato, coinvolto per una presunta consapevolezza circa la provenienza
comunitaria dei finanziamenti richiesti dal Comune appaltante.
In proposito richiama la giurisprudenza delle Sezioni unite della
Cassazione, da cui emerge chiaramente che per quanto concerne
l’erogazione di contributi pubblici a privati non è possibile arrivare
all’assoggettamento
dell’impresa
giudicataria
di
un
appalto
alla
giurisdizione contabile, atteso che l’impresa da lui gestita non è il soggetto
beneficiario
del
contributo
né
ha
partecipato
direttamente
alla
realizzazione del programma comunitario di sviluppo del progetto. Peraltro
le Sezioni di appello hanno precisato che per attrarre il soggetto privato
nell’alveo della giurisdizione contabile devono coesistere le seguenti
circostanze: a) erogazione diretta di contributi pubblici al soggetto privato;
b) partecipazione attiva e consapevole del privato ad un programma
imposto dalla PA, alla cui realizzazione lo stesso è chiamato a partecipare
con l’atto di concessione del contributo; c) il privato deve incidere
negativamente sul programma medesimo determinando, con le proprie
azioni, uno sviamento delle finalità perseguite.
Orbene, nella specie, difettano tutti e tre i presupposti descritti in quanto
l’impresa non è stata destinataria di alcun contributo e/o finanziamento
europeo, tantomeno in ragione della propria partecipazione ad un
programma
comunitario;
né,
invero,
l’attività
svolta
ha
inciso
negativamente sul programma medesimo.
L’unico, diretto soggetto beneficiario del contributo europeo, nonché parte
attiva del programma di sviluppo era e resta il comune di Terelle.
Nel merito, evince che l’accertamento della Procura si fonda sulle verifiche
esperite dai funzionari regionali nel mese di maggio 2013 – oltre 15 mesi
dalla fine dei lavori – che rileverebbero l’intrinseca “falsità” dei documenti
contabili relativi all’appalto, predisposti dolosamente dagli odierni incolpati.
Viene, altresì, imputato ai predetti soggetti il “maldestro” tentativo di
realizzare le opere incompiute, in vista dei controlli della Regione.
Un teorema accusatorio fondato, unicamente, sull’accertamento dei
funzionari regionali, piuttosto che sull’esame dei fatti.
Si evidenza infatti che il progetto originario dell’intervento redatto dal dott.
FRANCAZI, odierno convenuto, approvato con delibera di GC n. 8 del 26
gennaio 2009 è stato, poi, modificato dalla Regione Lazio, giusto
provvedimento n. 176801 del 27 luglio 2010, con riduzione dell’importo
complessivo dell’intervento dai preventivati euro 180.749,74 ad euro
85.572,86 con contributo ammissibile di euro 77.015,58 (ovvero il 90%).
Detto intervento ha provocato numerose incongruenze nella formulazione
finale del progetto posto a base di gara (approvato con delibera GC n. 62
del 13 agosto 2010), in quanto, non solo, non è stata modificata la
documentazione ingegneristica e i disegni originari, ma, addirittura, alla
rimodulazione del quadro economico non è seguito un riallineamento delle
quantità delle singole lavorazioni.
A titolo esemplificativo, si rappresenta che, in fase di revisione del
progetto originario, per il ripristino dei sentieri veniva indicato un valore
forfettario di euro 15.000,00 (rispetto all’importo di euro 42.164,00), senza
fornire alcuna indicazione grafica del nuovo tracciato e lasciando immutata
la lunghezza dell’intervento di ripristino dei sentieri (6350 mt. invece di
2259 mt., pari a 15.000/6,46), ed in più, con applicazione di un prezzo
unitario errato pari ad euro 2,439/mt., invece di quello originario pari ad
euro 6,64/mt., con ogni evidente danno economico per l’impresa Eur
Costruzioni s.r.l.
Ancora, in sede di verifica, i funzionari regionali hanno ridotto la lunghezza
dei sentieri ammissibili a contributo (non perché non siano stati di fatto
risistemati, ma poiché considerati dagli stessi “fuori ambito”) da 6.150 mt.
a 2.064 mt., a cui i predetti hanno continuato ad applicare erroneamente il
prezzo di 2,349 euro/mt., anziché quello corretto contrattuale di 6,64
euro/mt.
Sempre secondo la difesa del convenuto, nella contabilità dei lavori, i
funzionari regionali hanno considerato il contratto d’appalto “a misura”,
anziché “a corpo”. Ma le verifiche ex art. 26 del Regolamento citato
riguardano, unicamente, la fase successiva all’ultimazione dei lavori,
relativa alla sola erogabilità del contributo al soggetto richiedente (comune
di Terelle) e non, viceversa, l’autonomo accertamento dell’esecuzione dei
lavori, attestata con l’emissione del certificato di regolare esecuzione degli
stessi, per i quali è responsabile l’impresa esecutrice. I due procedimenti
seguono criteri e modalità di verifica distinti; di talché dalle difformità
riscontrate tra i contenuti dei due documenti non può ricavarsi
l’inattendibilità dell’uno o dell’altro accertamento; né tantomeno, imputare
eventuali responsabilità contabili e amministrative all’impresa appaltatrice.
Le ispezioni regionali inoltre sono state eseguite in una sola mattina,
senza alcun contraddittorio con il RUP e il DL, allorquando sarebbero stati
necessari almeno tre giorni per raggiungere tutte le aree interessate dai
lavori (cfr. par. 4.4. della Relazione CTP). Inoltre, dette verifiche sono
state svolte (30 maggio 2013) ben 15 mesi dopo l’ultimazione dei lavori
(18 gennaio 2012): conseguentemente, non possono considerarsi
pienamente affidabili, stante il rilevante arco di tempo trascorso. A fortiori,
le stesse non tengono conto dei danni provocati dagli eventi meteorologici
eccezionali che hanno interessato la provincia di Frosinone nell’anno
2012. Nel periodo tra il 2 ed il 12 febbraio 2012, infatti, nell’area citata si
sono registrate forti nevicate aggravate da folate di vento superiori agli 80
km/h, con accumuli del manto nevoso nelle aree montane superiori ai 200
cm, che hanno danneggiato i lavori indagati, con conseguente distruzione
di parte delle opere realizzate e, segnatamente, delle staccionate in legno
(cfr. part. 3.3. della Relazione CTP). La zona interessata dai lavori,
pertanto, non è stata oggetto di alcun sopralluogo dal dicembre 2011 fino
al mese di maggio 2013, allorquando il Comune informava l’Eur
Costruzioni di talune segnalazioni da parte di escursionisti circa
l’impraticabilità dei sentieri di montagna a causa di piante divelte e
spezzate.
In particolare, in data 10 aprile 2013, il DL chiedeva all’impresa Eur
Costruzioni di provvedere alla bonifica e messa in sicurezza dei sentieri
oggetto dell’intervento – ultimato un anno e mezzo prima – procedendo
all’abbattimento degli alberi caduti, alla sostituzione dei componenti
compromessi e, ove possibile, alla realizzazione ex novo dei tratti di
staccionata distrutti dalle nevicate dei mesi precedenti.
Nella prima settimana di maggio 2013, pertanto, l’impresa avviava i lavori
di bonifica, messa in sicurezza e costruzione dei tratti dei sentieri
maggiormente danneggiati, in ottemperanza all’ordine di servizio del DL
che la intimava a “conservare i lavori e le opere sino al collaudo finale” e in
conformità all’autorizzazione del Comune relativamente al tagli delle
piante pericolose (cfr. determinazione Dipartimento istituzione e territorio
della Regione Lazio del 27 marzo 2012).
Donde l’assoluta erroneità del convincimento manifestato sul punto dal
PM, che ha ravvisato negli interventi del mese di maggio 2013 addirittura
un tentativo di “mascherare i precedenti inadempimenti” (cfr. pag. 4
dell’Atto di citazione).
La relazione dei funzionari regionali contiene inoltre macroscopici errori di
calcolo, in quanto gli “importi unitari” indicati non sono quelli previsti nel
contratto d’appalto; a titolo esemplificativo, l’apertura del sentiero è stata
liquidata con un prezzo errato di euro 2,44/mt., anziché con il prezzo
regionale e contrattuale di euro 6,64/mt. E il prezzo della staccionata
rustica è stato sostituito con il prezzo della chiudenda con filo spinato. Si
consideri che applicando i prezzi corretti previsti dal contratto alle quantità
indicate dal verificatori regionali (sebbene palesemente erronee), l’importo
dell’investimento “conforme” passerebbe da euro 36.690,62 ad euro
60.525,82 e ciò, a dimostrazione dell’intrinseca inattendibilità delle
operazioni esperite. Inoltre, nella Relazione non sono stati contabilizzati
una serie di arredi per un importo totale di euro 7.400,00, poiché collocati
in zone diverse da quelle previste nel progetto, in ottemperanza a precisi
ordini impartiti dal DL.
Infine, il Sindaco del comune di Terelle ha sottoscritto il certificato di
verifica finale della Regione Lazio, ratificando i contenuti e prestando
piena acquiescenza alla liquidazione dell’importo di soli euro 7.924,40,
piuttosto che contestarne l’esito, dal momento che le verifiche dei
funzionari si erano svolte senza alcun contraddittorio con i rappresentanti
dell’Amministrazione comunale.
Richiamati partitamente gli errori insiti nelle verifiche regionali – sia per
l’apertura e ripristino dei sentieri, decespugliamento di vegetazione
arbustivo-erbacea, palizzata in legname, opere d’arte, staccionata rustica
– la difesa del convenuto IAQUONE evidenza come i tecnici regionali
abbiano stralciato dalla contabilità importi che, invero, non sono mai stati
corrisposti all’impresa, poiché non contabilizzati dal Comune.
I funzionari della Regione, inoltre, nel corso delle verifiche hanno sostituito
il prezzo di 8,26 euro/mt., previsto per le staccionate rustiche, con il
prezzo più basso di 7,47 euro/mt. relativo alla chiudenda con filo spinato,
nonostante il primo importo fosse quello previsto dal contratto d’appalto.
Per cui il conto finale redatto dai verificatori regionali (per totali euro
36.690,00), applicando il prezzo unitario corretto, andrebbe rettificato,
tanto che, a ben vedere – in applicazione della contabilizzazione “a
misura” – l’appaltatore sarebbe addirittura creditore di ulteriori euro
91.106,42 (euro 127.797,03 – euro 36.690,61) o quantomeno dell’importo
di euro 77.255,07 (euro 127.797,03 – euro 50.255,07).
In merito all’elemento soggettivo del danno erariale si evidenzia come non
sussisteva alcun inadempimento da parte dell’impresa odierna convenuta
che, dunque, non ha attestato circostanze e fatti non veritieri. Al contrario,
gravi vizi ed errori di valutazione sono riscontrabili nell’attività dei
funzionari regionali e nella condotta dell’Amministrazione comunale che
ben avrebbe potuto contestare l’esito delle verifiche indagate, ovvero,
quantomeno produrre al riguardo delle proprie osservazioni.
Si soggiunge, altresì, che, eventuali profili di responsabilità in capo al sig.
IAQUONE dovranno costituire oggetto di accertamento davanti alla
magistratura ordinaria e non dinnanzi alla Corte dei conti e, soprattutto,
per quanto riguarda la chiamata in causa in proprio, non essendo
quest’ultimo un dipendente dell’Amministrazione.
Quanto all’imputazione della presunta responsabilità erariale a titolo di
“dolo”, non viene argomentato alcunché circa le ragioni di tale
qualificazione, né emergono profili circa il nesso causale tra le condotte di
ciascun soggetto e il nocumento economico subito dall’Ente.
Orbene, tenendo presenti tali principi generali, non appare attribuibile –
con la necessaria sicurezza – che gli odierni interessati e, segnatamente,
il sig. Alessandro IAQUONE, abbiano agito con la consapevolezza delle
conseguenze dannose dei rispettivi comportamenti o, comunque, con la
ferma volontà di non adempiere gli obblighi rispettivamente assunti.
In particolare, l’impresa e il suo rappresentante legale hanno agito in piena
conformità agli ordini impartiti dal DL e dal RUP, nonostante le originarie
incongruenze del progetto posto a base di gara e le difficoltà esecutive,
non solo legate alle eccezionali condizioni climatiche sopravvenute nel
corso dei lavori.
In merito anche alla quantificazione del danno erariale operata in citazione
essa è assolutamente erronea. Infatti la stessa sottintende una
misurazione dei lavori “a misura”, anziché a “corpo”, come previsto in
contratto; inoltre l’importo indicato dai funzionari regionali è stato calcolato,
addirittura, su prezzi unitari diversi da quelli originariamente previsti. Di
talché, deve considerarsi del tutto apodittica la stima del presunto danno
in complessivi euro 53.243.00. Invece, secondo il calcolo “a corpo”, l’unico
possibile nella specie, l’impresa Eur Costruzioni sarebbe creditrice nei
confronti del Comune di ulteriore euro 91.106,42 e/o quantomeno
dell’importo “a misura” di euro 77.255,07, di guisa che la stessa non può
essere chiamata a corrispondere alcun importo all’Amministrazione
appaltante.
Si contesta anche la condanna in parti eguali dei convenuti, del tutto
contraddittoria, non operando alcuna distinzione di responsabilità in
ragione degli incarichi rivestiti dai sig.ri FRANCAZI e PANZINI, ponendo
invece, addirittura, a carico dell’impresa anche i costi sostenuti dal
Comune per la richiesta di mutuo (euro 14.101,00), per il compenso
pagato al Direttore lavori (euro 8.306,00) e al RUP (euro 253,00). Costi
certo non imputabili all’attività dell’impresa.
Alla luce delle circostanze dedotte, traspare, ictu oculi, la mancanza di tutti
i presupposti legati, nessuno escluso, per imputare al convenuto, in
proprio e nella qualità di legale rappresentante dell’impresa “Eur
Costruzioni s.r.l.”, qualsivoglia responsabilità erariale, dal momento che
non risultano rinvenibili e, soprattutto, documentati i requisiti soggettivi ed
oggettivi integranti la responsabilità amministrativa e, a fortiori, il nesso
causale tra l’importo di denaro pubblico e la singola condotta dell’incolpato
ovvero della sua impresa.
Nell’odierna udienza il PM ha ribadito le posizioni e conclusioni in atti.
In particolare, ha confermato le motivazioni riportate nell’Atto di citazione
che inducono a respingere il difetto di giurisdizione addotto dal convenuto
IAQUONE: risulta infatti evidente l’inserimento della Eur Costruzioni nella
gestione di un programma pubblico, con il conseguente instaurarsi di un
rapporto di servizio.
Osservato, quindi, che restano ferme le contestazioni già operate, in sede
di invito a dedurre, nei confronti del convenuto FRANCAZI, e certo non
superate dalle deduzioni del medesimo, il PM si è soffermato sulle
posizioni dei convenuti IAQUONE e PANZINI.
Per quest’ultimo appare evidente – ad avviso del PM – che comunque lo
stesso ha di fatto partecipato a tutte le operazioni nella qualità di
responsabile del procedimento, come d’altronde si è firmato in tal senso in
più di un documento, indipendentemente dal conferimento formale di tale
qualifica.
Per quanto attiene il merito della questione e le responsabilità ascritte allo
IAQUONE e alla Eur Costruzioni, il sopralluogo effettuato dai funzionari
della Regione ha fatto emergere le evidenti difformità rispetto al progetto
approvato e appaltato. Né alcuno dei tecnici comunali di Terelle, pure
intervenuti al sopralluogo né il Sindaco, che hanno firmato il relativo
verbale, risultano aver fatto cenno alcuno di tutti gli avvenimenti, quali
piogge, furti e danneggiamenti pure addotti in varia guisa a giustificazione
delle predette difformità.
Ne segue – ha continuato il PM – l’evidenza del dolo connotante il
comportamento dei convenuti.
L’avv. Antonello Tornitore, per il convenuto PANZINI, ha ribadito la
richiesta di sospensione del giudizio, attesi non soltanto il parallelo
procedimento penale che sicuramente appare pregiudicante, ma anche
l’instaurato procedimento davanti al TAR da parte della Regione Lazio
volto a contestare l’intervenuta revoca del finanziamento di cui è causa e
quindi lo stesso fondamento del danno erariale.
D’altronde, ha continuato il difensore, appare evidente come il sopralluogo
operato dai funzionari regionali – e svoltosi nell’arco di una sola mattinata
mentre incomprensibilmente i predetti funzionari sono stati chiamati poi
nel pomeriggio nella locale caserma dei Carabinieri a rendere sommarie
informazioni sui fatti – si appalesi del tutto insufficiente davanti
all’ampiezza degli spazi interessati dai lavori che riguardano un ampio
costone del monte Cairo.
Il difensore ha ribadito quindi che il PANZINI – laureato in pedagogia e
che da sempre aveva svolto le funzioni di ufficiale dell’anagrafe, all’epoca
si era trovato a ricoprire il ruolo di dirigente del servizio tecnico, per la
semplice mancanza di alternative nell’ambito dei dipendenti del Comune –
non aveva certamente alcuna preparazione tecnica tale da consentirgli
valutazioni in ordine ai lavori che si andavano svolgendo e che lo stesso,
di conseguenza, si era limitato, nella sola veste di responsabile dell’ufficio
tecnico e non di RUP (mai conferitagli), ad operare sugli atti regolarmente
formati e sottoscritti dal Direttore dei lavori, che d’altra parte era anche
l’autore del progetto finanziato.
Il
difensore
ha
svolto
ulteriori
rilievi
circa
la
regolarità
stessa
dell’accertamento operato dai funzionari regionali, in quanto il Sindaco
comunque non era legittimato a ricevere direttamente il verbale del
sopralluogo – come invece accaduto – che avrebbe dovuto essere invece
inviato all’ufficio tecnico per le valutazioni di conseguenza. E, sempre
quanto alla addotta mancanza – evidenziata in citazione a conferma della
validità degli accertamenti dei funzionari regionali – in sede di sopralluogo
di qualsiasi rilievo da parte del Comune, il difensore ha altresì evidenziato
che nell’occasione era presente il nuovo responsabile dell’ufficio tecnico, il
geom. Achille D’Aquanno, il quale, essendo da poco subentrato al
PANZINI, nulla conosceva dei lavori.
Il difensore ha chiesto conclusivamente, invocando in subordine un
accertamento tecnico adeguato sulle opere in contestazione, l’assoluzione
del suo assistito, al quale nessun addebito può essere mosso e il cui
comportamento, ad ogni modo, non presenta alcun profilo nonché di dolo
ma neppure di colpa grave.
L’avv. Francesco Lilli per IAQUONE Alessandro, ha ribadito l’evidente
sussistenza del difetto di giurisdizione della Corte dei conti nei confronti
del suo assistito nonché della Eur Costruzioni, richiamando i rilievi,
supportati anche da una perizia in atti, mossi all’accertamento operato da
parte dei funzionari della Regione, i quali non hanno tenuto conto che il
progetto posto in esecuzione, pure essendo stato finanziato solo in parte,
non era poi stato adottato di conseguenza. E l’impresa ha avuto il solo
torto di non contestare, secondo diritto, le scelte del Direttore dei lavori il
quale non ha mai preso atto di tale situazione.
Il fatto è – ha concluso il difensore – che nella specie non si deve parlare
di opere non eseguite, bensì, al contrario, di opere eseguite dalla Eur
Costruzioni sopportando costi di gran lunga superiori a quanto finanziato.
DIRITTO
Rileva il Collegio, in ordine alla questione pregiudiziale sollevata dalla
difesa del convenuto IAQUONE circa il difetto di giurisdizione di questo
Giudice relativamente ai fatti ascritti, che l’eccezione va accolta.
In proposito va infatti ricordato che al riguardo la Procura regionale ha
ritenuto la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti
richiamando l’indirizzo giurisprudenziale delle Sezioni unite della
Cassazione (tra cui 1° marzo 2006 n. 4511). Secondo tale indirizzo la
partecipazione del privato ad un programma pubblico, a prescindere
dalle modalità e degli strumenti in concreto utilizzati, realizza un
rapporto di servizio capace di assoggettarlo alla giurisdizione della
Corte dei conti per ipotesi di danno dovuto alla mancata realizzazione
del programma, con pregiudizio sia delle finanze nazionali sia di quelle
di derivazione comunitaria. Fattispecie certamente ricomprendente –
ha prospettato la Procura – la vicenda relativa alle misure di
investimento fondate sul programma di sviluppo rurale (PSR) Lazio
2007/2013, misura 227, per la quale il comune di Terelle aveva
partecipato al relativo bando di selezione proponendo un progetto di
“realizzazione e ripristino funzionale di aree destinate ad uso turistico
ricreativo e culturale didattico” – Azione 1 – ripristino, arredo e
valorizzazione del sistema sentieristico ed aree limitrofe di servizio del
plesso ecoturistico “Le casermette – ex stazione forestale”.
Misure richiamate poi nel contratto d’appalto sottoscritto dallo
IAQUONE, reso così chiaramente consapevole – tale sul punto l’Atto di
citazione – che tale contratto di appalto si configurava quale mezzo di
realizzazione del progetto sopra indicato a sua volta parte del
programma comunitario di sviluppo rurale.
Peraltro – rileva il Collegio – le Sezioni unite della Cassazione, con
l’ordinanza n. 22615 del 16 settembre 2014, confermando un indirizzo
seguito dalle Sezioni centrali di appello della Corte dei conti (così già
Sez. III n. 202 del 2010) nell’affrontare funditus la questione, hanno
affermato che certamente rientrano nell’ambito della giurisdizione della
Corte dei conti anche i soggetti che, pure in assenza di un rapporto di
lavoro,
svolgano
amministrazione:
comunque
così
nel
un
caso
di
“servizio”
per
danni
erariali
la
pubblica
imputati
al
comportamento di un organo tecnico straordinario, affidatario di
qualificati poteri, ovvero nel caso dei consulenti della direzione dei
lavori ovvero ancora dei componenti di una commissione di collaudo.
Come del resto – continuano le Sezioni unite con la citata ordinanza –
rientra nella giurisdizione della Corte dei conti la fattispecie della
concessione ad un privato della progettazione ed esecuzione di
un’opera di pubblica utilità con il trasferimento in tutto o in parte in capo
al concessionario dell’esercizio di funzioni oggettivamente pubbliche,
proprio del concedente. E analogamente in tale giurisdizione rientra
l’azione di responsabilità nei confronti di un amministratore di una
società destinataria di fondi pubblici in quanto la società beneficiaria di
tale erogazione concorre alla realizzazione del programma della PA
instaurando con questa un rapporto di servizio.
Nell’ordinanza
citata,
le
Sezioni
unite
hanno
invece
ribadito
(richiamando Cass. Sez. unite 16 luglio 2014 n. 16240) la diversità
della situazione “quando il danno di cui si pretende il ristoro sia
conseguenza di comportamenti che un soggetto abbia tenuto nella
veste
di
controparte
contrattuale
dell’amministrazione
pubblica,
squilibrando il sinallagma contrattuale e violando le obbligazioni
derivanti dal contratto, alle quali corrispondono i diritti che il contratto
medesimo attribuisce alla controparte pubblica”.
“In quest’ipotesi il soggetto non viola il dovere lato sensu pubblicistico
di agire nell’interesse della amministrazione, ma viola un’obbligazione
assunta nei confronti della amministrazione pubblica, controparte
contrattuale”.
Ed indubbiamente – ad avviso del Collegio – in tale situazione va
ricompresa la posizione dello IAQUONE e della Eur Costruzioni sulla
vicenda de qua, chiamati a rispondere della violazione delle
obbligazioni derivanti dal contratto di appalto – in particolare della
mancata integrale realizzazione delle opere in esso previste quale
riscontrata dai funzionari della Regione – senza in alcun modo essere
stati investiti di alcuna funzione pubblica propria del Comune
concedente, che ha elaborato direttamente il progetto da realizzare, ha
provveduto, attraverso i propri dipendenti PANZINI e FRANCAZI, ai
controlli in essere, ed ha riscosso direttamente il contributo pubblico
concesso.
Nel merito, per quanto concerne le responsabilità ascritte nell’Atto di
citazione ai convenuti FRANCAZI e PANZINI, il Collegio in primo luogo
rileva come emerga netto il nesso di causalità tra il loro comportamento
e il danno erariale preteso dalla Procura.
Conclusione che vale anzitutto per il direttore dei lavori FRANCAZI. Nei
confronti di questo non si possono infatti non condividere le valutazioni
formulate nell’Atto di citazione relativamente all’aver egli proceduto ad
attestazioni non corrispondenti all’effettiva situazione dei lavori sia negli
stati di avanzamento e sia soprattutto in sede di verifica della
conclusione dei medesimi, con la conseguente redazione del certificato
di ultimazione dei lavori non corrispondente a quanto appaltato dal
Comune e ammesso al finanziamento de quo secondo quanto
contestato dai funzionari regionali alla verifica del 2-30 maggio 2013.
In tal senso basta fare riferimento a quanto esposto dal convenuto in
sede di deduzioni, laddove, per tabulas, emerge chiaramente che il
predetto
ha
proceduto
autonomamente
a
rimodulare
momenti
essenziali del progetto, senza alcuna autorizzazione o comunicazione
a livello del Comune: ha così riconosciuto come non contemplati i lavori
per la messa in sicurezza della rampa di accesso al piazzale dell’ex
stazione del Corpo forestale dello Stato; ha ritenuto realizzate in modo
adeguato le contestate, da parte degli ispettori regionari, palizzate in
legname nell’area di accesso e in altre parti del sistema dei sentieri.
Il tutto nell’evidente sforzo di mantenere l’impostazione e sostanza
dell’originario progetto di sistemazione da lui predisposto nonostante la
forte riduzione dei finanziamenti ottenuti (il contributo di 77.015,58 euro
concesso dalla Regione nell’ambito del Piano di sviluppo rurale del
Lazio 2007/2013 e l’ulteriore fondo di euro 17.626,54 acquisito dal
comune di Terelle con mutuo presso la Cassa depositi e prestiti)
rispetto agli euro 162.287,30 di investimento previsti originariamente
(con richiesta di un contributo di euro 146.056,50). Sforzo reso ancora
più arduo dall’ulteriore riduzione delle somme a disposizione a seguito
dell’aggiudicazione
dell’appalto
alla
Eur
Costruzioni
per
euro
50.541,96.
Ma, soprattutto, come evidenziato dall’ampia documentazione anche
fotografica in atti, l’argomento difensivo addotto – e in varia guisa
ripreso da tutti i convenuti – fondato sugli eventi meteorologici (forte
vento
e
intense
precipitazioni
anche
nevose)
intervenuti
successivamente all’ultimazione dei lavori, donde la rovina o
comunque il non reperimento di gran parte delle opere in sede di
ispezione regionale, appare particolarmente inconsistente ed anzi
controproducente. E ciò sulla base della semplice considerazione che
le opere in questione dovevano essere realizzate in gran parte in una
zona
montagnosa
(un
costone
di
Monte
Cairo)
tali
quindi
necessariamente da essere in grado di fronteggiare per l’appunto gli
agenti atmosferici in questione. Il che, per l’appunto, non si è verificato.
Quanto al PANZINI la sua partecipazione alla causazione del danno è
resa evidente dal fatto che, al di là dell’attribuzione o meno della
qualifica di responsabile unico del procedimento (essendo peraltro
fermo che in alcuni casi il predetto ha proceduto ad apporre sugli atti la
propria firma con tale qualifica), è stato comunque il predetto a
procedere all’approvazione, con specifiche determine, degli atti tecnici
– in particolare gli stati di avanzamento – e dei relativi mandati di
pagamento predisposti dal Direttore dei lavori. Determine assunte con
piena consapevolezza delle responsabilità che il PANZINI assumeva
comunque
almeno
nella
qualità
di
responsabile
dell’ufficio
amministrativo – tecnico – contabile, il che resta confermato dal fatto
che egli si recava varie volte anche sui luoghi, sia pure nella sola parte
iniziale del percorso (come affermato in sede di audizione personale) di
guisa che non poteva non rendersi conto già qui dello stato dei lavori
effettivamente realizzati rispetto a quanto descritto dal Direttore dei
lavori negli stati di avanzamento riportati nel registro di contabilità.
Infatti, già le opere collocate nella parte iniziale del viale che consentiva
l’accesso alla parte superiore dell’intero percorso presentavano, come
accennato, una serie di interventi ritenuti dal Direttore dei lavori
addirittura non contemplati nell’appalto.
L’ampiezza degli elementi in atti e le stesse dichiarazioni dei due
convenuti, nel mentre confermano il nesso di causalità tra il
comportamento dei medesimi ed il danno erariale, confortano altresì la
valutazione negativa del Collegio circa la richiesta preliminare di
sospensione dell’odierno giudizio ai sensi dell’art. 295 c.p.c., risultando
invece il giudizio maturo per la decisione.
Quanto rilevato consente altresì al Collegio di connotare il profilo
soggettivo dei convenuti nell’ambito della colpa grave: apparendo
chiara la volontà del FRANCAZI non di dissimulare dolosamente
l’effettiva situazione della realizzazione delle opere appaltate bensì di
operare ogni sforzo al fine di condurre in porto, pur davanti a mezzi
insufficienti, il progetto, trascurando però le conseguenze di questo
modus operandi sul mantenimento del finanziamento concesso, legato
invece a precisi presupposti progettuali.
Colpa grave che va ascritta anche al PANZINI il quale, pur
inevitabilmente consapevole – tanto da procedere a vari sopralluoghi –
dell’incidenza che una così forte riduzione dell’appalto non poteva non
avere sulla realizzazione effettiva delle opere, si è limitato poi a meri
riscontri formali degli atti sottoposti, pur in presenza degli obblighi di
vigilanza e accertamento su di lui incombenti e richiamati nelle
determine dal medesimo predisposte.
In ordine alla quantificazione del danno, atteso il difetto di giurisdizione
dichiarato nei confronti dello IAQUONE, in proprio e nella qualità di
titolare
della
Eur
Costruzioni
s.r.l.,
l’entità
dello
stesso
va
proporzionalmente ridotta, attesa l’evidente incidenza nella causazione
del medesimo derivante dall’operato dello IAQUONE.
Pertanto il Collegio ritiene di ridurre il danno ascritto ai convenuti
FRANCAZI e PANZINI in euro 30.000,00: e più precisamente, dato il
diverso apporto nella causazione, di ascrivere al FRANCAZI, atteso
appunto il prevalente ruolo svolto, la somma di euro 20.000,00 e al
PANZINI la somma di euro 10.000,00.
Le predette somme andranno corrisposte per 2/5 a favore del comune
di Terelle e per 3/5 a favore dello Stato, e per esso al Ministro
dell’economia e delle finanze.
P.Q.M.
la Corte dei conti Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio,
definitivamente pronunciando
DICHIARA
il difetto di giurisdizione nei riguardi del convenuto IAQUONE
Alessandro in proprio e nella qualità di titolare della Eur Costruzioni
s.r.l.
CONDANNA
i convenuti FRANCAZI Giuseppe e PANZINI Benedetto al pagamento
rispettivamente della somma di euro 20.000,00 e di euro 10.000,00, da
versare per 2/5 al comune di Terelle e per 3/5 a favore dell’Erario, e
per
esso
al
Ministro
dell’economia
e
delle
finanze.
Somme
comprensive di rivalutazione fino al deposito della sentenza e
successivamente con interessi. Nonché al pagamento delle spese di
giudizio, che, all’atto della presente, si liquidano in euro 718,21
(settecentodiciotto/21)
Cosi deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 20 novembre 2014.
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
F.to Franco MENCARELLI
F.to Ivan DE MUSSO
Depositata in Segreteria il 4 dicembre 2014
P.IL DIRIGENTE
IL RESPONSABILE DEL SETTORE
GIUDIZI DI RESPONSABILITA’
F.to Dott. Luigi De Maio