I
libri
del
Fondo
sociale
ISSN 1590­0002
europeo
L’Isfol, Istituto per lo sviluppo della formazione
professionale dei lavoratori, è stato istituito con D.P.R.
n. 478 de 30 giugno 1973, e riconosciuto Ente di
ricerca con Decreto legislativo n. 419 del 29 ottobre
1999; ha sede in Roma ed è sottoposto alla vigilanza
del Ministero del lavoro e della previdenza sociale.
L’Istituto opera in base al nuovo Statuto approvato con
D.P.C.M. del 19 marzo 2003 ed al nuovo assetto
organizzativo approvato con delibera del Consiglio di
Amministrazione n. 12 del 6.10.2004.
Svolge attività di studio, ricerca, sperimentazione,
documentazione, informazione e valutazione nel campo
della formazione, delle politiche sociali e del lavoro,
al fine di contribuire alla crescita dell’occupazione,
al miglioramento delle risorse umane, all’inclusione
sociale ed allo sviluppo locale. Fornisce consulenza
tecnico­scientifica al Ministero del lavoro e della
previdenza sociale e ad altri Ministeri, alle Regioni,
Province autonome e agli Enti locali,
alle Istituzioni nazionali pubbliche e private.
Svolge incarichi che gli vengono attribuiti dal
Parlamento e fa parte del Sistema statistico nazionale.
Svolge anche il ruolo di struttura di assistenza tecnica
per le azioni di sistema del Fondo sociale europeo,
è Agenzia Nazionale per il programma comunitario
Leonardo da Vinci, Centro Nazionale Europass, Struttura
nazionale di supporto all’iniziativa comunitaria Equal.
Presidente
Sergio Trevisanato
Direttore generale
Giovanni Principe
La Collana
I libri del Fondo sociale europeo
raccoglie i risultati tecnico­scientifici
conseguiti nell’ambito del Piano di attività ISFOL
per la programmazione di FSE 2000­2006
“Progetti operativi: Azioni per
l’attuazione del Programma Operativo
Nazionale Ob. 3 Azioni di sistema” e del
Programma Operativo Nazionale Ob. 1
“Assistenza tecnica e azioni di sistema”.
La Collana
I libri
libri del Fondo sociale europeo
è curata da Isabella Pitoni responsabile
Ufficio Comunicazione Istituzionale Isfol.
e u r o p e o
sociale
Fondo
del
libri
I
UNIONE EUROPEA
Fondo sociale europeo
ISFOL
L A VA LU TA Z I O N E D I
E F F I C AC I A D E L L E A Z I O N I
DI SISTEMA NAZIONALI:
LE RICADUTE SUI SISTEMI
REGIONALI DEL CENTRO
N O R D I TA L I A
Il volume raccoglie i risultati di una ricerca
curata dalla Struttura di Assistenza Tecnica al
FSE dell’Isfol diretta da Olga Turrini. La ricerca è
stata realizzata nell’ambito del Piano di attività
dell’Isfol per il 2005-2006 a valere sull’Asse F,
Misura 1, Azione 2 del PON “Azioni di sistema”
obiettivo 3 di FSE 2000-2006.
Il volume è a cura di Roberto De Vincenzi.
Sono autori del volume:
Roberto De Vincenzi (Introduzione,
paragrafi 1.1, 1.4, 2.1 e 2.5), Fulvio Pellegrini
(paragrafi 1.2, 1.3 e l’intero Capitolo 3),
Gianpiero Bianchini (paragrafo 2.2),
Maurizio De Fulgentiis (paragrafo 2.3),
Maria Teresa Azzoni (paragrafo 2.4).
La registrazione e schedatura delle interviste è
stata realizzata da Andra Scarlato.
La revisione finale volume
è stata realizzata da Paola Paniccio.
La ricerca è stata condotta da ISFOL
in collaborazione con T&D S.p.A.
Si ringraziano le Regioni Emilia Romagna,
Lombardia, Piemonte, Toscana, Veneto
e la Provincia di Pistoia per la disponibilità
e la collaborazione prestata
nelle fasi di indagine sul campo.
La ricerca è stata svolta
tra giugno 2005 e giugno 2006.
Coordinamento editoriale della collana
I libri del Fondo sociale europeo:
europeo
Aurelia Tirelli e Piero Buccione.
Collaborazione di Paola Piras.
INDICE
Prefazione
7
Introduzione
9
1 L’analisi delle ricadute delle azioni di sistema nazionali: contesto, teorie e metodi
13
1.1 Le politiche cofinanziate dal FSE: dal modello direttivo al modello devolutivo, dal governo alla governance
1.2 L’approccio metodologico adottato
1.3 Il ricorso alla mappa delle ricadute ipotetiche ed effettive
1.4 Il percorso di ricerca, le modalità e i contenuti delle rilevazioni
2 I risultati
2.1 L’Analisi trasversale delle ricadute prodotte dalle azioni di sistema nazionali
2.2 L’Azione di Sistema Nazionale per la Certificazione delle Competenze ed il
riconoscimento dei crediti
2.2.1 Il contesto di riferimento
2.2.2 Una sintesi degli interventi
2.2.3 L’analisi delle ricadute sui sistemi regionali
2.2.4 Criticità affrontate nel processo di implementazione/traslazione e i fabbisogni espressi dalle regioni
2.3 L’Azione di Sistema Nazionale per l’Apprendistato
2.3.1 L’apprendistato: il percorso di una riforma stratificata
2.3.2 Sintesi degli interventi realizzati
2.3.3 La prima fase di intervento dell’azione di sistema nazionale sui sistemi regionali. Il supporto alla creazione dei sistemi regionali per l’apprendistato ex L. 196/97
2.3.4 La seconda fase di intervento dell’azione di sistema nazionale sui sistemi regionali. Il supporto all’implementazione del nuovo apprendistato (L. 30/03)
| INDICE
13
18
22
27
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35
39
39
43
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57
60
60
65
70
75
5
2.3.5 Le ricadute dell’azione di sistema nazionale per l’apprendistato sui sistemi regionali
2.3.6 Criticità e fabbisogni espressi dalle regioni
2.3.7 I risultati del focus locale: il sistema di apprendistato nella Provincia di Pistoia
2.4 L’Azione di Sistema Nazionale per l’obbligo formativo e il Diritto­Dovere
all’Istruzione e Formazione
2.4.1 Dall’obbligo formativo al diritto­dovere all’istruzione e formazione
2.4.2 Sintesi degli interventi realizzati dall’azione di sistema
2.4.3 L’analisi delle ricadute dell’azione di sistema nazionale sui sistemi regionali
2.4.4 Criticità e fabbisogni espressi dalle regioni
2.4.5 I risultati del focus locale: il sistema dell’obbligo formativo e del diritto­dovere all’istruzione e formazione nella Provincia di Pistoia
2.5 L’Azione di sistema nazionale “Analisi e Valutazione”
2.5.1 I caratteri essenziali dell’azione di sistema nazionale “Analisi e Valutazione”
2.5.2 Le ricadute dell’azione di sistema nazionale “Analisi e Valutazione” sui sistemi di monitoraggio e valutazione regionali
2.5.3 Tra fabbisogni e sostenibilità
6
84
89
90
96
96
103
107
115
116
124
124
132
141
Conclusioni
145
3.1 Contributo alla costruzione di migliori condizioni di partenza per la
programmazione e attuazione delle politiche e dei programmi 2007­2013
145
Bibliografia
153
| INDICE
P R E FA Z I O N E
La programmazione di FSE per il periodo 2000­2006, giunta ormai al termine,
presentava due connotati evidenti.
Il primo era quello della continuità rispetto ad un percorso di supporto diretto alla
promozione dell’occupazione, della competitività dei sistemi economici e dell’in­
clusione delle fasce di popolazione più deboli. Il secondo era invece rappresen­
tato dall’introduzione di importanti elementi di novità e tra questi, il ricorso a
quelle particolari forme di intervento denominate azioni di sistema e di accompa­
gnamento.
Tra le diverse opzioni, si scelse un’architettura programmatoria che, in disconti­
nuità con il passato ed in coerenza con i progressivi processi di decentramento,
individuava nel Ministero del Lavoro il soggetto istituzionale in grado di accom­
pagnare quell’ampio processo (comunitario, nazionale e locale) di riforma delle
politiche per l’education, il lavoro e l’inclusione sociale. Gli interventi nazionali
sono stati finalizzati, dunque, all’accompagnamento dello sviluppo e innovazio­
ne dei sistemi regionali (nel rispetto delle specificità locali e dell’autonomia devo­
lutiva in vigore nel nostro Paese) e a favorire l’armonizzazione di tali sistemi in
linea con le strategie nazionali e comunitarie.
All’inizio del 2005, con l’approssimarsi della conclusione del ciclo programmato­
rio 2000­2006, il Ministero del Lavoro ha ritenuto opportuno effettuare, attraver­
so l’assistenza tecnica dell’Isfol, un percorso di ricerca valutativa totalmente
dedicato all’analisi delle ricadute prodotte dall’implementazione degli interventi di
sistema nazionali sui contesti regionali.
La Direzione Generale per le Politiche per l’Orientamento e la Formazione ha
definito gli obiettivi conoscitivi fondamentali che il lavoro di ricerca doveva pre­
figgersi: i) l’illustrazione degli esiti attuativi riscontrati nei sistemi regionali diretta­
mente associabili allo svolgimento delle azioni nazionali più strategiche; ii) l’indi­
viduazione dei fattori in grado di caratterizzare (in senso positivo e negativo) le
ricadute delle azioni e proporre, per ciascuna ricaduta, una interpretazione del
complesso di condizioni/meccanismi generativi che tendono a produrre determi­
nati esiti; iii) la segnalazione dei fattori critici più rilevanti di cui tenere conto nella
| PREFAZIONE
7
Prefazione
fase di presidio/controllo da parte dei policy maker, con particolare riferimento
alla programmazione FSE 2007­2013.
Tale percorso valutativo, per le caratteristiche dell’attuazione e le peculiarità dei
temi strategici degli ambiti di programmazione Competitività e Convergenza, ha
scelto di differenziare gli ambiti di analisi e la tempistica di riconsegna dei risul­
tati ed il Lavoro qui pubblicato illustra i risultati della ricerca sulle ricadute pro­
dotte dal PON “Azioni di sistema” sui sistemi regionali del Centro Nord Italia.
I risultati a cui è giunta la ricerca forniscono materiale prezioso alla comprensio­
ne sull’utilità (e utilizzabilità) della strategia intrapresa dalle azioni di sistema
nazionali osservate; quanto abbiano facilitato lo strutturarsi di prassi consolida­
te all’interno di specifici contesti regionali e come, in questi specifici contesti
locali, si siano realizzate anche autonome esperienze. Non di meno, i risultati
della ricerca esplicitano quei caratteri del processo di traslazione e diffusione di
saperi e pratiche che aiutano i decisori a scegliere l’eventuale ri­posizionamento
delle azioni nazionali osservate rispetto al nuovo e imminente ciclo programma­
torio di FSE (2007­2013).
Vera Marincioni
Direttore Generale della DG Politiche per l’Orientamento e la Formazione
del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale
8
| PREFAZIONE
INTRODUZIONE
Il presente rapporto di ricerca restituisce i risultati dell’analisi delle ricadute sui
sistemi regionali di alcune delle azioni di sistema ritenute strategiche per la pro­
grammazione nazionale di FSE, finalizzate all’accompagnamento e al supporto di
importanti riforme dei sistemi di Istruzione, Formazione e Lavoro.
Esse si riferiscono a quattro aree di policy/riforme:
• l’apprendistato (disegnato dalla L. 196/97 e riformato dalla L. 30/03);
• il diritto­dovere all’istruzione e formazione (nel passaggio dalla L. 144/99 per
l’obbligo formativo alla L. 53/03 per il Diritto/Dovere);
• la certificazione delle competenze e il riconoscimento crediti;
• il monitoraggio e la valutazione, intesi come strumentazioni complessive a sup­
porto della programmazione e gestione delle policies.
L’analisi delle ricadute delle azioni di sistema si inscrive nel progetto più com­
plessivo di dotare la programmazione nazionale di una base conoscitiva e stru­
mentale sulle realizzazioni, i risultati e gli impatti in vista della conclusione del
percorso di programmazione FSE 2000­2006. In questa prospettiva il monitorag­
gio qualitativo delle azioni di sistema, già realizzato dall’Isfol negli ultimi due anni,
ha rappresentato un importante riferimento, un set di descrizioni sistematiche
dell’avanzamento delle azioni di sistema nazionali (ob. 3 e 1 di FSE), ponendosi
come una fonte informativa strategica sulla quale innestare percorsi valutativi di
approfondimento ai vari livelli.
La scelta di ampliare gli obiettivi e gli strumenti di valutazione dei programmi
attraverso un’indagine sugli impatti delle azioni di sistema e un’analisi approfon­
dita di aspetti più specifici dell’implementazione, rappresenta una risposta, spe­
riamo adeguata, alla “sfida conoscitiva di ricostruire le relazioni esistenti tra azio­
ni di sistema nazionali e l’implementazione di politiche regionali, in termini di
mainstreaming e di valore aggiunto offerto all’innovazione e qualificazione dei
sistemi regionali di governo e di erogazione delle policies”1.
1 De Vincenzi R. (a cura di), Le azioni di sistema nazionali: tra conoscenza, qualificazione e innovazio­
ne, I libri del FSE, Rubbettino, Soveria Mannelli, 2005.
| INTRODUZIONE
9
Introduzione
Il mandato valutativo della ricerca si sostanzia, quindi, nel fornire ai decisori indi­
cazioni relative alla effettiva declinazione degli obiettivi, delle modalità attuative e
della selezione degli strumenti che determinano, facilitano e/o inibiscono la
messa in opera della programmazione nazionale in determinati contesti locali
(regioni).
Il carattere aperto di tale obiettivo poco si presta, infatti, ad una declinazione fon­
data sulla ricerca di risultati univocamente determinabili (rapporto tra obiettivi e
risultati) né, crediamo, possa coincidere con la generica rilevazione di capacità
locali di fare sistema negli ambiti di riferimento selezionati.
Una delle specificità della ricerca, appare opportuno sottolinearlo, è quella di
indagare sui legami tra i differenti livelli dell’implementazione (nazionale, regiona­
le e locale), sulle loro specificità, mettendo in luce ricorsività e differenziazioni.
Questo non è, come vedremo più avanti, il tentativo già svolto da altri (per espli­
cite ragioni di mandato istituzionale) di valutare i risultati più generali del Pro­
gramma nei singoli contesti locali ­ anche se a questi risultati si è fatto preciso e
costante riferimento. La ricerca si pone (più limitatamente anche se non per que­
sto con meno implicazioni di metodo e di strumenti) come uno dei modi di guar­
dare alle realizzazioni, che specializza la propria osservazione sugli specifici
aspetti di una relazione tra attori, livelli di governo, modalità di realizzazione a
livello locale in qualche modo, data per scontata dagli attori stessi (taken for
granted). Problematizzare le conoscenze acquisite attraverso lo studio di tale
relazione e portare in evidenza i caratteri specifici della sostenibilità significa,
allora, selezionare i materiali (metodi, sistemi di relazioni, ambiti regolativi, carat­
teri delle policies locali, comportamenti organizzativi, apprendimenti) che con­
sentano di migliorare la registrazione degli esiti della programmazione.
L’osservazione, per richiamare le questioni di metodo affrontate con questa ana­
lisi valutativa, è stata operata attraverso la messa in trasparenza dei nodi crucia­
li del rapporto tra i diversi livelli di governo e di governance (Commissione Euro­
pea, Stato, Regioni, Enti e attori locali) che caratterizzano l’attuazione dei PON.
Il Volume si articola in tre parti.
Un primo Capitolo dedicato al modello e al percorso metodologico adottati. Per
comprendere le ricadute della programmazione nazionale nel trasferimento di
dispositivi di attuazione di politiche pubbliche è stato necessario indagare sul
come tali dispositivi vengono concepiti e trasferiti, e sulle modalità della loro dif­
fusione da un contesto all’altro. Il capitolo prosegue con la definizione del percor­
so di delimitazione e identificazione delle ricadute per le azioni di sistema selezio­
nate: questa è la riconsegna a valle di una ricognizione delimitata dal punto di
vista spazio­temporale. Essa è infatti relativa a cinque contesti regionali (Emilia
Romagna, Lombardia, Piemonte, Toscana e Veneto) ed è stata condotta mentre
le azioni nazionali (programmate per il periodo 2000­2006) erano in corso di rea­
lizzazione. Il tipo di ricognizione effettuata, durata poco più di un anno (dal Luglio
10
| INTRODUZIONE
2005 al Settembre 2006) induce, pertanto, a considerare le ricadute individuate e
descritte in questo lavoro come “ricadute di breve e medio termine”.
È opportuno, infatti, ricordare che le azioni nazionali considerate (apprendistato,
obbligo formativo, certificazione delle competenze e riconoscimento crediti,
monitoraggio e valutazione), cioè gli oggetti di indagine, rappresentano interven­
ti di supporto alla migliore realizzazione di politiche formative e del lavoro e alla
loro integrazione con il segmento dell’istruzione che sono state:
­ individuate come strategiche dalla programmazione di FSE 2000­2006 (in con­
nessione con gli allora National Action Plan);
­ impostate su una struttura normativa profondamente rivisitata nel corso degli
anni 2001­2005.
Un secondo Capitolo dedicato ai risultati. Oltre al tentativo di fare qualche gene­
ralizzazione, l’analisi si sviluppa a livello di ciascun ambito di sistema indagato
con una struttura analoga: una sintetica ricostruzione dei caratteri generali del­
l’intervento realizzato; la ricostruzione della relazione tra il livello regionale, ossia
dei caratteri assunti dalla relazione che intercorre tra programmazione nazionale
e sistemi locali, con particolare riferimento alle modalità del confronto tra i livelli
tecnici e istituzionali, “corredo essenziale alla presa di decisioni” (multilevel
governance), alle criticità rilevate, alle soluzioni adottate e alle istanze demanda­
te alla futura programmazione del FSE.
Un terzo Capitolo conclusivo nel quale, a partire dalle acquisizioni della ricerca, si
intende riflettere sul significato degli interventi realizzati secondo una visione pro­
spettica, centrando, cioè, l’attenzione sulla costruzione di migliori condizioni di
partenza per l’attuazione delle politiche e dei programmi coofinanziati per il
periodo 2007­2013.
| INTRODUZIONE
11
Introduzione
capitolo 1
L’ANALISI DELLE RICADUTE
DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI:
CONTESTO, TEORIE E METODI
1.1 LE POLITICHE COFINANZIATE DAL FSE: DAL MODELLO
DIRETTIVO AL MODELLO DEVOLUTIVO, DAL GOVERNO
ALLA GOVERNANCE
L’impostazione strategica della programmazione nazionale FSE 2000­2006 ha
individuato nelle azioni di sistema uno dei principali dispositivi per promuovere
l’innovazione nei sistemi regionali, a partire dal mutamento profondo e generaliz­
zato del quadro regolativo nazionale. In questa cornice di riferimento, l’azione di
sistema2 tende a definirsi come un ambiente/processo in grado di aggregare
attori e significati/valori collocati nella sfera di interesse delle policies sviluppate
attraverso il FSE, assumendo il trasferimento e lo scambio di conoscenza come
condizione e principio guida per sostenere il successo di un articolato insieme di
politiche pubbliche tra loro fortemente integrate.
Questo modo di trasferire regole, conoscenze e competenze (organizzative e
non)3 è il frutto di un profondo cambiamento che ha coinciso con lo sviluppo di
nuove istanze di democrazia partecipata ai vari/tra i vari livelli di governo. La
causa più rilevante di tale cambiamento che si concretizza, in sintesi, nel passag­
gio da una visione verticistica, rigida e prevalentemente meccanicistica dell’im­
plementazione dei processi di riforma ad una non lineare aperta e partecipata è
da ricondursi all’affermarsi di nuovi assetti istituzionali che hanno posto, in pri­
mis, ai responsabili della programmazione e gestione delle policies, la questione
2 Un’azione di sistema è un dispositivo programmatorio che “supporta la modernizzazione del sistema
formazione e del sistema lavoro, in un’ottica di concertazione tra il livello centrale e il livello locale. Le
azioni di sistema pertanto, sostengono i processi di riforma e l’integrazione tra formazione professio­
nale, istruzione e lavoro con l’obiettivo di favorire in tutto il territorio nazionale livelli standard di qua­
lità nonché al tempo stesso il rispetto delle specificità istituzionali”. In De Vincenzi R. (a cura di), Le
azioni di sistema nazionali…, op. cit., Glossario, p. 186.
3 Esperienze e conoscenze intese come “saperi esperti”. Cfr. Butera F., Come cambia il lavoro in fabbri­
ca, Marsilio, Venezia 1977, oppure il più recente L’orologio e l’organismo, F. Angeli, 1992.
|
1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
13
1.1 Le politiche
cofinanziate dal
FSE: dal modello
direttivo al
modello
devolutivo, dal
governo alla
governance
della centralità della circolarità della conoscenza come condizione per il progres­
so sociale, circolarità che richiede una contaminazione continua fra i diversi
sistemi (istituzionali, di mercato, della società civile)4.
Un esempio appropriato di tali cambiamenti è rappresentato dal processo di uni­
ficazione europea che ha richiesto lo sviluppo di idee e strumenti per il trasferi­
mento di politiche da uno Stato all’altro, ovvero di dispositivi in grado di traslare
le politiche (programmi, soluzioni, metodi, risorse economiche, attori) non tanto
da un luogo di ideazione ad un luogo di attuazione, quanto da un luogo in cui l’i­
deazione è condivisa ad un altro in cui la stessa ideazione si realizza e si svilup­
pa nella forma di adattamento al contesto, adattamento caratterizzato da impre­
vedibilità e discontinuità.
La programmazione comunitaria attraverso i Fondi Strutturali risponde a questa
nuova logica: la governance comunitaria (Organi della UE e Stati Membri) favori­
sce l’affermazione di un soggetto plurale che trasforma e traduce le policies in
strategie e linee di indirizzo a loro volta trasformate e tradotte dal soggetto plu­
rale caratteristico della governance nazionale (Ministeri e Regioni) e regionale
(Regioni Enti e attori locali): il realizzarsi di questi cambiamenti è favorito dalla
adozione di un metodo di coordinamento aperto, che mira a rafforzare la coope­
razione, diffondere le buone pratiche e conseguire una maggiore convergenza
verso le finalità principali dell’Unione, attraverso:
• la definizione di orientamenti comunitari per il conseguimento di obiettivi con­
creti che non metta in discussione la sovranità dei soggetti coinvolti;
• la trasposizione di detti orientamenti nelle politiche nazionali e regionali messa
in atto mediante piani di azione che tengono conto delle diversità e delle spe­
cificità locali;
• la determinazione di indicatori e parametri per confrontare i risultati raggiunti.
All’interno di questo nuovo scenario l’attuazione di riforme o di innovazioni può
considerarsi come un processo che rende praticabile il trasferimento delle cono­
scenze (idee, programmi, soluzioni, obiettivi, tecniche e competenze) direttamente
associato alla capacità di valorizzare le competenze definite localmente all’interno
delle organizzazioni, nelle condizioni che permettono il trasferimento di determina­
ti saperi esterni e il loro radicamento all’interno di determinati contesti d’uso5.
Come già individuato in altri lavori6, il programma nasce e si attua all’interno di un
processo continuo (implicito od esplicito) di negoziazione/mediazione che vede
coinvolti diversi soggetti, ognuno dei quali è portatore di bisogni e interessi pro­
4 Gherardi S., Lippi A. (a cura di), Tradurre le riforme in pratica, Raffaello Cortina Editore, Milano, 2000.
5 Dente B. e Lo Schiavo L. “Politiche pubbliche e change management”, in “Studi organizzativi”, 1999.
6 Cfr. Abbafati C. e De Vincenzi R., Azioni di sistema nazionali e lo sviluppo del capitale sociale, in “Pro­
fessionalità”, anno XXV, n. 86, Editrice La Scuola, Brescia 2005; oppure Isfol, Orientamenti metodo­
logici per la valutazione del processo di implementazione di programma, Pubblicazione CE ­ MLPS,
Roma 2002.
14
|
1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
pri, talvolta divergenti. In particolare, gli attori coinvolti a vario titolo nell’implemen­
tazione del FSE esercitano un’influenza su di essa poiché trasformano/reinterpre­
tano le modalità con cui gli obiettivi programmati si traducono nelle realizzazioni.
Essi sono portatori di proprie logiche di azione che rimandano a fattori di ordine
valoriale, culturale, conoscitivo e organizzativo. Gli attori sono molteplici e tutti,
almeno potenzialmente, intervengono nel processo condizionando le attività e gli
esiti attesi in relazione agli interessi perseguiti o alla percezione degli obiettivi da
perseguire. Essi possono, dunque, agire attuando quanto programmato, indivi­
duando una gerarchia di priorità diversa da quella programmata ovvero operando
scelte diverse da quelle programmate. Il processo a cui ci si riferisce rimanda,
inoltre, al quadro concettuale del mainstreaming (o coinvolgimento orizzontale e
verticale) che, applicato al contesto comunitario, descrive il processo attraverso
cui le innovazioni sperimentate in un ambito circoscritto (sociale, economico ed
istituzionale) vengono trasformate e accolte a livello dell’intero sistema.
Facendo proprio questo approccio, il processo di implementazione/attuazione di un
programma o di un’innovazione non si presenta mai, quindi, in maniera lineare: il
programma prende forma lentamente adattandosi alle risposte che emergono dalle
situazioni e dall’esperienza secondo un’idea di implementazione incrementale tipi­
co di un sistema aperto che reagisce/interagisce con un contesto di riferimento.
Nella ricostruzione della mappa delle ricadute ipotetiche (a monte) ed effettive (a
valle) si è tenuto conto dello scenario devolutivo in cui le azioni di sistema, lungo
tutto l’arco della programmazione 2000­2006, si sono collocate. Alcune leggi
introdotte a partire dal 1997 in materia di decentramento e la L. Costituzionale
3/2001 che ha riformato l’art. 117 della Costituzione, hanno profondamente
modificato la ripartizione delle competenze tra lo Stato e le Regioni.
Nel quadro del decentramento di competenze istituzionali, le azioni di sistema
nazionali, nella loro funzione di accompagnamento e supporto allo sviluppo dei
sistemi di istruzione, formazione e lavoro, si pongono, fra l’altro, come elemento di
mediazione e riequilibrio fra tendenze potenzialmente divergenti. Tali azioni sono
finalizzate sia ad accompagnare lo sviluppo dei sistemi regionali nel rispetto delle
specificità locali e dell’autonomia devolutiva in vigore nel nostro Paese, sia ad
armonizzare tali sistemi in coerenza con le strategie di riferimento nazionale.
Si può affermare che le azioni di sistema si realizzano attraverso logiche di inter­
vento in cui convergono sia modalità top­down (riforme nazionali) sia bottom­up
(la legislazione concorrente ed esclusiva demandata alle Regioni in alcuni ambi­
ti), e si caratterizzano come dispositivi potenzialmente capaci di accompagnare
azioni globali di riforma entro contesti di azione locali7. In altri termini e per alcu­
7 Un modello di analisi di politiche pubbliche di tale fattispecie è offerto da: Meny, Y. & Thoening,
J.C., Le politiche pubbliche, il Mulino, Bologna, 1996.
|
1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
15
1.1 Le politiche
cofinanziate dal
FSE: dal modello
direttivo al
modello
devolutivo, dal
governo alla
governance
1.1 Le politiche
cofinanziate dal
FSE: dal modello
direttivo al
modello
devolutivo, dal
governo alla
governance
ni determinati percorsi di riforma8, le azioni di sistema nazionali sono finalizzate
alla individuazione di possibili soluzioni in risposta alle criticità generate dal tra­
sferimento di dispositivi regolativi e dei conseguenti processi innovativi in riferi­
mento:
• all’organizzazione (attraverso la costituzione di tavoli tecnici e reti di attori) della
fase di traduzione della visione strategica e di regolazione nazionale in dispo­
sitivi che ne rappresentino gli indirizzi di attuazione e gli standard a livello loca­
le; in questo ambito esse rappresentano lo strumento che promuove la gover­
nance multilivello veicolata dal carattere strategico e di indirizzo dell’innovazio­
ne da trasferire (cambiamento da realizzare);
• alla messa a punto di specifiche strumentazioni ad uso dei sistemi locali quali
linee guida, manuali, ricerche ad hoc; tali soluzioni, che si possono rappresen­
tare come la “tecnologia” delle azioni di sistema, vengono condivise attraver­
so tavoli tecnici con i referenti locali in un processo di compartecipazione e,
successivamente, di diffusione (seminari, convegni, etc.);
• all’assistenza tecnica on demand e, per alcuni interventi, attraverso il ricorso a
task force9 regionali per lo sviluppo di forme di adattamento e di sostegno alle
trasformazioni del contesto; tale attività, anche in forma indiretta, si muove
verso il consolidamento di una governance orizzontale (locale) secondo moda­
lità affini a quella sviluppata tra i livelli nazionali e regionali10;
• allo sviluppo di sistemi di monitoraggio di livello nazionale che, per la loro fun­
zione di organizzazione/restituzione di informazioni sull’avanzamento di singo­
le attività locali, rappresentano un supporto all’autovalutazione e alla descrizio­
ne delle variabilità possibili (seppur ad oggi limitate agli aspetti fisici e proce­
durali) rispetto al disegno più complessivo dei programmi.
Nel modello devolutivo che, come abbiamo sostenuto, presuppone ampiamente
la circolarità della conoscenza, le azioni di sistema possono essere pensate,
quindi, come l’espressione di un insieme di strumenti e soluzioni che, nel conte­
sto di un’azione globale (le riforme dei sistemi e lo sviluppo di policies o di loro
segmenti), trasferisce saperi e traduce linguaggi. Essi acquistano significato nei
contesti locali di uso e per essere trasportati da un luogo ad un altro si avvalgo­
no di intermediari (le assistenze tecniche nazionali, i referenti regionali dei tavoli
nazionali), ossia di traduttori umani e dei prodotti di tale traduzione11. A questo
proposito si può parlare di un processo di apprendimento istituzionale (institutio­
8 Ci si riferisce qui all’accompagnamento allo sviluppo di sistemi regionali per l’apprendistato, il dirit­
to/dovere per l’istruzione e la formazione, la certificazione di competenze e il riconoscimento dei cre­
diti, il monitoraggio e la valutazione, che sono l’oggetto della presente ricerca.
9 Le task force non sono state adottate come modello di intervento per le azioni di sistema oggetto
della presente ricerca, rappresentando il modello di intervento di azioni per l’accreditamento, per i
SPI, ecc.
10 seppur rivolta ad un set di attori differente e maggiormente eterogeneo.
11 Gherardi, Lippi (2000), op. cit.
16
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1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
nal & policy learning) che, attraverso una comunità di pratica, produce e fa circo­
lare la conoscenza entro un sistema distribuito di competenze e funzioni. Si trat­
ta anche del cosiddetto “apprendimento di policy”12 i cui attori sono gli attori di
una rete (politici, esperti, amministratori, rappresentanti di gruppi sociali) che
produce conoscenza per adattamento incrementale in relazione a strumenti,
metodi e linguaggi della politica. Tale conoscenza viene prodotta attraverso un
processo di partecipazione competente (apprendimento) ad un insieme di prati­
che da parte degli attori interessati13.
12 Gualmini E. (1995), Apprendimento e cambiamento nelle politiche pubbliche: il ruolo delle idee e della
conoscenza, in «Rivista Italiana di Scienza Politica», n. 2, pp. 343­370.
13 Questo approccio ci consente, altresì di focalizzare e di rintracciare con chiarezza quelli che sono gli
apprendimenti in situazione veicolate da cambiamenti cosiddetti inerziali che avvengono indipenden­
temente dalla consapevolezza degli attori interessati (deadweight effect).
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1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
17
1.1 Le politiche
cofinanziate dal
FSE: dal modello
direttivo al
modello
devolutivo, dal
governo alla
governance
1.2 L’APPROCCIO METODOLOGICO ADOTTATO
Il percorso metodologico adottato ha tentato di selezionare gli strumenti da uti­
lizzare per pervenire ad una comprensione più puntuale delle dinamiche e delle
caratterizzazioni del trasferimento della programmazione nazionale e dei suoi
dispositivi nei sistemi di relazioni nei processi/sistemi di governance locale.
In considerazione di ciò, le finalità generali dell’analisi delle ricadute possono
essere così descritte:
• illustrare i principali esiti attuativi riscontrati nei sistemi regionali direttamente
associabili, in diversa misura, allo svolgimento complessivo dell’azione di
sistema;
• individuare l’insieme di fattori in grado di caratterizzare (in senso positivo e
negativo) le ricadute delle azioni e proporre, per ciascuna ricaduta, dispositivi
di analisi valutativa finalizzati ad individuare e ricostruire il complesso di condi­
zioni/meccanismi generativi che hanno prodotto determinati esiti nel contesto
attuativo;
• segnalare i fattori critici più rilevanti di cui tenere conto nella fase di presidio/con­
trollo da parte dei policy maker con particolare riferimento alla programmazione
FSE 2007­2013.
Nella costruzione del modello valutativo sono stati utilizzate, in combinazione, tre
modalità prevalenti:
• la ricostruzione di un percorso che, a partire dalla decisione di programmazio­
ne iniziale (modalità/dispositivi di accompagnamento dell’azione di sistema ad
una riforma, ad una regolazione, ad un’innovazione) ripercorre il processo di
attuazione attraverso la ricostruzione delle varie fasi che intercorrono tra la for­
mulazione dei dispositivi/soluzioni e gli esiti prodotti, per individuare i punti di
passaggio rilevanti nell’esercizio di accompagnamento;
• la ricostruzione degli esiti del processo di accompagnamento/implementazio­
ne a partire dall’indagine sui fattori che lo hanno caratterizzato, analizzando in
prevalenza l’ambito delle interazioni tra i livelli nazionale e regionale;
• l’approccio al “contesto”, che lega i risultati di un programma all’influenza delle
condizioni in cui esso viene attuato e ai meccanismi attivati per la produzione
dei risultati medesimi; tale approccio combina la logica del programma e la sua
performance alla luce delle istanze e delle trasformazioni che avvengono nel
contesto da parte degli attori rilevanti.
In termini di riferimenti teorici adottati per la valutazione delle ricadute (valutazio­
ne dei cambiamenti nei sistemi aperti), il primo rimando è a B.G. Peters14 il quale
14 Peters, B.G. “Policy transfer between governments: the case of administrative reforms”, in “Western
European politics”, 20 (4), 1997.
18
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1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
concettualizza il problema del trasferimento di una politica che viaggia da un
contesto all’altro come di un’organizzazione che sposta cultura e strumenti,
risorse e soluzioni, adattandosi ai vincoli e alle contingenze politiche di ogni sin­
golo contesto in un sistema relativamente condiviso (New Public Management).
L’attuazione delle riforme attraverso tale modello di trasferimento pone i policy
makers di fronte a nuove complessità rispetto a quanto previsto da un approccio
centralistico.
Ci riferiamo a:
1 i mezzi e i modi per rendere la conoscenza “trasportabile”, riciclabile e adatta­
bile ai diversi contesti cui è diretta (i contesti possono essere istituzionali­rego­
lativi, amministrativi o di utilizzo da parte dei destinatari finali);
2 i mezzi e i modi per trattare la conoscenza per renderla ricodificabile entro limi­
tazioni che non producano una riconversione completa e/o una distorsione
generalizzata della conoscenza stessa.
Il rischio di tale modello, secondo Peters, è che il trasferimento di riforme avven­
ga attraverso una serie di differenziazioni locali nei contesti in cui è stata appli­
cata, con il conseguente esito di realizzare un trasferimento che, pur essendo
ideato nella condivisione, venga implementato nell’autarchia locale. In altri termi­
ni, se si assume come principio guida la promozione e l’organizzazione di un pro­
cesso riformatore che condivida soluzioni (nella regolazione e nell’individuazione
dei modi per l’attuazione del progresso), il successo del trasferimento dipende
dalla capacità di trasferire l’ideazione e di riprodurla nei contesti di implementa­
zione senza operare distorsioni che ne stravolgano il senso.
Rispetto a tale approccio, la Actor Network Theory (sociologia della traslazione),
una delle teorie a cui il nostro lavoro fa esplicito riferimento, utilizza una logica
pressoché contraria: essa assume, cioè, che il trasferimento implichi sempre una
trasformazione dell’oggetto dovuta alla rete delle azioni di coloro i quali lo
accompagnano da un contesto ad un altro e, di conseguenza, assume fra gli esiti
attesi proprio la variabilità delle realizzazioni.
L’Actor Network Theory si focalizza, pertanto, sul processo attraverso il quale
l’oggetto del trasferimento (la riforma, l’innovazione) si sposta e si trasforma
attraverso una traduzione, ovvero tramite la rielaborazione operata dagli attori
che, in un determinato momento, sono deputati alla gestione di quel processo.
Se trasferire vuol dire contemporaneamente tradurre e trasformare, è evidente
che le trasformazioni (e distorsioni) che un’innovazione (regolazione, strumento,
tecnologia) subisce nel passaggio dal luogo della “produzione” al luogo della
“attuazione”, rappresentano una parte significativa degli esiti attesi.
In sintesi, il diverso modo di valutare gli esiti del trasferimento di una policy o di
un dispositivo di accompagnamento di una policy, è strettamente correlato al
giudizio di valore (o valore atteso) che si attribuisce al parametro dell’adattabilità
al contesto di attuazione, dando origine a due modi diversi di guardare a tale
adattabilità:
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1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
19
1.2 L’approccio
metodologico
adottato
1.2 L’approccio
metodologico
adottato
• se si ammette uno spazio di adattamento ampio al contesto locale (devoluzio­
ne), l’esito in termini di variabilità locale viene considerato non tanto come una
possibilità insita nel modello, quanto come un’opportunità tipica dell’attuazio­
ne stessa capace di stimolare/produrre soluzioni differenziate che, anche attra­
verso tale eterogeneità, riconsegnano valore al sistema nel suo complesso;
• se i programmi/politiche nascono attraverso un processo di negoziazione e si
attuano attraverso le scelte operate dagli attori coinvolti; in tale processo di tra­
slazione sono gli stessi programmi/politiche ad essere trasformati assumendo
fisionomie diverse da quelle originariamente ipotizzate.
Adottando questa diversa prospettiva la valutazione non può limitarsi, allora, alla
sola verifica del raggiungimento dell’obiettivo individuato ex ante, bensì deve
dirigere l’osservazione a ciò che può essere ragionevolmente connesso alle rea­
lizzazioni e ai risultati ottenuti e che fa capo a quei processi di implementazione
che possono favorirne o inibirne il raggiungimento.
Pawson e Tilley (1997)15 hanno evidenziato la permeabilità dei programmi agli
stimoli del contesto di implementazione, che comportano un inevitabile scosta­
mento rispetto alla linearità e razionalità delle ipotesi formulate a monte del ciclo
di vita di un programma/politica. Tale permeabilità si manifesta attraverso la
messa al lavoro di meccanismi intesi come processi significativi tramite cui i sog­
getti interpretano (traslano e traducono nel linguaggio utilizzato dalla sociologia
della traslazione), lo stratagemma dell’intervento. Il programma, quindi, prende
forma lentamente adattandosi alle risposte che emergono dalle situazioni e dal­
l’esperienza secondo un’idea di implementazione incrementale. I programmi
stessi possono essere considerati “sistemi aperti” che reagiscono/interagiscono
con un contesto di riferimento. Come sostengono ancora Pawson e Tilley “i pro­
grammi sociali sono il prodotto delle volontà, delle azioni esperte e delle nego­
ziazioni degli attori e non sono riconducibili a semplici eventi (frequenze, durate,
etc). Sono qualcosa che offre delle opportunità che possono o meno essere tra­
dotte in azione dalla capacità del soggetto di fare delle scelte”16.
Che cosa significa allora concretamente fare riferimento agli approcci appena
descritti?
La lenta e definitiva affermazione di un modello devolutivo di programmazione è
stata una delle conseguenze dirette del realizzarsi di nuove condizioni all’interno
dei sistemi istituzionali e sociali di riferimento che hanno previsto, la partecipa­
zione da parte di una varietà di attori sociali (portatori di interessi specifici) che,
di fatto, ha reso il modello centralistico non più praticabile nel momento in cui i
soggetti della relazione “regolazione/attuazione” si moltiplicano e si fanno porta­
tori e garanti riconosciuti di istanze diverse e tutte legittime.
15 Pawson R., Tilley N., Realistic Evaluation, London, Sage, 1997.
16 Ibidem, p. 38.
20
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1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
Ciò richiama la centralità che, nel modello di programmazione devolutivo, assu­
me il concetto di governance come processo negoziale e come metodo per
affrontare e per risolvere adeguatamente le contraddizioni che emergono nelle
relazioni fra i diversi attori, e che si polarizzano rispettivamente in “pressione alla
differenza”, da parte degli attori che attuano, e in “tensione verso l’unità”, da
parte degli attori che hanno funzioni di coordinamento della strategia di riforma.
Esiste però la concreta possibilità che tale contraddizione non trovi soluzione:
essa è solitamente presente in quei modelli di devoluzione dei processi attuativi
che si organizzano secondo due momenti fortemente distinti: 1) un momento di
produzione condivisa/negoziata della strategia di innovazione e delle regolazioni
che da essa derivano: tale momento, stante il profilo strategico, muove verso
l’organicità e l’armonizzazione delle attuazioni ed è di solito demandato ad un
gruppo di attori misto, ovvero attori responsabili delle policies e delle strategie e
attori rappresentanti i contesti cui le policies e le strategie condivise sono diret­
te; 2) un momento di delega all’attuazione assunta dai sistemi locali che muove
verso la contestualizzazione e affronta i vincoli e le scelte proprie del contesto,
trasformando la strategia del programma in azione locale. In questo contesto
emerge l’utilità di configurare e strutturare un terzo momento che si muova in sin­
cronia con gli altri e che faciliti la riunificazione di prospettive differenti (naziona­
li e locali) che tendono, invece, naturalmente a divergere.
L’organizzazione di punti di riunificazione e di negoziato (la pratica autoriflessiva)
permette agli attori di rappresentarsi sia nel quadro strategico della programma­
zione sia in quello attuativo dell’implementazione locale sviluppando la loro
capacità di discriminare fra variabilità coerenti e divergenti, necessarie o meno,
compartecipando ad un percorso che trasferisce a vari differenti visioni e logiche
di sviluppo.
Tale processo non è né automatico né neutrale (soprattutto laddove non sia chia­
ramente individuato), in quanto posto in essere da attori differenti e, rispetto ad
esso, diversamente posizionati, i quali intervengono in maniera più o meno diret­
ta e consapevole nella gestione delle attività e manifestano, comunque, i loro
interessi poiché esiste una “posta in gioco” che li riguarda17.
Proprio rispetto a questo processo il nostro lavoro vuole offrire elementi di rifles­
sione, punti di vista, strumenti, piste di lavoro tendenzialmente aperte alla verifi­
ca di elementi ipotizzati e non18.
17 Cfr. Pellegrini F., La costruzione locale nella metropoli, in “Argomenti”, n. 2, Franco Angeli, Milano
2001.
18 A tale proposito Merton introduce il concetto di “serendipity”. Cfr. Merton R.K., La “serendipity” nella
ricerca sociale e politica: cercare una cosa e trovarne un’altra, Luiss University Press, Rubbettino,
Soveria Mannelli, 2002 (ed. originale 1998).
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1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
21
1.2 L’approccio
metodologico
adottato
1.3 IL RICORSO ALLA MAPPA DELLE RICADUTE IPOTETICHE
ED EFFETTIVE
Il primo nodo critico che il gruppo di ricerca ha dovuto affrontare è stato l’esatta
connotazione del termine “ricadute”. Non esiste una teoria del programma19 in
merito alle ricadute di sistema delle attività previste dal PON. Non si è pensato,
cioè, ex ante, a come le realizzazioni potessero/dovessero aver luogo.
Alcune realizzazioni prevedono espressamente la costruzione/realizzazione/uti­
lizzo a livello regionale di strumenti, modelli, task force, etc. In questi casi analiz­
zare le ricadute può equivalere ad una analisi in senso stretto dei cambiamenti
ipotizzati delle azioni stesse20. Il grado di condivisione dei legami tra interventi
nazionali e sistemi regionali è più visibile ed è più semplice ricostruire, in manie­
ra condivisa con gli attori locali, un iter che descriva effettivamente che cosa è
successo, come e che giudizio (valutazione) può essere espresso sulla qualità,
direzione, tenuta dei legami tra i due livelli (nazionale e locale/regionale). Non di
rado, però, i sistemi regionali, hanno rappresentato un frame interpretativo, una
lente attraverso la quale guardare ai processi, uno dei luoghi possibili dove
osservare i processi di traslazione ai quali facciamo riferimento.
In questo caso il lavoro da fare è più complesso e incerto negli esiti perché con­
siste nel selezionare, qualificare, estrapolare tra le tante cose che sono successe
quelle più “sensate” cioè produttrici di senso nel nostro lavoro valutativo. Il termi­
ne ricaduta allora appare non completamente soddisfacente proprio perché:
• è riferibile a differenti contesti d’uso diversamente caratterizzati e connotato
dalla compresenza di punti di vista molteplici;
• enfatizza una relazione tra livelli consapevole e univocamente osservabile.
Siamo invece coscienti della difficoltà di definire i contorni di un processo che:
• è dotato di elementi di reciprocità significativi (livello nazionale­locale e viceversa);
• si caratterizza, quindi, per la compresenza di effetti su entrambi i livelli. Pensia­
mo, ad esempio, alle ricadute sul livello nazionale dovute alle attività dei tavoli
19 Elaborare una teoria del programma significa costruire un modello plausibile e ragionevole del modo
in cui un programma pubblico presumibilmente funzioni. Essa, in linea generale, giustifica l’interven­
to in termini di effetti causali attesi. Su un piano più astratto è rappresentabile con “Se A allora B”.
20 Infatti, mentre le azioni di sistema per l’apprendistato e il diritto/dovere sono più direttamente con­
nesse a sostenere un processo di adozione di norme nazionali e, pertanto, la relazione nazionale­
regionale si connota come processo di supporto alla traduzione del sistema di regole e per l’adozio­
ne di soluzioni che rendano i sistemi funzionanti, negli ambiti della certificazione delle competenze
e del monitoraggio e valutazione, la connotazione regolativa è certamente più debole per quanto
orientata, in generale, a promuovere la condivisione di un complesso di comportamenti (standardiz­
zazione e costruzione di comportamenti coerenti al loro interno ­ culture) e di norme (anche attra­
verso accordi es. Conferenza Stato­Regioni fondati sulla concertazione generalizzata delle regole).
L’azione di sistema assume, in quest’ultimo caso, l’espressione di una potenzialità di partecipazione
all’apprendimento di una cultura di cui si deve re­interpretare la fattibilità, l’opportunità e la poten­
zialità realizzativa.
22
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1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
di concertazione, dei laboratori, delle ricerche e ai comportamenti organizzativi,
alle innovazioni, alle scoperte che si diffondono nel corso della realizzazione.
Abbiamo, a volte, utilizzato il termine impatto come sinonimo del termine ricadu­
ta. I due termini non sono lontani dall’essere considerati intercambiabili21. Il ter­
mine impatto si presenta, però, poco adatto al nostro contesto di studio se con
esso intendiamo, come la terminologia valutativa intende, i cambiamenti visibili e
registrabili (anche se non previsti) su persone e sistemi osservati ad un certo
tempo dopo la fine dell’intervento oppure del programma22.
Fatte queste precisazioni crediamo che i significati (valutativi) richiamati/evocati
dal termine ricaduta forniscano agli stakeholders della valutazione del program­
ma una concettualizzazione adeguata al processo che si vuole osservare.
La ricaduta è, pertanto, un risultato connaturato (legato)23 al processo osservato,
ne ricostruisce gli esiti in forte connessione con i meccanismi caratteristici della
messa in opera dell’azione di sistema a cui essa si riferisce.
Partendo dall’insieme di queste riflessioni si è passati alla costruzione di una
prima ipotesi di mappa delle ricadute per i quattro temi oggetto di indagine, ovve­
ro all’individuazione della gamma di esiti di cambiamento del sistema potenzial­
mente derivati dalla relazione fra l’azione di sistema e i contesti regionali, tenen­
do conto delle specificità delle quattro azioni di sistema oggetto di indagine.
Alcune di esse erano già definite all’interno degli obiettivi dei progetti, altre sono
state ricostruite ex post. A prescindere da tali diversità, nel modello di interven­
to sviluppato dalle azioni di sistema nazionali sono individuabili le seguenti
21 L’adozione di uno standard nazionale individuato dall’azione di sistema per adattarlo al contesto
regionale si configura come impatto se viene osservato come risultato atteso/disatteso dalla pro­
grammazione, o, al contrario, una ricaduta, se viene indagato dal punto di vista del processo avve­
nuto nel sistema (relazione nazionale­regionale) in termini di cambiamento dei fattori coinvolti: rior­
ganizzazione degli attori, contesto regolativo, processo bottom­up della programmazione regionale
e suo impatto sulla programmazione nazionale, apprendimento organizzativo attraverso buone prati­
che e comunità professionali, modelli di governance locale, ecc. Rispetto al tema dell’apprendistato,
la variazione nel tempo del numero di apprendisti in un determinato territorio, è inerente alla valu­
tazione di impatto ovvero permette l’identificazione di un risultato che non considera i cambiamen­
ti occorsi nel processo a meno che essi non abbiano influenzato il risultato stesso (ascrivendoli quin­
di alle motivazioni di quel risultato); diversamente, valutare la variazione degli apprendisti in termi­
ni di ricaduta significa ampliare l’osservazione a fattori che nel conseguire quel risultato, sono cam­
biati, ovvero i cambiamenti di sistema (ampliamento della strumentazione programmatica, program­
mazione partecipata e aperta agli attori locali, parti sociali e imprese) che hanno concorso o meno
a produrre quel determinato esito.
22 Come sappiamo i finanziamenti del FSE non consentono, ad oggi, di osservare/intercettare con
cadenze temporali più mirate (a 6 mesi o a 1 anno dagli interventi) i risultati/cambiamenti dovuti
alla realizzazione di un determinato Programma. Il nostro lavoro si svolge, infatti, in corso d’opera
anche se alcune delle azioni osservate fanno riferimento ad attività già concluse nonché per ragioni
di mandato, organizzative e posizione del valutatore (Isfol) si caratterizza come maggiormente orien­
tato a sviluppare un insieme di pratiche autoriflessive e autovalutative.
23 Si intende qui la connotazione di embedded: integrato, internalizzato, non separabile.
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1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
23
1.3 Il ricorso alla
mappa delle
ricadute
ipotetiche ed
effettive
1.3 Il ricorso alla
mappa delle
ricadute
ipotetiche ed
effettive
modalità/ricorsività operative messe in atto per accompagnare e supportare l’at­
tuazione di policies:
1 l’attivazione di dispositivi che supportano l’attuazione della regolazione: quan­
do a fronte di una norma nazionale (come per il nuovo apprendistato definito
dalla L. 30/03 e dal D.lgs. 276/03 o per il Diritto/Dovere dalla L. 53/03) si indi­
vidua il necessario passaggio che riconduce alle relative regolazioni territoriali.
In questo contesto, il livello nazionale sostiene la relazione attraverso la messa
a punto di un’architettura attuativa predeterminata e l’azione di sistema ha il
compito di supportare la traduzione delle regolazioni attraverso la progettazio­
ne di standard minimi o di livelli essenziali di prestazioni;
2 la diffusione di pratiche e di specifiche tecnologie derivate da ambiti di inter­
vento e di riforma (come per la certificazione di competenze e il monitoraggio
e la valutazione) in cui i dispositivi regolativi, come detto, sono finalizzatati a
promuovere la condivisione di un complesso di comportamenti e di standard.
In questi casi l’azione di sistema si pone come opportunità di accesso ad un
sistema di competenze che può tradursi o meno nell’adozione della strumen­
tazione proposta a supporto delle policies regionali. Per questi specifici ambi­
ti il modello di accompagnamento dell’azione di sistema nazionale ha il com­
pito di dimostrare un’effettiva capacità di promozione della validità dei principi
e dei comportamenti di cui è portatrice, nonché essere dotata di ampi margini
di flessibilità e adattabilità ai diversi contesti di policy a cui è diretta;
3 il “fare sistema” (individuare, programmare, progettare strumenti e soluzioni,
regolare, rendere disponibili risorse e diffondere prassi) attraverso una comu­
nità professionale che, lungi dall’essere un’entità unitaria e stabile nel tempo,
si dà un’organizzazione a rete che per sua natura è variabile, dinamica e orien­
tata alla trasformazione. Essa prevede volta per volta l’interconnessione di
sistemi contigui (con i relativi attori) e dei luoghi a questi collegati, incorporan­
do culture, interessi, risultati attesi, che esprimono priorità anche molto diver­
se tra loro.
Per quanto riguarda l’ultimo punto, che rappresenta la sintesi del modello di
intervento nazionale nella sua funzione di costruire reti di operatori di sistemi, si
può fare riferimento al principio secondo il quale l’apprendimento istituzionale
delle comunità di pratiche è un processo di circolazione sociale della conoscen­
za che si configura come partecipazione consapevole e competente ad un insie­
me di pratiche, organizzative e sociali24.
La comunità di pratiche configura uno dei presidi per le dinamiche che si stabi­
liscono fra il contesto globale del programma e quello locale, creando un luogo
di mediazione e di negoziazione della relazione, fungendo da aggregante di atto­
24 Cfr. Gherardi, S. e Lippi A. (2000), op. cit., p. 37. Per competente si intende capace di agire in situa­
zione in maniera efficace utilizzando set di conoscenze condivise.
24
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1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
ri nazionali e regionali per lo sviluppo di metodi e soluzioni condivise. In tal senso
le azioni di sistema individuano un attore emergente nei referenti regionali, pre­
posti allo sviluppo del sistema, a cui demandare la promozione e i principi di
aggregazione della governance locale per il presidio del processo di trasferimen­
to (e adattamento locale) dei dispositivi condivisi. Tali referenti, che solitamente
all’interno dei contesti organizzativi di riferimento occupano posizioni interstizia­
li fra le funzioni di programmazione e quelle di gestione, sono, pertanto, in grado
di tradurre le scelte “tecniche” individuate, sia in linguaggio politico (diretto alle
funzioni di governo dei sistemi regionali) sia in linguaggio attuativo (diretto agli
attori sociali), formano di per sé, per il fatto di condividere linguaggi, metodi e
problemi comuni, una prima comunità professionale, che assume una valenza
strategica nello sviluppo complessivo dei sistemi locali.
I tavoli tecnici nazionali permettono ai referenti della comunità di disseminare le
conoscenze e i saperi tecnici, negoziare significati, rappresentarsi e riconoscersi
soggettivamente nelle attività e realizzare un apprendimento attraverso la parte­
cipazione ad una pratica sociale.
Per concludere, nell’ambito di questo lavoro e con riferimento agli esiti di questa
ricognizione, abbiamo osservato l’azione di sistema nazionale come dispositivo
che consente lo sviluppo progressivo di relazioni sociali a partire dalla costituzio­
ne di una nuova conoscenza (le policies e le relative strumentazioni applicative).
In tal senso, l’azione di sistema “crea e stabilisce traslazioni multiple fra gruppi
di attori con un modello che tiene insieme i differenti punti di vista di tutti gli atto­
ri coinvolti nell’intervento, senza attribuire a nessuno di questi una preminen­
za”25. La tesi che ispira tale rappresentazione è che la cooperazione non presup­
pone un consenso assoluto o un appiattimento sui modi di tradurre le regolazio­
ni, bensì necessita di processi comuni di comprensione. In tal senso l’azione di
sistema è un oggetto sufficientemente plastico da adattarsi ai bisogni locali e alle
restrizioni imposte dai diversi attori sociali che li usano e, al contempo, sufficien­
temente robusto da mantenere un’identità stabile nel tempo.
25 Star S.L. & Griesmer J., Institutional ecology, translation and coherence: amateurs and professional in
Berkley’s Museum of vertebrate zoology, in “Social Studies of Science”, p. 19, 1989.
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1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
25
1.3 Il ricorso alla
mappa delle
ricadute
ipotetiche ed
effettive
Grafico 1.1
Il sistema
di osservazione
dell’analisi
delle ricadute
Programmazione
nazionale
Azioni di Sistema
Programmazione
Regionale
ANALISI DELLE RICADUTE
OGGETTI DELL’OSSERVAZIONE
• Analisi del processo di
accompagnamento dal livello
nazionale al livello regionale
nella sua relazione reciproca;
• Ricostruzione dei sistemi regionali
Nel processo di implementazione il contenuto dell’azione di sistema diventa un
“fatto” perché la sua affermazione originaria (o il suo contenuto di partenza con­
diviso) viene trasformato lungo la catena di passaggi dagli attori in un processo
di negoziazione continua e finalizzata ad una progressiva definizione. Il risultato
finale di tale processo e la conseguente stabilità è pertanto il prodotto sociale di
un insieme di gruppi coinvolti nell’identificazione di problemi e nella ricerca di
una o più soluzioni possibili, in un continuum che muove dall’identificazione e
sviluppo di un’idea al divenire di una pratica.
La caratteristica principale del percorso di ricerca è, quindi, quella di utilizzare un
metodo di indagine aperto ad approfondimenti successivi, capace di individuare
e selezionare, con puntualità crescente, gli elementi che possono essere rappre­
sentativi delle ricadute attese consentendo, altresì, un confronto tra i diversi
sistemi regionali pensati come luoghi di osservazione del processo di implemen­
tazione.
26
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1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
1.4 IL PERCORSO DI RICERCA, LE MODALITÀ E I CONTENUTI
DELLE RILEVAZIONI
I principali passaggi del lavoro intrapreso, attivato a marzo del 2005, possono
essere così sintetizzati:
• avvio di un percorso di approfondimento teorico e metodologico (anche attra­
verso seminari aperti ad esperti) finalizzato a colmare l’oggettiva assenza di
esperienze significative di valutazione di efficacia di azioni di questa natura;
• ricostruzione dell’azione di sistema nazionale attraverso le descrizioni fornite
con il monitoraggio qualitativo e il successivo approfondimento operato sia
attraverso l’analisi della documentazione di dettaglio (relazioni trimestrali e pro­
dotti), ma anche attraverso interviste dirette ai referenti Isfol responsabili della
progettazione e attuazione delle azioni di sistema indagate;
• presentazione delle finalità della ricerca alle Regioni (nelle sedi istituzionali) al
fine di promuoverne l’autocandidatura da parte delle stesse Amministrazioni
regionali26;
• costruzione di un’ipotesi di mappa delle ricadute attraverso la definizione delle
connessioni fra le diverse componenti delle azioni di sistema nazionali (attività,
prodotti e attori progettuali rilevanti) e le caratteristiche dei sistemi regionali;
• ricostruzione desk (svolta sulla documentazione nazionale e regionale reperibi­
le)27 delle realtà regionali individuate, al fine di rilevare un primo esaustivo qua­
dro dell’attuazione. La ricostruzione alla quale si è pervenuti ­ per ciascuna
Regione ha preso in considerazione l’analisi dei seguenti aspetti:
� struttura organizzativa;
� atti di indirizzo e linee guida per gli operatori del sistema;
� programmazione attraverso il FSE e fondi nazionali/regionali;
� principali dispositivi e soluzioni (standard e modelli e loro concertazione nella
governance locale e diffusione nel sistema) adottate per l’implementazione;
• definizione e sviluppo degli strumenti di indagine e validazione dell’ipotesi di
ricerca attraverso un primo coinvolgimento degli attori delle Regioni campione;
• indagine di campo attraverso il ricorso a tre approcci:
1 interviste dirette (semistrutturate) ai referenti dell’Amministrazione regionale
dei temi/sistemi oggetto di indagine;
26 La ricerca è stata presentata dal MLPS DG POF al Coordinamento delle Regioni (comunicazione del 18
Maggio 2005) e, a seguito di tale presentazione, alcune Amministrazioni regionali hanno offerto la
loro candidatura (comunicazione del Coordinamento delle Regioni del 28 Luglio 2005). Tra le diver­
se autocandidature, sono state scelte cinque Regioni che, per facilitare l’esposizione, chiameremo
Regioni campione (Emilia Romagna, Lombardia, Piemonte, Toscana e Veneto). La scelta delle Regio­
ni campione ha considerato, tra l’altro, la necessità di considerare la “variabile di contesto politico”.
27 Sono stati analizzati: i documenti di programmazione pluriennale (POR, PON e relativi CdP), quelli di
programmazione attuativa (Piani di attività Isfol, Piani e Bandi regionali), la documentazione nor­
mativa (Leggi e Decreti Legge nazionali, regionali e relative Circolari d’attuazione), quella di indiriz­
zo ed, infine, i rapporti di ricerca, i monitoraggi e le analisi valutative prodotte fino ad oggi (RAE,
Rapporti di valutazione intermedi e finali dei POR e del PON, ricerche e approfondimenti tematici).
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1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
27
1.4 Il percorso di
ricerca, le
modalità e i
contenuti delle
rilevazioni
2 focus group a livello locale attraverso i quali sono stati raccolti i punti di vita
espressi dai stakeholders;
3 per l’analisi delle ricadute dell’azione di sistema nazionale “Analisi e Valuta­
zione”, interviste con questionario semistrutturato ai valutatori indipendenti
dei POR di FSE obiettivo 3.
Relativamente a quest’ultima parte, il lavoro di ricerca, dal mese di Luglio 2005
allo stesso mese del 2006, ha realizzato le rilevazioni di seguito riportate
Schema 1.6. Indagini di campo ­ interviste ai referenti regionali (realizzate tra la
seconda metà del 2005 e la prima metà del 2006)
Sistemi regionali Apprendistato
Interviste dirette semistrutturate a C. Balboni e F. Monti (Regione Emilia Romagna); L.
Falchini e M. Grazioli (Regione Toscana); T. Vecchio (Regione Lombardia); S. Trevisa­
nato e N. Romano (Regione Veneto), F. Viano e P. Viotti (Regione Piemonte).
Documentazione consultata Rapporti di valutazione intermedia e finale dei POR FSE
2000­2006 e RAE regionali 2003 e 2004, Rapporti di monitoraggio regionali sullo stato
di attuazione dell’istituto di apprendistato; archivi normativi regionali, siti WEB regionali
dedicati all’apprendistato; Banca Dati Isfol Bandi della programmazione attuativa FSE.
Al focus group per il tema dell’apprendistato svolto a livello locale hanno partecipato i
seguenti referenti della Provincia di Pistoia: Andreini Serena ­ Referente Apprendista­
to della Provincia di Pistoia, Andreotti Francesca ­ Associazione Industriali, Beneforti
Gessica ­ rappresentante per la CGIL, Sguanci Daniele ­ rappresentante della Confin­
dustria Toscana, Bonomelli Romina ­ rappresentante di EuroForm (agenzia formativa),
Rafanelli Chiara ­ rappresentante di Consorzio PlatForm (agenzia formativa).
Sistemi regionali per il Diritto/Dovere all’istruzione e formazione
Interviste dirette semistrutturate a C. Balboni e C. Bertelli (Regione Emilia Romagna);
L. Falchini e A. Amodeo (Regione Toscana); R. Vicini, W. Terreni (Regione Lombardia);
S. Trevisanato e P. Turri (Regione Veneto), F. Viano e G. Dal Mastro (Regione Piemon­
te). Documentazione consultata: Rapporti di valutazione intermedia e finale dei POR
FSE 2000­2006 e RAE regionali 2003 e 2004, Rapporti di monitoraggio regionali sullo
stato di attuazione dell’Obbligo formativo e del Diritto­Dovere; archivi normativi regio­
nali, siti WEB regionali dedicati all’OF e Diritto­Dovere, Banca Dati Isfol Bandi della
programmazione attuativa FSE.
Al focus group a livello locale hanno partecipato i seguenti referenti: Traverso Enza –
rappresentante per la Provincia (P.O. Istruzione), Colli Francesca Beatrice ­ rappresen­
tante per la Provincia (Coordinatrice del Servizio obbligo formativo), Benesperi Ema­
nuela ­ tutor dell’obbligo formativo, Malavolta Ylenia ­ tutor dell’obbligo formativo,
Palmieri Enrica ­ rappresentante dell’Istituto Professionale “Sismondi Pacinotti”,
28
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1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
Federici Rita Maria ­ rappresentante dell’Istituto Professionale “Sismondi Pacinotti”,
Rafanelli Chiara ­ rappresentante del Consorzio Platform (agenzia formativa), Corrieri
Barbara ­ rappresentante Ente Camposampiero (agenzia formativa), Promavera Anna­
lisa ­ rappresentante Servindustria Pistoia (agenzia formativa), Evangelista Luisa ­ rap­
presentante IPSCT “L. Einaudi”, Pacifici Lorenzo ­ rappresentante dell’Osservatorio
Scolastico Provinciale di Pistoia.
Sistemi regionali per la Certificazione e il riconoscimento dei crediti
Interviste dirette semistrutturate a C. Balboni e F. Monti (Regione Emilia Romagna); L.
Falchini, E. Sposato (Regione Toscana); R. Vicini (Regione Lombardia); S. Trevisanato
e P. Turri (Regione Veneto), F. Viano e A. Totolo (Regione Piemonte).
Documentazione consultata: Rapporti di valutazione intermedia e finale dei POR FSE
2000­2006 e RAE regionali 2003 e 2004. Rapporti di monitoraggio regionali; archivi
normativi regionali, siti WEB regionali, Banca Dati Isfol Bandi della programmazione
attuativa FSE.
Sistemi regionali di monitoraggio e valutazione
Interviste dirette semistrutturate a V. Vignoli, E. Morandi e S. Kaczanow (Regione Emi­
lia Romagna); A. Vettori (Regione Toscana) e G. Arlia (AT alla Regione Toscana); R. Ori­
goni e S. Giorgi (Regione Lombardia); R. Caccin e L. Dekleva (Regione Veneto), F.
Viano, G. Casassa e G. Perfumo (Regione Piemonte).
Documentazione consultata: Rapporti di valutazione intermedia e finale dei POR FSE
2000­2006 e RAE regionali 2003 e 2004
Per gli approfondimenti sulla diffusione della cultura del monitoraggio e della valutazio­
ne in Italia, sono stati intervistati (tramite questionario semistrutturato) i seguenti valu­
tatori indipendenti dei POR obiettivo 3: Aldo Gandiglio (Cras), Lucia Napolitano ed
Anna Teodoro (Ecosfera), Maurizio Di Palma (Ecoter), Claudia Villante (Ernst & Young),
Daniela Oliva e Flavia Pesce (IRS), Floriana Quaglia (Resco). I valutatori indipendenti
raggiunti dalla rilevazione hanno rappresentato una fonte informativa preziosa non
solo per il lavoro svolto in ambito valutativo (le sei società di appartenenza degli inter­
vistati hanno valutato complessivamente, in ambito obiettivo 3, dieci POR e il PON),
ma anche per l’attività di ricerca e di AT svolta (nel passato e nel presente) presso le
Amministrazioni dove non erano valutatori indipendenti.
Dal punto di vista più operativo, le interviste dirette somministrate ai respon­
sabili e referenti regionali, che abbiamo definito semistrutturate, sono state in
realtà improntate alla massima apertura, specie quelle svolte con i responsa­
bili­dirigenti di settore. Mentre le interviste somministrate ai referenti regiona­
li sui singoli temi sono state maggiormente vincolate ad una traccia di intervi­
sta costruita a seguito dei primi test svolti con la collaborazione della Regio­
ne Veneto nel Luglio del 2005 ed utilizzata a regime nelle interviste successi­
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1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
29
1.4 Il percorso di
ricerca, le
modalità e i
contenuti delle
rilevazioni
1.4 Il percorso di
ricerca, le
modalità e i
contenuti delle
rilevazioni
ve. In sintesi, il processo di rilevazione presso gli attori regionali è stato indi­
rizzato a:
1 l’individuazione, fra gli obiettivi, le attività, i prodotti e più in generale, nel proces­
so immateriale sviluppato dall’azione nazionale, di quei precipui ambiti ricono­
sciuti dagli interlocutori regionali come elementi significativi del modello di inter­
vento funzionale all’induzione e promozione del cambiamento. Fra questi, elen­
chiamo: la ricostruzione delle modalità e degli esiti della partecipazione alla dia­
lettica nazionale­regionale, le caratteristiche del passaggio (traduzione e trasla­
zione) di standard, procedure, metodi e modelli di supporto/assistenza tecnica
attraverso le modalità inscritte nella programmazione PON, il processo condivi­
so e partecipato dagli attori nel disegno, progettazione e costruzione di disposi­
tivi e soluzioni e i modelli che, nella partecipazione alla costruzione della gover­
nance a livello nazionale, vengono assunti nella governance a livello regionale;
2 la rilevazione, nel quadro della relazione nazionale­regionale, dei cambiamenti
operati nei fattori (attori, knowledge management, programmazione, partena­
riato locale) che, in considerazione dell’autonomia devolutiva, siano collegabi­
li all’intervento della programmazione nazionale;
3 l’individuazione dei punti critici della relazione nazionale­regionale che hanno
impedito o rallentato la diffusione dell’innovazione;
4 l’emersione dei principali fabbisogni connessi agli obiettivi definiti (o in corso
di definizione) per il periodo di programmazione 2007­2013.
I due focus group realizzati nella provincia di Pistoia con i referenti della governan­
ce provinciale (Provincia, Parti Sociali, Scuole, Agenzie formative) per i temi del­
l’apprendistato e del diritto dovere hanno indagato i caratteri salienti delle rica­
dute delle azioni nazionali sul contesto provinciale. Nello specifico, è stato osser­
vato il ruolo di mediazione svolto dalla Regione nel processo di traslazione di
quanto condiviso nell’ambito del tavolo nazionale. Attraverso i due focus si sono
indagati i seguenti aspetti:
• apprendimento organizzativo: funzionamento della rete degli attori e costruzio­
ne della comunità professionale locale;
• caratteristiche della governance: ruolo degli attori locali nel processo di imple­
mentazione del sistema (di apprendistato e dell’obbligo formativo). Attività,
ruoli e modalità di partecipazione alla programmazione per l’apprendistato;
• livello di concertazione per la programmazione del sistema di apprendistato in
termini di competenze, funzioni e servizi attivati;
• diffusione di materiali e conoscenze da parte delle organizzazioni di riferimen­
to (sindacali o datoriali, ISFOL e/o Ministero del Lavoro) a livello nazionale;
• ruolo di coordinamento regionale in termini di organizzazione dei sistemi, di
apprendimento organizzativo e passaggio di materiali (ricerche anche di profi­
lo nazionale, standard, metodologie, procedure, modalità di lavoro);
• realizzazione dei percorsi triennali per il diritto­dovere attraverso l’adeguamen­
to agli standard nazionali definiti dal protocollo di intesa Ministero­Regione;
30
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1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
• criticità di percorso per ridefinire il sistema di apprendistato nel passaggio dalla
L. 196/97 alla L. 30/03;
• soluzioni adottate ed esperienze conseguite sulla base delle novità introdotte
dalla L. 30/03 per la formazione degli apprendisti (formazione interna e/o ester­
na, repertorio regionale, standard formativi);
• punti critici di messa in opera dell’apprendistato nel sistema produttivo locale:
metodi e soluzioni individuate e adottate;
• criticità di percorso per ridefinire il sistema di obbligo formativo ­ diritto­dove­
re nel passaggio dalla L. 144 alla L. 53/03;
• i fabbisogni da soddisfare con la nuova programmazione 2007­201328.
Infine, i valutatori indipendenti dei POR Obiettivo 3 (sei società raggiunte,
responsabili della valutazione di nove POR e del PON obiettivo 3) hanno rappre­
sentato una fonte informativa preziosa non solo per il lavoro svolto in ambito
valutativo ma anche per la conoscenza ­ spesso approfondita ­ dei singoli con­
testi (amministrativi e organizzativi) regionali. Ad essi è stato spedito un questio­
nario, che si riporta nello schema successivo, centrato su tre temi principali:
• diffusione della cultura della valutazione;
• impatto della valutazione indipendente del POR sull’efficienza gestionale e sui
livelli di efficacia del Programma;
• i “fabbisogni” della valutazione ed un giudizio sull’architettura della valutazio­
ne nel FSE 2000­2006.
Attraverso l’insieme delle attività di indagine sin qui descritte, sono stati rilevati
elementi in grado di fornire un quadro esaustivo delle realizzazioni regionali all’in­
terno delle quali distinguere, nel quadro delle specificità locali, quegli elementi
che più di altri sono apparsi riferibili alle funzioni di supporto, di accompagna­
mento e di sperimentazione favoriti dalle azioni di sistema nazionali.
Ci preme, in conclusione, sottolineare come il ricorso ad un complesso articola­
to di strumenti di rilevazione e la stessa ricostruzione desk dei sistemi regionali
abbia facilitato, nell’economia dell’analisi realizzata, lo sviluppo delle condizioni
per una migliore collaborazione con i referenti regionali attraverso l’offerta di una
base comune condivisa sugli obiettivi/interrogativi della ricerca.
28 Per una analisi dei risultati dei focus group realizzati in collaborazione con la Provincia di Pistoia si
vedano i paragrafi 2.3.7 e 2.4.5 del presente Volume.
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1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
31
1.4 Il percorso di
ricerca, le
modalità e i
contenuti delle
rilevazioni
1.4 Il percorso di
ricerca, le
modalità e i
contenuti delle
rilevazioni
Schema 1.7: Questionario ISFOL per i valutatori indipendenti POR e PON obiettivo
3 (somministrato a Dicembre 2005)
Valutazione di efficacia dell’azione di sistema nazionale “monitoraggio e valutazione”
(PON “Azioni di Sistema” obiettivo 3 ­ ISFOL ­ Struttura di AT al FSE ­ 20/12/2005)
Questa rilevazione è volta a verificare l’esistenza ed il carattere assunto dalle even­
tuali ricadute delle azioni di sistema promosse dal MLPS sui sistemi regionali e, nel
caso specifico, sullo sviluppo della cultura del monitoraggio e valutazione in Italia.
A tal scopo sono state attivate una pluralità di iniziative e tra queste, naturalmente,
una analisi approfondita dei contesti regionali (con esame documentale, visita ed
intervista ai referenti delle singole Autorità di Gestione). Ciò significa che disponia­
mo di un conoscenza sufficientemente articolata ed approfondita circa i sistemi di
monitoraggio e valutazione delle realtà regionali fino ad oggi analizzate. Attraverso
il presente questionario vorremmo cogliere il punto di vista di chi, su preciso man­
dato, ha dovuto interfacciarsi sia con l’Amministrazione regionale e le sue strutture
tecniche sia con il soggetto attuatore dell’azione di sistema nazionale monitoraggio
e valutazione.
Il questionario viene somministrato a tutti i valutatori indipendenti degli attuali POR
obiettivo 3.
È quasi superfluo aggiungere che, trattandosi di una indagine qualitativa svolta su
ambiti conoscitivi strategici ma al tempo stesso circoscritti ed essendo rivolta ad un
numero limitato di soggetti esperti, essa è caratterizzata dalla presenza di domande
“aperte” alle quali vi viene chiesto di rispondere in piena libertà e con il livello di det­
taglio che riterrete, di volta in volta, più opportuno.
Tema: Diffusione della cultura della valutazione
Quesito: Nella realizzazione della vostra attività valutativa sul FSE 2000­2006, vi è stata
fornita la possibilità di diffondere metodologie, tecniche e logiche valutative all’interno
dell’Amministrazione regionale e delle sue strutture tecniche?
Se sì, in che modo?
Quesito: Secondo la Sua opinione, ci sono segnali (elementi, comportamenti, proces­
si o prodotti stabili) tali da poter affermare che, in Italia, la cultura della valutazione
delle policies si è sviluppata?
Se sì, quali?
Quesito: Le appare corretto parlare di cultura della valutazione?
Tema: Impatto della valutazione indipendente del POR sull’efficienza gestionale e sui livel­
li di efficacia del Programma
Quesito: Le chiediamo di esplicitare, se possibile, un esempio concreto di adozione di
provvedimenti/raccomandazioni presenti nei vostri Rapporti di valutazione in merito a:
1) efficacia del Programma o di sue specifiche parti;
2) efficienza gestionale del Programma o di sue specifiche parti;
32
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1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
3) revisione o specificazione relativa al sistema degli indicatori;
4) altro, specificare
Tema: I “fabbisogni” della valutazione ed un giudizio sull’architettura della valutazione
nel FSE 2000­2006
Quesito: Rispetto ad alcuni anni fa i sistemi di monitoraggio dei progetti e le relative
anagrafiche (specie in ambito FSE) oggi operanti presso le Autorità di Gestione testi­
moniano una evoluzione significativa.
Lei condivide questa affermazione?
Quesito: Se no perché?
Quesito: Quale sviluppo è da ritenere auspicabile per il prossimo futuro al fine di
migliorare i sistemi di monitoraggio dei programmi o delle politiche? In altri termini,
quale potrebbe essere l’idea forza da promuovere?
Quesito: Vorremmo ora ragionare in termini di architettura complessiva della valutazio­
ne del FSE 2000­2006 anche nell’ottica della sua sostenibilità.
A tal scopo, Le chiediamo di indicarci, per ciascuna voce sottoelencata, quali
risorse/opportunità e quali criticità hanno caratterizzato la valutazione dei Programmi
in questi ultimi anni.
Elementi dell’architettura della valutazione del FSE 2000­2006:
1) La definizione standard minimi nazionali;
2) Il sistema degli indicatori di realizzazione, risultato e impatto;
3) Il coordinamento delle valutazioni indipendenti dei Programmi di FSE;
4) La definizione degli indici dei Rapporti di valutazione intermedi e finali;
5) L’utilizzo di un luogo formale (il Gruppo Tecnico di Valutazione) di incontro e di
discussione.
Per ognuno dei 5 punti elencati indicare, Risorse/Opportunità e Criticità
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1 L’ANALISI
DELLE RICADUTE DELLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
33
1.4 Il percorso di
ricerca, le
modalità e i
contenuti delle
rilevazioni
capitolo 2
I RISULTATI
2.1 L’ANALISI TRASVERSALE DELLE RICADUTE PRODOTTE
DALLE AZIONI DI SISTEMA NAZIONALI
Riportiamo di seguito una lettura sintetica degli esiti dell’osservazione svolta nelle
singole aree di policy depurati dalle specificità dei singoli ambiti di approfondi­
mento. Si tratta, quindi, di un elenco di scoperte29 che si caratterizzano come
risultati dell’implementazione comuni a tutte le aree indagate così come lo sono
le domande/bisogni emersi a livello locale in merito alla modifica, qualificazione
dei caratteri di questa relazione.
In termini di ricadute si evidenzia:
• il consolidamento di specifiche comunità di pratiche. La comunità di pratiche
configura uno degli ambiti di osservazione delle relazioni che si stabiliscono fra
il contesto generale del programma e quello locale. Esse si costituiscono come
luogo di sviluppo e diffusione di tecnologie di supporto all’attuazione (es.
repertori, manuali, rapporti di ricerche, banche dati, linee guida, siti web), vei­
colo fondamentale della maturazione dei sistemi locali. È consolidata la perce­
zione degli attori locali intervistati in merito alla consapevolezza che questi
strumenti hanno accompagnato e rafforzato la crescita dei sistemi socio­tec­
nici locali e la costruzione di modalità di lavoro e linguaggi comuni;
• la nascita e il consolidamento di tavoli locali e nazionali di coordinamento.
Attraverso di essi si intensificano forme di negoziato tipiche della multilevel
governance ma, altresì, si veicolano nuove acquisizioni, si stabilizzano innova­
zioni, si definiscono i contorni delle “cose che verranno”. In generale, attraver­
so lo sviluppo di forme di benchmarking e di cooperazione tra pari, si svilup­
pano ambiti di confronto/competizione sulle scelte politico­istituzionali, regola­
tive, tecniche, organizzative operate nei singoli ambiti locali. In alcuni casi il
29 Naturalmente, per una descrizione più puntuale ed esaustiva dei risultati specifici dell’indagine, si
rimanda alla lettura del paragrafi successivi.
|
2
I RISULTATI
35
2.1 L’Analisi
trasversale delle
ricadute prodotte
dalle azioni di
sistema nazionali
livello interregionale, (es. certificazione delle competenze) si pone come frame
rielaborativo che promuove e facilita la riflessione sui caratteri strategici da
imprimere al cambiamento;
• in quest’ambito la messa a regime di sistemi nazionali di monitoraggio a base
regionale testimonia, sempre sul piano delle ricadute, lo sviluppo inequivoca­
bile di una cultura del monitoraggio e della valutazione. La necessità di dotarsi
a livello nazionale e locale di sistemi informativi adeguati sia alla gestione sia
alla rilevazione dei risultati ha promosso, nelle singole aree, la costruzione e il
potenziamento di basi di dati, prime fra tutte quelle relative alle anagrafi dei
destinatari;
• il rafforzamento della presenza di forme knowledge management locale (es.
task forces, tutor della formazione regionale, etc.). Vengono costituite a livello
locale forme di conoscenza e saperi che si depositano in varie forme all’inter­
no delle amministrazioni e che consentono la creazione e diffusione, di com­
portamenti esperti che facilitano l’affermazione e la diffusione delle innovazio­
ni soprattutto in ambito regolativo. Si evidenziano alcuni snodi/criticità in rela­
zione al ruolo esplicito/implicito delle assistenze tecniche come depositi, per
molti versi, esclusivi di informazioni e di conoscenze sul funzionamento dei
sistemi locali;
• il miglioramento sensibile della lettura dei fabbisogni organizzativi e professionali
finalizzati all’implementazione delle politiche. Da una parte emerge la
richiesta/necessità di competenze esperte acquisite all’esterno delle amministra­
zioni (outsourcing, task forces, assistenze tecniche) dall’altra si rafforzano, in
egual misura, i bisogni di internalizzazione di competenze strategiche per la pro­
grammazione futura e la gestione. Ne consegue la realizzazione e lo sviluppo di
sistemi socio­tecnici locali dedicati (creazione di strutture, posizioni organizzati­
ve, organigrammi) orientati al supporto strategico dell’attuazione, in alcuni casi
specifici la crescita dell’attenzione, a tutti i livelli delle amministrazioni locali, verso
i processi di integrazione tra differenti azioni/aree di policy. Tali processi ­ benché
particolarmente complessi da strutturare e mantenere ­ si connotano come uno
dei fattori più rilevanti di maturazione dei sistemi locali verso filiere organizzative
in aree di interventi limitrofe (es. apprendistato e diritto­dovere all’istruzione).
Infine, in termini di miglioramento o re­ingegnerizzazione dei futuri interventi a
carattere nazionale, la ricerca, mette in evidenza i seguenti aspetti:
• il mantenimento e sviluppo di luoghi coordinati e significativi di confronto e
benchmarking sulla implementazione, sulle realizzazione e, soprattutto, sui
risultati;
• il potenziamento e animazione di comunità professionali. Attraverso il migliora­
mento delle modalità di trasferimento delle expertise a livello delle amministra­
zioni locali. Esiste una tensione non risolta tra esternalizzazione e internalizza­
zione delle competenze che evidenzia, comunque, la difficoltà di stabilizzare, a
livello locale, conoscenze, saperi e comportamenti organizzativi;
36
|
2
I RISULTATI
• il superamento delle fase di sperimentazione e tensione verso la standardizza­
zione e la messa a regime di gran parte dei processi attivati. È stato poi rileva­
ta l’esigenza, specie per la tematica della valutazione di prevedere, per il pros­
simo futuro, una semplificazione e una revisione dell’architettura complessiva
adottata per la valutazione dei POR 2000­2006;
• il rafforzamento dei meccanismi di governance orizzontale e verticale e valoriz­
zazione degli elementi di simmetria nella relazione Stato­Regioni e quella
Regioni­Province (snodo essenziale che ruota attorno alla programmazione e
gestione delle risorse scarse messe a disposizione dalla prossima programma­
zione di FSE). Importante corollario è la necessità evidenziata di un modo più
consapevole di concepire il rapporto centro­periferia;
• la creazione e stabilizzazione di sistemi nazionali di riferimento. I processi di
standardizzazione attivati e/o in via di attivazione (es. certificazione di compe­
tenze, repertori delle professioni, sistemi di riconoscimento dei crediti, livelli
essenziali di prestazioni nei sistemi istruzione e formazione, standardizzazione
delle modalità di raccolta della domanda) pongono in maniera sistematica
nuove questioni in relazione al rapporto tra le declinazioni locali e i riferimenti
nazionali (tra rischi di un eccesso di frammentazione e un costante riferimento
nazionale autorevole).
AZIONE DI SISTEMA
Analisi del modello di
intervento
• Attività di supporto e
Assistenza tecnica attraverso
la costruzione di reti (tavoli
nazionali e consulenza diretta)
• Sviluppo e diffusione di
metodologie, strumenti,
buone prassi e ricerche
• Sviluppo di un sistema di
monitoraggio e valutazione
nazionale
RICADUTE
APPRENDIMENTO ORGANIZZATIVO
Costruzione di reti e comunità professionali);
più marcata adozione logica bottom up
della programmazione regionale
GOVERNANCE: diffusione e promozione
di modelli di governance; interazione
fra programmazione nazionale
e regionale e tra Regione e Attori locali
CREAZIONE DI SISTEMI REGIONALI OMOGENEI:
coerenza tra architettura nazionale
(definita dalla regolazione) e sistemi regionali
come requisito di uniformità del sistema
e capacità di dialogo e passaggio
fra sistemi regionali (certificazione competenze);
Attivazione del sistema di monitoraggio
SISTEMA REGIONALE
Osservazione del processo
di attuazione
• Costruzione del sistema
formativo dell’apprendistato
nelle sue tre filiere, del sistema
dell’Obbligo formativo e del
passaggio al Diritto/Dovere
• Traslazione di strumenti e
modelli attraverso processi di
disseminazione e momenti di
incontro vero i contesti regionali
per la costruzione del sistema
di App.
• Traslazione degli standard di
monitoraggio nazionale nel
sistema regionale
ADESIONE/PARTECIPAZIONE AL MODELLO
REGIONALE DELLE IMPRESE, AGENZIE
FORMATIVE E PARTI SOCIALI:
aumento/promozione del valore attribuito
alla formazione esterna; aumento del numero
di apprendisti in formazione
|
2
I RISULTATI
37
2.1 L’Analisi
trasversale delle
ricadute prodotte
dalle azioni di
sistema nazionali
Schema 1.2
Mappa delle
ricadute delle
Azioni nazionali
di sostegno
all’Apprendistato
e all’Obbligo
formativo
Schema 1.3
Mappa delle
ricadute
dell’azione di
sistema
Certificazione di
competenze e
riconoscimento
dei crediti
AZIONE DI SISTEMA
Analisi del modello di
intervento
• Modellizzazione di un sistema
di rappresentazione degli
standard minimi di
competenza
• Diffusione e sostegno alla
adozione dei criteri di
trasparenza nella
certificazione dei percorsi
formativi
• Presidio e supporto sedi
istituzionali di confronto
• Iniziative di supporto tecnico
nei confronti delle realtà
regionali e locali
Schema 1.4
Mappa delle
ricadute
dell’azione di
sistema Analisi e
Valutazione
AZIONE DI SISTEMA
Analisi del modello di
intervento
• Attività di impostazione e
coordinamento metodologico
del monitoraggio e della
valutazione del FSE
(definizione di standard
e linee guida)
• Attività di impostazione e
coordinamento metodologico
e diffusione di metodi di
valutazione di specifiche policy
• Progetti per lo sviluppo
di sistemi statistici
38
|
2
I RISULTATI
RICADUTE
APPRENDIMENTO ORGANIZZATIVO
(costruzione di reti e comunità professionali);
logica Bottom up della programmazione regionale
GOVERNANCE: diffusione e promozione di modelli
di governance; interazione fra (programmazione
nazionale-regionale) e Regione-Attori locali)
CREAZIONE DI SISTEMI REGIONALI
La Costruzione e la permanenza di un livello
locale del sistema di certificazione;
miglioramento della capacità di dialogo
con altri sistemi regionali
SISTEMA REGIONALE
Osservazione del processo
di attuazione
• Recepimento della
strumentazione nazionale per
l’implementazione di dispositivi
di descrizione e
rappresentazione delle
competenze (linee guida)
• Avvio e sviluppo delle
sperimentazioni
• Partecipazione al processo
istituzionale di condivisione di
criteri e dispositivi per la
certificazione (Tavoli nazionali)
INTEGRAZIONE SISTEMI
ISTRUZIONE-FORMAZIONE-LAVORO:
adozione di sistemi di certificazione
e trasparenza nelle diverse filiere
RICADUTE
APPRENDIMENTO ORGANIZZATIVO: diffusione
della cultura e dei metodi della valutazione;
adozione del metodo di coordinamento aperto
GOVERNANCE: diffusione e promozione
di modelli di governance maggiormente
fondati sulla conoscenza
CREAZIONE DI SISTEMI REGIONALI OMOGENEI:
sviluppo delle funzioni monitoraggio
e valutazione a livello di amministrazioni
regionali e provinciali; crescita della capacità
di lettura delle realizzazioni (fisiche
e finanziarie) a livello sovra regionale
Omogeneità nei sistemi valutativi e sviluppo
della domanda di valutazione
SISTEMA REGIONALE
Osservazione del processo
di attuazione
• Percorso di sviluppo del
sistema di monitoraggio
del POR e delle altre politiche
attive del lavoro
• Partecipazione ai tavoli e alle
riunioni organizzate a livello
nazionale e condivisione delle
metodologie e degli standard
informativi minimi concernenti
i sistemi di monitoraggio
• Traslazione della
cultura/strumenti di
monitoraggio a sostegno della
gestione di policy anche a
livello locale
2.2 L’AZIONE DI SISTEMA NAZIONALE PER LA
CERTIFICAZIONE DELLE COMPETENZE ED IL
RICONOSCIMENTO DEI CREDITI
Fonti
Per l’azione di sistema nazionale: intervista a G. Di Francesco (Dirigente Area Sistemi
e Metodologie per l’Apprendimento dell’Isfol).
Documentazione consultata: Rapporti di monitoraggio qualitativo (aggiornati seme­
stralmente) del PON obiettivo 3, RAE dal 2000 al 2004 del PON obiettivo 3; il volume
Isfol, I sistemi regionali di certificazione: monografie, del 2005 curato da G. Di France­
sco. I principali prodotti realizzati dall’azione di sistema nazionale. Il Sito WEB di Tec­
nostruttura per il progetto interregionale “certificazione competenze”.
Per i sistemi regionali: Interviste dirette semistrutturate a: C. Balboni e F. Monti (Regio­
ne Emilia Romagna); L. Falchini, E. Sposato (Regione Toscana); R. Vicini (Regione
Lombardia); S. Trevisanato e P. Turri (Regione Veneto), F. Viano e A. Totolo (Regione
Piemonte).
Documentazione consultata: Rapporti di valutazione intermedia e finale dei POR FSE
2000­2006 e RAE regionali 2003 e 2004, Rapporti di monitoraggio regionali; archivi
normativi regionali, siti WEB regionali, Banca Dati Isfol Bandi della programmazione
attuativa FSE.
Il tema della certificazione, inoltre, è stato oggetto di riflessione all’interno dei focus
group concernenti l’apprendistato e l’obbligo formativo, organizzati in collaborazione
con la Provincia di Pistoia.
2.2.1 Il contesto di riferimento
La programmazione europea in materia di istruzione e formazione professionale
comincia ad affrontare fin dal 1989 il problema della certificazione delle competen­
ze a partire dai meccanismi di mutuo riconoscimento tra Paesi membri delle atte­
stazioni di qualifiche professionali rilasciate, al fine di incentivare la mobilità di per­
sone, studenti e lavoratori. Il tema delle competenze viene quindi riconosciuto
come uno dei fattori principali su cui investire per fare dell’Unione europea la
“Società della conoscenza più competitiva e dinamica del mondo”30. Dal Consi­
glio di Lisbona, in particolare, si attiva il nesso strategico tra occupabilità degli indi­
vidui, apprendimento permanente, sviluppo economico armonico e sostenibile.
30 CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA, Conclusioni del Consiglio europeo su occupazione, riforme econo­
miche e coesione sociale, Lisbona, 23­24 marzo 2000.
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2
I RISULTATI
39
2.2 L’Azione di
Sistema
Nazionale per la
Certificazione
delle Competenze
ed il
riconoscimento
dei crediti
In tale quadro di riferimento, il concetto di competenza viene collegato sia ad
una dimensione di sistema, ponendolo al centro dei processi di innovazione
ed integrazione tra sistemi educativi e formativi, sia ad una dimensione indivi­
duale relativamente al processo soggettivo di acquisizione di competenze nei
diversi contesti di apprendimento formali, informali e non formali. Il persegui­
mento di una tale strategia presuppone tuttavia la riconoscibilità, valutabilità
e certificabilità delle competenze attraverso criteri oggettivi e strumenti con­
divisi.
A livello europeo è nel 2001 che sono state avviate nuove iniziative di coopera­
zione, appunto nell’ambito del “processo di Bruges­Copenhagen”, che hanno
promosso la diffusione di dispositivi di certificazione, come il Single Framework
e il Curriculum Vitae Europeo e la creazione di strutture di coordinamento tecni­
co, come i National Reference Points31.
A seguito del Consiglio europeo di Barcellona del 2002, l’Unione Europea si è
proposta di favorire una cooperazione più stretta tra i Paesi membri in tema di
competenze, trasferibilità di crediti e mutuo riconoscimento, enfatizzando nuovi
sistemi di certificazione a livello europeo.
A giugno 2002 a Bruxelles, nel corso della conferenza internazionale degli Stati
membri, sono state individuate alcune linee guida per la definizione delle basi per
una cooperazione in tema di standard e certificazione ed è stato sollecitato l’av­
vio di un approccio europeo per il riconoscimento dei titoli e delle competenze,
delle professioni regolamentate e non regolamentate all’interno di un quadro
comune condiviso32. Le linee guida insistono in particolare su:
• la trasparenza: gli Stati membri sono chiamati ad elaborare certificati traspa­
renti e ad aumentare la visibilità delle competenze acquisite dagli individui
(supplemento al certificato, curriculum vitae europeo, Europass­formazione);
• il riconoscimento delle qualifiche professionali e delle competenze: l’Unione
europea invita gli Stati membri a sperimentare metodologie e strumenti di com­
patibilità e comparabilità delle qualifiche e sistemi di unità capitalizzabili e tra­
sferibili a livello europeo, al fine di raggiungere un riconoscimento delle qualifi­
che e delle competenze acquisite in esperienze formali e non formali;
• la qualità dell’insegnamento e della formazione professionale che comporta il
mettere a punto procedure di certificazione e di valutazione partendo da norme
internazionali esistenti (Iso, Cen).
31 In termini più generali, il processo di Bruges­Copenhagen ha ribadito, rafforzandolo, il ruolo dei
sistemi dell’education nella creazione della società europea, identificando nei temi della trasparen­
za, dell’informazione, dell’orientamento, del riconoscimento delle competenze e delle qualifiche, della
qualità dei processi i fattori chiave per lo sviluppo della cooperazione europea.
32 COMMISSIONE DELLE COMUNITÁ EUROPEE, PARLAMENTO EUROPEO, Proposta di direttiva del Parlamen­
to europeo e del Consiglio relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali COM/2002/0119
def. G.U.C.E. C 181 E del 30 luglio 2002 p. 183 ­ 257; Isfol, Rapporto Isfol 2002, op. cit., p. 528.
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2
I RISULTATI
Il processo avviato a livello nazionale ed europeo in tema di certificazione dei
percorsi formativi, delle competenze e di riconoscimento dei crediti formativi, ha
rappresentato una delle sfide maggiori che i governi centrali e le singole autorità
di gestione si trovano ad affrontare.
La programmazione nazionale Ob. 3 ha, in questo quadro, individuato una spe­
cifica azione di sistema (Azione C.1.3 del PON obiettivo 3) per supportare la defi­
nizione e la costruzione di un sistema organico nazionale in grado di collegare le
diverse interfacce del sistema istruzione­formazione­lavoro e, a tal fine, ha pre­
disposto un modello di intervento che rendesse nelle disponibilità degli attori del
sistema (nazionali e regionali), specifiche occasioni di lavoro e di raccordo per
identificare dispositivi di rappresentazione comune e per la costruzione di un
quadro sistemico condiviso.
Fra le criticità che l’azione di sistema ha dovuto affrontare si annovera propria­
mente il tema della conciliazione fra necessità di un quadro condiviso a livello
nazionale e l’autonomia delle singole Amministrazioni che, ai sensi della riforma
costituzionale (L. Cost. 3/2001), sono chiamate a predisporre un sistema di cer­
tificazione delle competenze e di riconoscimento dei crediti basato su standard
di qualifiche adeguati alle specificità dei singoli territori in termini di fabbisogni di
competenze correlate alla domanda di professionalità­chiave nei singoli contesti
produttivi. L’azione di sistema ha, in tal senso, ricorperto un ruolo di mediazione
fra l’orientamento alla costruzione di un sistema di certificazione tarato sulle esi­
genze territoriali, e la creazione di sistemi regionali altamente compatibili con la
dimensione nazionale ed europea, tramite la condivisione degli strumenti finaliz­
zati al riconoscimento dei crediti e alla certificazione delle competenze. Sul ver­
sante nazionale, infatti, dopo la sottoscrizione di un primo Accordo preliminare
sancito dalla Conferenza Stato­Regioni (del 18 Febbraio del 2000), la necessità
di sviluppare un percorso condiviso si è formalizzata a partire dal 2001 (DM
174/2001), attraverso la decisione di mettere a punto un sistema condiviso di
certificazione delle competenze basato su figure professionali e integrato con i
dispositivi regionali.
La Conferenza Unificata del 19 giugno del 2003, ha sancito l’Accordo tra MIUR,
MLPS, Regioni e Province Autonome, i Comuni e le Comunità montane per
avviare il percorso di adozione degli standard formativi a partire da quelli relativi
alle competenze di base, al fine di consentire il riconoscimento dei crediti a livel­
lo nazionale, delle certificazioni e dei titoli.
Si è assistito nel corso degli ultimi anni a livello regionale ad una rinnovata con­
sapevolezza dell’esigenza di una cornice nazionale di riferimento che si è tradot­
ta nell’iniziativa delle regioni di dotarsi di un’organizzazione che favorisse la cir­
colarità e il lavoro congiunto e che si è sostanziato con l’avvio, in aggiunta all’a­
zione di sistema nazionale oggetto della nostra analisi, del progetto interregiona­
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I RISULTATI
41
2.2 L’Azione di
Sistema
Nazionale per la
Certificazione
delle Competenze
ed il
riconoscimento
dei crediti
2.2 L’Azione di
Sistema
Nazionale per la
Certificazione
delle Competenze
ed il
riconoscimento
dei crediti
le “Descrizione e certificazione per competenze e famiglie professionali ­ Stan­
dard minimi in una prospettiva di integrazione tra istruzione, formazione profes­
sionale e lavoro”33.
Per quanto riguarda gli standard per i percorsi sperimentali triennali, l’azione
coordinata da parte delle Regioni è approdata all’accordo del 28 ottobre 2004
sulla certificazione intermedia e finale e i passaggi tra sistemi per i percorsi spe­
rimentali e triennali, e all’accordo del 24 novembre 2005 per l’adozione comune
dei tre dispositivi di certificazione (attestato di qualifica, attestato di certificazio­
ne di competenze, attestazione di riconoscimento di crediti in ingresso al percor­
so di formazione professionale). Infine, si è conseguita la recente adozione del
Libretto formativo del cittadino.
Con particolare riferimento alla regolazione del Libretto formativo, il progetto
interregionale esplicita l’istanza che esso sia risultato di un processo di confron­
to tra tutti gli attori, istituzionali e non, configurandosi come uno strumento che
deve essere adeguato ed integrato con la definizione delle caratteristiche di un
sistema condiviso di standard minimi a livello nazionale.
A tal fine il gruppo di lavoro costituito presso il MLPS ha visto la partecipazio­
ne di rappresentanti oltre che dei due ministeri coinvolti (MLPS e MIUR), delle
Regioni e Province autonome (Coordinamenti Istruzione, Formazione profes­
sionale e Lavoro) delle Parti sociali e dell’Isfol quale organismo di assistenza
tecnica.
Nella riunione di insediamento del gruppo di lavoro tenutasi il 22 aprile 2004, si
è costituito un gruppo ristretto di rappresentanti “tecnici” dei soggetti coinvolti,
affidando ad esso il compito dell’elaborazione tecnica della proposta di libretto e
di percorso di sperimentazione dello stesso nell’ambito di un preciso mandato
che ha previsto la:
• definizione di un format comune minimo di libretto formativo per la messa in
trasparenza e registrazione delle competenze;
• definizione di linee guida per l’utilizzo dello strumento da parte degli operatori;
• definizione di un percorso di sperimentazione su scala nazionale dello stru­
mento, le relative azioni di formazione degli operatori che saranno chiamati ad
attuare la sperimentazione e le azioni di divulgazione presso i cittadini.
L’adozione del Libretto formativo informa di un processo di governance consoli­
dato che è nelle corde della programmazione FSE laddove si identifica nel meto­
33 Il progetto interregionale “Descrizione e certificazione delle competenze e famiglie professionali”,
voluto dagli Assessori alla Formazione professionale, Lavoro e Istruzione che, a partire dalla sotto­
scrizione del protocollo del 30 aprile 2004, ne hanno assunto il coordinamento congiunto con l’as­
sistenza tecnica di Tecnostruttura, ha rappresentato un punto di riunificazione fondamentale per il
passaggio di esperienze e di know how finalizzato all’individuazione e sviluppo di criteri e sistemi
omogenei e capaci di dialogare fra loro.
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2
I RISULTATI
do di lavoro a coordinamento aperto, il conseguimento di una maggiore conver­
genza verso le finalità principali dell’Unione, attraverso la definizione di orienta­
menti comunitari e la seguente trasposizione di detti orientamenti nelle politiche
nazionali e regionali, mediante piani di azione nazionali che tengano conto delle
diversità specifiche.
Il percorso che ha condotto al conseguimento del Libretto formativo del cittadi­
no previsto dal D.lgs. 276/03, rappresenta un modello esemplificativo di tale
metodo di lavoro e ha visto l’approvazione del dispositivo (il 3 novembre 200534)
di concerto tra il MLPS, il MIUR, previa l’intesa con la Conferenza unificata Stato­
Regioni e in accordo con le parti sociali.
Un passaggio successivo è rappresentato dalla sperimentazione del libretto nelle
Regioni e nelle Province Autonome. A tal fine il gruppo costituito presso il MLPS
ha previsto la partecipazione di rappresentanti, oltre che del Ministero del lavo­
ro, del MIUR, delle Regioni e Province autonome (Coordinamenti istruzione e for­
mazione professionale­lavoro), delle parti sociali e dell’Isfol quale organismo di
assistenza tecnica.
2.2.2 Una sintesi degli interventi
L’azione di sistema nazionale per la certificazione delle competenze e dei credi­
ti è finalizzata a sostenere la riforma della formazione professionale, ad innalza­
re la qualità e promuovere l’apprendimento permanente all’interno dei sistemi
regionali, attraverso la costruzione, la sperimentazione, il monitoraggio, ovvero
attraverso modalità di lettura delle competenze, definizione di standard, moda­
lità di accertamento e di attestazione delle competenze acquisite percorsi di for­
mazione formali ed informali.
Sinteticamente le azioni realizzate nel periodo 2000­2004 si sono sviluppate su
due direttrici fondamentali:
1 definizione di indirizzi e orientamenti di tipo “regolativo” verso le regioni attra­
verso:
• sviluppo di modelli e metodologie (linee guida) per la descrizione delle com­
petenze e il riconoscimento degli apprendimenti formali, non formali e infor­
mali;
• supporto alla definizione dell’accordo “standard minimi di competenze e cer­
tificazione. Architettura di sistema istituzionale delle Regioni”;
• supporto alla definizione dell’accordo Stato­Regioni per la certificazione
finale e intermedia e il riconoscimento dei crediti;
• costituzione di un tavolo di lavoro con Ministeri, Regioni e Parti Sociali per la
condivisione di criteri e dispositivi del libretto formativo;
• costituzione della rete dei funzionari regionali come referenti per il territorio
per la costruzione del sistema di certificazione delle competenze.
34 G.U. 256 del 3 novembre 2005.
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2
I RISULTATI
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2.2 L’Azione di
Sistema
Nazionale per la
Certificazione
delle Competenze
ed il
riconoscimento
dei crediti
2.2 L’Azione di
Sistema
Nazionale per la
Certificazione
delle Competenze
ed il
riconoscimento
dei crediti
2 azioni di supporto al processo di costruzione del modello di certificazione
attraverso:
• creazione e attivazione di un Osservatorio finalizzato alla raccolta e succes­
siva diffusione delle prassi avviate a livello internazionale, nazionale e locale
su standard, certificazione e crediti;
• attività di monitoraggio;
• attività di studio e analisi (analisi comparativa dei modelli di certificazione e
indagini sui requisiti di occupabilità in una dimensione europea; istruttorie
tecniche per la definizione del libretto formativo; dossier dei report di sfondo
per i gruppi tematici OCDE su standard di competenze e lifelong learning);
• attivazione di laboratori in contesti regionali e interregionali (tematici di
approfondimento; per una valutazione di praticabilità di nuovi dispositivi di
certificazione);
• attività di accompagnamento/partecipazione alle sperimentazioni applicative
(attività di pilotaggio per gli standard di competenze nei percorsi IFTS; azio­
ni legate alla trasparenza internazionale nella prospettiva di decisione Euro­
pass).
Il risultato principale dell’azione di sistema nazionale per la certificazione delle
competenze e il riconoscimento dei crediti è stato quello di aver ideato e impo­
stato l’impianto del sistema di certificazione che è stato poi preso in carico, con
gradi e secondo logiche implementative differenti, dalle Regioni.
Il percorso realizzato in questi ultimi anni si è sostanzialmente tarato su due
aspetti fortemente interconnessi fra loro:
• la certificabilità delle competenze;
• lo sviluppo di un’offerta formativa basata su standard certificabili.
Le modalità operative della programmazione nazionale hanno assunto, come
principio guida, l’implementazione di un processo di programmazione partecipa­
ta e di acquisizione negoziata con le Amministrazioni regionali che, a seguito del
nuovo assetto di competenze istituzionali definito dalla L. 3/2001, sono titolari
delle strategie e dei processi connessi allo sviluppo dei sistemi locali di certifica­
zione.
Il ruolo delle regioni nell’evoluzione e nello sviluppo del tema della certificazione
e della trasparenza degli apprendimenti è divenuto progressivamente prioritario
in quanto ad esse viene delegata la capacità di governare la messa in opera del
sistema sui loro territori e la promozione di una governance in grado di attivare
le risorse degli attori locali e di conciliarne le istanze in relazione ad interessi ed
obiettivi comuni.
Sotto il profilo dei metodi e degli strumenti previsti dalla programmazione dell’a­
zione di sistema, l’impianto sviluppato dall’Isfol si è avviato con il disegno del
modello delle competenze che ha introdotto un’innovazione di tipo culturale e
metodologico e che ha coinvolto gli attori nazionali e regionali sulla base di un
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2
I RISULTATI
processo di costruzione e di adesione ad un linguaggio comune. L’impianto ha
comportato in sintesi:
• l’utilizzo di criteri di trasparenza adottati in Europa fin dal 1996 nella certifica­
zione del percorso formativo delle competenze acquisite;
• l’utilizzo di un attestato unico a livello nazionale per la tipologia di qualificazio­
ne, aggiornato recentemente sulle competenze formali e informali;
• l’orientamento del dibattito verso la validazione e il riconoscimento delle com­
petenze comunque acquisite;
• l’utilizzo dell’impianto di sistema sugli standard, basato sull’approccio identifi­
cato dall’Isfol per la metodologia di costruzione degli standard (ad esempio per
il caso IFTS) e sulle Unità Capitalizzabili.
Il modello competence based, che ha rappresentato la cornice entro la quale si
sta ancora sviluppando il sistema integrato di istruzione­formazione e lavoro,
gradualmente e secondo passaggi dialettici, è diventato di uso comune sia nella
programmazione che negli atti attuativi di adozione di dispositivi da parte delle
Regioni.
L’azione di sistema nazionale, inoltre, ha promosso e realizzato una specifica atti­
vità di supporto, consulenza e assistenza tecnica. Soprattutto nella prima fase di
programmazione (2000­2003), l’azione di sistema nazionale ha svolto un’impor­
tante opera di affiancamento consulenziale e di supporto metodologico e scien­
tifico al processo politico­istituzionale che ha portato tra il 2003 e il 2004 alla
definizione formale dei dispositivi necessari alla certificazione e al riconoscimen­
to dei crediti.
L’evoluzione del quadro normativo e l’insieme consistente di prassi e proposte
maturate fino al dicembre del 2003 in tema di certificazione delle competenze
hanno determinato (all’interno della riprogrammazione del PON) una ridefinizio­
ne dell’azione di sistema nazionale orientata verso lo sviluppo e la diffusione di
momenti coordinati di incontro e scambio, sia sul versante nazionale che su
quello comunitario35 per rendere concreto, fruibile e armonico il complesso dei
dispositivi.
In particolare, si è inteso concentrare l’azione di sistema nazionale ri­program­
mata nel 2003 sulla:
• definizione di standard a partire dal riconoscimento degli apprendimenti forma­
li, non formali e informali e dallo sviluppo e implementazione di dispositivi di
rappresentazione delle competenze;
• recepimento ed attuazione delle disposizioni legislative in materia di certifica­
zioni e crediti, in termini di requisiti e standard;
35 Gli attuali assetti normativi rafforzano l’importanza e l’urgenza di arrivare a definire un sistema di
certificazione che valorizzi i percorsi formativi realizzati e le competenze acquisite, anche nell’otti­
ca di quanto si è definito e si sta ulteriormente definendo a livello comunitario.
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2
I RISULTATI
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2.2 L’Azione di
Sistema
Nazionale per la
Certificazione
delle Competenze
ed il
riconoscimento
dei crediti
2.2 L’Azione di
Sistema
Nazionale per la
Certificazione
delle Competenze
ed il
riconoscimento
dei crediti
• creazione, sperimentazione, valutazione e diffusione di un sistema integrato di
certificazione delle competenze e dei crediti;
• confronto con i dispositivi e i modelli realizzati negli altri paesi europei e nelle
diverse realtà regionali italiane in tema di certificazione, messa in rete e assi­
stenza agli operatori e agli attori istituzionali a livello regionale e nazionale.
Per consentire ai cittadini italiani di disporre di una certificazione che renda spen­
dibili le loro competenze a livello nazionale ed europeo, la riprogrammazione di
metà periodo ha definito come necessario: a) portare a sistema i vari dispositivi
di certificazione finora elaborati, tenendo conto di quanto emergerà dai lavori di
elaborazione normativa in corso e dagli Accordi Stato­Regioni­Parti sociali; b)
adottare l’approccio europeo basato sulla classificazione delle competenze for­
mali, informali e non formali come criterio di riferimento per i dispositivi di certi­
ficazione. A garanzia del necessario dialogo tra livello nazionale ed europeo, l’a­
zione di sistema, sempre nell’ambito dell’azione C1.3 del PON, segue l’operato
di tre Gruppi tecnici europei:
• gruppo sull’implementazione del Dispositivo Unico per la Trasparenza (Euro­
pass);
• gruppo sulla Validazione dell’apprendimento formale, informale e non formale;
• e il gruppo sul Sistema Europeo di Trasferimento dei Crediti (ECVET).
La valorizzazione delle pratiche ideate a livello nazionale (e quindi la leadership
funzionale rappresentata dall’azione di sistema) non ha implicato una rinuncia da
parte delle regioni alle loro pratiche ma, al contrario, una messa in comune delle
prassi e dei modelli in vista di una possibile generalizzabilità o trasferibilità di sin­
goli elementi36. Esiste un processo di socializzazione e disseminazione che
risponde ad un interesse espresso dalle regioni a riferirsi ad un quadro condivi­
so a livello nazionale. In quest’ottica le attività seminariali e le conferenze orga­
nizzate (come, ad esempio, il convegno “La competenza in una prospettiva di
sistema” ­ Roma 7 giugno 2005) hanno rappresentato strumenti d’intervento
indispensabili per fornire le chiavi di lettura dello scenario europeo, effettuare un
confronto con la situazione italiana e fornire la contestualizzazione delle diverse
esperienze e situazioni locali.
36 In questo senso l’azione di sistema nazionale ha analizzato le diversità, ossia recuperando i fattori
comuni e trasferibili. La diversità è un elemento di debolezza ma può anche essere trasformato in
punto di forza, se esiste comunque uno standard minimo di competenza, ovvero una metodologia
standard applicabile ovunque (Unità di Competenza).
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2
I RISULTATI
Descrizione sintetica attività
Prodotti
Indagine quali­quantitativa su
Primo report di indagine (2005).
stage e tirocini realizzati in un
campione di 61 atenei
universitari e sulle relative prassi
di riconoscimento dei crediti.
(Avviata nel 2005)
Sistema informativo permanente
finalizzato alla raccolta e
successiva diffusione delle prassi
avviate a livello internazionale,
nazionale e locale su standard,
certificazione e crediti. (Avviata
nel 2003)
• Volume: "I sistemi regionali di certificazione: monografie", I Libri
del FSE (2005).
• Report di monitoraggio annuali (2004­2005 e 2006).
• Sistema informativo sul web, contenente i dati del monitoraggio.
• Analisi comparativa delle modalità standard di rappresentazione
delle competenze.
• Indagine sulle buone pratiche di riconoscimento e validazione del­
l’apprendimento non formale e informale.
Prodotti 2006
• Report di sintesi sulle riflessioni e le proposte avanzate nell’am­
bito delle attività svolte nel Laboratorio di confronto con esperti
ed Enti dell’offerta formativa.
• Report di sintesi sulle riflessioni e le proposte avanzate nell’am­
bito delle attività svolte nel Laboratorio di confronto con esperti
sul tema delle competenze di base.
• Report di sintesi sulle riflessioni e le proposte avanzate nell’am­
bito delle attività svolte nel Laboratorio di confronto con esperti
sulla formazione continua.
Interventi sperimentali o
congiunti condotti in contesti
regionali e interregionali in tema
di certificazione e avvio di sedi
istituzionali di confronto
destinati ad interlocutori
istituzionali per una valutazione
di praticabilità di nuovi
dispositivi di certificazione e
standard di competenza.
(Avviata nel 2002)
• Seminario nazionale destinato a Regioni e Parti sociali (giugno
2005) "Le competenze in una prospettiva di sistema".
• Dossier di istruttorie tecniche e report di sintesi relativi agli
incontri del Laboratorio Interregionale delle Regioni per la certi­
ficazione e gli standard (2002).
• Abstract: "Laboratori territoriali sulla certificazione delle compe­
tenze: esperimenti di circolarità virtuosa tra sistema nazionale e
reti locali" (2002).
• Dossier di materiali relativi al progetto di ricerca­azione LAB.COM
­ LABoratorio delle COMpetenze, sulla valutazione e certificazione
delle competenze acquisite dagli allievi nel settore dell’Istruzione
tecnico­professionale (2003).
Partecipazione al processo di
Bruges­Copenhagen e
implementazione azioni legate
alla trasparenza internazionale
nella prospettiva dello sviluppo
della proposta di decisione
Europass. Costituzione del Punto
Nazionale di Riferimento (PNR)
Italia per la trasparenza.
(Avviata nel 2002)
• Dossier di documenti e reports per la partecipazione ai gruppi tec­
nici legati al processo di Bruges­Copenhagen (2002­2004).
• Brochure sui dispositivi europei di trasparenza e sul nuovo por­
tafoglio Europass (2003).
• Sito web del PNR Italia per la trasparenza (www.nrpitalia.it)
(2004).
• Progetto operativo per l’attivazione del National Europass Centre
(NEC), presentato alla Commissione Europea (2004).
• Attivazione del portale web del National Europass Center Italia
(2005).
Prodotti 2006:
• Realizzazione del depliant di promozione dei dispositivi europei
per la trasparenza che dovrà essere distribuito presso centri per
l’impiego, scuole e fiere.
• Realizzazione e distribuzione dei primi due numeri della Newsletter
elettronica sulla mobilità e la trasparenza delle competenze.
segue
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I RISULTATI
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Schema 2.1
Principali attività
e prodotti
realizzati
dall’azione di
sistema
nazionale
“Certificazione
delle competenze
e riconoscimento
dei crediti” (dal
2000 al I
semestre 2006
segue
Schema 2.1
Principali attività
e prodotti
realizzati
dall’azione di
sistema
nazionale
“Certificazione
delle competenze
e riconoscimento
dei crediti” (dal
2000 al I
semestre 2006
Descrizione sintetica attività
Prodotti
• Definizione di un modulo formativo a supporto dell’acquisizione di
conoscenze e competenze utili per l’uso, l’applicazione e la pro­
mozione dei dispositivi per la trasparenza nei diversi contesti;
• Video­promo sul tema della mobilità e dei dispositivi ad essa con­
nessi.
Sviluppo di attività di analisi e
sperimentazione dei processi di
rappresentazione delle
competenze, loro modalità di
acquisizione e loro
riconoscimento quali crediti
formativi. (Avviata nel 2001)
• Volume: "Ricostruire l’esperienza ­ competenze, bilancio, forma­
zione", Franco Angeli (2003).
• Volume: "Competenze per l’occupabilità", Franco Angeli (2003).
• Linee guida per lo sviluppo e la implementazione di dispositivi di
rappresentazione delle competenze (2004).
• Report di indagine sui fabbisogni di competenze strategiche e sui
processi di riconoscimento dei crediti (2002/2005).
Prodotti 2006:
• Pubblicazione in corso di stampa del volume relativo alla ricostru­
zione delle esperienze individuali e professionali nei diversi ambi­
ti operativi: servizi per l’impiego, agenzie formative, centri d’o­
rientamento.
• Documento relativo alla proposta nazionale di ricerca sul ricono­
scimento delle competenze approvato con decreto del Ministero
del Lavoro.
Supporto alla definizione e
all’implementazione del Libretto
Formativo del Cittadino, in
particolare, a partire dal 2004,
tramite un processo istituzionale
di condivisione realizzato
attraverso un tavolo di lavoro
con Mlps e Miur, Regioni e Parti
Sociali. (Avviata nel 2000)
• Istruttorie tecniche di supporto alle attività istituzionali in tema
di certificazione (2000­2003).
• Volume: “Competenze per l’occupabilità”, Franco Angeli (2003).
• Linee guida e materiali di supporto alla sperimentazione del
Libretto Formativo del Cittadino (Decreto 276/03).
• Pubblicazione del cofanetto "Certificazione delle competenze e
lifelong learning", I Libri del FSE (2004).
Prodotti 2006:
• Manualistica di supporto alla sperimentazione del Libretto Forma­
tivo per la compilazione del dispositivo da parte degli operatori.
• Dossier documentale per la sperimentazione.
• Allestimento dell’area web riservata alla sperimentazione del
Libretto Formativo (all’interno del sito web del Punto nazionale di
Riferimento Italia) e pubblicazione al suo interno dei materiali
informativi e di supporto predisposti.
Attività di supporto alla definizione • Dossier di istruttorie tecniche per il Comitato Nazionale Ifts.
e sperimentazione degli standard
• Manuale per la costruzione degli standard minimi tecnico­profes­
delle competenze tramite
sionali per gli Ifts.
istruttorie, manuali, linee guida,
• "Guida alla progettazione per competenze" vol. 1 (2003) ­ vol. 2
seminari. (Avviata nel 2000)
(2004).
Analisi comparativa dei modelli • Pubblicazione riguardante la costruzione del sistema di certifica­
di certificazione e indagini sui
zione delle competenze in Europa, con particolare riferimento ai
requisiti di occupabilità in una
sistemi di Francia, Germania, Regno Unito e Spagna (fascicolo in
dimensione europea. (Avviata nel
"Certificazione delle competenze e lifelong learning", 2004, I
2001 e conclusa nel 2003)
Libri del FSE).
• Dossier dei reports di sfondo per i gruppi tematici OCDE su stan­
dard di competenze e lifelong learning (2003).
Il Costo complessivo rendicontato alla data di Giugno 2006 dall’azione C1.3 realizzata esclusivamente da
ISFOL è di € 9.165.865,93
Fonte: Isfol ­ Monitoraggio qualitativo delle Azioni di sistema nazionali ­ FSE 2000­2006
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I RISULTATI
2.2.3 L’analisi delle ricadute sui sistemi regionali
Le ricadute sulla programmazione
La necessità di sviluppare dispositivi di riconoscimento e certificazione delle
competenze e dei crediti formativi viene generalmente collegata alla valorizzazio­
ne dell’individuo in termini di occupabilità e promozione dei diritti di cittadinan­
za, validandone gli apprendimenti e le esperienze lavorative nella prospettiva del­
l’integrazione tra sistemi e della costruzione di percorsi di lifelong learning.
L’analisi della programmazione a livello di complemento dei POR Ob. 3 (ripro­
grammati nel 2003) delle Regioni campione evidenzia, nella misura C1, la neces­
sità della costruzione di un sistema di descrizione e certificazione dei crediti for­
mativi tenendo conto degli standard minimi definiti a livello nazionale. Nel conte­
sto di questo obiettivo generale comune, vengono espresse priorità diverse indi­
rizzando il focus della programmazione su obiettivi che esprimono una visione di
indirizzo tarata sui contesti regionali di riferimento.
In particolare l’Emilia Romagna, la Toscana ed il Piemonte indirizzano la pro­
grammazione verso la costruzione di un sistema organico e complessivo che, a
partire dal modello competence based, approda a dispositivi di certificazione
basati su standard minimi condivisi.
Su questa base la Regione Toscana si orienta alla creazione di un repertorio delle pro­
fessioni basato sulle Unità di Competenza, quale standard minimo professionale, a
partire dalle quali si costruiscono le modalità e le procedure dei dispositivi per la cer­
tificazione e la registrazione delle competenze e il relativo riconoscimento dei crediti.
Prefigurando questo sistema, la Regione Toscana si pone come modello che, in qual­
che misura, anticipa il percorso che anima attualmente il dibattito nazionale in tema
di approccio alla costruzione di un sistema nazionale che consideri prioritaria la
necessità di corrispondere al mercato del lavoro in termini di lettura omogenea degli
standard professionali. La stessa Toscana assume fra le priorità il riferimento all’esi­
stenza di un quadro nazionale di famiglie professionali e di standard minimi riferiti a
ciascuna figura sui quali costruire le competenze formative da adottare per la costru­
zione del sistema regionale.
Nel modello adottato dall’Emilia Romagna viene espressa la necessità di armonizza­
zione delle qualifiche regionali al modello tripartito delle competenze (competenze di
base, trasversali, tecnico­professionali), assumendo, nel sistema di definizione delle
policies, il paradigma di lettura e di definizione delle professioni, offerta dall’azione di
sistema nazionale. Nella messa a punto di procedure trasparenti per il riconoscimen­
to e la certificazione di crediti formativi, la Regione ha realizzato banche dati di stan­
dard riferiti alle qualifiche regionali ponendo il focus sugli standard formativi (UFC)
sperimentati e relativi a singoli ambiti di competenza.
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I RISULTATI
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2.2 L’Azione di
Sistema
Nazionale per la
Certificazione
delle Competenze
ed il
riconoscimento
dei crediti
La Regione Piemonte ha posto, già al momento della predisposizione del modello
2.2 L’Azione di
Sistema
Nazionale per la
Certificazione
delle Competenze
ed il
riconoscimento
dei crediti
competence based proposto dall’Isfol, il problema della declinazione di “livello” delle
competenze e di come, in base al contesto professionale, una competenza di base
possa essere interpretata come tecnico specialistica se riferita a figure professionali
simili ma di livello diverso. Questo ha indotto la Regione a sviluppare un originale
modello bipartito che individua da una parte le competenze di base (così come identi­
ficate dal diritto/dovere) e dall’altra quelle tecnico­professionali e trasversali. Si può
affermare che le criticità di applicazione del modello nazionale nel contesto specifico
siano state risolte attraverso una “rilettura delle competenze” che, una volta definite e
standardizzate sono state etichettate a partire dalle modalità di accertamento e dalla
contestualizzazione delle stesse all’interno delle varie filiere formative. L’individuazione
di un format che definisse le varie competenze legate agli specifici contesti lavorativi,
ne ha permesso, da subito, la trasferibilità nella logica della trasparenza e ricombina­
zione. A tal fine, la costruzione di una piattaforma informatizzata in grado di tradurre
con modalità operative la descrizione delle competenze restituendone in automatico le
certificazioni, è stato un elemento chiave nella costruzione progressiva del sistema.
I sistemi delle Regioni Lombardia e Veneto, con sfumature diverse, pongono la
loro attenzione sul concetto di trasparenza e riconoscimento dei crediti come ele­
mento fondante l’integrazione fra il sistema di istruzione e il sistema di formazio­
ne in un’ottica di costruzione e sperimentazione dei nuovi modelli di formazione.
In particolare per la Regione Veneto si evidenzia la necessità di individuare e definire
standard regionali e di qualifica come elemento di concertazione con gli attori sociali
(imprese e parti sociali) ritenuto prioritario per i canali dell’apprendistato, del diritto­
dovere e della formazione superiore.
La Regione Lombardia sviluppa un indirizzo prioritario volto al recepimento della L.
53/03 per quanto concerne la regolamentazione e la sistematizzazione dei processi
formativi e di certificazione in stretto raccordo con il Comitato paritetico di coordina­
mento della sperimentazione dei percorsi triennali, coinvolgendo attivamente la Dire­
zione Scolastica Regionale.
Per quanto riguarda la programmazione attuativa di azioni di sistema regionali
finalizzate alla messa a punto di modelli di certificazione e riconoscimento, emer­
gono differenze tra le cinque regioni intervistate che in parte derivano dall’inten­
sità con cui si è resa operativa la delega alle Province. In ogni caso, i dispositivi
di attuazione si rivolgono all’individuazione di specifiche soluzioni per le diverse
filiere formative, siano esse collocate all’interno dei canali di istruzione­formazio­
ne che nell’ambito della formazione permanente e continua.
Complessivamente si rileva l’assunzione del framework nazionale che vede il
tema della certificazione e del riconoscimento come elemento di snodo e di
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I RISULTATI
scambio e pertanto di facilitazione all’integrazione fra sistemi, e che si è configu­
rato sulla base dal dibattito relativo alla standardizzazione dei percorsi IFTS. Già
a partire dal 2001 si rileva nella programmazione provinciale (Regioni Toscana ed
Emilia Romagna) l’introiezione, nel linguaggio e nella filosofia di concezione delle
policies, dei paradigmi caratterizzanti il modello di certificazione individuato dal­
l’azione di sistema nazionale, ovvero il riferimento alla necessità di adottare un
sistema di crediti formativi per costruire i valori di spendibilità delle competenze
nei diversi sottosistemi di istruzione­formazione­lavoro.
Un esempio significativo si rappresenta nel riconoscimento dei crediti acquisiti nei
percorsi IFTS spendibili per il proseguimento degli studi all’interno delle Università.
Le ricadute in termini di adozione di norme che regolino il sistema di certifica­
zione e riconoscimento dei crediti a livello regionale
La regolazione del sistema di certificazione all’interno degli atti normativi delle
Regioni riconsegna un quadro sostanzialmente fondato su specificità regionali
dipendenti anche dal differente excursus storico ed esperienziale di ciascun ter­
ritorio, secondo il quale si evidenziano due configurazioni di massima:
• una configurazione più circoscritta che identifica nel tema della certificazione il
complesso di dispositivi strumentali necessari all’innalzamento della qualità dei
sistemi (personalizzazione dei percorsi ed innovazione del sistema),
• una configurazione più ampia, laddove il sistema di certificazione viene coniu­
gato con il diritto di cittadinanza e pertanto posto fra le priorità delle policies
regionali, attraverso l’avvio di un percorso in cui il valore centrale dell’appren­
dimento diventi effettivamente paradigma di riferimento per le politiche sociali
e di sviluppo del territorio.
Indipendentemente dalla differente visione può dirsi ormai consolidato, nella cul­
tura regionale, il ricorso ad una dotazione ampia di dispositivi di certificazione
che derivano da un processo negoziato e condiviso con il riferimento nazionale
e che ha come conseguenza diretta la messa in opera di un impianto di soluzio­
ni adattabili alla “traduzione” ovvero ad un’implementazione che consideri le
specificità e i bisogni dei contesti locali di riferimento.
Tutte le Regioni adottano i sistemi di attestazione per le diverse filiere formative.
Tali sistemi mostrano ancora un relativo grado di disomogeneità37. Anche in que­
sto caso rileviamo come alcune Regioni hanno agito in senso anticipatorio rispet­
to alla programmazione: il riferimento è al dispositivo di portfolio delle competen­
ze adottato dalla Regione Emilia Romagna nel 2000 e che può considerarsi l’an­
tesignano del Libretto formativo in quanto concepito come dispositivo capace di
registrare la formazione dell’individuo per tutto l’arco della vita.
37 Per un quadro aggiornato circa l’attività istituzionale in tema di certificazione condotta dalle Ammi­
nistrazioni regionali negli ultimi due anni si veda: Isfol, I sistemi regionali di certificazione: mono­
grafie, I libri del FSE, 2005.
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I RISULTATI
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2.2 L’Azione di
Sistema
Nazionale per la
Certificazione
delle Competenze
ed il
riconoscimento
dei crediti
2.2 L’Azione di
Sistema
Nazionale per la
Certificazione
delle Competenze
ed il
riconoscimento
dei crediti
Si apre oggi, come anticipato nelle pagine precedenti, la fase di sperimentazione e
diffusione del Libretto formativo, che vedrà una regia istituzionale condivisa tra gli
attori chiave che hanno contribuito alla realizzazione dello stesso e il coinvolgimen­
to di operatori e servizi sul territorio, nonché dei Fondi interprofessionali per la for­
mazione continua. Le Regioni intervistate hanno aderito alla sperimentazione.
Le ricadute sui sistemi di istruzione­formazione
Il modello competence based elaborato dall’azione di sistema nazionale e pro­
gressivamente disseminato dalle Autorità di gestione (AdG) nel sistema degli
operatori dell’istruzione­formazione, ha innestato un cambiamento culturale pro­
muovendo l’innalzamento qualitativo, attraverso il passaggio da un modello for­
mativo orientato all’addestramento (approccio finalistico) ad un modello teso alla
sviluppo complessivo della persona in ausilio al progetto di vita (approccio
costruzionista).
Dal punto di vista del mercato del lavoro, ciò ha comportato il superamento della
lettura delle professioni attraverso i profili professionali per approdare ad una
visione incentrata su figure a “banda larga”38 fondate sulla distinzione tra stan­
dard professionali e standard formativi e su nuclei di competenze che possono
essere ricombinati funzionalmente alla flessibilità della domanda di professiona­
lità. Di conseguenza, l’offerta formativa tende ad indagare i fabbisogni conside­
rando l’ottica e i modi di lettura propri del mercato del lavoro nei quali si privile­
gia l’approccio ai processi lavorativi nella loro reale contestualizzazione. Coeren­
temente a questa tendenza, l’orientamento di alcune Regioni ai repertori profes­
sionali si sta sviluppando sulla base delle Unità di Competenze.
Ciò informa di una progressiva diffusione di una cultura che comporta una nuova
concezione del modello formativo e che spinge i soggetti attuatori ad operare
una trasformazione culturale che consente loro di avere una relazione più ade­
guata con il mondo delle imprese, promuovendo un sistema di partenariati loca­
li che si rappresentano e riconoscono in uno stesso linguaggio e in una stessa
cornice di valori39.
La logica bottom up dei sistemi regionali
Vi sono indubbiamente, e ciò fa parte anche dell’attuale dibattito in corso, siste­
mi regionali che avanzano proposte adottando un profilo di relazione bottom­up
38 Le figure nazionali, cui sono riferiti gli standard minimi di competenze, sono delineate “a banda
larga” perché si modificano di regola nel medio periodo, in relazione ai mutamenti organizzativi e
professionali del sistema produttivo ­ D.I. n. 436/2000, artt. 4 e 5: le modalita’ per la definizione
degli standard minimi delle competenze tecnico­professionali.
39 Sulla base della dialettica tra Regione, Province e attori locali, si è creato un processo di feedback
che, nella costruzione della governance locale diretta alla messa a punto del sistema, ha avuto come
conseguenza una ricaduta sulla programmazione regionale che ha operato la raccolta degli stimoli
ponendosi come modello di programmazione partecipata aperto ai contributi degli attori.
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I RISULTATI
e che implementano le innovazioni, offerte dall’azione di sistema nazionale,
determinandone i significati e i valori attraverso l’ampliamento e la declinazione
dello standard nazionale nell’ambito del contesto locale.
È il caso della Regione Toscana e della Regione Emilia Romagna che, disegnando
il sistema di certificazione regionale all’interno del proprio impianto regolativo40,
hanno operato una traslazione dell’innovazione coniugando l’assunzione dei
principi cardine stabiliti a livello nazionale con l’apporto delle trasformazioni
adattive configurando ulteriori termini di confronto in ambito interregionale e di
programmazione nazionale.
In questo senso possiamo riferirci ad una sorta di processo di innovazione incre­
mentale in cui l’azione di sistema nazionale si offre come luogo in cui le soluzio­
ni vengono ricorsivamente condivise mantenendo la loro plasticità, ovvero la
capacità di adattarsi ai bisogni locali e alle trasformazioni operate dai diversi
attori sociali.
A questo proposito risulta significativo il caso dell’Emilia Romagna che ha procedu­
to, sulla base del modello di intervento dell’azione di sistema nazionale, alla messa a
punto di un repertorio regionale incentrato sulla definizione degli standard minimi per
le competenze tecnico professionali, anticipando in qualche misura il lavoro di indivi­
duazione di standard minimi che dovrà svilupparsi a livello nazionale. In tal senso si
rappresenta l’esito in cui l’attore locale assume il metodo di progettazione degli stan­
dard minimi definiti a livello nazionale e ne amplia i campi di applicazione, incremen­
tando l’innovazione di partenza.
Per quanto riguarda la Regione Toscana si rileva la volontà di fornire un contributo
nello stimolare il percorso a livello nazionale, contributo che viene formalizzato anche
in documenti di indirizzo41. In tal senso il documento di indirizzo regionale costituisce
un atto operativo per la realizzazione di un programma di lavoro che necessariamen­
te, per complessità e significato culturale, si configura come un’operazione di medio­
lungo termine, finalizzato ad intervenire su versanti molteplici (dai sistemi di offerta di
servizi educativi e del lavoro a quelli di supporto alla domanda) e con strumenti diver­
sificati e che trova nel confronto sociale ed istituzionale il riferimento metodologico
principale.
Il livello nazionale, rappresentato dall’azione di sistema, ha complessivamente
recepito gli impianti regionali e le istanze di innovazione provenienti da tali sistemi
nella rielaborazione dell’impianto messo a punto dalla programmazione nazionale
40 L.R. 32/2002 per la Regione Toscana e L.R. 12/03 e L.R. 17/2005 per la Regione Emilia Romagna.
41 D.G.R 347 del 19 aprile 2004, Regione Toscana.
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I RISULTATI
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2.2 L’Azione di
Sistema
Nazionale per la
Certificazione
delle Competenze
ed il
riconoscimento
dei crediti
2.2 L’Azione di
Sistema
Nazionale per la
Certificazione
delle Competenze
ed il
riconoscimento
dei crediti
attraverso la promozione, nell’alveo dei principi della buona governance, di un pro­
cesso di programmazione partecipata e di acquisizione negoziata con le Ammini­
strazioni regionali che ha pienamente risposto al principio di sussidiarietà dove l’at­
tore nazionale, elaborando sistemi nuovi e innovazioni nel tema della certificazione
di competenze, ha integrato i bisogni comuni nel rispetto delle autonomie.
Dal punto di vista nazionale42 si afferma l’importanza che, nel quadro di questa
matrice di condivisione, le diversità locali vadano recuperate nella logica della
leggibilità reciproca facendo emergere i fattori comuni e trasferibili per evitare il
rischio di frammentazione del sistema. Gli attori della governance dei sistemi di
certificazione (compreso il livello di governo nazionale) devono interrogarsi sul
punto di equilibrio tra le diversità discriminando tra una diversità che rinforza il
sistema complessivo da una che, aumentandone la complessificazione locale,
ne rende fragile e non adeguato l’impianto.
Creazione e sviluppo di occasioni stabili di concertazione a livello locale: La
governance regionale degli attori locali del sistema
Uno degli esiti più rilevanti e a nostro avviso direttamente derivati dall’opera del­
l’azione di sistema nazionale nella sua metodologia di programmazione e imple­
mentazione partecipata, si evince dal fatto che le Regioni hanno aderito ad un
frame a forte condivisione il cui imprinting organizzativo (la comunità professio­
nale) e di relazione a profilo concertativo e negoziale, è inscritto nel modello di
intervento della programmazione nazionale.
Le Regioni intervistate hanno complessivamente individuato una struttura socio
tecnica dedicata allo sviluppo del sistema di certificazione regionale. A tale strut­
tura è demandata, fra l’altro, la promozione della governance regionale che indi­
vidua, nel processo di concertazione con gli attori locali, il principio guida per la
messa a punto del sistema di certificazione. Possiamo affermare con ragionevo­
le sicurezza, che la programmazione FSE ha in qualche misura promosso e tra­
sferito i principi della buona governance43, inducendo i policy makers regionali
ad adottare, anche se con gradazioni diverse, il metodo di condivisione con gli
attori e gli stakeholders di riferimento del territorio.
In tutti e cinque i contesti regionali vengono realizzati modelli di governance fina­
lizzati ai percorsi di integrazione fra istruzione e formazione, in coerenza con gli
indirizzi della loro programmazione e coinvolgendo, nella costruzione del siste­
ma, gli attori della scuola e della formazione professionale.
In particolare la Lombardia ha individuato nella Consulta Regionale Standard Formativi
un organismo tecnico permanente, composto da referenti della Regione, degli Enti
42 Intervista a G. Di Francesco ­ Responsabile Isfol Area Sistemi e Metodologie per l’apprendimento.
43 Commissione Europea: Libro Bianco sulla governance europea, COM (2001) 428, 25/07/2001.
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I RISULTATI
Locali, delle Parti Sociali, delle realtà formative e delle autonomie scolastiche. La stes­
sa Regione ha promosso l’attivazione di tavoli che vedono la partecipazione di tutti gli
attori del rinnovato sistema unitario di istruzione e formazione, finalizzati all’elaborazio­
ne, al consolidamento ed alla diffusione di strumenti, metodologie e modelli di riferimen­
to unitari, in particolare per quanto riguarda gli standard formativi per i percorsi trienna­
li nonché la valutazione e la certificazione dei crediti e la valutazione del sistema.
La Regione Veneto ha privilegiato la realizzazione di specifici protocolli di intesa con
l’ufficio scolastico regionale per il riconoscimento dei crediti acquisiti nel sistema della
formazione professionale regionale, nell’esercizio dell’apprendistato e nel corso di
attività lavorativa o di autoformazione. Inoltre, essa ha promosso l’istituzione di appo­
site Commissioni presso le singole istituzioni scolastiche autonome e gli organismi di
formazione professionale che, con apposite intese locali, stabiliscono criteri e moda­
lità per la valutazione dei crediti formativi e per il loro riconoscimento.
Per la Regione Toscana e per la Regione Emilia Romagna il ricorso alla concertazio­
ne si colloca nella storia consolidata di queste amministrazioni e la governance si rap­
presenta come metodo di lavoro implicito al processo di individuazione e messa in
opera delle decisioni. Secondo tali modelli, il sistema di competenze non può che
essere costruito con il coinvolgimento di tutti i soggetti, istituzionali e non, che a diver­
so livello contribuiscono alla definizione di questo nuovo quadro di diritti; ed è altret­
tanto evidente ­ per questi contesti ­ che tale percorso deve incontrare quello avvia­
to dagli altri paesi europei, affinché tale prospettiva di garanzia investa la cittadinan­
za europea nel quadro della società fondata sulla conoscenza.
Miglioramento delle capacità di dialogo con altri sistemi regionali
L’Isfol ha svolto un ruolo rilevante di consulenza ed assistenza tecnica presso Istitu­
zioni nazionali e Regioni attraverso attività di diffusione di know how, di attivazione di
laboratori e di sperimentazioni locali. La promozione e il mantenimento di una comu­
nità professionale si è realizzato attraverso la partecipazione con un ruolo propositi­
vo e di accompagnamento nelle sedi di concertazione socio­istituzionali (conferenza
Stato­Regioni, tavoli tecnici) e le numerose ricerche e seminari indispensabili per for­
nire sia le chiavi di lettura dei diversi contesti di riferimento (europeo e nazionale) che
la rappresentazione delle contestualizzazioni a livello di sistemi regionali.
Il processo di sviluppo e messa a punto del sistema è stato costruito insieme alle
Regioni a partire dalla prassi; da quando nel 1994 sono state sviluppate le UFC
è stata creata una rete delle Regioni. Anche il successo degli IFTS è esito della
forte interrelazione con le Regioni, attraverso un lavoro di elaborazione e speri­
mentazione condotto e negoziato con i referenti regionali fino a creare un patri­
monio comune consolidato.
Uno dei risultati indiretti associabili all’azione di sistema risiede nell’aver promos­
so nelle regioni un processo di autoriflessione sul tema della certificazione e di
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I RISULTATI
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2.2 L’Azione di
Sistema
Nazionale per la
Certificazione
delle Competenze
ed il
riconoscimento
dei crediti
2.2 L’Azione di
Sistema
Nazionale per la
Certificazione
delle Competenze
ed il
riconoscimento
dei crediti
aver portato a scoperta, in senso maieutico, la necessità di un’azione coordina­
ta in funzione della compatibilità fra sistemi regionali di certificazione e riconosci­
mento su cui si giocano tutti gli sforzi della programmazione (nazionale e regio­
nale) per costruire un sistema integrato di istruzione, formazione e lavoro.
Possiamo ragionevolmente affermare come la necessità di un’azione coordinata
da parte delle regioni che, come noto, è approdata al progetto interregionale
coordinato da Tecnostruttura44, si sia configurata come conseguenza dell’acqui­
sizione di una massa critica di competenze e funzioni regionali che, a seguito del
consolidamento dei diversi sistemi, hanno riconosciuto, in controtendenza alle
spinte devolutive, l’importanza di dare avvio a processi di riunificazione e armo­
nizzazione di respiro nazionale.
In tal senso si può dire che anche le regioni con sistemi di certificazione più avan­
zati (e in qualche misura autoconsistenti) abbiano assunto la priorità di “aprirli”
per renderli compatibili al sistema nazionale in termini di classificazione, lettura e
riconoscibilità.
Il progetto interregionale coordinato da Tecnostruttura si ascrive a questo movi­
mento verso l’armonizzazione e connessione fra i diversi sistemi operativi a livel­
lo territoriale (il cui sviluppo è avvenuto, evidentemente, sulla base dell’azione di
supporto dell’azione di sistema nazionale) e di messa a punto di dispositivi di
standardizzazione nazionale (per i percorsi triennali e per il libretto formativo)
attraverso un processo di confronto e di condivisione.
Nella percezione delle Regioni intervistate il progetto interregionale coordinato
da Tecnostruttura è stato fondamentale rappresentandosi in funzione vicaria al
coordinamento nazionale nel chiarire i contenuti, a tratti interferenti, lungo il per­
corso partecipato di costruzione del sistema di competenze e nell’offrire una visio­
ne coordinata nei momenti di successiva regolazione resisi necessari per elimina­
re ambiguità ed incertezze normative. Secondo i referenti della Regione Toscana
sarebbe utile un ruolo maggiore dell’Isfol per la prossima programmazione, finaliz­
zato alla diffusione di comuni standard minimi identificati a livello politico naziona­
le (repertorio delle professioni, standard di filiera: apprendistato professionalizzan­
te, apprendistato in diritto­dovere, standard di qualifica dei percorsi in Diritto­
Dovere, ecc.).
44 Il progetto interregionale “Descrizione e certificazione per competenze e famiglie professionali” che
prevede sperimentazioni collegate (Libretto Formativo del Cittadino, accordo per la regolazione dei
passaggi istruzione/formazione professionale nell’ambito del Diritto/Dovere) persegue i seguenti
obiettivi: 1) definire il concetto di standard minimo, distinguendo metodologicamente quando attie­
ne all’ambito nazionale (ovvero ad una definizione comune), che consente la leggibilità del sistema,
e quanto invece attiene alla diversificazione e specificità territoriale (ambito regionale); 2) costrui­
re e condividere gli standard minimi comuni relativi ai raggruppamenti dei profili per famiglie pro­
fessionali, in accordo con le parti sociali, e attivare dinamiche di scambi e di reciproca conoscenza
dei sistemi per le parti di specificità regionali nell’ottica di sfruttare tutte le opportunità che nasco­
no dalla condivisione di buone prassi; 3) definire i criteri generali uniformi di accertamento dei cre­
diti in relazione alle diverse figure.
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I RISULTATI
Il tavolo interregionale ha assunto il ruolo di sede di confronto/decisione nazio­
nale, fungendo da momento di “concertazione istituzionale”, incidendo anche
sull’esito dei documenti prodotti a livello nazionale (accordo del 28 ottobre 2004
per gli standard dei percorsi triennali in diritto­dovere, libretto formativo ecc).
Negli incontri promossi nel contesto del progetto interregionale sono stati veico­
lati i linguaggi e i significati relativi al concetto di certificazione nelle varie filiere
formative sulla base dei risultati delle sperimentazioni nei contesti regionali (rea­
lizzate attraverso il supporto dell’azione di sistema) rinforzando la comunità pro­
fessionale per il tema della certificazione. Le Regioni hanno potuto riconoscersi
come interlocutori nei diversi tavoli finalizzati alla definizione di un sistema nazio­
nale di standard di competenze e certificazione.
L’operatività dei gruppi di lavoro del progetto interregionale ha avuto, quindi, un
risultato diretto proprio sui tavoli attivati nell’ambito delle politiche di attuazione
delle riforme per l’istruzione e del mercato del lavoro, promuovendo il coordina­
mento e l’unitarietà delle Regioni presso i Tavoli nazionali e conseguendo impor­
tanti risultati regolativi.
2.2.4 Criticità affrontate nel processo di implementazione/traslazione
e i fabbisogni espressi dalle regioni
La dialettica nazionale e regionale
Nell’osservazione del processo con cui l’impianto ordinativo dell’azione di siste­
ma per il tema della certificazione è stato recepito e traslato all’interno dei con­
testi regionali, si evidenziano alcuni punti di passaggio critico derivanti fonda­
mentalmente dalla dialettica, a tratti in contrapposizione, sulla rappresentazione
del ruolo che le Regioni assumono nel governo delle policies ad esse delegate
dalla riforma dell’art. 117 della Costituzione definita dalla L. Cost. 3/2001.
Nelle opinioni espresse dai referenti regionali intervistati si evidenzia, in tal senso,
l’importanza che le procedure ed i soggetti responsabili della certificazione delle
competenze nonché le modalità di riconoscimento dei crediti, vengano definiti
dalle Regioni sulla base di criteri generali omogenei che devono essere indivi­
duati a livello nazionale e che, pertanto, il livello nazionale occupi la posizione di
garante dell’omogeneità del sistema nella regolazione degli elementi costitutivi
minimi finalizzati alla “leggibilità” e all’aderenza agli standard europei45.
A questo proposito il fabbisogno espresso dalle Regioni di azioni di sistema
nazionali, finalizzate alla standardizzazione delle competenze per permettere il
riconoscimento reciproco delle qualifiche, riguarda essenzialmente gli standard
professionali, mentre le stesse Regioni rivendicano una loro discrezionalità nella
messa a punto degli standard formativi, in quanto più adatti ad una contestualiz­
45 Si veda il precedente paragrafo 2.1.2.
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I RISULTATI
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2.2 L’Azione di
Sistema
Nazionale per la
Certificazione
delle Competenze
ed il
riconoscimento
dei crediti
2.2 L’Azione di
Sistema
Nazionale per la
Certificazione
delle Competenze
ed il
riconoscimento
dei crediti
zazione territoriale delle competenze in coerenza con lo spazio di autonomia pre­
visto dai processi di devoluzione. Tuttavia, contemporaneamente alla rivendica­
zione di un proprio spazio decisionale, si afferma l’importanza che, nel persegui­
mento delle policies di istruzione­formazione­lavoro, venga elaborata e diffusa
una strategia complessiva a regia nazionale per scongiurare il rischio di un’ec­
cessiva frammentarietà e il proliferare di micro­sistemi locali autoreferenziali e
incapaci di dialogare nel perseguimento di obiettivi ed indirizzi comuni.
Sotto il profilo della relazione interregionale, l’assenza di una regia forte può con­
durre allo sviluppo di orientamenti competitivi fra le Regioni che, per esempio
nell’ambito del progetto interregionale per le competenze, si realizzano in tenta­
tivi di legittimare e imporre il proprio modello. La percezione da parte delle Regio­
ni che, in alcuni particolari momenti del percorso di implementazione del siste­
ma, vi sia stata la carenza di un luogo nazionale che avesse come orizzonte la
costituzione di un “sistema paese”, ha avuto la conseguenza di esporre le Regio­
ni da un lato al rischio di autarchia e, dall’altro, a quello di essere “schiacciate”
dalle Regioni più avanzate nel processo di formalizzazione della certificazione
delle competenze.
Le Regioni hanno comunque compreso come la regolazione nazionale, attraver­
so gli standard, rappresenti la condizione cruciale di garanzia al sistema di dirit­
ti e che il processo di contestualizzazione (politica e tecnica) possa produrre
modelli regionali allineati pedissequamente sullo standard nazionale e altri in cui
esso viene declinato in funzione del territorio e delle sue necessità/specificità.
Le Criticità espresse dalle Regioni intervistate
Nonostante l’azione del PON abbia facilitato la creazione di un linguaggio condi­
viso a partire dalla necessità di individuare una netta separazione tra standard
professionali e standard formativi, tutti gli attori intervistati sottolineano la diffi­
coltà rispetto alla attivazione di procedure di riconoscimento e di individuazione
dei dispositivi di certificazione dell’apprendimento formale, non formale e infor­
male. Sicuramente l’azione di sistema nazionale ha contribuito alla definizione
delle caratteristiche salienti dei tre diversi ambiti ma non è ancora stato indivi­
duato un meccanismo in grado di rispondere all’esigenza di tradurre in crediti
formativi le competenze in esito alle diverse tipologie di intervento formativo. Per
quanto riguarda gli standard professionali, si è proceduto a livello locale, come
ricordato, in modo autonomo e in via sperimentale ad individuarne le caratteristi­
che a seguito di un confronto serrato e allargato con tutti gli attori del sistema
istruzione­formazione­lavoro tramite specifici approfondimenti settoriali nel ten­
tativo di costruire un sistema “a banda larga” basato sulle unità di competenza.
Rimane anche aperto il problema della valutazione delle competenze e del loro
riconoscimento e messa in trasparenza tra i diversi sistemi soprattutto nel tenta­
tivo di equiparare i sistemi di formazione e di istruzione in relazione alla spendi­
bilità dei titoli nel mercato del lavoro.
58
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2
I RISULTATI
Tra sostenibilità e fabbisogni
Si può in conclusione affermare come l’impianto sviluppato dalla programmazio­
ne nazionale abbia introdotto e diffuso un’innovazione di tipo culturale che ha
coinvolto gli attori nazionali e regionali in un processo condiviso di costruzione di
un linguaggio e di una impostazione che ha posto il tema della certificazione al
centro dell’integrazione fra istruzione, formazione e lavoro con ampie e profonde
ricadute sulla qualità complessiva (organizzazione e programmazione regionale,
formazione delle risorse umane) di tutto il sistema.
Anche a partire da queste considerazioni, emergono una serie di bisogni espres­
si dalle regioni concentrati essenzialmente sulla richiesta di una regia forte a livel­
lo nazionale che faciliti, da una parte, occasioni di maggiore scambio e relazione
con i Ministeri competenti e, dall’altra, la promozione di interventi di accompa­
gnamento finalizzati all’aggiornamento e all’informazione sui temi della certifica­
zione e riconoscimento dei crediti e formalizzazione delle competenze. Oltre a
ciò, emerge anche la necessità di promuovere, a livello di azione di sistema
nazionale, momenti di confronto tra le diverse AdG in una logica di benchmarking
e di trasferimento di esperienze e metodologie sviluppate all’interno dei sistemi
di riferimento. Il rafforzamento dei meccanismi di governance orizzontale nel
confronto tra i diversi attori locali viene avvertito come esigenza prioritaria nel­
l’ottica della condivisione e della individuazione di meccanismi atti ad identifica­
re standard minimi di competenze con la finalità di promuovere la trasparenza in
un sistema concertativo. L’azione di sistema nazionale dovrebbe prevedere l’at­
tivazione di azioni sperimentali guidate, anche attraverso il ricorso all’assistenza
tecnica, finalizzate alla implementazione di sistemi e dispositivi per il riconosci­
mento dei crediti e la messa in trasparenza delle competenze in esito ai diversi
percorsi di istruzione, formazione e lavoro. A questo proposito viene sottolinea­
ta l’importanza di pervenire all’adozione del Libretto formativo quale strumento
atto a garantire una leggibilità condivisa delle competenze degli individui nella
messa a valore delle esperienze formative e lavorative spendibili trasversalmen­
te in tutti i sistemi.
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2
I RISULTATI
59
2.2 L’Azione di
Sistema
Nazionale per la
Certificazione
delle Competenze
ed il
riconoscimento
dei crediti
2.3 L’AZIONE DI SISTEMA NAZIONALE PER L’APPRENDISTATO
Fonti
Per l’azione di sistema nazionale: intervista a G. Allulli (ex Dirigente Area Sistemi For­
mativi dell’Isfol) e S. D’Agostino (Ricercatore Area Sistemi Formativi Isfol). Documen­
tazione consultata: Rapporti di monitoraggio qualitativo (aggiornati semestralmente)
del PON obiettivo 3, RAE dal 2000 al 2005 del PON obiettivo 3; Rapporti di Monito­
raggio sull’apprendistato dal 2000 ad oggi. Principali prodotti realizzati dall’azione di
sistema nazionale.
Per i sistemi regionali: interviste a C. Balboni e F. Monti (Regione Emilia Romagna); M.
Grazioli (Regione Toscana); T. Vecchio (Regione Lombardia); N. Romano e S. Trevisa­
nato (Regione Veneto). Documentazione consultata: Rapporti di valutazione interme­
dia e finale dei POR FSE 2000­2006 e RAE regionali 2003 e 2004, Rapporti di moni­
toraggio regionali sullo stato di attuazione dell’istituto di apprendistato; archivi norma­
tivi regionali, siti WEB regionali dedicati all’apprendistato; Banca Dati Isfol Bandi della
programmazione attuativa FSE.
Al focus group per il tema dell’apprendistato svolto a livello locale hanno partecipato
i seguenti referenti della Provincia di Pistoia: Andreini Serena ­ Referente Apprendista­
to della Provincia di Pistoia, Andreotti Francesca ­ Associazione Industriali, Beneforti
Gessica ­ rappresentante per la CGIL, Sguanci Daniele ­ rappresentante della Confin­
dustria Toscana, Bonomelli Romina ­ rappresentante di EuroForm (agenzia formativa),
Rafanelli Chiara ­ rappresentante di Consorzio PlatForm (agenzia formativa).
2.3.1 L’apprendistato: il percorso di una riforma stratificata
La riforma operata dalla L. 196/97
La disciplina dell’apprendistato che, come noto, risale al 1955 (L. 25/55), è stata
modificata con l’art. 16 della L. 24 giugno 1997 n. 196 (la c.d. legge Treu).
La L. 196/97, infatti, rivede l’impianto generale dell’istituto dell’apprendistato che,
per la prima volta, viene collocato nel quadro delle politiche attive del lavoro rinfor­
zandone il dispositivo formativo. In tal modo l’apprendistato si inscrive in un
modello di programmazione orientato all’integrazione fra i sistemi e le policies pre­
poste al loro presidio, superando la relazione funzionale e lineare tra educazione,
formazione e lavoro.
Il disegno di riforma avviato con la L. 196/97 può dirsi ispirato ad un “nuovo uma­
nesimo” che, integrando in un quadro organico l’istruzione, la formazione e il lavo­
ro, assegna una rinnovata centralità al ruolo dell’utente, sia nell’accesso a nuovi
60
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2
I RISULTATI
diritti di cittadinanza che nella responsabilità di una partecipazione attiva alla
costruzione sociale.
L’apprendistato disegnato dalla L. 196/97 si presenta come un contratto di lavo­
ro a causa mista il quale prevede che, in aggiunta all’attività di lavoro vera e pro­
pria, l’imprenditore si impegni a fornire al lavoratore la formazione necessaria per
ottenere la qualifica per la quale è stato assunto.
Ciò si inserisce nell’ambito delle nuove prassi formative cosiddette duali che
associano la formazione all’attività lavorativa con la finalità di acquisire qualifiche
in linea con le esigenze del mercato del lavoro.
La riforma dell’istituto di apprendistato, nel quadro più complesso di attori e rela­
zioni delineato dal progressivo decentramento di competenze46, ha rappresenta­
to in modo emblematico l’introduzione di un dispositivo rispondente ai principi di
qualità della formazione che si declina nel porre al centro l’utente, nel presidiare il
processo di intervento monitorandone l’adeguatezza, nel costruire un processo di
co­produzione che coniuga attori e contesti integrando politiche della formazione
e politiche del lavoro e, infine, includendo nel partenariato le parti sociali e le
imprese.
I due assi portanti di tale disegno riformatore possono essere individuati come
segue47:
• la rivalutazione e l’obbligatorietà della formazione esterna (pari ad almeno 120
ore ­ ampliata a 240 nella fascia dai 15 ai 17 anni);
• l’integrazione tra sistema formativo­scolastico e sistema occupazionale nell’ot­
tica del lifelong learning.
Le innovazioni più rilevanti introdotte con il cosiddetto “pacchetto Treu” hanno
riguardato:
1 l’allargamento della fascia d’età interessata dall’apprendistato48;
2 la riduzione della durata massima del contratto da 5 a 4 anni e l’introduzione di
una durata minima di 18 mesi;
3 il superamento delle pregiudiziali sui titoli di studio, con l’introduzione della pos­
sibilità di assumere apprendisti con titoli di studio post­obbligo o qualifiche coe­
renti con l’attività da svolgere in azienda;
4 l’introduzione di un limite minimo di 120 ore annue da destinare alle attività di
formazione esterna all’azienda, secondo la denominazione che sostituisce quel­
la di “insegnamento complementare”.
46 Decreto legislativo n. 469 del 23 dicembre 1997, Conferimento alle Regioni e agli enti locali di fun­
zioni e compiti in materia di mercato del lavoro.
47 Capogna S., L’apprendistato come politica formativa: teorie, pratica, esperienze, in “Formazione e Cam­
biamento”, webmagazine sulla formazione, Anno V, n. 37, ottobre 2005.
48 Giovani dai 15 ai 24 anni e fino a 29 anni (per alcune qualifiche del settore artigiano) elevabili a 26
anni nelle regioni dell’obiettivo 1 e 2.
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2
I RISULTATI
61
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
Per la realizzazione delle attività di formazione esterna previste dalla L. 196/97, i
decreti del Ministero del Lavoro49 stabiliscono una precisa architettura del model­
lo formativo così organizzata:
• struttura modulare della formazione;
• contenuti articolati in due tipologie: contenuti a carattere trasversale e contenu­
ti a carattere professionalizzante, differenziati in funzione delle diverse figure
professionali;
• presenza di un tutor durante le attività on the job;
• erogazione della formazione all’interno di strutture accreditate dalla regione;
• certificazione della formazione da parte delle regioni che assume valore di cre­
dito formativo nell’ambito del sistema formativo integrato.
Successivamente all’emanazione della legge, si è assistito ad un processo di rego­
lamentazione che ha attenuato i meccanismi sanzionatori per le imprese rispetto
all’obbligatorietà della formazione esterna50 definiti dall’art. 16 della L. 196/97, e ha
richiesto la costruzione di banche dati sugli apprendisti in formazione51 a suppor­
to dell’organizzazione e gestione della filiera formativa sul territorio.
La caratterizzazione dei flussi informativi necessari alla costruzione di tali banche
dati ha promosso la ridefinizione di ruoli e funzioni nell’organizzazione complessi­
va dei servizi per l’impiego, che nel quadro della riqualificazione complessiva dei
sistemi disegnata dall’impianto normativo, vengono riconosciuti in alcuni sistemi
regionali come “attore pivot, la cerniera e il collante della complessa rete tratteg­
giata dalla riforma del nuovo apprendistato”52.
Attraverso il varo del decreto ministeriale n. 22 del 28 febbraio 2000 si è infine rego­
lamentata l’esperienza professionale necessaria allo svolgimento della funzione di
tutor aziendale definendo i compiti che questa nuova figura deve svolgere.
L’istituto dell’apprendistato è stato ulteriormente rafforzato con la previsione di
utilizzarlo come dispositivo per assolvere l’obbligo di frequenza di attività forma­
tive fino al compimento del diciottesimo anno d’età53.
49 “Disposizioni concernenti i contenuti formativi delle attività di formazione degli apprendisti», e del
20 maggio ’99 n. 179, dedicato all’“Individuazione dei contenuti delle attività di formazione degli
apprendisti”.
50 Decreto legislativo n. 214 del 1° luglio ’99 convertito con modifiche nella legge n. 263 del 2 agosto
’99.
51 Decreto ministeriale n. 359 del 7 ottobre ’99, che introduce l’obbligo di comunicare all’amministra­
zione competente i dati degli apprendisti assunti e del tutore designato dall’impresa.
52 S. Capogna, op. cit.
53 Articolo 68 della legge n. 144 del 17 maggio ’99 e DPR 257 del 12 luglio 2000, che per l’assolvimen­
to dell’obbligo formativo stabilisce la partecipazione degli apprendisti, d’età compresa fra i 15 e i 17
anni, a un modulo aggiuntivo di formazione esterna della durata di 120 ore annue.
62
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2
I RISULTATI
La riforma operata della L. 30/03
Come noto, con il D.lgs. 276/03 ­ attuazione delle deleghe in materia di occupa­
zione e mercato di lavoro (L. 30/03) ­ la disciplina relativa ai contratti di apprendi­
stato viene rivista. L’apprendistato passa da un’unica fattispecie a tre tipologie
contrattuali in grado di coniugare, per diverse fasce di utenti, l’aspetto formativo
a quello lavorativo.
In sostanza, l’apprendistato rimane al centro delle politiche attive del lavoro e
diviene l’unico contratto di lavoro a causa mista, rappresentando un importante
strumento di transizione dalla scuola (e università) al lavoro. A fronte della presta­
zione lavorativa il datore di lavoro si obbliga a corrispondere all’apprendista non
solo una controprestazione retributiva ma anche, direttamente o a mezzo di enti
esterni, percorsi formativi formali interni od esterni all’azienda per il conseguimen­
to (in base al titolo di studio “in entrata” del destinatario) di:
• una qualifica professionale;
• una qualificazione tecnico­professionale;
• titoli di studio di livello secondario, universitari, o specializzazioni dell’alta for­
mazione (tra cui la specializzazione tecnica superiore di cui alla L. 144/99 arti­
colo 69).
Si declinano quindi, per l’istituto dell’apprendistato, tre diverse tipologie:
1 l’apprendistato per l’espletamento del diritto dovere all’istruzione e formazione:
riguarda individui fino a 18 anni d’età in continuità con quanto stabilito dalla
regolamentazione dell’obbligo formativo;
2 l’apprendistato professionalizzante: riguarda individui dai 18 anni ai 29 anni per
l’acquisizione di qualifiche professionali regionali i cui profili formativi vanno
adottati in intesa con le parti sociali;
3 l’apprendistato per l’acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazio­
ne che integra formazione pratica in azienda con la formazione secondaria, uni­
versitaria, di alta formazione o una specializzazione tecnica superiore.
Una riforma articolata, quale quella del mercato del lavoro prevista dalla L. 30/03,
ha richiesto, nel corso di questi ultimi anni, interventi interpretativi che hanno
dovuto considerare l’ampiezza dell’impianto regolativo previsto dal legislatore e il
fatto che la norma si intrecci con la revisione dell’ordinamento statuale a tutela, da
un lato, dell’autonomia delle istituzioni pubbliche ­ Regioni e Province ­ e, dall’al­
tro, dei lavoratori e dei diritti costituzionali fondamentali.
Tutto ciò ha, dunque, comportato una notevole produzione normativa54, volta a
dare stabilità alla regolazione dell’istituto riformato e a conseguire nuovi equilibri
54 L. 30/03, D.lgs. 276/03, L. 80/2004, Circolare 40/2004, Circolare 30/2005.
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2
I RISULTATI
63
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
nella relazione tra centro ed autonomie in un’adeguata ripartizione dei poteri e
delle competenze.
Il legislatore, definendo il modello regolativo dell’istituto di apprendistato, ha
demandato alle Regioni ed alle parti sociali la regolamentazione del contratto
tenendo conto delle diverse specificità territoriali. In tal senso, il legislatore ha
inscritto all’interno della regolazione il modello di governance regione ­ parti socia­
li (datoriali e sindacali) per la definizione dei profili formativi che confluiranno nel
repertorio nazionale delle professioni.
La definizione di un modello regolativo che assume la governance nella propria
strumentazione si muove in continuità con la L. 196/97 attraverso politiche che
realizzano il principio di sussidiarietà tra Stato e Regioni, ed esprime un suo valo­
re strategico prevedendo la collaborazione tra tutti i soggetti. La determinazione
di una triangolazione istituzionale (Stato, Regioni, parti sociali/datoriali) si rende
evidente per la valenza formativa del contratto di apprendistato, che deve coniu­
garsi alle specificità del tessuto produttivo locale particolarmente “regionalizzato”
nel nostro paese e che, alla luce delle rilevanti differenze tra Regioni del Centro­
Nord e Regioni del Mezzogiorno, si articola in molteplici mercati del lavoro55.
Si è in tal senso delineata la necessità di programmare politiche formative defini­
te a livello territoriale rendendo necessaria la collaborazione sia delle regioni, com­
petenti in materia di formazione professionale, sia delle parti sociali/datoriali, quali
attori partecipi alla vita delle imprese e dei lavoratori e capaci pertanto di portare
un concreto supporto nella definizione dei profili formativi e dei dispositivi propri
dell’istituto. Al contempo, però, viene assunta fra le priorità della legislazione
nazionale la coerenza e l’uniformità dei sistemi regionali alle specifiche comuni di
organizzazione e gestione in modo da valorizzare la variabilità locale nel quadro
organico di un sistema paese.
Infine, per quanto riguarda il ruolo significativo attribuito alla contrattazione collet­
tiva, il sistema di regolazione per le tre tipologie di apprendistato prevede che i
contratti collettivi nazionali e di secondo livello regolino:
• le modalità di espletamento del diritto dovere di istruzione e formazione, in
azienda, nel rispetto degli standard generali fissati dalle regioni competenti (art.
48, comma 4, lett. c);
• la determinazione della durata del contratto di apprendistato professionalizzan­
te nei limiti non inferiori a due e non superiori a sei anni (art. 49, comma 3);
• le modalità di erogazione e di articolazione della formazione interna ed esterna
all’azienda, dell’apprendistato professionalizzante (art. 49, comma 5, lett. b);
• la facoltà di escludere o meno gli apprendisti dal computo dei limiti numerici per
l’applicazione di particolari istituti e normative (art. 53, comma 2).
55 Tiraboschi P., L’apprendistato professionalizzante: le competenze regionali e di contrattazione colletti­
va, Centro Studi Internazionali e Comparati “Marco Biagi”. Bollettino ADAPT n° 50 del 12/12/2005.
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2
I RISULTATI
2.3.2 Sintesi degli interventi realizzati
Dal complesso quadro regolativo e di disegno dell’architettura generale del siste­
ma, emerge che, nell’ambito della programmazione 2000­2006, l’azione di siste­
ma nazionale dedicata all’apprendistato, nel periodo precedente alla ri­program­
mazione (2000­2003), ha assunto un ruolo propulsivo nella progressiva definizio­
ne, sperimentazione e messa a regime di modelli progettati sulla base delle indi­
cazioni della L. 196/97, per poi “ridisegnare se stessa” (tra il 2003 e il 2004) in fun­
zione dell’accompagnamento alla nuova regolamentazione e dell’implementazio­
ne del nuovo apprendistato introdotto con la L. 30/03, con particolare riferimento
alla tipologia di apprendistato professionalizzante56.
Per quanto riguarda il primo periodo di vita dell’azione di sistema nazionale57,
esso si è avviato (già nel 1998) attraverso la decisione di procedere ad una spe­
rimentazione che, in accordo con le parti sociali (Sindacati, Confindustria, Con­
fartigianato, ecc.) e con il Ministero del Lavoro, ha promosso con la realizzazio­
ne di sei progetti pilota di sperimentazione per sei macro­categorie: meccanici,
artigiani, edili, tessili, commercio, grafici, per i quali l’Isfol ha realizzato una fun­
zione di assistenza tecnica.
Poiché il disegno dell’istituto introduceva per la prima volta il sistema della forma­
zione esterna, la prima missione dell’azione di sistema nazionale è stata quella di
creare una cultura della formazione per l’apprendistato coinvolgendo le Regioni e
le imprese, che presentavano alcune resistenze verso l’obbligo di erogazione delle
120 ore di formazione esterna stabilite dalla norma.
Il Ministero del Lavoro individuò nei progetti sperimentali lo strumento idoneo a
verificare modelli di gestione, contenuti formativi, metodologie e materiali didatti­
ci per questa nuova filiera del sistema di formazione professionale. I progetti spe­
rimentali erano suddivisi in due tipologie: quelli gestiti dalle parti sociali, in cui i
soggetti attuatori si sono convenzionati con il Ministero del Lavoro (per i settori
metalmeccanica, edile e turismo) e quelli gestiti direttamente dalle Regioni (impre­
se artigiane, piccole e medie imprese aderenti alla Confapi e industria tessile).
Questo complesso di attività ha implicato la messa in opera di un processo di
assistenza tecnica al Ministero per ciò che riguardava il supporto alla regolazione
e all’avvio di una relazione stabile con le Regioni per aiutarle nella definizione e
assunzione dei loro compiti, ovvero:
56 L’apprendistato per il Diritto Dovere è infatti condizionato alla riforma del 2° ciclo di istruzione sta­
bilito dalla L. 53/03 il cui regolamento attuativo è stato emanato nel 2005 e alla definizione degli
standard formativi per i percorsi di istruzione e formazione e l’Alto Apprendistato che è in fase di
sperimentazione a seguito di specifici protocolli di intesa Stato­Regioni.
57 Si tratta dell’attività affidate all’Isfol dal 1998 al 2000 i cui esiti (in termini di modello sperimenta­
le) sono stati pienamente ricompresi dall’azione di sistema per l’apprendistato avviata nel 2000 con
l’attuale PON “Azioni di sistema” 2000­2006.
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2
I RISULTATI
65
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
1 la costruzione di una cultura (regolativa) e l’individuazione di soluzioni organiz­
zative e tecnologiche per la creazione dei sistemi regionali di formazione per gli
apprendisti adatti alle diverse specificità territoriali. Il modello di intervento del­
l’azione di sistema ha optato per l’organizzazione di una rete di referenti regio­
nali che, attraverso la metodologia della comunità professionale, si presentasse
come luogo di confronto periodico sugli obiettivi e sui problemi di volta in volta
emergenti;
2 la creazione di un sistema di monitoraggio nazionale alimentato con i dati di
monitoraggio a base regionale presupponendo, pertanto, un’architettura comu­
ne su cui far confluire i dati e un dispositivo per rappresentare i risultati attuati­
vi delle singole Regioni;
3 la diffusione di ricerche specifiche e di modelli relativi al tema, in modo da faci­
litare processi di knowledge management;
4 il supporto alla definizione di standard formativi per l’istituto dell’apprendistato,
adattabili ai diversi contesti territoriali e al contempo in grado di rappresentare
un sistema di competenze finalizzato alla riconoscibilità e trasparenza da parte
dei diversi sistemi regionali.
Per quanto riguarda l’apprendistato in obbligo formativo, sulla base del Decreto
Interministeriale n. 152 del 16 maggio 2001 è stato elaborato, con il supporto tec­
nico dell’Isfol, un documento che contiene le prime indicazioni per la verifica degli
standard in uscita previsti per gli apprendisti in obbligo formativo. Sono stati inol­
tre predisposti, con la collaborazione dell’Invalsi/Cede ­ Servizio ONEDA58, gli
strumenti per la verifica delle competenze alfabetiche e matematiche funzionali
conseguite dagli apprendisti in obbligo formativo nei moduli aggiuntivi. Inoltre,
con il Dipartimento di ricerche storico­filosofiche e pedagogiche dell’Università
“La Sapienza” di Roma, è stato realizzato il manuale “Lavorare per progetti. Le
competenze di base per gli apprendisti in obbligo formativo: guida per i formato­
ri”, il quale propone, per la realizzazione dei moduli aggiuntivi, una metodologia
didattica lontana dagli approcci tradizionali.
Per quanto riguarda la standardizzazione dei profili, l’azione di sistema ha realiz­
zato un servizio di assistenza tecnica alla Commissione di lavoro prevista dal DM
179/99, per la definizione dei contenuti di dettaglio delle attività formative profes­
sionalizzanti esterne all’azienda e delle competenze da conseguire sul luogo di
lavoro dall’apprendista. A tal fine sono stati avviati gruppi di esperti di diversi set­
tori, designati dal Ministero del Lavoro, dal Ministero dell’Istruzione Università e
Ricerca, dalle Regioni e dalle parti sociali, che, operando con il supporto tecnico
dell’Isfol, hanno elaborato i contenuti per i settori metalmeccanico, edile e terzia­
rio­turismo. Infine, in continuità con quanto realizzato per l’apprendistato ex L.
196/97, l’azione di sistema ha condotto il monitoraggio nazionale della messa a
regime del nuovo sistema di apprendistato. Le attività di indagine hanno riguarda­
58 Osservatorio Nazionale Educazione degli Adulti costituito presso l’INVALSI.
66
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2
I RISULTATI
to l’evoluzione del quadro normativo e regolamentare, l’analisi dell’andamento
dell’occupazione in apprendistato, i modelli regionali per l’organizzazione e la
gestione dell’offerta con particolare riferimento al coinvolgimento di giovani
apprendisti che espletano il diritto­dovere alla formazione.
Con l’introduzione della L. 30/03 e la conferma del ruolo strategico delle Regioni
nell’ambito dell’istituto dell’apprendistato, l’attività della programmazione nazio­
nale (Ministero del Lavoro), attraverso l’azione di sistema (attuata dall’Isfol), ha
continuato a considerare prioritario il supporto alle Regioni quali soggetti che
hanno la titolarità della costruzione e gestione del sistema territoriale di apprendi­
stato; tale centralità si rispecchia nella scelta di costituire e mantenere attiva la
rete dei funzionari regionali che a livello territoriale sono i referenti del sistema
apprendistato, con i quali si è instaurato un dialogo stabile attraverso incontri a
cadenza periodica. Tali incontri hanno rappresentato la sede per un aggiornamen­
to continuo e reciproco sullo stato di attuazione dell’apprendistato nei diversi ter­
ritori, sui modelli che vengono definiti e sulle problematiche che emergono.
Proprio la frequenza dei momenti di scambio fra i diversi referenti regionali nel
corso di un lungo periodo di tempo ha consolidato la “comunità di pratiche” avvia­
ta per il supporto al disegno inscritto nella L. 196/97 e riconfermata anche nell’am­
bito del secondo periodo di intervento (a seguito della riforma dell’apprendistato
nel 2003), divenendo una risorsa anche per lo scambio diretto fra alcune Regioni
di documenti, materiali, strumenti.
La rete dei referenti è stata una risorsa per la progettazione e la diffusione degli
ulteriori interventi realizzati a livello nazionale nell’ambito delle azioni di sistema.
Infatti, con gli stessi funzionari è stato definito il quadro dei bisogni e quindi delle
attività realizzate dall’Isfol; la rete ha favorito il coinvolgimento diretto delle diverse
amministrazioni negli interventi di ricerca e di monitoraggio ed è stata uno strumen­
to importante per la circolazione dei materiali documentali e report di ricerca. Fra
le ricerche che hanno consolidato il processo di condivisione delle conoscenze si
annoverano gli strumenti elaborati per supportare le gestione degli interventi for­
mativi sia a livello regionale (modello di aggregazione di figure professionali in grup­
pi omogenei, analisi dello stato della contrattazione collettiva, definizione di funzio­
ni e competenze degli operatori tutor), sia delle strutture (contenuti formativi per gli
apprendisti, manuali per la formazione, catalogo di moduli per la formazione dei
tutor aziendali), sia per le imprese (manuale per il tutor aziendale).
La programmazione nazionale delle azioni di sistema per i nuovi apprendistati ha
rappresentato indubbiamente l’avvio di una fase di rinnovamento del ruolo pro­
pulsivo e di regia da parte del Ministero del Lavoro con particolare riferimento
all’Alto Apprendistato. Il Ministero del Lavoro attraverso l’Isfol si è fatto portato­
re di un processo di condivisione di conoscenze e procedure con le amministra­
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2
I RISULTATI
67
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
Schema 2.2
Principali attività
e prodotti
realizzati
dall’azione di
sistema
nazionale
“Apprendistato e
contratti
d’inserimento”
(dal 2000 al I
semestre 2006)
zioni regionali (anche attraverso l’implementazione di un portale59 dedicato alla
comunità professionale degli attori della programmazione/attuazione del dispo­
sitivo) che ne hanno traslato l’attuazione all’interno dei diversi contesti, a partire
da un disegno organizzativo (di tipo sperimentale e discendente da protocolli di
intesa Ministero­Regioni) individuato sulle specificità della programmazione e dei
fabbisogni dei contesti di riferimento.
Descrizione sintetica attività
Prodotti
Attività di elaborazione degli
obiettivi formativi per gli
apprendisti, analisi di sfondo e
ricerche sui contenuti della
formazione professionalizzante
erogati nei corsi in vista della
messa a punto di standard.
(Avviata nel 2004)
Volume: "Costruire la formazione per l’apprendistato", Isfol (2001).
Volumi: "Guida alla progettazione formativa", vol. I e vol. II, Isfol
(2002).
Volume: "Le professionalità dell’apprendistato", Isfol (2002).
Volume: "I contenuti per l’apprendistato", I Libri del Fse (2003).
Convegno 15/17 gennaio 2002, a Milano.
Rapporto finale di ricerca per il settore edile (2005) e seminario di
presentazione (8 Settembre 2005, Roma).
Rapporto finale di ricerca per il settore metalmeccanico (2006) e
seminario di presentazione (28 marzo 2006, Roma).
Rapporto finale di ricerca per i settori terziario e turismo (2006) e
seminario di presentazione (18 maggio 2006, Bologna).
Rapporto finale di ricerca per il settore tessile (2006) e seminario
di presentazione (19 maggio 2006, Bologna).
Seminario di approfondimento sui percorsi di inserimento in
azienda (25 maggio 2006, Varese).
Realizzazione di un Catalogo di
prodotti per l'apprendistato.
(Avviata nel 2003)
Software per la gestione dell'archivio;
seminario di lancio del progetto (2003).
Definizione di Protocolli di
intesa con le Regioni per
l’attuazione delle sperimentazioni
sull’apprendistato per il
conseguimento dei titoli di
studio. (Avviata nel 2003)
Realizzazione del rapporto: "La riforma dell’apprendistato: stato di
attuazione e prime evidenze" (2005).
Elaborazione del modello di monitoraggio fisico e procedurale per
le sperimentazioni.
Partecipazione ai Comitati regionali di pilotaggio in Lombardia,
Liguria, Piemonte e Supporto alla Regione Lazio per la definizione
del bando (2006)
Supporto alla rete degli attori
istituzionali (ministeri e regioni)
che si occupano di apprendistato
anche in riguardo alla
implementazione del Decr. Leg.
276/03. (Avviata nel 2000)
Incontri della rete.
Rapporto finale sulla ricerca sui nuovi dispositivi introdotti dal
D.lgs. 276/03 per la riforma dell’apprendistato "Profili formativi" e
"Piano formativo individuale".
Realizzazione del rapporto "La riforma dell’apprendistato: stato di
attuazione e prime evidenze" (2005).
Analisi delle elaborazioni di
profili formativi da parte delle
Regioni e delle parti sociali,
anche in vista della definizione
del Repertorio delle professioni.
(Avviata nel 2006)
Analisi dei profili formativi regolamentati dalle Regioni e dai CCNL.
Realizzazione del rapporto "La messa a regime del contratto di
apprendistato professionalizzante nella contrattazione collettiva"
(2006).
segue
59 Cfr. www.europalavoro.it. All’interno del sito è stata creata un’apposita area tematica dedicata alle
attuazioni delle sperimentazioni dell’alto apprendistato.
68
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2
I RISULTATI
Descrizione sintetica attività
Prodotti
Redazione periodica Rapporti di "La rete, i confini, le prospettive ­ Rapporto Apprendistato 2004",
monitoraggio. (Avviata nel 2000) I libri del FSE (2005).
"Un ponte fra formazione e impresa ­ Rapporto apprendistato
2003" con lo stato di avanzamento dei piani regionali (Strumenti e
ricerche, Franco Angeli, 2004).
"La costruzione di un sistema di formazione per l’apprendistato",
IV­ VIII Rapporti nazionali di monitoraggio.
1°­ 5° monitoraggio sullo stato di avanzamento della
regolamentazione dell’apprendistato professionalizzante.
1°­2° monitoraggio sullo stato di avanzamento delle
sperimentazioni sull’apprendistato alto. (2005 e 2006)
Ricerche a carattere
Report finale sul sistema di apprendistato e la formazione in
internazionale. Analisi
azienda in cinque Paesi europei: Francia, Germania, Olanda,
dell'apprendimento in azienda
Inghilterra, Norvegia (2005).
nell'ambito di un contratto di
apprendistato in Europa. (Avviata
nel 2004 e conclusa nel 2005)
Visite di studio per funzionari
regionali. (Avviata nel 2004)
Dossier informativo sulla Germania e realizzazione delle due visite
in Germania.
Dossier informativo sulla Francia e realizzazione delle due visite in
Francia.
Seminario (7 Dicembre 2005) e dossier finali (2005).
Dossier informativo sul Regno Unito e realizzazione delle due visite
in Irlanda del Nord. (2006)
Ricerca sull'emergere della
funzione del tutorato (il ruolo
del tutor nei processi formativi
legati all’apprendistato).
(Avviata nel 2003 e conclusa nel
2005)
Report finale della ricerca sull’emergere della funzione di tutorato
nei diversi contesti formativi (2005).
Pubblicazione: "La moltiplicazione dei tutor. Fra funzione diffusa e
nuovi ruoli professionali", I Libri del FSE (2005).
Indagine sugli esiti formativi e
professionali dei giovani che
hanno partecipato ai primi corsi
per l'apprendistato. (Avviata nel
2002 e conclusa nel 2004)"La
sfida dell’alternanza. Rapporto
Apprendistato 2002", Strumenti
e Ricerche (2002).
"La sfida dell’alternanza. Rapporto Apprendistato 2002", Strumenti
e Ricerche (2002).
Indagini di campo sulle
caratteristiche degli apprendisti
occupati, sulle caratteristiche del
tutor aziendale e sulla valutazione
sulla formazione esterna espressa
dalle aziende. (Avviata nel 2001 e
conclusa nel 2003)
Realizzazione delle indagini.
Volume: "Una lente sull'apprendistato: i protagonisti ed i processi
della formazione", I libri del FSE (2004).
Volume: "I nuovi apprendisti e la formazione", I nuovi confini della
formazione (2002).
Ricerca sui modelli europei di
apprendistato per i giovani con
alti titoli di studio e nei nuovi
settori economici. (Avviata nel
2001 e conclusa nel 2003)
Volume "L’apprendistato vola alto", Strumenti e Ricerche, Franco
Angeli (2003).
segue
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2
I RISULTATI
69
segue
Schema 2.2
Principali attività
e prodotti
realizzati
dall’azione di
sistema
nazionale
“Apprendistato e
contratti
d’inserimento”
(dal 2000 al I
semestre 2006)
segue
Schema 2.2
Principali attività
e prodotti
realizzati
dall’azione di
sistema
nazionale
“Apprendistato e
contratti
d’inserimento”
(dal 2000 al I
semestre 2006)
Descrizione sintetica attività
Ricerca sull'organizzazione della
funzione di tutorato nelle
aziende. Redazione Manuale e
relativa proposta progetto
formativo tutor. (Avviata nel
2000 e conclusa nel 2003)
Prodotti
"Manuale per il tutor aziendale", Strumenti e Ricerche, Franco
Angeli (2003).
Il Costo complessivo rendicontato al Giugno 2006 dall’azione C1.6 per la parte realizzata dall’ISFOL è di €
3.617.726,98
Fonte: Isfol ­ Monitoraggio qualitativo delle Azioni di sistema nazionali ­ FSE 2000­2006
2.3.3 La prima fase di intervento dell’azione di sistema nazionale sui
sistemi regionali. Il supporto alla creazione dei sistemi regionali
per l’apprendistato ex L. 196/97
L’esperienza, compiuta dalle regioni campione, nella costruzione di un nuovo e
specifico sistema formativo per gli apprendisti, connesso alle esigenze del mer­
cato del lavoro e della produzione nei diversi settori, ha permesso di coinvolge­
re il sistema produttivo in un progetto importante che le vede co­protagoniste nel
disegno e implementazione delle policies per l’apprendistato. L’azione di sistema
del PON promossa dal Ministero del Lavoro è intervenuta nel quadro descritto,
nel momento in cui veniva consegnato alle Regioni, dopo la fase sperimentale, il
ruolo principale nella costruzione dei modelli territoriali di formazione per l’ap­
prendistato e nell’avvio di questa offerta formativa60. Il progetto dell’azione di
sistema nazionale, come descritto nel paragrafo precedente, è stato quindi fina­
lizzato a sostenere la crescita di un sistema di formazione per l’apprendistato sul
territorio che avesse caratteristiche di qualità.
Dalle interviste ai referenti regionali e ai referenti della programmazione naziona­
le, emerge che il tavolo nazionale, attraverso la partecipazione attiva e il confron­
to tra gli attori regionali, si è concentrato sull’individuazione delle criticità da
affrontare per la costruzione del sistema, contribuendo a far maturare una cultu­
ra consapevole delle opportunità dell’apprendistato e stimolando l’individuazio­
ne di sedi di confronto e l’elaborazione di modelli sul territorio61.
Il lavoro svolto dalla rete di attori (referenti regionali) è stato finalizzato al conso­
lidamento progressivo (attraverso un processo di scambio di know how e di
60 Ministero del Lavoro ­ DG Politiche per l’Orientamento e la Formazione: Una buona pratica nel­
l’ambito delle azioni di sistema: l’azione per l’apprendistato, documento di lavoro presentato all’in­
contro annuale con la Commissione Europea (DG Employment) nel dicembre 2004.
61 Sotto il profilo quantitativo, si rileva come i sistemi territoriali di formazione per l’apprendistato
siano passati da un’offerta formativa concentrata su qualche migliaio di unità (nei primi progetti spe­
rimentali del 1998), ad un’offerta formativa che, nel 2003, è stata in grado di coinvolgere oltre
105.000 apprendisti e circa 30.000 tutor aziendali.
70
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2
I RISULTATI
esperienze realizzate nei singoli contesti) delle sperimentazioni regionali che,
seguendo percorsi diversi, vanno a configurare sistemi consolidati come quadro
di riferimento nell’utilizzo dei contratti di apprendistato nei rispettivi territori62.
Gli elementi costitutivi della costruzione di tali sistemi sono:
1 la programmazione territoriale e le strutture di governo (soggetti, ruoli e funzio­
ni, procedure, ecc.);
2 le strategie per il coinvolgimento del sistema produttivo e per assicurare il col­
legamento tra imprese ed enti di formazione;
3 le modalità con cui programmare ed organizzare l’offerta formativa;
4 gli strumenti ed i dispositivi per la valutazione dei risultati conseguiti e la certi­
ficazione delle competenze acquisite (i crediti).
Le criticità da affrontare per realizzare sistemi regionali omogenei per l’istitu­
to dell’apprendistato si sono evidenziate in molteplici ambiti come, ad esem­
pio, nella creazione all’interno delle Regioni di strutture amministrative artico­
late e specializzate, provviste di banche dati aggiornate, in grado di dialogare
sia con le aziende che con i centri di formazione. Nel primo sviluppo dell’of­
ferta formativa sono state incontrate difficoltà logistiche ed organizzative
dovute all’articolazione delle qualifiche di apprendistato e al rapido turn over
degli apprendisti.
In generale, questa nuova filiera della formazione ha permesso a tutti gli attori
coinvolti (le imprese, gli enti di formazione accreditati, l’ente programmatore) di
progettare concretamente politiche attive del lavoro, coniugando l’attività forma­
tiva con i meccanismi di incentivazione all’inserimento lavorativo. Gli intervistati,
soprattutto per facilitare la partecipazione di piccole imprese delle imprese,
anche in forma associata, hanno fatto riferimento alle esperienze accumulate
nella programmazione della L. 236/93.
Tutte le Regioni hanno fondato l’organizzazione dell’istituto sulla base di una
regia regionale delegando alle Province (nei casi in cui l’attuazione della delega
sia concretamente realizzata) l’organizzazione e la gestione delle attività formati­
ve. Il modello organizzativo condiviso anche grazie all’apporto dell’azione di
sistema nazionale, stabilisce che la Regione assuma la definizione delle politiche
e delle strategie delineate per il sistema, nonché la messa a punto delle regola­
zioni e il mantenimento dei rapporti con il Ministero del Lavoro. Nel processo di
delega alle Province, che in quella fase (dal 1998 al 2001) si stava rendendo ope­
rativa, si venivano a determinare i compiti di programmazione annuale finalizza­
ta alla gestione del servizio nel suo complesso (servizi per l’impiego, agenzie for­
mative, imprese) e alle attività di monitoraggio che confluiscono nel sistema
informativo regionale.
62 Isfol, L’avvio di un nuovo percorso formativo. I risultati del monitoraggio, Franco Angeli, Milano 2002.
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2
I RISULTATI
71
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
Sempre rispetto alla prima fase di intervento dell’azione di sistema nazionale, si
può affermare che le ricadute prioritarie riscontrate nei sistemi regionali e diret­
tamente associabili a quanto prodotto dal PON si concretizzano in:
• la creazione, lo sviluppo e la condivisione del knowledge management con i
referenti regionali individuati come gli attori portanti capaci di traslare, all’inter­
no dei contesti regionali, il disegno organizzativo e la messa in opera dei dispo­
sitivi per lo sviluppo dei sistemi regionali;
• la realizzazione di sistemi regionali che, in conseguenza di un disegno regolati­
vo piuttosto stabile e sostanzialmente accolto dalle amministrazioni regionali nei
suoi principi e nei suoi dispositivi, restituiscono esiti di efficienza (consolidamen­
to del servizio nel 2002) e di uniformità con le caratteristiche comuni, con riferi­
mento alla struttura organizzativa (regia regionale e delega alle province), alla
logica concertativa (partecipazione delle parti sociali e datoriali) e integrazione
dei sistemi istruzione­formazione­lavoro anche attraverso i centri per l’impiego;
• la diffusione di un dispositivo di policy che, nell’ambito della formazione inizia­
le, integra fattivamente gli attori del partenariato sociale (imprese, agenzie for­
mative, parti sociali) nella programmazione, costruendo una governance loca­
le che crea circuiti virtuosi di circolazione di conoscenza, prassi e opportunità;
• il numero crescente di apprendisti avviati e formati per anno nelle singole regio­
ni esaminate, che sintetizza quantitativamente l’insieme delle ricadute che
hanno contribuito alla sua realizzazione; infatti la formazione in apprendistato,
percepita da parte delle imprese come un elemento critico, rimanda alla cre­
scita culturale di tutto il sistema di attori chiamati a ridefinire, all’interno del
quadro organizzativo, il proprio ruolo.
In una regione come il Veneto63, dove l’ingresso dei giovani nel mondo del lavoro
avviene più precocemente che altrove, trainato dalla domanda del sistema produttivo
e dove, anche per i caratteri specifici dell’economia regionale (importanza dell’indu­
stria e del turismo e tessuto parcellizzato in piccole imprese), l’apprendistato ha sem­
pre avuto un peso superiore a quello delle altre Regioni (rappresentando il 17% dello
stock nazionale) e la riforma dell’istituto dell’apprendistato definita dalla L. 196/97 è
stata assunta fra le priorità della programmazione regionale. Si nota un incremento
delle attività formative in apprendistato progressivamente messo a regime in tutti i set­
tori nel corso del 2002. Da sottolineare anche il dato relativo agli oltre 4500 tutor
aziendali che hanno frequentato le attività formative a loro riservate. In questo quadro,
la visione della Regione Veneto ha voluto promuovere l’istituto dell’apprendistato
presso le imprese di più piccole dimensioni, per le quali la formazione formale non
viene considerata come un investimento strategico, e ad individuare soluzioni per
63 VenetoLavoro ­ Osservatorio del mercato del Lavoro: Gli apprendisti nel Veneto e la loro articolazione
per qualifiche e territorio ­ 31/03/2000.
64 Regione Veneto, Salatin A. (a cura di), L’evoluzione della formazione professionale nel 2002.
72
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2
I RISULTATI
valorizzare l’impresa come “ambiente di apprendimento” e nell’internalizzare maggio­
ri competenze di gestione e sviluppo delle risorse umane, in grado di superare model­
li coercitivi e informali”64. Per la Regione Veneto, il 2002 segna la definitiva formaliz­
zazione del quadro regolativo regionale con la promulgazione della direttiva regionale
sull’apprendistato65.
Per l’apprendistato L. 196/97, la Regione Lombardia ha percorso una via sperimen­
tale, avviando alcuni progetti per la formazione esterna (complessivamente tre dal
1999 al 2001 in collaborazione con le Province, gli Enti bilaterali ed i Centri formativi),
che hanno permesso di varare un primo ed un secondo piano di indirizzo regionale
(D.G.R. 5621/2001). I piani contengono indirizzi relativi al numero di apprendisti da
coinvolgere, ai settori di attività, al riparto finanziario, i criteri generali per l’organizza­
zione dei corsi ed i raccordi con le parti sociali ed i servizi pubblici per l’impiego, le
modalità di monitoraggio e di certificazione. Rispetto al complesso degli apprendisti66
che risultano occupati (106.036) alla data del 31.10.2002, le attività formative esterne
hanno coinvolto circa il 13% dei potenziali utenti.
La Regione Lombardia nel 2000 ha approvato il primo Piano Operativo Regionale per
la formazione esterna degli apprendisti assunti in Lombardia, composto dai diversi
Piani Provinciali.
Il lavoro svolto dalla Regione Emilia Romagna, insieme alle parti sociali, agli Enti Bila­
terali e al sistema degli enti accreditati della formazione professionale, per la costru­
zione del sistema regionale di formazione per l’apprendistato (nonché le diverse atti­
vità di valutazione e monitoraggio che hanno accompagnato la fase biennale di avvio),
riconsegnano notizie precise di estremo interesse sull’andamento delle assunzioni, la
vita dei contratti, i diversi tipi di apprendista presenti sul mercato del lavoro regiona­
le. Il primo “piano delle attività formative per gli apprendisti” risale all’anno 200067,
così come nello stesso anno si ha l’approvazione delle linee guida68 e delle modalità
di programmazione degli interventi per l’apprendistato. Gli avviamenti69 con contrat­
to di apprendistato registrati nel 2001 sono stati 62.108; se si considera che gli avvia­
menti al lavoro, in totale, sono stati 737.162, l’incidenza che l’apprendistato ha avuto
sui nuovi avvii è dell’8,4% (di poco inferiore all’incidenza fatta registrare nel 2000).
Dall’inizio delle attività formative fino al 31 dicembre 2002, gli apprendisti avviati in for­
mazione risultavano il 28,3% degli apprendisti assunti. Il confronto più significativo e
coerente in termini di valutazione di esito è, tuttavia, con il dato degli apprendisti in
65 Regione Veneto ­ DGR 3781/2001.
66 Regione Lombardia (a cura di Ceriani A.), Analisi ex post della legge regionale n.1/1999 “politiche
regionali del lavoro e dei servizi per l’impiego”, II Rapporto di monitoraggio ­ 2002.
67 DGR N. 415/2000 del 01/03/2000 Approvazione piano attività formative per gli apprendisti.
68 DGR N. 2387/2000 del 19/12/2000 Attuazione del piano di formazione degli apprendisti.
69 Regione Emilia Romagna ­ Poleis, Rapporto di monitoraggio dell’apprendistato periodo novembre 2000
­ Dicembre 2002, maggio 2003.
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I RISULTATI
73
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
forza e, tra questi, con i “formalizzati”. Tra gli apprendisti in forza, oltre il 58% è entra­
to nel percorso formativo. Gli apprendisti con adesione formalizzata ed avviati in for­
mazione rappresentavano l’83,9%.
La Regione Emilia­Romagna, tramite gli Enti Bilaterali territoriali, nell’ottobre del 2002
e quindi a sistema consolidato, avvia un percorso di ricerca70 che tenta di valutare l’a­
deguatezza del sistema dell’apprendistato dal punto di vista dei destinatari finali. La
ricerca è stata finalizzata a delineare il profilo degli apprendisti in formazione e alcuni
aspetti della loro situazione lavorativa, con particolare riguardo alle esigenze di svilup­
po delle conoscenze e abilità.
I principi organizzativi del modello dell’apprendistato in Toscana sono stati tracciati
dalla Delibera di Giunta Regionale n. 135 del 14 febbraio 2000, che ha approvato il
primo “piano delle attività formative per l’apprendistato”. L’offerta formativa aperta,
flessibile e personalizzata viene garantita dalla presenza di molteplici agenzie, specia­
lizzate nei diversi campi dell’offerta formativa per apprendisti, che assicurano un’of­
ferta coordinata di moduli sui diversi contenuti formativi, nei diversi periodi dell’anno
(stagionalità del contratto di apprendistato). La programmazione delle policies per
l’apprendistato segue un modello consolidato di forte concertazione con le parti
sociali e di integrazione fra gli attori (servizi per l’impiego, agenzie formative, imprese).
È un modello in cui ciascuna Amministrazione provinciale toscana definisce, sulla
base della decisioni della rispettiva Commissione Provinciale Tripartita, i settori di
intervento e le figure professionali in relazione alle quali intervenire con le azioni di for­
mazione e redige il piano annuale degli interventi per l’apprendistato. I servizi per l’im­
piego avviano un processo di compartecipazione delle imprese al progetto formativo
(analisi e individuazione di specifiche soluzioni con l’impresa per coniugare gli obiet­
tivi formativi con le esigenze della produzione) e, contemporaneamente, all’attività di
orientamento dell’apprendista. Il modello toscano prevede che tra apprendista e
agenzia formativa si sottoscriva il Patto Formativo Integrato (PFI), nel quale si detta­
gliano gli insegnamenti da impartire e le competenze da conseguire da parte dell’ap­
prendista e che, in qualche modo, anticipa il dispositivo del Piano formativo Individua­
le stabilito per l’apprendistato ex L. 30/03. I dati al 2002 segnalano la presenza di una
media annuale di circa 34.000 apprendisti avviati (media calcolata sulle annualità 2001
e 2002)71. Anche per questa Regione si segnala il forte coinvolgimento delle parti
sociali e degli enti di formazione per la creazione del sistema.
A seguito della realizzazione delle attività tracciate con la Direttiva 2001­2002 “Attività
Formative per Apprendisti”, deliberata dalla Regione nel maggio 2001 con D.G.R. n.
75 ­ 7234 del 30 settembre 2002, la Regione Piemonte emana una nuova Direttiva
70 Regione Emilia Romagna: Monitoraggio apprendistato, il ruolo degli Enti bilaterali nella formazione per
gli apprendisti, ottobre 2002.
71 Regione Toscana, Il mercato del lavoro in Toscana ­ Rapporto sulle attività di collocamento anno 2002,
giugno 2004.
74
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2
I RISULTATI
per il 2002­2003 che tiene presenti le modifiche realizzate attraverso il processo di
delega alle province delle attività formative. Le azioni formative indicate nella DGR
riguardano i tre ambiti dell’apprendistato:
• apprendisti in obbligo formativo (Decreto Interministeriale 16/05/2001 n. 152);
• apprendisti con più di 18 anni privi di titoli superiori o di qualifica professionale;
• apprendisti in possesso di qualifica, diploma o laurea.
Ma la direttiva 2002­2003 introduce una significativa novità per quanto riguarda la
tipologia delle azioni formative rivolte ad apprendisti. Accanto al cosiddetto “corso
strutturato”, rivolto a gruppi di allievi con caratteristiche omogenee per fasce e per
tipologia di funzioni professionali, viene introdotto il “progetto formativo”. Questa
modalità di azione formativa, rivolta a quegli apprendisti per i quali risulta difficile
l’inserimento in corsi strutturati in una delle aree individuate per la loro realizzazio­
ne, è caratterizzata dalla flessibilità dei percorsi formativi che, secondo quanto pre­
visto dal bando, “si compongono mediante un’offerta modulare ampia che consen­
tirà la massima personalizzazione” degli stessi. Con la D.G.R. n. 21­9517 del 5­6­
2003 la Regione Piemonte approva un nuovo modello di “Attestato di Frequenza”,
da rilasciarsi a cura delle strutture formative accreditate: i) agli apprendisti a segui­
to della frequenza di fasi intermedie o parziali dei percorsi di apprendistato che non
danno esito ad attestazioni ufficiali; ii) alle imprese, per l’attestazione dell’avvenuta
partecipazione ai corsi del proprio dipendente, assunto con contratto di apprendi­
stato.
2.3.4 La seconda fase di intervento dell’azione di sistema nazionale
sui sistemi regionali. Il supporto all’implementazione del nuovo
apprendistato (L. 30/03)
Come anticipato nelle pagine precedenti, la L. 30/03 e il relativo D.lgs. 276/03 pre­
sentano un quadro di revisione complessivo dell’istituto dell’apprendistato previsto
dalla L. 196/97 che, in estrema sintesi, fa riferimento alla tripartizione del dispositi­
vo e alla ridefinizione del ruolo delle parti sociali. Tale revisione ha avuto come con­
seguenza una ricollocazione del processo di accompagnamento dell’azione di
sistema in ordine ad una rideterminazione di compiti e di missione. La L. 30/03 inter­
viene su sistemi regionali avviati e in fase di progressivo consolidamento dell’istituto
delineato dalla L. 196/97 muovendosi, sia su un piano di continuità e facendo leva
su dispositivi regionali sostanzialmente a regime, che di discontinuità, creando qual­
che elemento di disorientamento e in alcuni casi di resistenza e confronto dialettico.
In tale quadro, l’azione di sistema ha diretto le sue attività principalmente a sup­
porto della regolazione regionale e in particolare sui nuovi dispositivi introdotti
dal D.lgs. 276/03, ovvero:
1 la possibilità di realizzare la formazione formale in azienda;
2 il piano formativo individuale;
3 i profili formativi, che pure devono fare riferimento ad un Repertorio nazionale
istituito presso il Ministero del Lavoro.
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2
I RISULTATI
75
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
Il processo di messa a punto e stabilizzazione del quadro normativo delineato dal
D.lgs. 276/03 ha presentato diversi punti critici di passaggio che hanno investito
la relazione nazionale­regionale e di conseguenza anche l’esercizio dell’azione di
sistema nazionale. Vogliamo fare qui esplicito riferimento ai seguenti fattori:
1 un generale processo di ri­regolazione chiamato a rispondere alla necessità di
ulteriori atti regolativi (circolari ministeriali a carattere esplicativo)72 tesi a risol­
vere alcune ambiguità introdotte dal D.lgs. 276/03 e a definire più chiaramen­
te ed esaustivamente l’architettura complessiva del sistema;
2 il confronto aperto tra Stato e Regioni sull’esclusività delle competenze stabi­
lite per il presidio della formazione (e dei suoi contenuti), risolto solo nel 200573;
3 specifici elementi di criticità dipendenti dalle caratteristiche e dalle diverse dif­
ficoltà implementative proposte dalle tre tipologie di apprendistato, ognuna
delle quali prevede una sua organizzazione, il rispetto di determinati vincoli
normativi, l’intreccio con dispositivi più o meno regolamentati (apprendistato in
diritto/dovere), la capacità di attivare risorse e definire nuovi quadri organizza­
tivi e di relazioni (alto apprendistato);
4 la definizione dei ruoli dei diversi attori in una logica concertativa, di tipo verti­
cale nel rapporto Stato­Regioni, in termini di omogeneità minima rispetto ad
uno standard nazionale, e di tipo orizzontale, finalizzata a creare sistemi e
dispositivi concordati con gli attori locali in una logica di contestualizzazione
territoriale della formazione in apprendistato.
La ridefinizione del ruolo74 si chiarisce meglio se si rappresenta l’azione di siste­
ma all’interno delle tre tipologie di apprendistato:
• l’apprendistato in diritto/dovere ha sostanzialmente posto l’azione di sistema
nazionale in una sorta di stand by considerato che la regolamentazione regio­
nale (sulla quale concentrare il supporto dell’azione di sistema), è stata subor­
dinata alla regolamentazione dei percorsi di istruzione e formazione professio­
nale del secondo ciclo come definiti dalla L. 53/03 che, a distanza di tre anni e
per diverse motivazioni, non è pienamente operativa;
• l’apprendistato professionalizzante, che è la tipologia più coerente con il dise­
gno inscritto nella L. 196/97, ha indotto un processo di ri­regolazione a livello
nazionale in ordine al ruolo delle parti sociali per la definizione dei profili pro­
fessionali (in sub ordine alla regolazione regionale), ponendo l’azione di siste­
ma nazionale in una posizione di attesa rispetto alle indicazioni (per “stratifica­
72 Richiamiamo qui la circolare 40/2004, la L. 80/2005, la circolare 30/2005.
73 Sentenza Corte Costituzionale 50/2005.
74 È indubbio che l’azione di sistema nazionale, a partire dal 2003, abbia subito una sorta di ridimen­
sionamento di ruolo, in parte perché aveva sostanzialmente conseguito il compito prioritario di svi­
luppo dei sistemi, predisponendosi a seguirne lo sviluppo negli anni successivi attraverso un eserci­
zio che potremmo definire di manutenzione/consolidamento del processo di accompagnamento; in
parte perché l’avvio della L. 30/03, con i conseguenti processi di regolazione, ha innescato momen­
ti di stop and go che ne hanno influenzato la direzione e la missione.
76
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2
I RISULTATI
zione”) della circolare 40/2004 e l’art. 5 della L. 80/2005, chiarificate con la cir­
colare 30/2005;
• l’alto apprendistato che, passando attraverso la sperimentazione e il ricorso a
protocolli di intesa fra Ministero e Regioni (peraltro avviati nella seconda metà
del 2004), ha previsto l’organizzazione di un “sistema laboratorio” piuttosto cir­
coscritto in cui la relazione portante si gioca in bilaterale fra questi due sogget­
ti, in cui l’azione di sistema del PON partecipa alla cabina di regia nazionale
svolgendo attività di supporto tecnico e di monitoraggio delle sperimentazioni.
Risulta più difficile, considerato tale scenario, ricostruire puntualmente le ricadute
operate dall’azione di sistema nel periodo che intercorre dal 2003 ad oggi e por­
tare alla luce i risultati in termini di cambiamento dei fattori (attori, organizzazione,
programmazione del servizio, partenariato) quale conseguenza diretta del suo
esercizio. Processi quali la ri­regolazione e la definizione delle competenze istitu­
zionali, nonché la non completezza del quadro regolativo (apprendistato in diritto­
dovere) hanno, in alcuni periodi di esercizio della programmazione, creato interfe­
renze e in qualche misura sottratto visibilità all’azione di sistema nazionale. Ciò
non di meno, come vedremo, sia per l’apprendistato professionalizzante che per
l’apprendistato per l’acquisizione di un diploma o di un titolo di studio di alta for­
mazione, la programmazione nazionale non ha mai abdicato alle funzioni di soste­
gno all’innovazione e al cambiamento (anche di profilo culturale) che è sotteso al
processo di riforma di tale istituto. Con particolare riferimento all’Alto apprendista­
to, anche in considerazione dell’emanazione della circolare Ministeriale n. 2 del 25
gennaio 2006, che esplicita in modo più stabile (anche a seguito della sperimen­
tazione triennale della P.A. di Trento per il conseguimento della laurea triennale in
informatica) i contenuti e le caratteristiche del dispositivo, si può affermare come
il Ministero del Lavoro attraverso la programmazione nazionale, abbia fortemente
presidiato, di concerto con le Regioni e secondo la logica della sussidiarietà, l’in­
troduzione e la realizzazione dell’alto apprendistato con un approccio di sistema.
Le ricadute dell’azione di sistema nazionale sui sistemi regionali per l’apprendi­
stato professionalizzante
L’apprendistato professionalizzante è, fra le tre tipologie previste dalla L. 30/03,
quella che presenta un maggiore dinamismo da parte delle amministrazioni regio­
nali, anche in virtù del fatto che il dispositivo si stratifica sul servizio già organizzato
e messo a punto dalla L. 196/97 e per il quale le parti sociali si sono attivate renden­
dosi anche promotori nel processo di policy making. Non da ultimo si deve consi­
derare il maggior gradimento espresso dalle imprese per un dispositivo che garan­
tisce vantaggi contributivi sostanziali per i giovani fino ai 29 anni di età.
La regolazione regionale relativa ai profili professionali ha subito dei rallentamen­
ti anche per l’impasse istituzionale75 risolta sono nel 2005 e per il ritardo con cui
75 Sentenza della Corte Costituzionale 50/2005.
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2
I RISULTATI
77
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
sono stati avviati i tavoli nazionali di confronto. Per dare conto del quadro com­
plessivo della disciplina dell’apprendistato professionalizzante76 è pertanto
necessario osservare sia l’attività regionale che l’attività delle parti sociali stante
il rilevante intreccio delle competenze.
Malgrado i molti elementi di continuità l’apprendistato professionalizzante intro­
dotto dalla L. 30/03 ha determinato un impatto rilevante sull’organizzazione
regionale, specie per la parte riguardante la possibilità di svolgere formazione
professionale all’interno delle imprese. Si comprende, infatti, come la modifica
operata non sia di poco conto dal momento che si era pervenuti (con molto sfor­
zo) ad un’organizzazione delle attività formative basate su agenzie formative
appositamente accreditate.
Inoltre, l’assenza di un sistema nazionale di certificazione dei profili (ricondot­
ti dalla definizione regionale e al repertorio nazionale) può, in qualche misura,
presentarsi come vincolo all’esercizio di garanzia della qualità dei processi
formativi anche a valle del processo. Da ciò consegue che la mancanza di
strumenti a presidio della qualità formativa abbia indotto le Regioni ad indivi­
duare, nell’ambito di dispositivi sperimentali o delle regolazioni, altre modalità
che garantiscono l’effettivo svolgimento di formazione adeguata, circoscri­
vendo l’apporto delle aziende ad erogare solo parti della formazione formale
o a circoscriverne l’esercizio secondo puntuali standard di qualità. Per le
quattro regioni campione, l’adempimento alla funzione di garanzia della qua­
lità della formazione viene adottata a partire dalla messa punto di un’organiz­
zazione (i profili formativi) che definiscono uno standard minimo e a cui le
imprese devono adeguarsi nel caso vogliano realizzare la formazione dell’ap­
prendista al loro interno.
Gli orientamenti che su questo tema gli interlocutori raggiunti hanno unanime­
mente indicato possono essere così sintetizzati:
• mantenimento del presidio della regia regionale sulla base del consolidato del
periodo precedente con la delega gestionale alle Province, finalizzando l’eser­
cizio di programmazione a strategie armoniche sul territorio regionale (stesso
sistema di qualifiche, una governance che integra fortemente le parti sociali, la
definizione di standard di qualità della formazione esterna/interna);
• adozione dello standard minimo di uniformità del sistema definito dal reperto­
rio dei profili che confluirà nel repertorio nazionale;
• incremento del servizio formativo con l’apertura alla formazione interna all’im­
presa condizionata però all’adempimento di requisiti che attestino la capacità
formativa dell’impresa.
76 Cfr. Isfol, La riforma dell’apprendistato: stato di attuazione e prime evidenze, aprile 2005.
78
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2
I RISULTATI
Per quanto riguarda la definizione dei dispositivi a presidio della valorizzazione
del ruolo formativo dell’istituto precisati dalla Circolare 40/04 (piano formativo
individuale, profili formativi, formazione formale, registrazione sul Libretto forma­
tivo e repertorio delle professioni), essi trovano un’ulteriore definizione e regola­
zione da parte delle singole regioni (variabiltà locale delle implementazioni). Infat­
ti, sia le regolamentazioni legislative emanate, che gli accordi siglati con le parti
sociali si fanno carico di specificare la natura di tali dispositivi.
Nel corso del 2004 le regioni si sono incontrate più volte in sede tecnica e hanno
compiuto un percorso per concordare un approccio comune alla riforma dell’ap­
prendistato. Tale percorso, promosso dall’azione di sistema nazionale, ha porta­
to alla maturazione di una visione condivisa che si è riflessa nella formulazione dei
diversi atti in cui le Regioni delineano una matrice comune che viene collocata
all’interno della programmazione regionale e successivamente articolata in ulte­
riori specifiche e modalità organizzative di adattamento al contesto locale.
Come si potrà verificare nella sezione successiva, i sistemi regionali presentano
alcune varianti rispetto alla configurazione generale di programmazione ed ero­
gazione del servizio previsti negli atti di emanazione. In ciò si rileva la ricaduta
operata dall’azione di sistema che, nell’esercizio di supporto alla regolazione dei
dispositivi previsti dal decreto 276/93, ha indotto l’adozione di una visione omo­
genea finalizzata al mantenimento degli standard di qualità.
La Regione Emilia Romagna disciplina l’istituto dell’apprendistato professionalizzante
all’interno della legge quadro delle politiche del lavoro, istruzione e formazione77 defi­
nendo la formazione formale e i criteri perché la sua qualità sia garantita in termini di
una “formazione che viene attuata, mediante una specifica progettazione, in un
ambiente formativo adeguato, anche nel luogo di lavoro; in tal caso deve essere svol­
ta in situazione distinta da quella finalizzata prioritariamente alla produzione di beni o
servizi. Essa si realizza mediante un percorso formativo finalizzato a conferire all’ap­
prendista le competenze trasversali e tecnico­professionali per l’acquisizione di ade­
guata capacità professionale. Tale formazione deve produrre esiti verificabili e certifica­
bili, secondo le modalità stabilite dalla Giunta regionale”. Per quanto riguarda la disci­
plina degli aspetti formativi, la Delibera di Giunta Regionale n. 1256 del 1 agosto 2005
“Aspetti formativi dell’apprendistato professionalizzante di cui alla L.R. n. 17 del 2005.
norme di prima attuazione” rinvia al “Sistema Regionale delle Qualifiche” (SRQ)78.
77 L.R. 17/2005 ­ Norme per la promozione dell’occupazione, della qualità, sicurezza e regolarità del
lavoro”.
78 Il “Sistema Regionale delle Qualifiche” declina per ogni qualifica le unità di competenza e gli stan­
dard essenziali da tenere presenti nella costruzione dei processi formativi. Nel piano formativo indi­
viduale deve quindi essere indicata anche la qualifica del Sistema regionale delle Qualifiche assunta
a riferimento quale esito del percorso formativo. Il percorso formativo deve risultare coerente con la
qualifica indicata, fermo restando che, in ragione della durata del contratto e delle caratteristiche
dell’apprendista, possono essere raggiunte anche solo alcune delle unità di competenza costituenti
la qualifica”.
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2
I RISULTATI
79
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
La Regione Toscana disciplina l’apprendistato professionalizzante a partire dal’Aprile
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
200579 La Giunta Regionale ha approvato le modalità operative per dare avvio all’ap­
prendistato professionalizzante e in particolare: i profili formativi, la registrazione della
formazione nel libretto formativo, la regolamentazione dell’attività formativa esterna,
l’erogazione della formazione a distanza. Inoltre, è stata definita la procedura80 per
l’approvazione dei profili formativi dell`apprendistato professionalizzante: i nuovi con­
tratti di apprendistato professionalizzante sono applicati, secondo la nuova disciplina
nei settori di attività per i quali i contratti collettivi di lavoro nazionali abbiano già rego­
lamentato l’apprendistato professionalizzante. Ove i contratti collettivi non abbiano
ancora regolamentato l’apprendistato professionalizzante, continuerà ad applicarsi la
preesistente normativa (L. 196/97). L’eventuale formazione interna viene organizzata
affiancando a ciascun apprendista un tutor aziendale che è tenuto alla realizzazione
del piano formativo individuale.
La Regione Lombardia, in continuità con il modello di programmazione adottato per l’ap­
prendistato, avvia una sperimentazione di due anni in seguito alla firma di un protocollo
di intesa, il 10 gennaio 2005, con l’Unione regionale lombarda del commercio del turismo
e dei servizi e le organizzazioni sindacali Filcams Cgil, Fisascat Cisl e Uiltucs Uil. Gli obiet­
tivi individuati sono: la definizione dei contenuti dei profili formativi; la definizione delle
modalità di certificazione delle competenze dell’apprendista; l’individuazione degli stan­
dard di riferimento per la definizione delle competenze dei tutor aziendali; l’individuazio­
ne di criteri e requisiti di riferimento relativi alla capacità formativa delle imprese. La for­
mazione interna costituisce uno specifico obbligo del datore di lavoro che deve imparti­
re la formazione necessaria a far conseguire all’apprendista la relativa qualifica professio­
nale. Al termine del periodo di apprendistato il datore di lavoro deve attestare le compe­
tenze professionali acquisite dal lavoratore, dandone comunicazione alla struttura territo­
riale pubblica competente in materia di servizi all’impiego. La formazione aziendale si
svolge attraverso l’affiancamento di un tutor. Il datore di lavoro deve nominare uno o più
tutor aziendali; ogni tutor può affiancare al massimo 5 apprendisti.
Il 28 gennaio 2005 la Regione Veneto ha emanato una delibera sulla materia81, for­
nendo i primi indirizzi operativi in attesa della definitiva regolamentazione dei profili
formativi da parte dei contratti collettivi. Nei settori disciplinati dai contratti può esse­
re utilizzato il nuovo apprendistato a partire dal 4 aprile 2005; negli altri si dovrà inve­
ce continuare ad applicare la previgente normativa (art. 16 L. 196/97). La dichiarazio­
ne sulla capacità formativa formale interna dell’azienda, risulta dall’acquisizione o
meno dei requisiti stabiliti dalla Regione e quindi con l’assegnazione di un determi­
nato punteggio. Se l’azienda risulta essere in possesso dei requisiti necessari per la
formazione formale interna, è obbligata ad effettuare la formazione interna. Se l’a­
79 Regione Toscana DGR n. 427 del 21/03/2005.
80 Regione Toscana DGR n. 706 del 4/07/2005.
81 Regione Veneto DGR n. 197 del 28/01/2005.
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2
I RISULTATI
zienda ha capacità formativa interna può scegliere di effettuare anche la formazione
trasversale all’interno.
Attraverso la Deliberazione della Giunta Regionale n. 23 del 26/07/2004 la Regione
Piemonte emana un Atto di Indirizzo per l’anno 2004­2005 (ad integrazione delle
DGR n. 75 del 30/09/02 ­ Direttiva 2002­2003 Attività formative per apprendisti e
DGR n. 49 del 13/10/03 ­ Continuità dell’offerta formativa per l’apprendistato) per
perfezionare alcune delle linee di programmazione individuate dalla Direttiva Appren­
distato 2002­2003 al fine di qualificare l’offerta formativa per l’apprendistato. Gli ele­
menti innovativi introdotti sono stati individuati sulla base delle indicazioni avute dalle
Amministrazioni provinciali a seguito dell’esperienza di gestione fino ad oggi avuta,
e dei rilievi emersi in sede di Comitato di pilotaggio sull’Apprendistato. Con la DGR
n. 55 del 30 marzo 2005, la Regione Piemonte avvia alla sperimentazione dell’ap­
prendistato professionalizzante così come concordato nel Protocollo d’Intesa stipu­
lato in data 25 marzo 2005, tra la Regione Piemonte e le rappresentanze regionali di
CGIL, CISL, UIL, Confindustria, Confartigianato, C.A.S.A, Confcommercio, ConfApi,
Lega Cooperative , Confcooperative, Confagricoltura. Il protocollo disciplina, in regi­
me transitorio e in via sperimentale, i profili formativi di apprendisti assunti ai sensi
dell’art 49. Le Parti convengono di attuare il contratto di apprendistato professiona­
lizzante nei settori per i quali i contratti collettivi stipulati dalle rappresentanze dei
datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative a livello nazio­
nale, abbiano disciplinato o disciplineranno al loro interno il nuovo istituto contrat­
tuale ai sensi dell’ari. 49 del D.lgs. 276/03 e delle linee guida di cui al presente accor­
do. Le parti convengono di prevedere una durata massima della sperimentazione di
due anni. Le aree sulle quali vengono delineate specifiche indicazioni attuative sono:
il Piano Formativo Individuale; il Profilo Formativo; il Tutor aziendale; la Formazione
formale e non formale; la Certificazione del percorso formativo; il Libretto Formativo
del cittadino, il Monitoraggio. Sempre relativamente all’apprendistato professionaliz­
zante con Delibera adottata il 27 settembre 2005 dalla Giunta regionale del Piemon­
te, è stato recepito l’accordo nazionale del 23 giugno 2005 firmato, a livello naziona­
le, dall’ABI (Associazione bancaria italiana) e dai sindacati, per l’utilizzo da parte delle
banche dell’apprendistato professionalizzante introdotto dalla L. 30/03. Il sistema
bancario piemontese si impegna così per favorire l’inserimento di giovani dai 18 ai
29 anni nel mondo del lavoro offrendo l’opportunità di un percorso professionale
qualificato e moderno, in linea con la migliore organizzazione delle aziende del set­
tore.
Come si stanno caratterizzando sistemi regionali per l’apprendistato in
Diritto/Dovere e per l’alto apprendistato
L’apprendistato in diritto dovere, come illustrato precedentemente, ha presenta­
to, fra le tre tipologie previste dalla L. 30/03, le maggiori difficoltà attuative, in
conseguenza del ritardo con cui si è proceduto alla regolazione di attuazione
della L. 53/03 e della mancanza della regolamentazione degli standard di forma­
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2
I RISULTATI
81
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
zione previsti per i percorsi del canale di istruzione­formazione. Nell’analisi dei
sistemi regionali, si rileva per le quattro regioni indagate il riferimento al prece­
dente apprendistato in obbligo formativo (L. 196/97 e art. 68 della L. 144/1999).
La novità dell’apprendistato “alto” ha indotto il Ministero del Lavoro a promuo­
vere l’applicazione di tale strumento attraverso il supporto alla realizzazione di
interventi sperimentali gestiti dalle Regioni in una sorta di “imitazione” di quanto
operato nel 1998 per promuovere l’implementazione della riforma dell’apprendi­
stato introdotta dalla L. 196/97. A tal fine sono state messe a disposizione delle
Regioni del Centro Nord che ricadono nell’obiettivo 3 del Fondo Sociale Europeo
risorse del PON. Complessivamente sono stati approvati 10 progetti sperimen­
tali per un totale di circa 13 milioni di Euro a favore di 18 Amministrazioni regio­
nali e di una Provincia Autonoma82.
L’iter procedurale individuato per dare avvio a tali progetti sperimentali si origina a
partire da un Protocollo d’intesa stipulato tra il Ministero del Lavoro e la singola
Regione interessata. Tale Protocollo fissa i termini che caratterizzano il rapporto tra
i due soggetti istituzionali e quindi le condizioni in base alle quali il Ministero del
Lavoro finanzia l’iniziativa regionale. Ai protocolli d’intesa viene allegato il progetto
di massima della sperimentazione che descrive i tratti essenziali dell’iniziativa. La
programmazione delle attività viene poi formalizzata con l’emanazione, a cura della
Regione, di un bando pubblico in base al quale vengono individuati i progetti spe­
cifici da realizzare sui singoli territori.
Il protocollo d’intesa, come anticipato, rappresenta il presidio di un coordinamento
nazionale di profilo aperto verso le regolazioni regionali che non presuppone l’inge­
renza nei contenuti decisi per le singole attuazioni (la tipologia dei diplomi, il nume­
ro dei giovani da coinvolgere, le modalità di erogazione e le risorse disponibili).
Inoltre, la scelta di organizzare il modello di intervento attraverso un accordo bila­
terale presenta una caratterizzazione della relazione nazionale­sistemi regionali
che, in qualche misura, ha riconfigurato il ruolo dell’azione di sistema (intesa
come presidio metodologico e di assistenza tecnica) con il passaggio da funzio­
ni di mediazione e traduzione (delle regolazioni, del linguaggio, delle culture) a
favore di una funzione di monitoraggio e supporto tecnico alla Cabina di regia
nazionale delle sperimentazioni presidiata dal Ministero del Lavoro quale attore
firmatario dei diversi protocolli sperimentali e di promozione dell’innovazione.
Siamo di fronte ad un dispositivo sperimentale, disposto su una relazione uno a
82 Attraverso l’Azione 6, Misura C1 del PON obiettivo 3, sono stati finanziati progetti sperimentali di
alto apprendistato (attualmente in corso di realizzazione) alle Regioni Abruzzo, Emilia Romagna,
Lazio, Liguria, Lombardia, Piemonte, Toscana, Umbria, Veneto e alla Provincia Autonoma di Bolzano.
82
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2
I RISULTATI
uno (Ministero­Regione) dove il ruolo dell’azione di sistema si può attuare con
efficacia anche nei diversi comitati di pilotaggio regionali, nei quali la program­
mazione nazionale svolge le funzioni di supporto all’individuazione di soluzioni e
funge da diffusione di buone prassi e know how. Ogni Regione si impegna, infat­
ti, ad attivare momenti di coordinamento a livello locale costituendo comitati ai
quali partecipano rappresentanti delle diverse tipologie di soggetti coinvolti (prio­
ritariamente istituzioni formative interessate, parti sociali, eventuali rappresen­
tanze delle Province, ecc.) oltre che due rappresentanti del Ministero del Lavoro.
Tali comitati regionali hanno funzioni di indirizzo nell’attuazione del programma e
di supporto nelle attività di monitoraggio e rappresentando i luoghi della concer­
tazione fra gli attori del sistema.
In Emilia Romagna è già operativa una sperimentazione, avviata sulla base di un
accordo adottato con delibera regionale con il MLPS e con le parti sociali che preve­
de l’attivazione di percorsi di master progettati e realizzati dalle Università del territo­
rio in stretta collaborazione con le imprese interessate. L’accordo ha dato luogo all’av­
viso di chiamata di progetti del febbraio 2006.
In Toscana, la Giunta Regionale ha approvato (DGR 1272 del 13/12/2004) lo schema
di protocollo di intesa tra MLPS e Regione Toscana per la realizzazione di un percor­
so sperimentale in attuazione dell’art. 50 del D.lgs. 276/03 “Apprendistato per l’acqui­
sizione di un diploma o per percorsi di alta formazione”. Nel gennaio 2005, il Proto­
collo è stato sottoscritto e i percorsi formativi sono individuati attraverso intese tra i
soggetti attori della sperimentazione: la Regione, le Università della Toscana e le Parti
sociali. Non si esclude che si possano realizzare, se necessario, anche partenariati
pubblico­privati che consentano l’elaborazione di soluzioni innovative in grado di offri­
re vantaggi per tutti gli attori coinvolti, soggetti attuatori (atenei, agenzie formative,
ecc.) e destinatari finali (imprese e apprendisti), allo scopo di valorizzare le capacità
progettuali del territorio.
La Regione Veneto è una delle prime regioni a siglare il Protocollo d’Intesa con il MLPS
per la realizzazione di un percorso sperimentale nell’alto apprendistato (DGR 1833
18/06/04). Dopo due mesi dalla stipula del protocollo d’intesa la Regione Veneto ha
emanato la Direttiva per la realizzazione del percorso sperimentale nell’alto apprendista­
to (DGR 2626 del 6/08/04) che ha fissato il termine del 1/11/04 per la presentazione dei
progetti attuativi. L’emanazione della Direttiva preceduta dalla concertazione con le Parti
Sociali e con le Università, disciplina, ai sensi dell’art. 50 del D.lgs. 276/03, l’attuazione
e il finanziamento delle azioni formative sperimentali nell’alto apprendistato. L’oggetto
dell’attività formativa messa a bando con il provvedimento regionale riguarda la proget­
tazione ed erogazione di cinque percorsi formativi volti all’acquisizione di un diploma di
master di primo livello. Nel monitoraggio delle attività è previsto il coinvolgimento degli
Enti Bilaterali, con funzione di supporto al sistema della formazione per apprendisti.
Anche questa Direttiva è stata considerata di tipo sperimentale.
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I RISULTATI
83
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
Anche la Regione Lombardia ha siglato il 3 novembre 2004 il protocollo d’intesa con
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
il Ministero del Lavoro, per il conseguimento di un master universitario di primo livel­
lo (per giovani in possesso di una laurea breve), uno di secondo livello (per giovani in
possesso di una laurea specialistica), oppure un titolo di specializzazione tecnica
superiore se possiedono almeno il diploma.
Il Protocollo spiega che i percorsi sperimentali “saranno caratterizzati dall’adozione
della metodologia dell’alternanza formativa, basata su una forte integrazione fra per­
corso realizzato in azienda e percorso realizzato nell’istituzione formativa coinvolta” e
punta molto sulla valorizzazione del percorso in azienda, che “si realizza principal­
mente attraverso il riconoscimento, da parte dell’istituzione formativa che rilascia il
titolo finale di specializzazione tecnica superiore (Ifts) o di Master di 1° e 2° livello, di
crediti formativi per le acquisizioni maturate in impresa, in progetti concordati fra
impresa e istituzione formativa e realizzati con l’ausilio di un tutor aziendale che opera
in collaborazione con il tutor dell’ istituzione formativa”. Le attività avranno durata
biennale. Il titolo di studio e le eventuali ulteriori acquisizioni maturate nell’ambito del
contratto di apprendistato saranno registrati sul “Libretto formativo del cittadino”,
come previsto dall’articolo 2 comma i) del D.lgs. 276/03. Il progetto, si deve conclu­
dere entro il 30 giugno 2008.
Per quanto riguarda l’apprendistato nell’Alta formazione, con la Deliberazione della
Giunta Regionale 23 febbraio 2004, n. 59 la Regione Piemonte ha firmato l’adesione
al Progetto interregionale “ALFA Alta Formazione Apprendistato”.
Il progetto Interregionale ALFA è finalizzato allo studio per la definizione di un model­
lo di “via alta” dell’apprendistato attraverso una sperimentazione coordinata dalle
Regioni in collaborazione con l’Isfol. La sperimentazione si sviluppa su due tipologie
di azioni: i) azioni coordinate tra le Regioni per individuare una via sperimentale di alta
formazione finalizzata al conseguimento di titoli di studio superiori (diploma di scuola
secondaria superiore, percorsi IFTS, laurea “breve”) rivolta a persone in esercizio di
apprendistato già in possesso di titoli di qualifica professionale o di maturità; ii) azio­
ni coordinate tra le Regioni per la gestione di scambi di apprendisti tra regioni in par­
ticolare nella fase di formazione professionalizzante.
2.3.5 Le ricadute dell’azione di sistema nazionale per l’apprendistato
sui sistemi regionali
Il ruolo del tutor
Una ricaduta diretta dell’operato dell’azione di sistema nazionale lungo la pro­
grammazione 2000­2006 e che ha mantenuto una sua coerenza all’interno di
entrambi i disegni regolativi dell’apprendistato (L. 196/97 e L. 30/03), è senz’al­
tro da riferirsi alla figura del tutor. L’azione di sistema ha svolto un ruolo di stan­
dardizzazione e di diffusione delle soluzioni adottabili per il dispositivo di tutorag­
gio che le Regioni confermano e pongono in risalto.
84
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2
I RISULTATI
Di fatto, si riscontra una complessiva uniformità all’interno dei sistemi regionali sia
in senso operativo (ruolo dei tutor e sua formazione) che culturale, laddove esso
viene rappresentato come figura cardine dell’organizzazione e dell’erogazione del
servizio formativo e come elemento ponte fra le agenzie formative e le imprese.
Il tutor viene interpretato dalle Regioni come elemento di garanzia della qualità
della formazione on the job e pertanto in grado di promuovere, nella cultura delle
imprese, l’adozione di modelli e metodi di formazione adeguata in grado di pro­
muovere la crescita dell’impresa nel suo complesso. Quest’ultima connotazione
della figura del tutor si evince con maggiore chiarezza per la Regione Veneto che
segue, nelle priorità della programmazione, l’obiettivo della cosiddetta “impresa
formativa”. Si deduce, dal modello della Regione Veneto un rilevante lavoro di
analisi e raccordo con il sistema produttivo che vede nel tutor uno strumento per
promuovere processi di innovazione nel sistema delle imprese (promozione della
cultura della formazione sviluppo di una politica di gestione delle risorse umane)
e l’apprendimento organizzativo.
Il sistema di monitoraggio
Anche il monitoraggio nazionale rappresenta un dispositivo che si colloca lungo
la programmazione nazionale senza sostanziali discontinuità. La costruzione del
sistema di monitoraggio nazionale (a base regionale) è stata occasione di
apprendimento e individuazione di soluzioni condivise, configurando idealmente
il luogo in cui le differenze e i problemi trovavano una loro rappresentazione al
tavolo nazionale per essere affrontate e risolte. La definizione di un architettura
comune basata su standard condivisi che tenesse conto dell’organizzazione dei
sistemi informativi regionali ha implicato un rilevante lavoro da parte di tutti gli
attori (nazionali e regionali).
Le ricadute operate dall’azione di sistema nazionale appaiono connesse ai
seguenti elementi:
• molti dei sistemi regionali hanno ormai un consolidato sistema di monitoraggio
(su base provinciale) dell’apprendistato (in obbligo formativo, professionaliz­
zante e in riferimento alla sperimentazione dell’alto apprendistato);
• il monitoraggio nazionale configura la base di rappresentazione per le ammini­
strazioni regionali dello stato dell’arte del dispositivo ed è valutato come un’op­
portunità di confronto e dialogo fra gli attori;
• molti sistemi regionali hanno dotato la filiera dell’apprendistato di un sito web
rivolto ad apprendisti e imprese che funge da sistema di sensibilizzazione e infor­
mazione, di raccolta di feedback e di promozione delle opportunità formative;
• i sistemi regionali, sulla base di tale architettura, hanno realizzato dispositivi
informativi che regolano tutti i flussi di informazione (fra Province, aziende, ser­
vizi per l’impiego, agenzie formative) e cominciano ad incrementare il sistema
di monitoraggio con dispositivi informativi capaci di raccogliere ed analizzare
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2
I RISULTATI
85
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
le informazioni qualitative con particolare riferimento al profilo tipo degli
apprendisti e alla valutazione espressa da parte delle imprese relativamente al
funzionamento dell’organizzazione che le Regioni insieme alle Province hanno
messo in campo.
L’apprendimento organizzativo attraverso la costruzione di reti e comunità pro­
fessionali
L’attività dell’azione di sistema per il supporto alla creazione di sistemi regionali
per l’apprendistato ha optato per l’adozione di un metodo di intervento basato
sulla rete di operatori che, creando una struttura regionale sempre più coesa, ha
innescato un processo di arricchimento reciproco e di crescita di cultura collet­
tiva sulla base dello scambio negli incontri periodici e in occasioni di incontro e
consultazione.
Il rilancio dell’istituto di apprendistato, operato all’origine dalla L. 196/97, ha
indotto nei sistemi regionali la creazione di un nuovo modo di pensare la gestio­
ne di tutte le attività inerenti l’apprendistato che fosse in grado di far dialogare
tutti gli attori coinvolti, a partire dalle amministrazioni centrali fino alle parti socia­
li e le agenzie formative.
Tale processo di apprendimento organizzativo ha infatti coinvolto, da una parte,
le parti sociali che hanno esercitato un ruolo attivo, a partire dalla sperimentazio­
ne, nella programmazione e nella progettazione delle nuove attività formative e,
dall’altra, il coinvolgimento delle agenzie formative chiamate ad assolvere un
compito nuovo per la definizione degli approcci e delle metodologie formative. Il
modello della rete ha sostanzialmente continuato a funzionare anche a seguito
della riforma dell’istituto ai sensi della L. 30/03 anche se ha diretto il suo eserci­
zio prioritariamente verso l’apprendistato professionalizzante.
Con riferimento all’alto apprendistato, il recentissimo avvio del processo consen­
te di ricostruire gli esiti in termini di apprendimento organizzativo in modo anco­
ra frammentario anche perché, come detto, si tratta di un modello di intervento
in qualche modo “pre­iscritto” nel protocollo di intesa e che delega all’azione di
sistema, attraverso il monitoraggio nazionale, l’esercizio di raccordo, di confron­
to e di rappresentazione di buone prassi e know how realizzate all’interno dei
sistemi regionali avviati solo a partire dal 2004.
L’apprendimento organizzativo come capacità di dialogo e adozione di logiche
d’intervento bottom up
Uno dei risultati principali in termini di ricadute dell’azione di sistema viene rap­
presentato nella capacità da parte dell’azione di sistema nazionale di creare
occasioni di circolarità di buone pratiche e conoscenza fra le singole Regioni. Si
pensi al riferimento rappresentato dalla PA di Trento quale buona pratica per
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2
I RISULTATI
l’apprendistato ex L. 196/97 a cui poi è seguito quello della Regione Friuli Vene­
zia Giulia.
Nel 2002, quando i sistemi regionali per l’apprendistato potevano dirsi consoli­
dati sulla base del disegno formulato dalla L. 196/97, sussistevano ancora rela­
tivi problemi in ordine alla loro uniformità. La questione dell’omogeneità si riscon­
trava soprattutto in riferimento: a) alla definizione degli standard degli obiettivi
delle attività formative a copertura di tutti i settori economici definiti per l’istituto
(al 2002 erano completi solo i settori meccanico, edile, commercio, turismo ed
era in completamento il settore tessile); b) rispetto alla questione della certifica­
zione e della permanenza di aree di ambiguità definitoria circa le qualifiche con­
trattuali e le qualifiche rilasciate in esito al percorso formativo.
Benché l’architettura del sistema di certificazione (anche grazie ai lavori dell’azio­
ne di sistema del PON e del progetto interregionale “competenze”) abbia conse­
guito la definizione del Libretto formativo del cittadino e alla standardizzazione
dei percorsi formativi del canale di istruzione­formazione (diritto­dovere), rimane
ancora aperta la questione del repertorio nazionale delle professioni.
Come emerge dalle interviste ai referenti regionali, è stato molto utile lo scambio di
esperienze e di trasferimento di know how da parte delle Regioni che, per necessità
legate ai fabbisogni territoriali, hanno proceduto ad una definizione e standardizza­
zione dei dispositivi dell’apprendistato e questi hanno influenzato, in misura non irri­
soria, la standardizzazione nazionale. Ad esempio, nel caso della definizione e distin­
zione fra formazione formale e non formale, il Veneto (insieme alla Liguria) ha forni­
to una definizione di riferimento anche per tutte le altre Regioni.
Un’altra importante ricaduta si evince nel lavoro operato, a partire dal 2003, dal
tavolo nazionale per l’apprendistato professionalizzante (art. 49) che, presentando
un luogo sistematico e continuativo di confronto, ha contribuito a sviluppare la
capacità delle singole regioni nella messa a punto del proprio sistema anche in una
logica di benchmarking. Le buone pratiche individuate hanno successivamente
trovato una contestualizzazione specifica nel quadro di una cornice condivisa.
La diffusione e promozione di modelli di governance Regione­Parti Sociali
Una delle caratteristiche più evidenti dell’apprendistato risiede nel potenziamento
del ruolo delle parti sociali. Nei sistemi regionali esaminati, l’istituto dell’apprendi­
stato si poggia su una forte concertazione con le parti sociali anche in quelle regio­
ni dove la concertazione non ha rappresentato, storicamente, una prassi consoli­
data. Si deve considerare che la concertazione e il partenariato sociale sono prin­
cipi sottesi già al disegno dell’istituto dell’apprendistato della L. 196/97 e comun­
que, al di là dello specifico tema dell’apprendistato, rappresentano prassi consoli­
date nei processi di programmazione e attuazione delle politiche regionali.
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I RISULTATI
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2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
Ma rimanendo nell’ambito dell’apprendistato, nel 1996 viene istituito fra le parti
sociali, con la partecipazione attiva delle Regioni, un Comitato nazionale di con­
certazione delle politiche di formazione professionale presso il Ministero del
Lavoro83. A tale assetto concertativo si aggiunge la sempre maggiore importan­
za assunta dal Coordinamento delle Regioni che tra il 1996 e il 1997 si dota di un
coordinamento tecnico permanente84.
I rapporti tra governo, regioni e parti sociali hanno portato alla costituzione di due
strutture dedicate all’organizzazione dell’apprendistato ex L. 196/97: (a) il Comi­
tato nazionale di coordinamento delle sperimentazioni sull’apprendistato che è
nominato dal Ministero del Lavoro ed è composto da rappresentanti dello stes­
so Ministero, del Ministero della Pubblica Istruzione, delle Parti Sociali, del Coor­
dinamento delle Regioni con l’assistenza tecnica dell’Isfol; (b) il coordinamento
interregionale per l’apprendistato che è nominato dal Coordinamento delle
Regioni ed è formato dai rappresentanti delle Regioni che hanno aderito ai pro­
getti di apprendistato.
Quindi l’azione di sistema nazionale, nel periodo di programmazione precedente
al 2003 ha in qualche modo favorito la relazione fra le parti sociali e la program­
mazione regionale promuovendone il ruolo portante all’interno delle dinamiche di
sensibilizzazione, motivazione e di regolazione verso le imprese. Per quanto
riguarda l’apprendistato disegnato dalla L. 30/03 ed, in particolare, per l’appren­
distato professionalizzante, si è assistito nel corso degli ultimi due anni ad un’at­
tività rilevante, anche sotto il profilo del dibattito sulla regolazione, da parte delle
parti sociali.
Il monitoraggio effettuato dal Ministero del Lavoro85 sul ruolo della contrattazio­
ne nella realizzazione della riforma Biagi, rileva come per l’apprendistato profes­
sionalizzante, anche in presenza di incertezza del quadro normativo regionale nel
periodo di prima applicazione della disciplina, non abbia scoraggiato le parti
sociali ad intraprendere iniziative di partecipazione attiva alla implementazione
dell’istituto.
83 Gli accordi tra le parti sociali e il Governo in materia di formazione professionale sono stati molto
importanti per la definizione dell’istituto di apprendistato che si realizza nel solco del Protocollo di
intesa tra sindacati, organizzazioni imprenditoriali e Governo del Luglio 1993 su “Politiche dei red­
diti e della occupazione, sugli assetti contrattuali, sulle politiche del lavoro e sul sostegno al siste­
ma produttivo”. Da questo accordo deriva, infatti, la costituzione degli Enti Bilaterali quale struttu­
ra permanente tra le parti sociali con compiti di intervento nella definizione di regole relative ai
diversi contratti di apprendistato e di organizzazione e monitoraggio nelle diverse regioni.
84 Il livello tecnico del Coordinamento delle Regioni si struttura definitivamente nel 1996, mentre nel
1997 nasce Tecnostruttura con compiti di supporto tecnico scientifico al coordinamento tra le Regio­
ni in materia di formazione professionale e politiche del lavoro.
85 MLPS ­ Direzione Generale della tutela delle condizioni di lavoro, Il ruolo della contrattazione collet­
tiva nella riforma Biagi, Roma 2004.
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2
I RISULTATI
La consapevolezza del valore strategico dell’integrazione delle parti sociali nella
programmazione, si riscontra dal fatto che tutte le Regioni campione si sono
dotate di apposite strutture di governo del sistema allargate alle parti sociali e agli
attori del territorio e apprezzano la logica della concertazione come modalità irri­
nunciabile di governo della filiera. Può dirsi in fase di avanzato consolidamento il
risultato in termini di lavoro istituzionale (intrapreso dal Ministero del Lavoro) nella
concertazione e sui singoli territori regionali ai fini della costituzione di un sistema
nazionale integrato, condiviso e partecipato.
2.3.6 Criticità e fabbisogni espressi dalle regioni
Il processo di messa a punto e stabilizzazione del quadro normativo delineato
dal decreto attuativo 276/03 ha presentato diversi passaggi critici che hanno
investito la relazione nazionale­regionale e di conseguenza anche l’esercizio
dell’azione di sistema nazionale. Ora che il processo di regolazione può dirsi
stabilizzato sembra rinnovarsi la necessità di superare quelle criticità che anco­
ra permangono per consolidare il sistema di apprendistato nelle tre tipologie.
Ognuna delle tre tipologie di apprendistato ha presentato specifiche criticità in
ordine alla regolazione, all’intreccio dell’apprendistato con la regolazione attua­
tiva del diritto dovere che ha subito forti ritardi e la capacità di seguire la speri­
mentazione dell’alto apprendistato in ordine alla sua rappresentazione (in termi­
ni di soluzioni adottate dai diversi sistemi regionali) per dare avvio alla costru­
zione del sistema.
L’azione di sistema nazionale per l’apprendistato ha affrontato alcune criticità
nello sforzo di mantenere visibilità e ruolo nell’ambito di una filiera fondata sulla
governance locale (regioni, province, parti sociali, imprese, agenzie formative) in
cui la logica concertativa dovrebbe tendere e uniformarsi alla standardizzazione
nazionale sulle qualifiche, sugli standard formativi e sui dispositivi (piano forma­
tivo individuale, formazione interna ed esterna, certificazione, ecc.). In qualche
misura, l’azione di sistema si è collocata nella funzione di coniugare istanze
divergenti e spesso in contrasto dialettico relativamente a competenze, ruoli e
primato sull’individuazione di soluzioni.
Si tratta di ricollocare le expertise dell’azione di sistema che è stata principal­
mente finalizzata verso l’apprendistato professionalizzante, nelle altre due tipolo­
gie di apprendistato. È auspicabile che l’azione di sistema venga chiamata,
anche a seguito del lavoro di monitoraggio realizzato per l’apprendistato in dirit­
to­dovere, a svolgere il suo ruolo di supporto allo sviluppo di know how. Inoltre
si evidenzia la possibilità di un ruolo di promozione dell’apprendistato in diritto­
dovere verso le imprese che mostrano scarso gradimento verso tale tipologia.
Per l’Alto apprendistato, il contributo richiesto in prospettiva all’azione nazionale è
di supportare il superamento della logica di “laboratorio” che il modello del proto­
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I RISULTATI
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2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
collo di intesa porta inevitabilmente con sé. Si vuol qui fare riferimento alla neces­
sità di configurare un modello a rete degli operatori che, attraverso un coordina­
mento congiunto (e la Cabina di regia nazionale va in quella direzione), individuino
i passaggi nodali per superare la fase sperimentale e mettere a regime il sistema.
Inoltre, sull’apprendistato professionalizzante, è noto come il modello di gover­
nance debba affrontare il nodo rappresentato dalla certificazione di competenze;
la stessa normativa non ha sostenuto tale processo di integrazione lasciando
nelle facoltà del datore di lavoro il compito di riconoscere o meno la qualifica al
termine del contratto. A partire da ciò, si sottolinea la necessità, al fine di garan­
tire la sostenibilità della nuova programmazione 2007­2013, di prevedere che la
programmazione nazionale supporti le Regioni nel consolidamento di un proces­
so di integrazione dei diversi attori.
Nel corso delle interviste condotte nel contesto della presente ricerca, i referenti
regionali hanno espresso la necessità condivisa di avere a disposizione azioni di
sistema nazionali che, complessivamente, consolidino e riconfermino, per la pro­
grammazione 2007­2013, le linee di azione attualmente previste. In un quadro in
cui le Amministrazioni regionali si trovano a gestire una forte autonomia nella
messa a punto dei rispettivi sistemi formativi, un programma organico di inter­
venti nazionali offrirebbe l’opportunità di ottimizzare le potenzialità offerte dai
processi devolutivi in atto. Ciò in ordine ai rispettivi ambiti:
• promozione di azioni di accompagnamento alla costruzione di sistemi locali
che abbiano, nei tratti fondamentali, forti elementi di omogeneità nella garan­
zia della spendibilità delle conoscenze dei lavoratori garantendone i diritti di
cittadinanza;
• il mantenimento e lo sviluppo di un luogo di confronto proficuo tra i diversi refe­
renti regionali che permetta uno scambio di esperienze e crei le occasioni per
l’individuazione di soluzioni condivise ai problemi comuni; si fa riferimento al
repertorio dei profili professionali quale compito prioritario della prossima pro­
grammazione;
• l’organizzazione e animazione di una comunità professionale che, seppur nel
turn over degli attori, costituisca un punto di riferimento per i singoli operatori;
• il consolidamento dei canali di comunicazione tra amministrazioni locali e mini­
steri per ottimizzare la programmazione delle policies e in un quadro coerente
di costruzione del sistema paese.
2.3.7 I risultati del focus locale: il sistema di apprendistato nella
Provincia di Pistoia
La ricostruzione del sistema di apprendistato nella programmazione della Provin­
cia di Pistoia viene effettuata dall’anno 2001, anno in cui si realizza la concreta
delega alle Province Toscane per l’attuazione dell’istituto di apprendistato così
come disposto dall’art. 16 della L. 196/97.
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I RISULTATI
Per lo sviluppo della programmazione, gli intervistati e nello specifico il dirigente del
Servizio fa esplicito riferimento ad un complesso e importante percorso di concer­
tazione con le Parti sociali e le agenzie formative. Si individua nella Commissione
Provinciale Tripartita il soggetto trainante di tale programmazione preposto all’ela­
borazione della strategia e alla risoluzione di problemi specifici relativi al contesto
provinciale. In particolare si fa riferimento alla risoluzione dei seguenti nodi:
• stabilire i criteri di programmazione provinciale dell’apprendistato tenendo
conto della sua integrazione nelle policies di istruzione, formazione e lavoro,
con particolare riferimento alle caratteristiche della fascia di utenza;
• individuare i canali di destinazione dei fondi;
• individuare i settori economici provinciali maggiormente indicati ad assorbire
l’offerta di apprendisti;
• mediare fra caratteristiche del contesto provinciale (fabbisogni, capacità orga­
nizzativa, diffusione di una nuova “cultura” dell’apprendistato verso le impre­
se, preparazione delle agenzie formative ad una nuova tipologia di offerta, ecc.)
e indirizzi regionali (regolazione, dialogo con le parti sociali) a sua volta influen­
zata dai processi implementativi di livello nazionale.
La strategia della programmazione della Regione Toscana che, a partire dagli
anni 1999/2000 si era data un’organizzazione fortemente integrata86 (accredita­
mento delle agenzie formative per l’apprendistato, istituzione di un sistema su
base provinciale del sistema di monitoraggio che, come noto, confluisce nel rap­
porto annuale nazionale curato dall’Isfol), aveva indicato, per la programmazione
provinciale, le seguenti priorità per l’apprendistato:
• apprendistato in obbligo formativo;
• apprendistato per utenti che, pur avendo assolto l’obbligo, erano in possesso
di titoli di studio deboli.
Tali priorità sono state recepite dalla Provincia di Pistoia e inserite nella program­
mazione provinciale. In tale quadro, l’assetto organizzativo­decisionale adottato
dalla Provincia, sulla base della Commissione Tripartita, ha individuato al suo
interno, per la risoluzione dei problemi operativi: una sotto commissione con
compiti di analisi e individuazione di opportunità e problemi; diversi tavoli tecni­
ci con il compito di individuare i settori prioritari ed adottare specifiche soluzioni
per superare le diverse criticità derivate dalla relazione tra il nuovo istituto di
apprendistato e la tipologia di utenza.
86 Il primo piano regionale triennale per la formazione è istituito con la Delibera del Consiglio Regio­
nale 251/96. Gli indirizzi per la scelta dei settori e delle figure professionali relative al piano delle
attività formative in apprendistato risale al 2000 con la Delibera di Giunta Regionale 297 del
14/03/2000. Entrambe le norme fanno riferimento alla Legge Quadro Regionale n° 52/98 poi rive­
duta e ulteriormente ampliata dalla 32/2002 da cui discende l’attuazione della formazione in appren­
distato disciplinata dal Regolamento regionale n° 47 del 08/08/03. La Legge regionale per l’appren­
distato è la 20/2005 che ha messo a regime l’apprendistato definito dalla L. 30/03.
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I RISULTATI
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2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
Sono stati individuati 14 settori economici provinciali raggruppati in 4 macroset­
tori che rappresentano gli ambiti di intervento della programmazione provincia­
le per l’apprendistato. La natura del dispositivo che per la prima volta introdu­
ceva il cambiamento (anche di ricaduta culturale sulle imprese) dell’obbligato­
rietà della formazione esterna, ha prodotto un cambiamento nell’assetto con­
certativo della programmazione provinciale: il riferimento esplicito è alla concer­
tazione sulla formazione in apprendistato che ha riguardato anche per il tavolo
provinciale per le attività produttive, l’occasione per un’ulteriore coesione degli
attori in un processo di governance per l’integrazione delle policies e della pro­
grammazione.
Tale processo di concertazione ha portato la Provincia di Pistoia ad elaborare,
per ogni anno, un piano delle attività formative in apprendistato e la diffusione di
procedure snelle per le imprese e le agenzie formative. Per i primi tre anni di pro­
grammazione, ovvero quella che riferisce l’apprendistato alla L. 196/97, la Pro­
vincia di Pistoia ha costruito il sistema di apprendistato sulla base di un’offerta
formativa realizzata da agenzie formative accreditate e attraverso un catalogo
formativo a cui gli utenti accedono attraverso voucher. La Provincia ha scelto di
lasciare l’apprendista libero di scegliere l’agenzia formativa. Per i primi 3 anni di
programmazione (fino al 2003) sono stati erogati 670 voucher mentre nell’anno
2004/2005 ne stati erogati 2000.
L’indirizzo guida della Regione Toscana (confermato dalla Provincia di Pistoia)
all’avvio della L. 30/03 che, come noto consente di realizzare la formazione del­
l’apprendista anche all’interno delle imprese, è stato quello di continuare a pro­
muovere la formazione esterna presso le agenzie accreditate proprio per l’avve­
nuto consolidamento delle expertise nel realizzare una formazione tarata su una
particolare tipologia di utenza e per la garanzia di qualità richiesta ai corsi funzio­
nali ad un contratto ad alto tasso di mortalità. Nel caso l’impresa sia in grado di
realizzare la formazione interna, le procedure della Provincia di Pistoia prevedo­
no la validazione presso l’impresa del piano individuale previsto dal D.lgs. 276/03
e l’ottemperanza da parte delle imprese erogatrici agli standard di qualità previ­
sti per le agenzie formative accreditate.
Per volontà dell’Assessorato Provinciale il blocco di competenze di area comu­
ne dei percorsi integrati di istruzione e formazione professionale, previsti dalla
sperimentazione della L. 53/03, sono stati inseriti anche nell’apprendistato in
diritto dovere previsto dalla normativa nazionale.
L’elaborazione del piano provinciale ha richiesto il coinvolgimento di tutto il siste­
ma integrato provinciale e quindi del sistema dell’istruzione, della formazione del
lavoro e del supporto delle parti sociali.
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2
I RISULTATI
Un esempio di percorso concertativo e di governance: la programmazione 2005/
2006
Il percorso svolto per conseguire la predisposizione del piano provinciale per l’of­
ferta formativa in apprendistato, è iniziato nel mese di marzo 2005. Esso ha visto
una prima fase di concertazione con la Commissione Provinciale Tripartita attra­
verso il confronto che è iniziato sulla condivisione dei contenuti e sull’interpreta­
zione della nuova normativa. Il tavolo provinciale si è poi concentrato sui conte­
nuti dei moduli formativi, considerando l’utenza estremamente differenziata in
ordine alle competenze di base. È stata costituita una sottocommissione all’in­
terno della Commissione Tripartita di cui sono parte l’Amministrazione provincia­
le, le associazioni di categoria e le organizzazioni sindacali in modo da rappre­
sentare i diversi interessi coinvolti. Questa sottocommissione si è riunita nel
periodo da aprile a giugno 2005 raggiungendo importanti obiettivi confluiti suc­
cessivamente nella costruzione del piano provinciale:
1 la condivisione delle linee interpretative del testo normativo;
2 la presa d’atto della necessità di garantire l’offerta formativa a tutti gli appren­
disti;
3 la valorizzazione del percorso formativo dal punto di vista dei livelli qualitativi
dell’offerta;
4 l’individuazione di un sistema di offerta formativa in grado di interessare tutti i
settori produttivi;
5 la riduzione della frammentazione degli interventi basati esclusivamente su set­
tori produttivi e l’adozione dell’approccio progettuale per famiglie professionali.
Sono stati definiti cinque ambiti di intervento in modo da ottenere raggruppa­
menti di competenze comuni spendibili in più settori. Gli ambiti su cui viene orga­
nizzata la formazione sono: amministrazione e gestione, commercio e vendita,
progettazione, ricerca e sviluppo, programmazione della produzione, manuten­
zione e produzione di beni e servizi.
La proposta, che è stata poi approvata dalla Commissione Tripartita, è stata dif­
fusa alle agenzie formative accreditate all’inizio del mese di luglio in modo da
integrarle nel nuovo sistema organizzativo.
Apprendistato in Diritto­Dovere
La programmazione provinciale ha utilizzato l’esperienza e la sperimentazione
realizzata sulla base di un’attività di integrazione tra istituti secondari superiori e
agenzie formative accreditate che avevano già avviato una percorso rivolto a
ragazzi in abbandono scolastico, per i quali sono stati elaborati moduli formativi
specifici. L’organizzazione della sperimentazione è avvenuta attraverso la costi­
tuzione di comitati di progetto e la formazione delle competenze di base e viene
realizzata in integrazione con il sistema di istruzione per la certificazione di com­
petenze.
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I RISULTATI
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2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
Apprendistato professionalizzante
La formazione è così organizzata: 40 ore con competenze comuni a tutti gli ambi­
ti individuati, obbligatoria per gli apprendisti maggiorenni e privi di titolo di studio,
che riguarda l’eventuale recupero di conoscenze linguistico matematiche, i com­
portamenti relazionali, le conoscenze organizzative e gestionali, le conoscenze
economiche di sistema e di settore aziendale. È prevista, inoltre, una formazione
tecnico professionale di 80 ore, centrata sull’acquisizione di competenze che
costituiscono i requisiti di occupabilità. I moduli a carattere professionalizzante di
tipo tecnico scientifico e operativo sono differenziati in funzione delle singole figu­
re professionali con riferimenti anche ai temi della sicurezza sul lavoro e dei mezzi
di protezione individuali proprie della specifica figura professionale.
I giovani in possesso di un diploma o una laurea partecipano ad un percorso di
80 ore per le competenze tecnico­professionali. La formazione intersettoriale
specialistica è finalizzata ad accrescere ed a potenziare le abilità ed il bagaglio di
competenze linguistiche e informatiche. Dopo il primo anno è prevista per gli
utenti maggiori di 18 anni la formazione a distanza secondo le modalità struttu­
rate dalla Regione Toscana attraverso la rete di teleformazione TRIO. La forma­
zione sul lavoro è centrata sull’acquisizione e consolidamento in azienda di abi­
lità tecniche e operative con la previsione della certificazione degli apprendimen­
ti. È prevista la formazione di tutor aziendale fino a 8 ore.
La governance e la costruzione della comunità professionale
Gli attori intervistati (Direzione dell’Ufficio di programmazione provinciale, parti
sociali, agenzie formative, CPI) rilevano come la buona governance operante
nella provincia sia frutto di un percorso costante di integrazione di tutti gli attori
nella partecipazione alla costruzione del sistema. Si tratta di un percorso di
apprendimento organizzativo in cui gli attori hanno individuato problemi e solu­
zioni, apportando ognuno specifiche expertise operative di riferimento.
Da tale processo derivano ricadute importanti sia sulle agenzie formative che oggi
offrono una formazione standardizzata e di qualità, sia sulle imprese che, grazie
alla mediazione (culturale, di promozione e di risoluzione) operata dalle Associa­
zioni di categoria, partecipano in misura sempre maggiore all’apprendistato.
L’organizzazione della Provincia di Pistoia ha previsto la costituzione di due tavo­
li tecnici:
• un tavolo tecnico di progettazione dei contenuti formativi e modalità per la cer­
tificazione finale del percorso dell’apprendistato di cui sono parte i servizi per
l’impiego, il sistema della formazione e le agenzie accreditate;
• un tavolo tecnico per gli standard organizzativi e procedurali: questo interessa
in modo particolare le aziende, perché elabora le indicazioni precise sugli
aspetti procedurali, le responsabilità e competenze dei singoli soggetti, il con­
trollo e il monitoraggio delle attività formative.
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2
I RISULTATI
Il riconoscimento di nuovi profili professionali per l’apprendistato professionaliz­
zante
La Regione Toscana ha il merito di essere intervenuta legislativamente in modo
compiuto in materia di apprendistato professionalizzante con riferimento ai setto­
ri coperti dai contratti collettivi relativamente alla determinazione dei profili profes­
sionali. Attualmente se nel contratto collettivo mancano nuovi profili professiona­
li, intervengono i regolamenti regionali di sperimentazione attraverso un apposito
atto. La Regione Toscana sta adeguando il proprio repertorio considerando ciò
che è stato approvato dai contratti collettivi (recepiti dalla legge regionale), ma si
rileva la necessità di poter usufruire di una maggiore assistenza da parte dei Ser­
vizi per l’Impiego del sistema della formazione al fine di giungere al riconoscimen­
to di eventuali nuovi profili professionali senza impedire il percorso di apprendista­
to qualora non coincidessero con le corrispondenti qualifiche previste.
I rapporti con le aziende e il tasso di mortalità del contratto di apprendistato
Si rileva ancora una certa frammentazione nei rapporti con le aziende. Infatti il
tessuto provinciale è fortemente parcellizzato (il 57% delle aziende ha forma giu­
ridica di Ditta individuale) con la conseguente difficoltà di realizzare la formazio­
ne interna ed esterna e comunque di accedere a tale tipo di contratto nonché i
relativi problemi di copertura del numero potenziale di apprendisti e il permane­
re di un abbandono che si attesta intorno al 30%.
I partecipanti al focus provinciale rivendicano comunque il valore aggiunto offer­
to con la programmazione provinciale in relazione al profondo cambiamento cul­
turale da parte delle imprese e per connotare la formazione obbligatoria come
valore aggiunto per la loro organizzazione in termini di personale complessiva­
mente più qualificato. Si individua come linea risolutiva di una migliore relazione
con il tessuto produttivo locale, l’opportunità di interessare tutti i settori produt­
tivi e più specificatamente di considerare, come strumenti operativi, sia il piano
annuale per la formazione esterna che il piano formativo individuale per la forma­
zione interna all’azienda, collegando la stessa formazione esterna al percorso
formativo previsto all’interno della azienda mediante i tutor.
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I RISULTATI
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2.3 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’Apprendistato
2.4 L’AZIONE DI SISTEMA NAZIONALE PER L’OBBLIGO
FORMATIVO E IL DIRITTO­DOVERE ALL’ISTRUZIONE E
FORMAZIONE
Fonti
Per l’azione di sistema nazionale: intervista a G. Allulli (ex Dirigente Area Sistemi For­
mativi dell’Isfol) e ad E. Crispolti (Ricercatore Area Sistemi Formativi dell’Isfol).
Documentazione consultata: Rapporti di monitoraggio qualitativo (aggiornati semestral­
mente) del PON obiettivo 3, RAE dal 2000 a 2004 del PON obiettivo 3; Rapporti di
Monitoraggio per l’obbligo formativo dal 2000 ad oggi e per i percorsi triennali speri­
mentali in diritto dovere dal 2004 ad oggi. Principali prodotti realizzati dall’azione di
sistema nazionale
Per i sistemi regionali: intervista a C. Balboni e C. Bertelli (Regione Emilia Romagna); A.
Amodeo (Regione Toscana); R. Vicini e W. Terreni (Regione Lombardia); P. Turri, S. Tre­
visanato (Regione Veneto). Documentazione consultata: Rapporti di valutazione inter­
media e finale dei POR FSE 2000­2006 e RAE regionali 2003 e 2004, Rapporti di moni­
toraggio regionali sullo stato di attuazione dell’Obbligo formativo e del Diritto­Dovere;
archivi normativi regionali, siti WEB regionali dedicati all’OF e Diritto­Dovere, Banca
Dati Isfol Bandi della programmazione attuativa FSE.
Al focus group a livello locale hanno partecipato i seguenti referenti: per la Provincia di
Pistoia Traverso Enza (P.O. Istruzione), Colli Francesca Beatrice (Coordinatrice del Ser­
vizio obbligo formativo), Benesperi Emanuela ­ tutor dell’obbligo formativo, Malavolta
Ylenia ­ tutor dell’obbligo formativo, Palmieri Enrica ­ rappresentante dell’Istituto Pro­
fessionale “Sismondi Pacinotti”, Federici Rita Maria ­ rappresentante dell’Istituto Pro­
fessionale “Sismondi Pacinotti”, Rafanelli Chiara ­ rappresentante del Consorzio
Platform (agenzia formativa), Corrieri Barbara ­ rappresentante Ente Camposampiero
(agenzia formativa), Promavera Annalisa ­ rappresentante Servindustria Pistoia (agenzia
formativa), Evangelista Luisa ­ rappresentante IPSCT “L. Einaudi”, Pacifici Lorenzo ­
rappresentante dell’Osservatorio Scolastico Provinciale di Pistoia.
2.4.1 Dall’obbligo formativo al diritto­dovere all’istruzione e formazione
La riforma dell’obbligo formativo (art. 68 della L. 144/99) si inserisce nel comples­
so quadro delle riforme del sistema di istruzione e formazione già delineate negli
impegni del Patto sociale per lo sviluppo e l’occupazione del 1° febbraio 1999, più
noto come «Il Patto di Natale ’98», che ha promosso importanti cambiamenti
strutturali per il tema dell’istruzione, quali:
• l’elevamento dell’obbligo di istruzione a 15 anni;
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2
I RISULTATI
• l’obbligo di partecipazione ad attività formative sino a 18 anni;
• l’istruzione e formazione tecnica superiore.
L’approvazione dell’articolo 68 della L. 144/99 ha introdotto in Italia l’obbligo for­
mativo, ovvero l’obbligo a frequentare attività di formazione fino al compimento
dei 18 anni, all’interno di tre percorsi possibili: la scuola, la formazione professio­
nale, l’apprendistato. La scelta (non irreversibile considerata la possibilità di pas­
saggio tra i tre canali) viene compiuta al compimento del 15° anno di età, ovvero
al termine dell’obbligo scolastico (innalzato di un anno rispetto all’impianto rego­
lativo precedentemente in vigore). L’obiettivo perseguito è duplice: aumentare il
livello culturale e professionale di base delle giovani generazioni e garantirne l’ac­
quisizione di competenze durevoli riattivabili nel corso della vita attraverso rinno­
vati cicli di formazione nei centri di educazione degli adulti87.
La ricostruzione degli aspetti programmatici impliciti e sottesi alla riforma88, pone
l’obbligo formativo come policy in grado di aprire la scuola e il sistema della forma­
zione iniziale alla società del lavoro e della produzione, e quindi di finalizzarne la mis­
sione a nuove esigenze (una scuola non più distante ma capace di rispondere ai
fabbisogni di professionalità), senza per questo dimenticare il ruolo educativo e di
formazione del cittadino che è da sempre alla base del concetto di scuola moder­
na. Inoltre, la riforma dell’obbligo formativo si è collocata nel quadro delle riforme di
quel periodo, ovvero l’autonomia delle istituzioni scolastiche, il riordino dei cicli sco­
lastici (che è successiva all’obbligo e lo ratifica in toto), la riforma dei saperi e dei
curricola, che rappresentano il passaggio da una vision fondata sul successo sco­
lastico ad una fondata sul successo formativo, dotando le politiche per la preven­
zione della dispersione scolastica di un ampio ventaglio di strumentazioni.
La riforma è stata completata dall’Accordo Stato­Regioni del 2 marzo 2000 che
considera, fra le sue priorità, la necessità di stabilire un forte coordinamento fra
istituzioni nazionali, regionali e enti locali e fissa criteri di riferimento univoci per
tutto il territorio nazionale in materia di assolvimento dell’obbligo di frequenza di
attività formative in conseguenza di una programmazione concordata fra tutti i
soggetti coinvolti ed una concertazione interistituzionale volta ad ottimizzare l’uti­
lizzazione delle risorse a disposizione.
I punti cardine del sistema previsto e condiviso si articolano in:
• percorsi regionali articolati in cicli formativi, dotati di misure di accompagna­
mento volte a favorire l’inserimento professionale dei giovani tenendo conto
delle peculiarità occupazionali locali, utilizzando, fra l’altro, anche il canale del­
l’apprendistato;
87 Capaldi D. (a cura di), Obbligo scolastico e obbligo formativo; Sistema italiano e confronto europeo ­
In “Studi e documenti degli Annali della Pubblica Istruzione” n. 92/93, Le Monnier, Roma 2001.
88 Aspetti riconducibili alla cosiddetta “teoria del programma” come metodo di analisi e di lettura di un
programma o di una riforma. Cfr. paragrafo 1.2 del presente Volume.
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2
I RISULTATI
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2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
• l’adozione di standard formativi omogenei in tutto il territorio nazionale ed ade­
guatamente certificati che siano adeguati alla personalizzazione dei percorsi
(fondata sulle specificità soggettive);
• la creazione di un sistema di rete di comunicazione, operante a livello regiona­
le e interregionale, di notizie e informazioni utili per i giovani soggetti ad obbli­
go formativo fra scuole, agenzie formative e i servizi per l’impiego;
• la promozione di intese fra regioni, province delegate e amministrazioni scola­
stiche volte a favorire l’integrazione fra percorsi scolastici e di formazione pro­
fessionale;
• la creazione di un sistema di monitoraggio effettuato dalle regioni, province e
comuni sulla realizzazione degli interventi, sul livello qualitativo dei cicli formati­
vi svolti nonché sull’incidenza dei medesimi sui livelli occupazionali.
Per la prima volta nel paese si realizza un effettivo canale duale in cui istruzione e
formazione vengono ad assumere eguale importanza e dignità. Come vedremo, la
normativa successiva concernente il riordino dei cicli dell’istruzione secondaria supe­
riore (attraverso la legge Berlinguer), conferma tale principio e ratifica l’impostazione
dell’obbligo formativo laddove prevede espressamente che nella «nuova scuola» vi
sia un passaggio semplificato fra scuola e formazione professionale prevedendo il
riconoscimento di crediti formativi nell’una e nell’altra struttura. In tal senso si apre la
prospettiva di una maggiore flessibilità nel ventaglio di opportunità che lo studente
ha a disposizione in base al proprio percorso e in relazione alle proprie scelte.
Anche il DPR n. 257 del 12 luglio 2000, che attua la L. 144/99 sancisce questa
filosofia riformatrice e stabilisce, inoltre, che le istituzioni scolastiche89 sono dele­
gate alla progettazione di percorsi formativi integrati da realizzare in convenzione
con agenzie di formazione professionale o con altri soggetti pubblici e privati.
Le tipologie fondamentali dei percorsi formativi integrati promossi dalle istituzioni
scolastiche sono:
1 i percorsi con integrazione curricolare90, in esito ai quali si consegue il diploma
di istruzione secondaria superiore e una qualifica professionale;
2 i percorsi con arricchimento curricolare91 in esito ai quali si consegue il diploma
di istruzione secondaria superiore e la certificazione di crediti spendibili nella
formazione professionale.
Per tali percorsi vengono predisposte certificazioni approvate e condivise da pro­
tocolli di intesa fra i Ministri della Pubblica Istruzione e del Lavoro, sentita la Con­
89 Sulla base delle intese di cui all’articolo 6, comma 1, del regolamento emanato con decreto del Mini­
stro della Pubblica Istruzione 9 agosto 1999, n. 323, e nel quadro della programmazione dell’offerta
formativa integrata di cui all’articolo 138, comma 1, lettera a) del D. Lgs. 31 marzo 1998, n. 112.
90 A norma dell’articolo 8, comma 5, del Decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275.
91 A norma dell’articolo 9, comma 2, del Decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275.
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I RISULTATI
ferenza unificata Stato Regioni (città ed autonomie locali). L’obbligo formativo può
essere assolto, inoltre, all’interno del percorso di apprendistato92 attraverso la fre­
quenza di moduli formativi aggiuntivi per la durata di almeno 120 ore annue da
svolgersi presso agenzie formative accreditate in base agli accordi con le organiz­
zazioni sindacali. Per l’espletamento di tale opzione formativa, il Ministero del
Lavoro ha nominato un’apposita commissione93 per la definizione di obiettivi, cri­
teri generali e contenuti per lo svolgimento dei moduli formativi aggiuntivi, nonché
standard formativi minimi necessari ad assicurare omogeneità nazionale ai per­
corsi formativi. Le conoscenze, competenze e abilità acquisite nel sistema della
formazione professionale, nell’esercizio dell’apprendistato, per effetto dell’attività
lavorativa o per autoformazione, costituiscono crediti per l’accesso ai corsi di
istruzione secondaria superiore.
La potestà normativa in materia di obbligo formativo è in capo a più soggetti: lo
Stato, le Regioni e gli enti locali. È un intreccio istituzionale che rende poco prati­
cabile la netta separazione tra attività da realizzare nell’ambito del sistema di istru­
zione, nell’apprendistato o nel sistema della formazione professionale. Ogni fase
attuativa, a partire dall’orientamento, richiede la collaborazione di più soggetti che
devono integrare le rispettive competenze. Per questo motivo, l’accordo sancito
dalla Conferenza unificata il 2 marzo 2000 indica gli obiettivi condivisi e le moda­
lità per realizzarli, con il coinvolgimento di enti locali, scuole, agenzie formative
accreditate, servizi per l’impiego, forze sociali e aziende.
La stessa struttura di implementazione dell’obbligo formativo è concepita all’in­
terno di una rete territoriale promossa e sostenuta dalle Regioni e dagli enti loca­
li94. Le Regioni e le Province (progressivamente soggette alla delega attuativa),
vengono poste a presidio della policy con compiti di programmazione e di indiriz­
zo per il territorio di loro competenza. Un ruolo molto importante è delegato alle
Province, in considerazione della centralità che assumono i servizi per l’impiego,
quale punto di snodo tra i percorsi dell’istruzione, della formazione professionale
e dell’apprendistato. L’attore cardine del sistema è l’istituzione formativa che pro­
getta ed eroga le attività mentre ai servizi per l’impiego (decentrati e posti nell’al­
veo del governo provinciale) spetta la rilevazione delle scelte operate dai giovani
(per il proseguimento degli studi nel canale dell’istruzione ovvero l’inserimento nel
canale della formazione professionale o l’accesso all’apprendistato) attraverso l’a­
nagrafe regionale. L’anagrafe viene concepita come uno strumento per il control­
lo informativo e come dispositivo che indirizza e promuove la reciproca collabo­
92 Come disciplinato dall’articolo 16 della L. 24 giugno 1997, n. 196, e successive modificazioni e dai
relativi provvedimenti attuativi.
93 Decreto del MLPS 20 maggio 1999.
94 Ricordiamo qui che il D.lgs. n. 469 del 23 dicembre 1997, adottato in base alla delega contenuta
nella L. 59 del 15 marzo 1997 (“legge Bassanini”) ha conferito alle Regioni e agli enti locali le fun­
zioni e i compiti relativi al collocamento e alle politiche attive del lavoro, per istituire un comples­
so di servizi ed organismi, costituenti in ogni Regione il “sistema regionale per l’impiego”.
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I RISULTATI
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2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
razione fra istituzioni scolastiche, servizi per l’impiego ed enti locali. I servizi per
l’impiego hanno poi il compito di organizzare interventi di informazione, orienta­
mento e tutorship attraverso attività di accoglienza, informazione e orientamento.
L’istituzione dell’anagrafe regionale e delle banche dati provinciali assicura la rete
di comunicazione tra i diversi soggetti coinvolti nella attuazione dell’obbligo for­
mativo espressamente prevista dalla legge. La condivisione del sistema informa­
tivo per l’istituzione delle anagrafi e per l’organizzazione delle banche dati relative
all’offerta scolastica, alla formazione professionale e all’apprendistato è condizio­
ne essenziale per una compiuta ed efficace attuazione della riforma.
Dall’analisi dei dispositivi regolativi sopra illustrati, si comprende come vi sia
stata la volontà, nel disegnare la riforma, di superare le tradizionali impostazioni
secondo le quali la formazione professionale e l’apprendistato rappresentavano
percorsi formativi di basso profilo, riconoscendo il valore positivo del “lavoro”
nello sviluppo della personalità dell’allievo che, attraverso l’accesso alla cultura
del «fare» e del «saper fare» acquisisce elementi fondamentali in ordine alla for­
mazione complessiva della persona.
La riforma introdotta nel 2003 ­ il Diritto­Dovere all’istruzione e formazione
Il 2003 è l’anno delle due importanti leggi di riforma dell’obbligo formativo: la
legge di riforma del sistema di istruzione e formazione professionale L. 53/03, e
la riforma del mercato del lavoro, L. 30/03 con riferimento all’apprendistato in
Diritto­Dovere.
La L. 53/03 esprime l’intento di costruire un sistema unico di istruzione e forma­
zione professionale, nell’ambito del quale il sistema scolastico superi la sua tra­
dizionale connotazione di “dispensatore del sapere teorico” per aprirsi al mondo
del lavoro e dedicare uno spazio non marginale alla costruzione di basi conosci­
tive orientate specificatamente al miglioramento delle condizioni di occupabi­
lità95. Dall’altra parte, la formazione professionale, pur nella sua connotazione di
canale finalizzato all’acquisizione di competenze immediatamente spendibili nel
mercato del lavoro, si arricchisce di contenuti teorici utili a costruire una solida
base di conoscenza sulla quale innestare competenze tecniche e professionaliz­
zanti. Il tentativo dunque di trasformare la formazione professionale da “secon­
da opportunità” a canale privilegiato per la formazione tecnica passa attraverso
la creazione di passaggi orizzontali e verticali (o “passerelle”), che permettono
agli allievi di traghettare verso i pari livelli del sistema di istruzione da un lato, e
verso i percorsi formativi di alta qualificazione (qualifiche di secondo livello, IFTS,
percorsi universitari) dall’altro. In particolare, la legge riconferma il principio costi­
tuzionale dell’obbligo scolastico per otto anni, abroga l’obbligo scolastico della
95 Isfol, L’attuazione dell’obbligo formativo ­ V rapporto di monitoraggio, I libri del FSE, maggio 2005.
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I RISULTATI
L. 9 del 20 gennaio 1999, (vale a dire l’estensione all’obbligo scolastico a nove
anni) e comprende l’obbligo formativo all’interno del principio del diritto/dovere
di istruzione e formazione per 12 anni o fino al conseguimento di una qualifica96.
Infine, come illustrato precedentemente, i percorsi di formazione professionale a
responsabilità regionale diventano triennali, come sancito dall’accordo tra Ministe­
ro dell’Istruzione, Ministero del Lavoro e Regioni del 19 giugno 2003 e dai singoli
protocolli di intesa tra le Regioni ed i due Ministeri, stipulati successivamente.
Sia la L. 53/03 che la L. 30/03 non abrogano il ruolo cardine dei servizi per l’im­
piego per le funzioni di complessiva responsabilità dei giovani inclusi nel Diritto­
Dovere, confermando il loro ruolo centrale nello svolgimento delle azioni di infor­
mazione, orientamento e tutorship. Analogamente, le anagrafi regionali dell’ob­
bligo formativo vengono perfezionate e messe a regime stabilmente, anche in
vista della costruzione dell’anagrafe nazionale degli studenti prevista dalla L.
53/03 e dal D.lgs. 76/05, al fine di evitare fenomeni di dispersione successivi agli
otto anni obbligatori di permanenza nel sistema di istruzione. In tali anagrafi e
nelle azioni di supporto dei CPI vengono inclusi i quattordicenni, a seguito del­
l’abolizione del nono anno di obbligo scolastico.
La riforma prevede che il sistema dell’istruzione professionale e quello della for­
mazione professionale siano riunificati sotto il presidio (di governo e di gestione)
delle Regioni. L’integrazione fra i due sistemi è gradualmente promossa a parti­
re dall’omogeneizzazione dei titoli e delle qualifiche professionali di diverso livel­
lo, le quali sono ottenibili attraverso entrambi i canali e dovranno rispondere a
standard omogenei e riconosciuti su tutto il territorio nazionale. Inoltre, in questo
quadro, assume un ruolo centrale il dispositivo del credito formativo97, che si
basa su unità formative standardizzate e permette il riconoscimento delle com­
petenze maturate/acquisite.
Il credito formativo infatti, è strumento di valutazione (in entrata in itinere e in
uscita degli istituti del secondo canale) che garantisce e facilita il rientro nel siste­
ma di istruzione e il passaggio da ogni percorso del secondo ciclo a un altro in
qualunque momento della carriera scolastica o formativa.
A partire dal 2003, e nelle more dei decreti di attuazione della legge, sono stati
avviati, a titolo sperimentale, i percorsi formativi triennali (Accordo del 19 giugno
96 In altri termini, l’alunno che entra nella scuola primaria deve trascorrere 8 anni negli istituti scola­
stici, dopo i quali può scegliere se proseguire nel sistema di istruzione o passare al sistema di istru­
zione e formazione professionale, dal quale uscirà al più presto dopo tre anni, con il conseguimento
di una qualifica. In alternativa al conseguimento di una qualifica o di un titolo di studio superiore,
il diritto/dovere è comunque superato dopo aver trascorso 12 anni all’interno del sistema di istru­
zione e formazione professionale.
97 Il credito formativo viene introdotto con la riforma dell’esame di Stato del 1997.
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I RISULTATI
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2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
2003) a cui ha fatto seguito, sempre a livello sperimentale, la definizione degli
standard minimi delle competenze di base per gli stessi percorsi (Accordo in
Conferenza Stato­Regioni del 15 gennaio 2004).
La regolazione nazionale si è poi completata attraverso l’emanazione dei due
decreti attuativi della L. 53/03 inerenti il diritto­dovere (D.lgs. n. 76/2005) e l’al­
ternanza scuola­formazione (D.lgs. n. 77/2005).
A livello più ampio, il processo di definizione del sistema educativo nazionale, ha
investito anche il tema della certificazione finale ed intermedia dei percorsi trien­
nali e quello del riconoscimento dei crediti formativi98. Tale processo è stato
avviato con lo stesso accordo del 19 giugno 2003 con il quale il MIUR e le Regio­
ni stabiliscono la realizzazione di un percorso di partenariato istituzionale, per la
definizione degli standard formativi minimi, a partire da quelli relativi alle compe­
tenze di base, al fine di consentire il riconoscimento, a livello nazionale, dei cre­
diti, delle certificazioni e dei titoli, compresi i crediti acquisiti in apprendistato; ciò
anche per il passaggio dai percorsi formativi ai percorsi scolastici e viceversa,
nonché per la definizione delle procedure relative alla determinazione e all’inte­
grazione delle risorse, al monitoraggio e alla valutazione.
L’accordo sancito in sede di Conferenza unificata il 19 giugno 2003 per la realiz­
zazione di un’offerta formativa sperimentale di istruzione e formazione professio­
nale ha attivato i percorsi integrati di istruzione e formazione della durata di tre
anni che hanno rappresentato una delle possibilità offerte dalla riforma per assol­
vere l’obbligo formativo in diritto­dovere. A seguito di tale decisione, alcune
Regioni hanno firmato un protocollo di intesa con il Ministero dell’Istruzione per
dare avvio alla sperimentazione sui loro territori a cui sono seguiti accordi di inte­
sa locale. Gli obiettivi del protocollo di intesa riguardano:
• la sperimentazione di percorsi triennali di qualifica;
• i progetti di alternanza scuola­lavoro;
• l’assolvimento dell’obbligo formativo nei percorsi di formazione professio­
nale.
I percorsi sperimentali, realizzati attraverso protocolli di intesa fra MIUR e singo­
le Regioni, devono rispondere alle seguenti caratteristiche:
• avere durata almeno triennale;
• contenere, con equivalente valenza formativa, discipline ed attività attinenti sia
alla formazione culturale generale sia alle aree professionali interessate;
• consentire il conseguimento di una qualifica professionale riconosciuta a livel­
lo nazionale e corrispondente almeno al secondo livello europeo (decisione del
Consiglio 85/368/CEE).
98 Accordo del 28 ottobre 2004, Decreto Interministeriale n. 86 del 3 dicembre 2004 e l’Ordinanza del
MIUR n. 87/04 relativo alle norme concernenti il passaggio dal sistema della formazione professio­
nale e dell’apprendistato al sistema di istruzione.
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I RISULTATI
La sperimentazione è stata concepita sulla base di un forte partenariato istituzio­
nale al fine di contemplare, da un lato, l’esigenza di un sistema di riferimento
condiviso e, dall’altro, il rispetto dell’autonomia dei diversi sistemi e livelli istitu­
zionali esistenti. Il processo di standardizzazione è pervenuto, il 24 novembre
2005, in sede di Conferenza Unificata Stato­Regioni, all’accordo per la certifica­
zione di competenze e il riconoscimento dei titoli in uscita dai percorsi triennali.
2.4.2 Sintesi degli interventi realizzati dall’azione di sistema
L’azione di sistema per il supporto alla creazione di sistemi regionali finalizzati
all’attuazione dell’obbligo formativo e dal 2003 del diritto­dovere, si è sviluppata
a partire da una definizione condivisa con le Regioni dell’impianto di sistema.
L’intervento è stato impostato subito in termini di costruzione di una rete di fun­
zionari regionali con lo scopo di produrre e diffondere know how finalizzato allo
sviluppo di strumenti e progressivamente è stato arricchito con l’offerta di
manualistica operativa e pubblicazioni che hanno configurato la base conoscitiva
e strumentale funzionale alla costruzione dei sistemi regionali.
In tale quadro, per molti versi reso complesso dalle reiterazioni regolative (nel pas­
saggio dal sistema dell’obbligo formativo al sistema del Diritto­Dovere) l’azione di
sistema nazionale si è posta come luogo di condivisione e coordinamento per l’ar­
monizzazione, la facilitazione del processo di contestualizzazione delegato a
regioni e province. Nel 2000, nel momento in cui l’azione di sistema doveva farsi
carico di supportare l’introduzione della riforma dell’obbligo formativo prevista
dalla L. 144/99, si è affrontato lo sviluppo di tre reti di operatori (referenti della pro­
grammazione, operatori della formazione iniziale, operatori delle anagrafi) riunifi­
cando, nel quadro di un’architettura unitaria, un universo puntiforme di servizi ed
esperienze realizzate nell’ ambito della formazione iniziale a cui facevano capo
attori diversi e operanti attraverso forme di coordinamento frammentate (scuole,
centri di formazione professionale, agenzie formative, centri per l’impiego, ecc.).
Nel quadro di tale disegno, il processo di decentramento a livello provinciale rap­
presentava un fattore di complessità, perché si trattava di portare a sistema (e
quindi di ricondurre nell’alveo della regia e della programmazione regionale)
esperienze legate alla sensibilità locale, e di “convincere” e coinvolgere gli attori
provinciali (Province, scuole, agenzie, CPI) a dotarsi di un visione più ampia
(senza trascurare la ricchezza delle esperienze territoriali) e di respiro nazionale.
La progressiva attuazione dell’obbligo formativo è stata sostenuta mediante la
costituzione di più reti transregionali di amministratori e di operatori impegnati
nell’attività. I soggetti coinvolti nella rete hanno potuto così partecipare a
momenti sistematici di analisi e di scambio di esperienze finalizzati a favorire un
disegno di programmazione ed organizzazione condiviso e adattabile alle speci­
ficità territoriali, nel confronto tra le Regioni e le Province.
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I RISULTATI
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2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
In tal senso, si sviluppa l’attività svolta verso gli operatori dei Centri per l’Impie­
go99 che ha portato, in un processo di apprendimento organizzativo diffuso, alla
messa a punto del servizio di supporto operativo alla progettazione e alla crea­
zione di un Servizio per l’informazione e l’orientamento e per la costruzione di
anagrafi regionali.
Un altro esempio importante è dato dalle attività di analisi100 delle prime speri­
mentazioni del sistema dell’obbligo formativo in alcune regioni del centro nord,
che hanno costituito una base esperienziale per lo scambio e la diffusione di
buone prassi fra regioni.
Per quanto riguarda l’apprendistato in obbligo formativo, la Commissione Nazio­
nale prevista dal D.M. 179/99 ha successivamente fornito, con il supporto tecni­
co dell’azione di sistema nazionale, le prime indicazioni per la verifica degli stan­
dard in uscita previsti per gli apprendisti in obbligo formativo che sono poi con­
fluiti nel D. Lgs. 152/2001 sugli standard formativi per l’apprendistato in obbligo
formativo.
Inoltre, l’azione di sistema ha svolto un rilevante lavoro di assistenza tecnica al
Ministero del Lavoro e ai soggetti coinvolti nell’obbligo formativo attraverso la
realizzazione di un’attività continuativa di supporto consistente nella predisposi­
zione di materiali e strumenti tecnici finalizzati alla gestione delle attività connes­
se con l’obbligo formativo.
L’attività di monitoraggio del sistema dell’obbligo formativo (e successivamente
dei percorsi triennali di sperimentazione nel diritto­dovere) ha rappresentato, nei
suoi esiti, una modalità univoca di rappresentazione per tutti gli attori in ordine
alle attuazioni, alle prassi e agli schemi di realizzazione dei sistemi regionali. Tale
risultato restituisce solo parzialmente l’importanza di questa attività: infatti, la
costruzione di un sistema di monitoraggio nazionale basato su rilevazioni regio­
nali, ha previsto l’adozione di standard di archiviazione e gestione delle informa­
zioni che ha coinvolto attori della programmazione (regioni e province) e attori del
sistema di servizio (scuole, centri di formazione, centri per l’impiego). L’attività di
monitoraggio ha progressivamente fornito una rappresentazione omogenea che
ha riguardato tutti i dispositivi dell’obbligo formativo che in qualche misura ha
ricondotto le attuazioni (e le relative modalità) ad un quadro unitario.
99 Isfol, L’intervento per l’obbligo formativo nei Servizi per l’Impiego ­ Manuale Operativo (versione 2.0),
Febbraio 2002.
100 Isfol, Obbligo formativo: l’avvio delle sperimentazioni della formazione di base, Franco Angeli, Bolo­
gna 2001. Il volume offre un repertorio di prime sperimentazioni illustrando i casi del Lazio, Emi­
lia­Romagna, Umbria e Provincia Autonoma di Trento e si propone di offrire degli spunti di rifles­
sione e dei contributi operativi a quanti operavano nella programmazione dell’Obbligo Formativo.
104 | 2
I RISULTATI
Con il passaggio dal sistema dell’obbligo formativo al diritto­dovere anche l’azione
di sistema nazionale, in qualche misura, ha dovuto affrontare un cambiamento di
funzioni in conseguenza dell’adattamento al quadro regolativo e al suo impatto in
termini di revisione della missione della programmazione nazionale. I punti di pas­
saggio e di cambiamento portati dal quadro regolativo si sintetizzano come segue:
• l’introduzione di una riforma (L. 53/03) che rivede complessivamente il sistema
nazionale dell’istruzione dalla scuola dell’infanzia fino all’istruzione secondaria
superiore: l’ampiezza e la profondità del disegno ha implicato un processo di
riflessione (anche dialettico e a volte di contrapposizione) sull’organizzazione e
gestione complessiva delle policies (sempre più integrate sul raccordo scuola,
formazione e lavoro) e dei diversi canali;
• la riforma si è caratterizzata ancor più per la sua “sospensione attuativa” risol­
ta con i relativi decreti solo nel 2005: in tal senso tutto il sistema (nazionale­
regionale) si è predisposto in attesa della riforma proseguendo l’esercizio
attuativo sulla base regolativa formulata, a presidio dell’obbligo formativo,
dalla L. 144/99;
• il segmento della riforma relativo al secondo canale, che integra l’istruzione e
la formazione sotto la regia regionale e che riguarda propriamente il supporto
operato dall’azione di sistema nazionale, è stato implementato secondo logi­
che di sperimentazione attraverso i percorsi triennali e seguendo un approccio
in contrasto con quanto svolto fino al 2003: infatti il modello sperimentale,
attuato attraverso i protocolli di intesa (MIUR MLPS e Regioni), ha previsto
un’ampia autonomia di programmazione di tali percorsi da parte delle Regioni,
fatti salvi alcuni criteri di uniformità minimi (durata, integrazione di contenuti di
istruzione e formazione, qualifica finale).
Con particolare riferimento all’ultimo punto, l’azione di sistema ha finalizzato la
propria funzione nel solco delle specificità previste nei diversi protocolli, con una
visione di intervento meno organica rispetto al periodo precedente.
L’azione di sistema nazionale, stante la revisione del modello di intervento sopra
descritta, si è maggiormente diretta a supportare il processo di standardizzazio­
ne che ha portato all’Accordo in Conferenza Stato­Regioni del 15 gennaio 2004
relativamente agli standard minimi dei percorsi triennali sperimentali per l’assol­
vimento del diritto­dovere.
Anche il supporto allo sviluppo del partenariato istituzionale può essere compre­
so nel quadro della continuità di esercizio alla condivisione di una metodologia
di lavoro integrato tra i diversi soggetti operanti a livello territoriale sui percorsi
sperimentali triennali. Tale modalità, frutto del lavoro di rete degli attori, può dirsi
attualmente “interiorizzata” da parte di molte Regioni e Province che hanno
avviato tavoli di concertazione e di scambio ed istituito organismi di coordina­
mento, gestione e monitoraggio del sistema a livello locale.
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I RISULTATI
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2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
Si è poi predisposta e conseguita, grazie alle attività di monitoraggio dei percor­
si triennali e di importanti ricerche, una base di rappresentazione dei sistemi
regionali adeguata alla riflessione e alla condivisione di metodi che senz’altro
potrà essere utilizzata per individuare le soluzioni­ponte verso il superamento
dell’approccio sperimentale e la conversione delle singolarità ad una visione uni­
taria di profilo nazionale.
Schema 2.3
Principali attività
e prodotti
realizzati
dall’azione
di sistema
nazionale
“Diritto dovere
all’istruzione e
formazione”
(dal 2000 al I
semestre 2006)
Descrizione sintetica
Prodotti
Creazione e gestione di tre reti di
operatori dell’obbligo formativo­
diritto/dovere alla formazione e
istruzione:
• responsabili regionali dell’ob­
bligo formativo,
• responsabili dei sistemi di ana­
grafe regionale,
• responsabili della formazione
iniziale per i giovani in obbligo
formativo­diritto/dovere alla
formazione e istruzione.
Predisposizione e condivisione
con le Regioni di strumenti di
rilevazione delle attività di moni­
toraggio e delle bozze dei Rappor­
ti di Monitoraggio dell’Obbligo
formativo.
(Avviata nel 2001)
• Tavoli di lavoro con i referenti regionali delle tre reti su temati­
che e problemi inerenti l’obbligo formativo/diritto­dovere.
• Prodotto a stampa dell’aggiornamento (versione 2.0) del Manuale
per i Servizi all’Impiego (2005).
• "Manuale per il tutor dell'obbligo formativo ­ Manuale operativo e
percorsi di formazione", I libri del FSE (2003).
• "L’intervento per l’obbligo formativo nei Servizi per l’Impiego ­
Manuale operativo", I nuovi confini della formazione (2002).
• Aggiornamento dell’indirizzario dei funzionari regionali responsa­
bili delle attività.
• Aggiornamento del dossier normativo contenente la normativa di
riferimento dell'obbligo formativo.
• Polo informativo comprendente l’aggiornamento delle pagine web
con le ultime documentazioni realizzate dall’Area sull’obbligo for­
mativo, la gestione dello sportello telematico che offre consulen­
ze telefoniche e via e­mail a tutti i soggetti interessati a tali
tematiche (Regioni, Province, CPI, operatori, studenti, ecc.).
Monitoraggio dello stato di avan­
zamento del processo di costru­
zione e sviluppo del sistema del
diritto­dovere, a livello nazionale
e regionale.
Approfondimento e analisi delle
attività svolte dalle Province in
materia di obbligo formativo/di­
ritto­dovere.
Approfondimento su azioni specifi­
che realizzate dai Spi per i giovani.
Monitoraggio dei percorsi trien­
nali sperimentali di formazione
professionale di primo livello atti­
vati dalle Regioni a seguito della
L. 53/03. (Avviata nel 2001)
• Rapporti annuali di monitoraggio sull'attuazione dell’obbligo for­
mativo:
1 Il monitoraggio dell’obbligo formativo
2 I sistemi regionali per l’obbligo
3 L’attuazione dell’obbligo formativo
4 L’attuazione dell’obbligo formativo
5 Modelli e servizi per la qualificazione dei giovani
6 Verso il successo formativo
• Il governo locale dell’obbligo formativo. Indagine sulle attività
svolte dalle Province per la costruzione del sistema di OF (2006).
• Contributo al Rapporto di monitoraggio annuale dei SPI (2005).
• Contributo all'analisi di profondità, svolta annualmente su un
campione di CPI con la parte relativa ai servizi per l'obbligo for­
mativo (2004).
• Rapporto: "Le sperimentazioni dei nuovi modelli di istruzione e
formazione professionale. Primo rapporto di monitoraggio" (dati
2003­2004, approvato nel 2005 al tavolo di partenariato interisti­
tuzionale previsto nell'accordo Stato­Regioni 19/06/03).
Assistenza tecnica e consulenza Incontri seminariali e interventi consulenziali partecipazione ai
gruppi di lavoro locali e formazione formatori agenzia.
on demand
(Avviata nel 2000)
segue
106 | 2
I RISULTATI
Descrizione sintetica
Prodotti
1 Indagini sulla formazione ini­
ziale
2 Indagine sulla domanda di for­
mazione espressa dai giovani
tra 14 e 17 anni (2005).
3 Indagine sulle politiche euro­
pee per il diritto alla formazio­
ne all’interno dei diversi Nap
nazionali.
4 Indagine sulle diverse tipolo­
gie e caratteristiche dei tutor
che operano nelle varie filiere
formative e nei CPI.
• Indagine sulle caratteristi­
che dei tutor dei giovani in
obbligo che operano nei CPI.
• Indagine sul modello orga­
nizzativo dei CPI per la rea­
lizzazione delle attività a
supporto del successo for­
mativo. (Avviata nel 2000)
1 "Obbligo formativo: l’avvio delle sperimentazioni della formazione
di base", Strumenti e Ricerche, Franco Angeli (2001)
• "Dalle buone pratiche all’eccellenza nella formazione iniziale:
un modello teorico per l'individuazione di casi di studio", Stru­
menti e Ricerche, Franco Angeli (2002)
• "L’opportunità della formazione ­ Nuovi modelli e pratiche della
formazione iniziale in un quadro di sviluppo", Strumenti e
Ricerche, Franco Angeli (2004)
• "La formazione iniziale per la qualificazione dei giovani", Fran­
co Angeli (2003)
2 Studio di fattibilità per una ricerca sugli esiti formativi degli allie­
vi della formazione iniziale (2004).
3 Rapporti periodici di ricerca relativi all’analisi delle strategie euro­
pee per la promozione del diritto alla formazione, a partire dall'e­
same dei Nap nazionali.
4 Pubblicazione "La moltiplicazione dei tutor ­ Fra funzione diffusa
e nuovi ruoli professionali", I libri del FSE (2005).
Indagine censuaria sul ricorso al
tirocinio nel sistema dell'Istruzio­
ne e Formazione Professionale.
(Avviata nel 2003 e conclusa nel
2005)
Definizione degli strumenti per l'indagine censuaria e per le intervi­
ste.
Report sull’indagine censuaria interviste e studi di caso con Rappor­
to finale di analisi trasversale dei risultati (2005).
­ e diffusione modelli • Incontro: "Il sistema dell'apprendistato,
­
Elaborazione
strumenti a supporto"
formativi. Definizione standard
(2005).
minimi per apprendisti in
• Manuale: "Lavorare per progetti. Guida teorico­pratica per forma­
formazione iniziale.
tori degli apprendisti in obbligo formativo", Isfol (2004).
(Avviata nel 2001)
• CD Rom comprendenti la versione definitiva dei fascicoli di prove
di verifica delle competenze alfabetiche e matematiche funziona­
li, con relative guide.
2.4.3 L’analisi delle ricadute dell’azione di sistema nazionale sui
sistemi regionali
Il ruolo dell’azione di sistema per la costruzione dei sistemi regionali per l’obbli­
go formativo e il diritto­dovere
La costruzione del sistema dell’obbligo formativo nei contesti regionali è stata
avviata con la revisione del disegno organizzativo interno alle Regioni in ordine
alla definizione di una struttura in grado di determinare le linee di programmazio­
ne e di gestione delle nuove competenze definite dalla L. 144/99.
Le Regioni intervistate hanno consolidato questa nuova organizzazione che
ha visto numerosi passaggi di aggiustamento, primo fra tutti, la riunificazione,
all’interno di un unico Assessorato regionale, dei servizi di istruzione, di for­
mazione e del lavoro. La ricaduta operata in ordine alla costituzione di funzio­
|
2
I RISULTATI
107
segue
Schema 2.3
Principali attività
e prodotti
realizzati
dall’azione
di sistema
nazionale
“Diritto dovere
all’istruzione e
formazione”
(dal 2000 al I
semestre 2006)
2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
ni organizzative preposte all’obbligo formativo (e al diritto­dovere) strutturata
in base alle specifiche competenze, può dirsi conseguita. Nelle cinque regio­
ni campione l’obbligo formativo è presidiato, all’interno di un unico assesso­
rato, in direzioni o servizi, in grado di governare il sistema nelle sue diverse
filiere intersettoriali (canale della formazione professionale e canale dell’ap­
prendistato) coadiuvati da gruppi tecnici e da gruppi intersettoriali a presidio
degli snodi organizzativi (anagrafe regionale, programmazione provinciale,
ecc.).
Si è potuto verificare come, nelle regioni, si sia realizzato un percorso progressi­
vo ri­disegno dell’organigramma, finalizzato ad individuare soluzioni organizzati­
ve atte a garantire l’integrazione, all’interno della Regione, tra le diverse compe­
tenze attraverso la costituzione di tavoli o gruppi tecnici in cui far confluire le
competenze settoriali, la funzione di coordinamento delle scuole (l’ufficio scola­
stico regionale) e la funzione di presidio per le anagrafi. In sostanza si è tentato
di dare unitarietà al sistema dell’obbligo formativo senza isolarlo dalle competen­
ze prodotte dal processo di integrazione: non si rappresenta un servizio organiz­
zativo che prescinda dai settori della sua programmazione; pertanto
l’obbligo/diritto­dovere viene gestito trasversalmente nei diversi servizi (lavoro,
istruzione e formazione) in relazione e in coerenza con le tre fasce di età dei gio­
vani in obbligo formativo, le cui attività vengono riunificate sotto un’unica forma
di coordinamento intersettoriale.
L’esame della programmazione dei sistemi regionali oggetto di indagine eviden­
zia, alla fine del 2002, il consolidarsi di modalità di coordinamento e di avanza­
mento operativo degli organismi anche attraverso una più chiara definizione dei
ruoli e dei compiti dei singoli soggetti coinvolti. Si evidenzia anche l’avvio di
forme di cooperazione tra servizi ed istituzioni volte alla realizzazione di attività
specifiche, quali il monitoraggio dello stato di avanzamento del sistema, la defi­
nizione di standard e di modalità di certificazione, la sensibilizzazione e l’informa­
zione degli operatori. Tra il 2001 e il 2002 si attuano progressivamente forme di
integrazione di governo sull’asse Regione­Province.
A livello regionale e provinciale, infatti, il coordinamento tra le istituzioni e gli altri
organismi coinvolti è stato finalizzato alla creazione di procedure di comunicazio­
ne atte a programmare in modo efficiente le risorse sul territorio, ad evitare
sovrapposizioni e ad indirizzare opportunamente i giovani.
Tali azioni di coordinamento vengono (Lombardia, Emilia­Romagna, Piemonte e
Veneto) formalizzate in accordi che prevedono la creazione di cabine di regia, comi­
tati di pilotaggio, gruppi di lavoro. In Toscana si è invece ritenuto maggiormente con­
veniente non formalizzare il coordinamento, che comunque prevede la partecipazio­
ne di più Enti ad obiettivi legati all’attuazione dell’obbligo formativo.
108 | 2
I RISULTATI
A partire dal 2001, si assiste ad un progressivo sviluppo dell’offerta di formazio­
ne iniziale così come al consolidamento di azioni di orientamento e di percorsi di
integrazione tra i sistemi di istruzione e formazione professionale. L’elemento
nuovo, ricordato dai referenti regionali intervistati, è dato da un accresciuto grado
di attivazione delle Province che, sulla base delle funzioni loro attribuite, si trova­
no a svolgere compiti rilevanti nella gestione dei Servizi per l’Impiego e nella atti­
vazione di reti locali attraverso la programmazione di azioni di sensibilizzazione
sul territorio finalizzate alla realizzazione di sinergie istituzionali.
Fino al 2003, il collegamento diretto con l’azione di sistema si è reso evidente nel
supporto all’introduzione dei dispositivi di tutoraggio per l’obbligo formativo. Nel­
l’ambito della riforma dell’obbligo formativo, il tutor viene considerato come atto­
re portante anche in funzione di vicariato in mancanza di soluzioni sanzionatorie
(non previste dalla norma) nel caso di non adempimento dell’Obbligo formativo.
Nella ricostruzione operata dai referenti della Regione Toscana, si fa esplicito riferi­
mento al lavoro svolto dall’azione di sistema per fornire indicazioni e standard per la
figura del tutor. Per la Regione Toscana il tutor formativo assume un ruolo centrale tale
da inserire il rispettivo percorso formativo nei moduli professionalizzanti previsti nei
canali universitari.
Si rilevano anche iniziative volte al monitoraggio dello stato di avanzamento dei
dispositivi per l’obbligo formativo, monitoraggio che costituisce un passaggio fon­
damentale per la gestione dell’obbligo formativo con un approccio di sistema. Infi­
ne, le Regioni campione sono state in grado di creare una rete efficiente tra tutti i
soggetti incaricati di svolgere azioni inerenti l’obbligo (con il coinvolgimento, oltre
che di Regioni e Province, anche di CPI, Centri di formazione professionale, Dire­
zioni scolastiche regionali). In questo quadro, il monitoraggio nazionale è conside­
rato un aspetto cardine ed unificante per i diversi sistemi regionali.
L’avvio dei percorsi triennali per il diritto­dovere
Relativamente alla formazione iniziale o di base nell’obbligo formativo, l’anno for­
mativo 2002­2003 rappresenta un anno di transizione dalla formazione biennale
alle prime sperimentazioni triennali previste dai protocolli di intesa nelle more dei
decreti attuativi della L. 53/03. Appare pertanto difficile riscontrare linee comuni
di tendenza se non la persistenza, accanto ai corsi tradizionali, dei nuovi corsi
sperimentali più diffusamente avviati a partire dal 2003­2004.
Nella ricostruzione operata sulla base della documentazione di ricerca e delle
interviste ai referenti regionali e nazionali, emerge un processo di rallentamento
che la riforma del 2003 ha prodotto, almeno in prima istanza, nei termini di una
sospensione in attesa di conseguire un quadro regolamentare attuativo (che arri­
va con poco più di due anni di ritardo, nel 2005).
|
2
I RISULTATI
109
2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
I referenti delle Regioni Toscana ed Emilia Romagna illustrano una situazione secon­
do la quale il sistema dell’obbligo formativo ha subito una notevole discontinuità, veri­
ficatasi già a partire dal 2001 rispetto ad un progetto che vedeva l’innalzamento del­
l’obbligo scolastico e dell’obbligo formativo come due leve che dovevano converge­
re nella riforma (dei cicli) della scuola secondaria superiore. Con le elezioni politiche
del 2001 si è avuta la netta percezione che questo processo avrebbe subito un cam­
bio di rotta che si è completato solo nel 2005 con i decreti attuativi della L. 53/03.
I responsabili della Regione Piemonte, pur manifestando le difficoltà dovute alle
discontinuità presenti nel quadro regolativo, fanno riferimento al fatto che già nel
2002­2003 la Regione aveva avviato una sperimentazione dei percorsi triennali inte­
grati scuola­formazione professionale (anticipando in qualche misura i percorsi speri­
mentali in Diritto­Dovere oggetto della L. 53/03).
Per le Regioni Veneto e Lombardia il quadro di cambiamento sopra illustrato assume
una valenza diversa. Già nel 2002, d’intesa con MIUR e MLPS, la Regione Veneto ha
avviato (come precedentemente descritto) non solo la sperimentazione di percorsi
formativi triennali orientati al conseguimento di una qualifica, ma anche la program­
mazione congiunta di progetti in alternanza scuola lavoro e la programmazione di
interventi comuni di formazione formatori, in qualche modo anticipando la sperimen­
tazione dei percorsi triennali della L. 53/03.
Per la Lombardia, dai documenti di programmazione si rileva la finalità di una ridefi­
nizione organica ed unitaria dell’intero sistema educativo regionale, nel solco traccia­
to dalla nuova L. 53/03: un sistema di “Istruzione e formazione”, articolato nei due sot­
tosistemi dell’Istruzione “liceale” e dell’Istruzione e formazione professionale” (I.F.P.),
tra loro non scissi, ma equipollenti e permeabili, capaci cioè di garantire all’utente per­
corsi adeguati alle proprie esigenze e modalità di apprendimento, eventuali passaggi
sia verticali che orizzontali ed il raggiungimento di un comune profilo “educativo, cul­
turale e professionale”. Anche la Lombardia ha anticipato i percorsi triennali avvian­
doli sulla base di una sperimentazione regionale nel 2002 contribuendo, in una logica
bottom up, alla formulazione dell’Accordo del 19 giugno 2003. Pertanto può dirsi che
l’accordo quadro nasca sulla scorta di alcune esperienze e sperimentazioni regionali
e in ciò si riafferma che, nel modello di programmazione devolutivo, la messa a punto
dei sistemi accoglie in senso paritetico i contributi dei diversi attori.
Un aspetto su cui le regioni riflettono, complessivamente e senza sostanziali dif­
ferenze, riguarda l’estrema variabilità dei percorsi sperimentali. I protocolli di inte­
sa (MIUR­MLPS­Regioni), infatti, a partire da una base minima comune, adotta­
no una logica fortemente devolutiva, lasciando ampia autonomia di realizzazione
alle Regioni. La scelta di adottare un modello di intervento che si avvale dello
strumento del protocollo di intesa, ovvero di un accordo bilaterale fra i Ministeri
(MIUR e MLPS) e le singole regioni, ha rappresentato, in sintesi, la possibilità
110 | 2
I RISULTATI
(dato anche il carattere sperimentale dell’iniziativa) di esprimere le istanze e le
visioni di policy e di programmazione del contesto regionale. I protocolli hanno
pertanto rappresentato una struttura di accompagnamento al processo di imple­
mentazione capace di adeguare la sperimentazione di un dispositivo regolativo
alle caratteristiche dei sistemi regionali di formazione professionale e le scelte di
politica formativa.
Poiché i tempi di avvio della sperimentazione sono stati molto rapidi, si può affer­
mare che anche l’azione di sistema abbia “subito” una sorta di by­pass e di sor­
passo da parte della regolazione che, adottando la soluzione dell’accordo bila­
terale, ha in qualche misura ridefinito anche il ruolo di accompagnamento dell’a­
zione di sistema. In ordine alla restituzione della variabilità locale dei percorsi
triennali useremo la nomenclatura estremamente efficace adottata dall’Isfol nella
recente ricerca elaborata ai sensi della L. 845/78 art. 20101.
Secondo la classificazione adottata, il Veneto e la Lombardia appartengono al
modello della “formazione professionale” caratterizzato da titolarità dei centri di for­
mazione professionale, rilascio dell’attestato regionale, insegnamento delle compe­
tenze di base affidate in prevalenza ai formatori dei Centri pubblici di FP. In tale model­
lo l’integrazione con la scuola diventa un elemento “di sistema” (passaggi, riconosci­
mento delle acquisizioni, orientamento ecc.) più che un presupposto per azioni riferi­
te alla gestione congiunta del percorso. I percorsi di formazione professionale sono
finalizzati al conseguimento di un attestato di qualifica professionale e all’eventuale
acquisizione dei crediti per il rientro nel sistema di istruzione.
La Regione Lombardia adotta anche la tipologia del “canale scolastico di formazione
professionale” caratterizzato da: 1) titolarità della scuola; 2) rilascio dell’attestato
regionale in via prioritaria; 3) insegnamento delle competenze di base affidate ai
docenti della scuola. In Lombardia, pur in presenza di un modello prevalentemente
centrato sulla formazione professionale, si prevede anche l’istituzione di percorsi
triennali in istituti tecnici e professionali individuati in base all’intesa tra Regione e Uffi­
cio scolastico regionale. Tali percorsi avvicinano le loro caratteristiche a quelli della
formazione professionale, essendo destinati al conseguimento degli stessi obiettivi.
Il Piemonte, che come già accennato aveva avviato dal 2002­2003 una sperimenta­
zione dei percorsi triennali integrati scuola­formazione professionale anticipando i
percorsi sperimentali oggetto della L. 53/03 ­ adotta la tipologia “formazione profes­
sionale mista”. Nello specifico l’architettura dell’obbligo formativo si caratterizza in
base a:
101 Isfol, Relazione ex lege 845/78 art. 20, sullo stato e sulle previsioni delle attività di formazione pro­
fessionale, Novembre 2005.
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2
I RISULTATI
111
2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
• percorsi triennali sperimentali;
• percorsi biennali di qualifica conseguiti nel canale della formazione professionale
dopo aver frequentato un anno di istruzione secondaria superiore;
• la frequenza di un anno “destrutturato” rivolto a giovani a rischio di abbandono e
finalizzato alla rimotivazione e alla frequenza in uno dei due canali precedenti.
La Toscana, ma solo per una parte della sua offerta, ricade nella stessa tipologia ma
con alcune caratteristiche del tutto peculiari: titolarità del Centro pubblico di FP; rila­
scio dell’attestato regionale; insegnamento delle competenze di base affidate in pre­
valenza ai docenti della scuola. I percorsi triennali delineati da tale architettura preve­
dono, di fatto, la presenza strutturata, non sussidiaria o comunque, preponderante di
docenti di scuola per l’insegnamento delle competenze di base. La progettazione del
percorso è congiunta.
L’Emilia Romagna e la Toscana (per il resto dell’offerta formativa in tema di Obbligo) rica­
dono più propriamente in una tipologia di integrazione caratterizzata da: 1) titolarità della
scuola; 2) rilascio del diploma di stato o proseguimento scolastico in via prioritaria; 3)
insegnamento delle competenze di base affidate in prevalenza ai docenti della scuola
attuata anche attraverso la stipula di un’apposita convenzione, mediante il coinvolgimen­
to delle istituzioni scolastiche e dei centri di formazione professionale nella progettazio­
ne e realizzazione dei percorsi sperimentali. In tale modello, la formazione professionale
è presente con compiti sussidiari e di “arricchimento” rispetto a percorsi che rimangono
essenzialmente scolastici. I percorsi di istruzione curricolari, integrati da moduli di forma­
zione professionale sono, in primo luogo, finalizzati alla progressione ed ai titoli di studio
previsti dagli ordinamenti scolastici, consentendo anche l’acquisizione di attestati di qua­
lifica regionali o crediti utili al passaggio nel sistema della formazione professionale.
La variabilità locale delle sperimentazioni ha prodotto rilevanti ricadute sul siste­
ma di monitoraggio nazionale condotto dall’azione di sistema. In primis si è adot­
tata una separazione, dato il carattere sperimentale dell’iniziativa, fra monitorag­
gio dell’obbligo formativo e monitoraggio delle sperimentazioni triennali. Questo
ha probabilmente rappresentato una risposta coerente alla revisione organizzati­
va dei sistemi regionali che, in funzione della sperimentazione, hanno ulterior­
mente articolato il loro organigramma definendo un servizio di governo a parte
per tali percorsi. Anche quest’ultimo aspetto non ha contribuito a creare una rete
unica sulla quale far confluire informazione, prassi ed esperienze.
Il monitoraggio della sperimentazione ha subito, a causa della variabilità locale,
rilevanti difficoltà di standardizzazione. La regionalizzazione delle scelte ha reso
difficile ricondurre ad un quadro omogeneo modalità attuative profondamente
diverse anche se, da parte dei referenti regionali, si riconosce un importante
lavoro operato dall’azione di sistema per individuare un sistema di rappresenta­
zione comune.
112 | 2
I RISULTATI
L’apprendimento organizzativo: ovvero il modello di accompagnamento attraver­
so il metodo della valorizzazione
Le ricadute in termini di accompagnamento alla costruzione del sistema articolato
in una programmazione fondata sull’asse Regione­Province basato su specifiche
linee di indirizzo e su opzioni attuative che, a partire dal presidio provinciale, pro­
muovono un’offerta formativa integrata su una pluralità di attori. Tali linee si sinte­
tizzano in una particolare caratteristica che viene rilevata dai referenti regionali,
ovvero il lavoro per portare alla luce le risorse territoriali (competenze, sperimenta­
zioni, buone prassi) che, in modo frammentato e secondo specificità locali, carat­
terizzavano i contesti regionali nell’ambito della formazione iniziale.
L’azione di sistema nazionale ha svolto, secondo i referenti regionali, un impor­
tante ruolo non tanto in accompagnamento della regolamentazione dell’obbligo,
quanto nel determinare e valorizzare la continuità con le esperienze già in atto nei
singoli territori, supportando il processo di valorizzazione delle risorse già attive
all’interno dei centri per l’impiego e dei contesti scolastici che dovevano essere
integrate nel nuovo sistema d’offerta. I sistemi regionali sono stati costruiti a par­
tire dalla valorizzazione dell’esistente per adattarlo alle innovazione della riforma
e non viceversa. In tal senso il ruolo del tavolo nazionale (nella sua configurazio­
ne: referenti della programmazione, referenti della formazione, referenti delle ana­
grafi) è stato molto utile per rappresentare, in una logica bottom up, le soluzioni
adottate dai sistemi regionali anche nella diffusione di buone prassi tra regioni.
Ad esempio, il tavolo nazionale ha permesso la diffusione del Progetto Marche
per il Tutor dell’obbligo formativo, rispetto al quale le Regioni hanno potuto con­
frontarsi, adottando in parte le soluzioni proposte dallo stesso Progetto.
Per i referenti regionali (particolarmente evidenziato dalla Lombardia e dalla Tosca­
na), il processo riformatore di questi anni si è configurato come sviluppo progressi­
vo del ripensamento del ruolo dell’attore nazionale nello scenario di innovazione dei
sistemi di istruzione, formazione e lavoro. Si fa riferimento ad un cambiamento epo­
cale nel modello di programmazione con il passaggio da un forte ruolo regolativo
operato dal livello nazionale (a cui seguiva una declinazione da parte delle Regioni
a livello territoriale) alla formazione di un rinnovato ruolo per il livello nazionale di faci­
litazione dell’interazione fra i diversi sistemi. Il modello di intervento dell’azione di
sistema nazionale a supporto della riforma dell’obbligo formativo viene, infatti, svi­
luppato a partire dal “dato” regionale che, presentando un’estrema varietà, neces­
sita di riportare le variabilità a sistema, in modo da conseguire capacità di dialogo e
raccordo. In altre parole la trasferibilità delle innovazioni si lega alla costruzione della
coerenza nel modo in cui gli attori partecipano al percorso con particolare riferimen­
to all’apprendimento di un linguaggio e di una cultura condivisi.
I tavoli nazionali per l’obbligo formativo/diritto­dovere sono stati fondamentali
anche se permane un problema di raccordo tra le regioni dovuto alla loro orga­
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2
I RISULTATI
113
2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
nizzazione e ad una loro partecipazione “segmentata”. Il tavolo nazionale viene
identificato dai referenti regionali come risposta all’esigenza di identificare un
punto di riferimento che funzioni da traduttore comune. Sebbene il processo
devolutivo e di decentramento sia molto avanzato, sono le stesse Regioni a porsi
il problema del mantenimento del riferimento nazionale in grado di offrire un
luogo di confronto.
La governance
Le cinque regioni intervistate ed analizzate nel percorso di ricerca presentano un
quadro di sostanziale e profonda coerenza al modello di governance proposto
dall’azione di sistema nazionale. Si è adottato un modello di governo che ha for­
temente integrato le province che a loro volta hanno operato per l’integrazione e
la partecipazione degli attori (Ufficio scolastico regionale, CPI, scuole, CFP,
agenzie formative, ecc.).
In termini di governance promossa e realizzata con gli attori locali dalla Regione Lom­
bardia, è stato avviato un processo che si è risolto nella costituzione di un Associa­
zione Temporanea di Scopo fra Enti di formazione che ha dato vita ai percorsi trien­
nali con una forma di progettazione e di autogoverno autonomo che si interfaccia con
la Regione. Si è creato un tavolo congiunto con l’ufficio scolastico regionale, le scuo­
le, l’Assessorato regionale e l’ATS degli enti che si è articolato in gruppi di progetta­
zione. Questa sinergia tra i diversi attori ha generato un processo di apprendimento
organizzativo e di valorizzazione delle competenze degli attori. Per il governo dei per­
corsi triennali la Lombardia ha inoltre previsto la costituzione di un comitato interisti­
tuzionale di governo e un comitato paritetico interistituzionale, composto da referenti
regionali, dalle province dall’ufficio scolastico regionale, dal Ministero del lavoro, dal
MIUR e dalle parti sociali. È una cabina di regia dotata di un livello più tecnico artico­
lato in gruppi di lavoro per l’accompagnamento della sperimentazione.
L’Emilia Romagna ha organizzato la governance attraverso la conferenza regionale
per il sistema formativo a cui partecipa la Regione, l’Ufficio scolastico regionale, le 9
Province, 9 Comuni, i rappresentanti delle scuole, i rappresentanti degli enti di forma­
zione professionali e le università. In questa sede vengono presentati anche la bozza
degli indirizzi della Regione di cui si acquisisce il parere e si discutono importanti solu­
zioni anche rispetto all’identificazione di standard qualitativi.
Il Veneto, ha adottato il modello dei protocolli di intesa con le Province e l’Ufficio sco­
lastico Regionale e avendo mantenuto anche la gestione amministrativa diretta dei
percorsi formativi in diritto­dovere ha emanato linee guida e dispositivi in occasione
dei bandi ai quali tutto il sistema doveva attenersi. Proprio per questo motivo la tran­
sizione tra i sistemi è stata piuttosto fluida, grazie anche al lungo ed articolato percor­
so di collaborazione con gli attori dell’attuazione, ovvero gli organismi di formazione
accreditati per l’obbligo.
114 | 2
I RISULTATI
In Toscana è attivo un gruppo paritetico fra Regione e Ufficio Scolastico Regionale.
Con le province, i CPI si organizzano incontri periodici per la programmazione e
gestione degli interventi. Con gli attori locali vengono realizzati incontri informali per
l’analisi di problemi specifici a sostegno della progettazione delle attività. Infine con
gli Istituti scolastici, la Direzione regionale e gli uffici decentrati della pubblica istruzio­
ne proseguono le attività di coordinamento congiunto per l’organizzazione degli
Osservatori Scolastici Provinciali.
Già all’avvio della L. 144/99 relativa all’introduzione dell’obbligo formativo, il servizio
Istruzione della Regione Piemonte ha dato vita ad un’azione di diffusione capillare
verso le scuole con la collaborazione dell’Ufficio Scolastico Regionale. Uno dei proble­
mi che la comunità degli attori ha dovuto affrontare nell’implementazione della riforma
disposta dal nuovo obbligo formativo (che ricordiamo non prevedeva un’obbligatorietà
di profilo sanzionatorio) si è configurato nella costruzione dell’anagrafe attraverso il coin­
volgimento diretto del sistema scolastico che doveva dotarsi di sistemi informativi stan­
dardizzati. In tal senso si è cercato di introdurre metodi e procedure che, diversamente,
erano consolidate nel sistema della formazione professionale già da tempo dotato di un
proprio sistema di anagrafe e di un sistema informativo degli allievi in formazione. In tal
senso e intorno al problema di raccolta e rappresentazione delle informazioni, si è
costruito il primo nucleo di governance fra Regione, Province e sistema scolastico con
un percorso complesso di condivisione di metodi e di approcci organizzativi. Nel rap­
porto con le Province, la Regione Piemonte ha mantenuto un forte ruolo di coordina­
mento e di mediazione di cultura e know­how procedurale e metodologico. Rispetto agli
strumenti della governance, già nel 2003, è stato stipulato un Accordo Territoriale fra
Regione Piemonte ­ Direzione Formazione Professionale­Lavoro e Ufficio Scolastico
Regionale del Piemonte per la costituzione di un organismo regionale di indirizzo, moni­
toraggio e valutazione composto da rappresentanti di vari soggetti istituzionali. Su un
piano più squisitamente tecnico è stato invece istituito un Tavolo Regionale di Progetta­
zione, composto da rappresentanti delle Agenzie Formative, delle Istituzioni Scolasti­
che, del Settore Standard Formativi della Direzione Formazione Professionale ­ Lavoro
della Regione Piemonte e dell’Ufficio Scolastico Regionale per il Piemonte.
2.4.4 Criticità e fabbisogni espressi dalle regioni
Si fa esplicito riferimento, relativamente all’ultimo periodo della programmazione
(dopo il 2003), all’esistenza di tavoli nazionali segmentati e ridondanti. Si esprime
l’esigenza di una razionalizzazione dei tavoli nazionali e dei referenti che vi parteci­
pano (turn over). Lo strumento del tavolo nazionale viene individuato in tutta la sua
necessità per la condivisione di linguaggi e tecnologie anche per il dialogo e la dif­
fusione di buone prassi fra Regioni a condizione che il modello di intervento defi­
nito dal tavolo nazionale, sia portatore di una visione trasversale e sistemica.
Si avverte, inoltre, l’esigenza di superare la fase sperimentale dei percorsi trien­
nali di promuovere, iniziative in grado di coniugare le diverse realtà attuative e di
|
2
I RISULTATI
115
2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
dare soluzioni ordinative delle diversità come missione per la programmazione
2007­2013.
In tale quadro l’azione di sistema può fornire, anche grazie all’esperienza del
monitoraggio nazionale, specifiche expertise di rappresentazione (in termini di
luoghi di confronto, continuità dello scambio) della base informativa delle speri­
mentazioni in ordine alla messa a regime del canale di istruzione­formazione.
Inoltre, sotto il profilo della sostenibilità della nuova programmazione nazionale,
si evidenzia la necessità di un’azione che promuova la visione strategica regio­
nale attraverso lo sviluppo di una offerta strutturata a partire dalla domanda
sociale proveniente dal target di riferimento. Infatti, si può affermare come l’azio­
ne di sistema nazionale non abbia esaurito completamente la sua missione di
accompagnamento alla creazione dei sistemi per il Diritto Dovere, anche in con­
siderazione del fatto che la riforma dovrebbe vivere la sua compiuta attuazione
o la sua completa revisione. Tale giudizio è non solo consapevole ma assunto fra
le priorità connesse al valore strategico, attribuito dalle Regioni intervistate, del
coordinamento unitario in riferimento ad un disegno attuativo condiviso.
Il modello di intervento della programmazione nazionale può funzionare se man­
tiene la “coralità” del sistema nella molteplicità degli attori e delle istanze in esse­
re. La rinuncia ad un modello di accompagnamento basato sul lavoro di rete e
sulla circolarità della conoscenza a favore di un modello di accompagnamento
alla situazione singolare (in emulazione di una task force) produce, anche a fron­
te di un apprendimento organizzativo più efficiente sotto il profilo dei tempi di
implementazione, un’eccessiva variabilità dei sistemi regionali che, anche nella
logica devolutiva, si rappresenta come esternalità del processo perché priva di
legami e di opzioni di compatibilità verso la visione di sistema paese.
2.4.5 I risultati del focus locale: il sistema dell’obbligo formativo
e del diritto­dovere all’istruzione e formazione nella Provincia di
Pistoia
Per la costruzione del sistema dell’obbligo formativo prima e del diritto­dovere
poi, la Provincia di Pistoia ha programmato:
• i percorsi integrati di istruzione e formazione in attuazione della L. 53/03 sulla
base di quanto stabilito dall’Accordo quadro, ratificato il 19 giugno 2003, tra il
Ministero della Pubblica Istruzione, il MLPS, le Regioni, le Province, i Comuni
e le Comunità montane. La sperimentazione di percorsi ha avuto inizio a parti­
re dall’anno scolastico 2003/2004;
• un progetto Ricerca­azione per il sostegno ai comitati di progetto costituiti in
attuazione della DGR. n. 687 del 14 luglio 2003 e dell’Accordo stato­regioni del
19 giugno 2003 finalizzato alla costruzione di un sistema integrato di istruzio­
ne e formazione professionale.
L’obiettivo della messa a punto del progetto Ricerca­azione è stata la definizio­
ne di un vero e proprio sistema di gestione in grado di individuare le criticità e
116 | 2
I RISULTATI
sviluppare le strategie per la realizzazione dell’obbligo formativo e del diritto­
dovere nell’ottica dell’efficacia ed efficienza. Gli aspetti rilevanti nella costruzio­
ne del sistema dell’obbligo formativo e del diritto­dovere, hanno riguardato le
seguenti dimensioni:
• l’organizzazione, i ruoli e le responsabilità di tutti gli attori coinvolti;
• il monitoraggio, la valutazione e la pianificazione dei processi;
• gestione, produzione e diffusione dei documenti;
• analisi dei fabbisogni e tutoraggio;
• valutazione degli esiti formativi e la certificazione delle competenze riconosciu­
te reciprocamente dai diversi sistemi;
• selezione e formazione dei formatori e degli insegnanti.
Inoltre la programmazione provinciale ha realizzato:
1 la sperimentazione del progetto SOFOS, in collaborazione con l’Università di
Firenze per la creazione di un sistema integrato. Le azioni specifiche hanno
riguardato:
• la messa a punto di modelli di certificazione della competenze in partenaria­
to con le Province di Arezzo e Grosseto (alla luce di quanto stabilito dall’Ac­
cordo Stato­Regioni del 3.11.2004);
• le attività di orientamento e riorientamento dei ragazzi in uscita dalla scuola
dell’obbligo che hanno scelto di non proseguire gli studi;
• la pianificazione delle attività formative extracurricolari per l’obbligo formati­
vo fino a 18 anni.
2 l’istituzione di un Osservatorio Scolastico provinciale con l’anagrafe dell’obbli­
go formativo che è stato costituito sulla base di un protocollo di intesa con
tutte le scuole della provincia, statali e paritarie, con il C.S.A. e tutti i comuni;
3 l’istituzione di una figura di coordinamento per la promozione, coordinamento
e verifica di tutta l’attività.
Di seguito uno schema illustra le diverse attività.
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2
I RISULTATI
117
2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
Azioni specifiche
1 Rafforzamento dell’Osservato­ 1.1 Miglioramento del monitorag­
gio degli interventi attraver­
rio Scolastico Provinciale
so la progettazione di un
(O.S.P.) con particolare riferi­
sistema provinciale per la
mento all’anagrafe dell’obbli­
valutazione dell’efficacia e
go formativo
dell’efficienza delle attività
dell’obbligo formativo
1.2 Realizzazione campagna di
comunicazione sui percorsi
integrati di istruzione e for­
mazione professionale desti­
nate ai giovani tra i 14 e 18
anni e alle loro famiglie.
Azioni prioritarie
118 | 2
I RISULTATI
Realizzazione del progetto Ricerca Azione finaliz­
zato a sostenere i comitati di progetto costituiti
in attuazione della deliberazione G.R. n. 687 del
14 luglio 2003 e dell’accordo Stato­Regioni del 19
luglio 2003
Campagna di comunicazione e sensibilizzazione a
favore degli istituti per promuovere lo scambio di
esperienze e conoscenze tra gli operatori della for­
mazione professionale e dei docenti delle scuole
per la realizzazione congiunta degli interventi inte­
grati di Obbligo Formativo e Diritto Dovere e il loro
inserimento nel POF ­ Piani di azione formativa
Progettazione e realizzazione del sistema provin­
ciale per la valutazione dell’efficacia ed efficienza
dell’obbligo Formativo
Costituzione del Sistema Informativo Scolastico
Regionale ­ SIRS (piani di Indirizzo regionale) per
la realizzazione dell’anagrafe dell’obbligo formati­
vo con l’individuazione degli Osservatori Scolastici
Provinciali ­ O.S.P.
Modalità di implementazione
Schema 2.4 ­ Attività realizzate dalla Provincia di Pistoia nell’ambito dell’Obbligo Formativo e del Diritto­Dovere
segue
Coordinamento e supporto al sistema integrato e
O.S.P ­ Servizio Istruzione e Formazione
Osservatori Scolastici Provinciali. O.S.P.
Protocollo di intesa con tutte le scuole della pro­
vincia statali e paritarie, con il C.S.A. e tutti i
comuni,
Comitato di Gestione dell’OSP
Progetto Ricerca­azione
deliberazione G.R. n. 687 del 14 luglio 2003
Accordo Stato ­ Regioni­Autonomie Locali del 19
luglio 2003
Commissione Promozione e Diffusione della Ricer­
ca­azione:
organizzazione seminari per operatori della forma­
zione e dell’istruzione
seminari rivolti alle famiglie
incontri interprovinciali tra i diversi operatori atti­
vi nella realizzazione dei percorsi integrati di
istruzione e formazione per il trasferimento delle
esperienze e alla costruzione di prassi condivise
Data base obbligo formativo
Definizione, degli indicatori per il monitoraggio e
valutazione di Obbligo Formativo
Strumenti e attori
Schema 2.4
Attività realizzate
dalla Provincia
di Pistoia
nell’ambito
dell’Obbligo
Formativo e del
Diritto­Dovere
Azioni specifiche
2 Costruzione della banca del­ 2.1 Sperimentazione integrata a
l’offerta Formativa che privile­
cure Servizio Istruzione e
gia la prosecuzione della spe­
Formazione
rimentazione regionale. Modu­ 2.2 Moduli propedeutici di orien­
li brevi, corsi di qualificazione
tamento e ri­orientamento a
professionale, tirocinio e for­
cura dell’Ufficio Istruzione
mazione nell’apprendistato.
2.3 Corsi di qualificazione profes­
sionale a cura del Servizio
Istruzione e Formazione Pro­
fessionale
Azioni prioritarie
Adesione alla sperimentazione regionale in base
all’accordo Stato­Regioni­Autonomie Locali del 19
luglio 2003
Offerta formativa rivolta a giovani che abbiano
concluso il primo ciclo di studi (licenza scuola
media inferiore): corsi di primo anno integrati con
attività di formazione professionale ­ Integrazione
professionalizzante e formazione a carattere indivi­
dualizzato ­ Percorsi formativi.
Organizzazione dei servizi di supporto ai giovani:
tutoraggio iniziative di orientamento valutazione
delle competenze per la definizione dei percorsi
individualizzati
Progettazione di percorsi modulari professionaliz­
zanti anche individualizzati, finalizzati alla acqui­
sizione di una qualifica
Coinvolgimento dei soggetti che rappresentano la
scuola, la formazione e le imprese nella fase di
progettazione e gestione dei progetti
Modalità di implementazione
segue Schema 2.4 ­ Attività realizzate dalla Provincia di Pistoia nell’ambito dell’Obbligo Formativo e del Diritto­Dovere
Strumenti e attori
segue
Sperimentazione regionale: Servizio Istruzione e
Formazione Professionale Servizio lavoro Centri
per l’impiego
Accordo Stato­Regioni­Autonomie Locali del 19
giugno 2003 per la realizzazione di un’offerta for­
mativa integrata nelle more dell’emanazione dei
decreti attuativi ex 53/03
Protocollo di intesa Regione Toscana MIUR e il
Ministero per il Lavoro per la realizzazione di
un’offerta formativa integrata (Luglio 2003).
Promozione e sottoscrizione di Accordi di rete fra
i diversi soggetti ­ Istituti professionali, Associa­
zioni datoriali, imprese, agenzie formative ecc.,
per la realizzazione di percorsi modulari do orien­
tamento
segue
Schema 2.4
Attività realizzate
dalla Provincia
di Pistoia
nell’ambito
dell’Obbligo
Formativo e del
Diritto­Dovere
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2
I RISULTATI
119
120 | 2
I RISULTATI
3 Orientamento e tutoraggio a
cura dei tutor afferenti al Ser­
vizio istruzione alle dipenden­
ze funzionali dei Centri per
l’impiego
Il tutor garantisce un’attività di tutoraggio indivi­ La figura del tutor si configura come un attore
duale personalizzato nei confronti dei giovani. pivot intorno al quale ruota tutto il sistema.
Attività principali:
­ attività preliminari di accoglienza, orientamen­
to, valutazione delle competenze
­ identificazione delle opportunità formative
­ definizione di un patto formativo con ogni sin­
golo soggetto in accordo con gli altri attori, le
famiglie e i servizi competenti
­ monitoraggio del processo di apprendimento.
Strumenti e attori
Per l’apprendistato per l’espletamento del
diritto/dovere di istruzione e formazione la forma­
zione esterna viene erogata con priorità all’asse­
gnazione di buoni individuali da utilizzare presso
le agenzie accreditate.
3 Orientamento e tutoraggio
Modalità di implementazione
Organizzazione corsi di qualificazione professiona­
le tramite la concessione di voucher formativi
Per l’apprendistato in diritto/dovere di istruzione
e formazione, la formazione esterna viene erogata
con priorità all’assegnazione di buoni individuali
da utilizzare presso le agenzie accreditate.
L’attività di tutoraggio per gli apprendisti viene
erogata e garantita dai Centri per l’impiego e
sportelli facendo riferimento ad apposita lista dei
tutor.
Azioni specifiche
2 Costruzione della banca del­ 2.4 Formazione esterna nell’ap­
l’offerta Formativa che privile­
prendistato a cura del Servi­
gia la prosecuzione della spe­
zio lavoro
rimentazione regionale. Modu­ 2.5 Tirocini a cura dei Centri per
li brevi, corsi di qualificazione
l’impiego
professionale, tirocinio e for­
mazione nell’apprendistato
Azioni prioritarie
segue Schema 2.4 ­ Attività realizzate dalla Provincia di Pistoia nell’ambito dell’Obbligo Formativo e del Diritto­Dovere
segue
Schema 2.4
Attività realizzate
dalla Provincia
di Pistoia
nell’ambito
dell’Obbligo
Formativo e del
Diritto­Dovere
La costruzione della governance nell’obbligo formativo e il diritto/dovere all’i­
struzione e alla formazione
Le ricadute sui sistemi provinciali dell’azione di sistema nazionale per l’obbligo
formativo prima, e per il diritto dovere poi, si inseriscono, nel caso della provin­
cia di Pistoia, in un disegno organizzativo del sistema concertato ed esaustivo.
L’Amministrazione provinciale, superati alcuni problemi iniziali, ha individuato i
ruoli e le funzioni per l’implementazione di un modello provinciale di diritto dove­
re. L’Assessorato all’Istruzione e alla Formazione ha svolto un ruolo di coordina­
mento nel coinvolgere tutti gli attori sul territorio: i centri per l’impiego per la
costruzione dell’anagrafe e l’osservatorio scolastico. La costruzione del sistema
ha preso avvio a partire dalla programmazione di un’azione di sistema integrata
e articolata su più livelli. Accanto alla sperimentazione dei percorsi triennali, l’at­
tivazione di un progetto Ricerca­azione102 ha permesso all’Amministrazione pro­
vinciale di costruire un sistema organico di ruoli e competenze che ha visto il
coinvolgimento di tutti gli attori ai diversi livelli.
Nel perseguimento degli obiettivi dell’azione di sistema nazionale finalizzata all’at­
tività di supporto e assistenza tecnica per accompagnare le regioni e le province
alla creazione di modelli organizzativi per l’obbligo formativo e il diritto dovere, la
Provincia di Pistoia, attraverso il rafforzamento dell’Osservatorio Scolastico Pro­
vinciale ed in particolare attraverso l’istituzione dell’anagrafe dell’O.F., ha costitui­
to il punto di riferimento e di collegamento di tutti gli attori coinvolti. Il Protocollo
di intesa tra tutte le Scuole statali e paritarie della provincia, con il Centro Servizi
Amministrativi e tutti i Comuni, ha dato vita ad una rete di soggetti istituzionali che
ha permesso una costruzione congiunta del sistema del diritto dovere con l’otti­
ca di ottimizzare le risorse e garantire efficacia ed efficienza. La messa in relazio­
ne dei diversi attori ha generato una serie di servizi integrati con un forte coordi­
namento dei Centri per l’impiego, la cui costruzione ha coperto diverse aree di
intervento. In particolare, al fine di sostenere i comitati di progetto, sono state
implementate numerose attività tra cui si annoverano azioni di comunicazione e
monitoraggio e valutazione finalizzate alla creazione di valore aggiunto alla pro­
gettazione del sistema. Si sottolinea la particolare attenzione al monitoraggio e
alla valutazione delle azioni e dei servizi che ha permesso una maggiore consape­
volezza degli attori rispetto al loro operato in una logica di costruzione dal basso.
Da un punto di vista di governance orizzontale, la Provincia ha giocato un ruolo
di forte regia nella costruzione del sistema agendo su due principali piani:
• sviluppando un partenariato istituzionale per la costruzione dell’organizzazione
e delle funzioni, trasferendo i principi guida concordati a livello nazionale nel
contesto locale;
102 In attuazione della DGR. del 14 luglio 2003 e dell’Accordo Stato­Regioni del 19 luglio 2003.
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2
I RISULTATI
121
2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
• attivando tutti gli attori coinvolti e ricorrendo alla pianificazione delle azioni
all’insegna della concertazione, promuovendo un processo di trasferimento,
sensibilizzazione e informazione.
Un altro elemento di particolare interesse riguarda lo scambio di prassi ed espe­
rienze con le altre province attraverso il sistema degli osservatori, elemento
aggiuntivo della costruzione della governance orizzontale e piattaforma per lo
scambio di informazioni.
Rispetto alle modalità organizzative, finalizzate ad indirizzare l’offerta formativa in
una logica di partenariato, l’amministrazione provinciale ha promosso la costitu­
zione di partenariati tra agenzie e istituti scolastici nella logica della condivisione
delle rispettive responsabilità.
La costruzione della comunità professionale
L’istituzione degli osservatori provinciali per il diritto dovere, ha permesso un atti­
vo scambio di informazioni ed esperienze tra le diverse amministrazioni soprat­
tutto per quanto riguarda la realizzazione dei percorsi integrati. In merito alla pro­
grammazione, la Provincia ha sperimentato modalità attuative e strumenti di
volta in volta concertati con i diversi operatori, nel tentativo di condividere sape­
ri, procedure e modalità gestionali. Se la concertazione ha permesso una miglio­
re attuazione della programmazione, la condivisione delle esperienze, il trasferi­
mento e la produzione delle conoscenze legate al contesto territoriale hanno
generato una rete di attori che, monitorando e valutando in itinere le diverse azio­
ni sperimentate, si sono sforzati di individuare linguaggi comuni e condivisi in un
processo di apprendimento organizzativo.
Il contatto tra mondo della scuola e quello della formazione, mediato dall’Ammi­
nistrazione provinciale, ha permesso il confronto con sistemi di pensiero e para­
digmi diversi che sono stati declinati a partire da standard comuni nel tentativo
di integrare la formazione, l’istruzione e il mondo del lavoro. Questa sfida, emer­
sa fortemente dalle interviste, ha rappresentato la maggiore difficoltà ma anche
il terreno di confronto tra saperi ed approcci diversi che si sono dovuti integrare
a partire dal diretto confronto tra gli operatori nel tentativo di costruire una comu­
nità professionale composta da formatori, tutor ed insegnanti degli istituti tecni­
ci. Il trasferimento di metodologie didattiche e formative, l’integrazione curricola­
re di moduli professionalizzanti, anche nel tentativo di arginare i fenomeni di
dispersione scolastica e formativa, hanno creato dei ponti tra due comunità pro­
fessionali (quella dei formatori e degli insegnanti) che hanno trovato una sintesi
nella sperimentazione dei percorsi del diritto dovere.
L’attore “pivot” di questo sistema che metteva insieme saperi e pratiche diverse
è stato il tutor che ha “facilitato” l’incontro fra dimensioni diverse (scuola e for­
mazione) accompagnando i ragazzi in una logica di orientamento personalizzato
ed individualizzato. La figura del tutor, alle dirette dipendenze del servizio forma­
122 | 2
I RISULTATI
zione della Provincia, ha svolto un ruolo di accompagnamento delle sperimenta­
zioni diventando il punto di riferimento per insegnanti e formatori, promuovendo­
ne la partecipazione ad un’unica comunità professionale.
Criticità e fabbisogni
Le maggiori criticità incontrate dai diversi attori nella costruzione del sistema del­
l’obbligo formativo e del diritto dovere hanno riguardato in primo luogo le modi­
fiche legislative intervenute che hanno indotto gli operatori a ritarare le proprie
azioni ed avviare una nuova fase sperimentale. A questo proposito si sottolinea
la necessità, accanto alla legittimità dello sviluppo di un sistema fortemente radi­
cato sul territorio e nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà e delle com­
petenze degli enti locali, di sviluppare azioni di sistema che a livello nazionale
diano standard generali facilmente contestualizzabili e flessibili ma anche minimi
principi di uniformità e riconoscibilità a livello nazionale.
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I RISULTATI
123
2.4 L’Azione di
Sistema
Nazionale per
l’obbligo
formativo e il
Diritto­Dovere
all’Istruzione e
Formazione
2.5 L’AZIONE DI SISTEMA NAZIONALE “ANALISI E
VALUTAZIONE”
Fonti
Per l’azione di sistema nazionale: intervista ad Aviana Bulgarelli (ex Dirigente Struttu­
ra nazionale di valutazione dell’Isfol) e ad Alberto Vergani (consulente Isfol ­ Struttura
di valutazione FSE ed esperto di valutazione dei programmi). Nell’ambito delle rileva­
zioni periodiche svolte per il monitoraggio qualitativo è stato intervistato Stefano Volpi
(attuale responsabile della Struttura). Documentazione consultata: Rapporti di monito­
raggio qualitativo (aggiornati semestralmente) del PON obiettivo 3, RAE dal 2000 a
2004 del PON obiettivo 3; Relazioni trimestrali prodotte dall’Isfol (dal 2000 ad oggi) e
principali prodotti realizzati dalla Struttura di valutazione dell’Isfol.
Per i sistemi regionali: interviste dirette semistrutturate a V. Vignoli, E. Morandi e S.
Kaczanow (Regione Emilia Romagna); A. Vettori (Regione Toscana) e G. Arlia (AT alla
Regione Toscana); R. Origoni e S. Giorgi (Regione Lombardia); R. Caccin e L. Dekle­
va (Regione Veneto), F. Viano, G. Casassa e G. Perfumo (Regione Piemonte).
Documentazione consultata: Rapporti di valutazione intermedia e finale dei POR FSE
2000­2006 e RAE regionali 2003 e 2004, Rapporti di monitoraggio regionali; archivi
normativi regionali, siti WEB regionali, Banca Dati Isfol Bandi della programmazione
attuativa FSE.
Per gli approfondimenti sulla diffusione della cultura del monitoraggio e della valuta­
zione in Italia, sono stati intervistati (tramite questionario semistrutturato) i seguenti
valutatori indipendenti dei POR obiettivo 3: A. Gandiglio (Cras), L. Napoletano (Eco­
sfera), M. Di Palma (Ecoter), C. Villante (Ernst & Young), D. Oliva e F. Pesce (IRS), F.
Quaglia (Resco)103.
2.5.1 I caratteri essenziali dell’azione di sistema nazionale “Analisi e
Valutazione”
All’interno del sistema nazionale di valutazione di programmi e progetti cofinan­
ziati ­ ossia l’insieme di strutture tecniche e organizzative (nazionali e regionali)
connesse alla realizzazione di specifici processi valutativi ­ convivono due profi­
li di significato: il profilo prescrittivo e il profilo di cultura tecnica e organizzativa
103 I valutatori indipendenti raggiunti dalla rilevazione hanno rappresentato una fonte informativa pre­
ziosa non solo per il lavoro svolto in ambito valutativo (le 6 società di appartenenza degli intervi­
stati hanno valutato complessivamente, in ambito obiettivo 3, dieci POR il PON), ma anche per l’at­
tività di ricerca e di AT svolta (nel passato e nel presente) presso le Amministrazioni dove non erano
valutatori indipendenti.
124 | 2
I RISULTATI
necessaria all’accompagnamento e alla verifica dell’attuazione dei programmi
cofinanziati.
Una delle più importanti innovazioni ascrivibili alla programmazione FSE 2000­
2006 rispetto al precedente periodo, è quella di aver individuato nello sviluppo di
un sistema nazionale di valutazione il volano per il potenziamento delle azioni a
supporto delle scelte dei decisori nazionali e regionali. In tal senso la valutazione
è stata integrata nella logica del policy cycle management non solo in coerenza
con il quadro regolativo comunitario, ovvero in adempimento degli obblighi deri­
vanti dai Regolamenti dei Fondi104, ma anche, appunto, per dare avvio allo svilup­
po e alla diffusione di un sistema organico e omogeneo di saperi e metodologie a
supporto di specifiche strategie attuative di politiche inserite in un contesto, quale
quello italiano, caratterizzato da un rilevante processo di decentramento.
Il profilo regolativo della programmazione dei Fondi Strutturali sul tema della valu­
tazione, ha innestato, pertanto, un primo conseguente processo di diffusione di
teorie, metodi e strumenti, attraverso la messa a punto di standard comuni e con­
divisi finalizzati alla costruzione di percorsi di analisi prescritti105 per una riconse­
gna armonizzata degli esiti (realizzazioni, risultati e impatti) a fini decisionali e di
riprogrammazione.
Ambedue i profili di significato della valutazione di programma (quello prescrittivo
e quello di cultura tecnica e organizzativa) vengono ad essere fortemente condi­
zionati, o comunque ampiamente connessi con il monitoraggio. Si tratta di un pro­
cesso distinto, anzi il monitoraggio è il processo di lavoro dell’Amministrazione
titolare o delegata nella gestione di programmi cofinanziati dal FSE obiettivo 3 che
più di altri è stato sviluppato ed innovato nel corso dell’ultimo decennio. Ma su
questo ambito sono intervenuti anche altri profili prescrittivi (dettati dalla normati­
va comunitaria come il Reg. (CE) 438/2001) e profili di cultura tecnica (come il
complesso progetto Monit2000, ora MonitWeb, dell’IGRUE ­ Ragioneria Genera­
le dello Stato), per altro non oggetto diretto di questa analisi.
Ma la visione integrata di due processi sostanzialmente diversi viene almeno in
parte richiamata dallo stesso corpus regolamentare.
Nei Regolamenti comunitari106 il monitoraggio è considerato uno strumento informati­
vo e funzione del processo di programmazione, gestione e valutazione delle politiche
(programmi e progetti);
104 Ricordiamo che in adempimento ai regolamenti dei Fondi Strutturali la valutazione rappresenta un
processo prescritto finalizzato alla ricostruzione delle realizzazioni, dei risultati e degli impatti
degli interventi per tutti i livelli di programmazione (programmi, misure e interventi).
105 Monitoraggio, valutazione intermedia e valutazione finale del singolo programma cofinanziato.
106 Regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui
Fondi strutturali, in G.U. C.E. del 26.6.1999 L 161/1
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2
I RISULTATI
125
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
I citati Regolamenti e le Guidelines107, considerano la valutazione uno “strumento ana­
litico per il disegno, la programmazione­riprogrammazione e la gestione delle politiche
e degli interventi cofinanziati”108. Le valutazioni intermedie, finali ed ex post, nonché le
valutazioni tematiche, forniscono le informazioni e le analisi di realizzazione, efficacia e
impatto degli obiettivi generali e specifici in cui si articolano i Quadri Comunitari di
Sostegno e i Programmi Operativi Nazionali e Regionali. Tutti i livelli di programmazio­
ne e i diversi livelli di aggregazione degli obiettivi, in base alle indicazioni della nuova
programmazione, devono essere adeguatamente monitorati e valutati, in particolare: i
programmi vengono valutati sulla base di un sistema di indicatori di realizzazione, di
risultato e di impatto; le singole misure d’intervento e le cosiddette “tematiche trasver­
sali”109 possono essere oggetto di specifici approfondimenti valutativi.
Fermi restando gli obblighi comunitari espressamente previsti per il monitoraggio e
valutazione dei Programmi, la definizione degli standard informativi richiesti per la pro­
duzione dei singoli indicatori e di specifiche metodologie, caratterizza il contenuto della
programmazione nazionale di FSE come degli altri Fondi Strutturali stante la necessità
di una più elevata condivisione di elementi omogenei volti alla creazione di basi minime
di conoscenza utili alla verifica dell’avanzamento dell’insieme dei programmi regionali e
degli effetti generati dalla loro attuazione110.
Come vedremo, gli interventi realizzati dall’azione di sistema nazionale “Analisi e
Valutazione” qui analizzati, comprendono una serie di finalità il cui indirizzo por­
tante conduce all’inclusione sistematica nei sistemi regionali della cultura teorica
e pratica (in una parola metodologica) del monitoraggio e della valutazione come
strumentazione permanente a supporto del governo delle policies.
La macrofinalità delle azioni di sistema può, pertanto, essere ricondotta alla crescita
complessiva della cultura del monitoraggio e della valutazione attraverso processi di:
• costruzione della consapevolezza nelle amministrazioni pubbliche che il carat­
tere di utilità del monitoraggio e della valutazione (strumenti di conoscenza) è
decisamente superiore al carattere di adempimento formale;
107 European Commission, Directorate General V, Employment, Industrial Relations and Social Affaires,
Guidelines for systems of monitoring and evaluation of ESF interventions in the period 2000­2006,
Brussels 10 May 1999, mimeo.
108 Le valutazioni intermedie, finali ed ex post, nonché le valutazioni tematiche (artt. 40, 42 e 43 del
Regolamento quadro), forniscono le informazioni e le analisi di realizzazione, efficacia e impatto
degli obiettivi generali e specifici in cui si articolano i Quadri Comunitari di Sostegno e i Program­
mi Operativi. Le misure e le tipologie di azione rilevanti, sia per concentrazione finanziaria che per
significato strategico, riferite agli obiettivi operativi definiti nei complementi di programmazione,
saranno anch’esse oggetto di valutazione intermedia, finale, tematica ed, eventualmente, ex­post.
109 Le “tematiche trasversali” individuate dalla programmazione fanno riferimento allo Sviluppo locale,
alle Pari opportunità e alla Società dell’informazione. Cfr. Qcs Ob. 3 di FSE per il 2000­2006.
110 In ambito Obiettivo 3, i paesi che, in termini di soggetti responsabili, mostrano un più elevato
grado di articolazione sono: la Germania (con 16 Läender) e l’Italia (con 12 Regioni, 2 Province
autonome e il Ministero del Lavoro).
126 | 2
I RISULTATI
• diffusione di percorsi di analisi (approcci metodologici, scelte operative e loro
sviluppo sequenziale, strumentazione minima comune) utili alla valutazione
delle politiche cofinanziate;
• produzione di analisi significative in termini di valutazione di efficacia dei pro­
grammi (a livello di POR e a livello di QCS) e delle policies di riferimento del FSE.
Una lettura integrata delle azioni porta alla designazione di una finalità complessiva
e, tendenzialmente, organica tesa alla creazione di basi comuni e condivise di cono­
scenza nel sistema di multilevel governance che permettano di modulare gli indiriz­
zi di policy e le relative attuazioni sulle specificità territoriali e/o di target group.
In primis, la valutazione viene connotata come strumento di governo delle poli­
cies del FSE a supporto dell’attuazione della SEO: in tale ambito si induce nei
sistemi locali un ripensamento delle policies per ascriverle ad un quadro di più
ampio respiro, che muova gli interventi non solo in relazione delle specificità
locali ma nel quadro di una strategia più ampia. In seconda istanza, l’azione di
sistema si fa promotrice di un ruolo di coordinamento scientifico e metodologi­
co finalizzato ad elaborare metodologie e strumenti della valutazione condivisi.
Infine, il tema della valutazione inserito nel processo di trasferimento di cultura e
strumenti della programmazione delle azioni di sistema, si fa policy­oriented (e
non più solo target­oriented) ampliando la base valutativa all’insieme di politiche
che concorrono alla costruzione dei sistemi per indurre localmente l’ampliamen­
to dell’utilizzo dello strumento valutativo a supporto della programmazione.
Il punto di partenza della nostra analisi è stato quello di comprendere se la stra­
tegia intrapresa dall’azione di sistema nazionale nell’individuare strumenti e
modelli della valutazione applicati a diversi ambiti di policy, abbia facilitato lo
strutturarsi di prassi consolidate finalizzate alla valutazione all’interno di speci­
fici contesti regionali e quanto e come, in questi specifici contesti locali, si siano
realizzate autonome esperienze, magari di ri­elaborazione di prassi realizzate
negli anni precedenti. In altri termini, l’attenzione è stata posta sulla compren­
sione del processo di diffusione della cultura del monitoraggio e della valutazio­
ne e la verifica dell’eventuale riposizionamento della valutazione dall’ambito
esclusivamente prescrittivo a strumento al servizio della programmazione nazio­
nale e regionale.
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2
I RISULTATI
127
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
Schema 2.5 ­ Principali prodotti realizzati dall’Azione di sistema nazionale
“Analisi e Valutazione” dal 2000 al Giugno 2006
Pubblicazioni Collana Metodologie per la valutazione di programma:
"Linee guida per il monitoraggio e la valutazione del Fse 2000­2006", vol. 1 (2001)
"Orientamenti metodologici per la valutazione del processo di implementazione di pro­
gramma", vol. 2 (2002)
“Linee guida per la valutazione degli effetti occupazionali del Fse 2000­2006”, vol. 3
(2002)
“Approccio alla valutazione della qualità dei sistemi formativi”, vol. 4 (2003)
“La valutazione della qualità dei sistemi formativi: aspetti metodologici e strumenti
applicativi”, vol. 5 (2005)
Altre Pubblicazioni
"Formazione e lavoro. Effetti del Fse sull'occupabilità in Italia", (2001)
"La strategia europea per l'occupazione. Il contributo del Fse in Italia 2000­2002",
(2003)
"Applicazione del modello della qualità dei sistemi formativi­ Prima sperimentazione
nell'area obiettivo 3”, (2004)
"Le strategie di sviluppo delle risorse umane nel centro nord. Un'analisi dei bandi di
gara ad avvisi pubblici in Ob. 3 ,2000­2003", (2004)
"La valutazione intermedia del QCS dell’ob. 3 in Italia", (2005)
“La valutazione degli interventi del FSE 2000­2006 a sostegno dell’occupazione”,
(2006)
Principali rapporti di ricerca non pubblicati (diffusione attraverso Comitati, Gruppi e repe­
ribilità sul sito del MLPS)
"Rapporto sulle condizioni di valutabilità del Qcs ob.3 Fse 2000­2006", (2002)
"La valutazione intermedia del QCS dell’ob. 3 in Italia", (2003)
“Aggiornamento della valutazione intermedia del QCS ob.3 Fse 2000­2006 (2005)
Principali materiali monografici presentati (diffusione attraverso Comitati, Gruppi e repe­
ribilità sul sito del MLPS)
“Strumenti per la valutazione dell’impatto diretto sui destinatari delle politiche preven­
tive e curative. Set di questionari per la valutazione degli effetti. Placement” (2002­
2004)
"Indirizzi operativi per l’attuazione delle Linee guida Vispo ­ Indicazioni per la ripro­
grammazione Fse", (2003)
"Integrazione dell’analisi di genere nelle valutazioni intermedie”, (2003)
“Indagini Placement. La valutazione degli interventi Fse a sostegno dell’occupazione”,
(2005)
128 | 2
I RISULTATI
Attività di disseminazione
Convegno “Formazione e occupazione Valutazione degli esiti occupazionali nelle
regioni italiane”, (2001)
Convegno “Il Fondo sociale europeo in Italia: il contributo alla Strategia europea per
l’occupazione, risultati e prospettive”, (2003)
Seminario nazionale sulla valutazione del Fse in Italia. (2004)
Sviluppo competenze
23 seminari IDEA ­ Isfol Debates on Evaluation (realizzati dal 2000 al 2005).
Schema 2.6 ­ I 23 seminari IDEA (Isfol Debates on Evaluation)
Aprile 2000 Paul Mooney & Jacqui Hansbro
Department for Education and Employment, Moorfoot, United Kingdom
MADE TO MEASURE ­ EVALUATION OF PATHWAYS TO INTEGRATION IN THE UK
ESF OBJECTIVE 3 PROGRAMME
Giugno 2000 Sergio Bruno
Università La Sapienza, dip. Scienze Economiche, Roma
QUALE VALUTAZIONE PER I PROGRAMMI DI SVILUPPO LOCALE?
Luglio 2000 Jean­Claude Barbier
Centre d'Etudes de l'Emploi, Noisy le Grand, France
SUR TROIS CRITERES DE QUALITE, A PROPOS DE L'EVALUATION DU FSE
OBJECTIF 3 EN FRANCE
Ottobre 2000 Michael Q. Patton
The Union Institute ­ Utilization­Focused Evaluation, Minneapolis, Usa
PROGRAMME EVALUATION
Novembre 2000 Robert Arnkil
Social Development Company, Hämeenlinna, Finland
DIALOGUE METHODS OF EVALUATION IN MULTI­STAKEHOLDER SITUATIONS
Dicembre 2000 Felix Büchel
Max Planck Institute for Human Development, Berlin, Germany
EXPLORING THE RETURNS TO FIRM­SPONSORED CONTINUING VOCATIONAL
TRAINING ON THE FIRM LEVEL ­ SHOULD WE CARE ABOUT
Maggio 2001 Guido Pellegrini
Università di Bologna, Università di Napoli
Esperto per il Ministero dell’industria, Roma
LA VALUTAZIONE EX POST DEGLI INCENTIVI ALLE IMPRESE: IL CASO DELLA 488
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2
I RISULTATI
129
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
Giugno 2001 Antonella Picchio & S. Himmelweit
Università di Modena, e Open University, Keynes, GB
VALUTAZIONE IN CHIAVE DI GENERE DELLE POLITICHE PUBBLICHE
Ottobre 2001 Ray Pawson
University of Leeds, Gran Bretagna
REALIST EVALUATION
Novembre 2001 Erwin Seyfried
Forschungsstelle für Berufsbildung, Arbeitsmarkt und Evaluation, Berlino, Germania
LA VALUTAZIONE DELL’OBIETTIVO 3 IN GERMANIA E APPRENDIMENTI PER LE
PROSSIME VALUTAZIONI DEL FSE
Dicembre 2001 Liisa Horelli & Marie­Christine Lefebvre
Helsinki University of Tecnology, Finlandia, e L Consult ssrl, Bruxelles, Belgio
"Evaluating Structural fund interventions from the Everyday life­perspective"
PRESENTAZIONE HORELLI
TESTO LEFEBVRE
Maggio 2002 Jordi Planas
Università Autonoma di Barcellona, Dip. di sociologia, Barcellona, Spagna.
SISTEMI DI ISTRUZIONE/FORMAZIONE E CREAZIONE DI COMPETENZE PER LO
SVILUPPO DELL'ECONOMIA: ALCUNE RIFLESSIONI PER LA VALUTAZIONE
Giugno 2002 Alan Barrett
Dipartimento delle Finanze e ESRI ­ Economic and Social Research Institute, Dublino,
Irlanda
EVALUATION METHODS FOR MEASURING THE IMPACT OF IN­COMPANY TRAI­
NING: AN IRISH EXPERIENCE
Ottobre 2002 Rita Asplund
ETLA ­ The Research Institute of the Finnish Economy, Helsinki, Finlandia.
EDUCATION MATTERS BUT INDIVIDUAL DIFFERENCES ARE LARGE
Novembre 2002 Francesco Mantino
INEA ­ Instituto Nazionale di Economia Agraria
FONDI STRUTTURALI E POLITICHE DI SVILUPPO: LA PROGRAMMAZIONE E LA
GESTIONE DEGLI INTERVENTI 2000­2006 NELL'UNIONE EUROPEA
Maggio 2003 Jacques Toulemonde
Directeur Associé / Partner, Eureval­C3E, Centre Européen d'Expertise en Evaluation,
France
EVALUATING COMPLEX PROGRAMMES
Giugno 2003 Angel de la Fuente
Associate Professor and vice­director, Instituto de Análisis Económico (CSIC), Univer­
sidad Autónoma de Barcelona, Spain.
PRIVATE AND SOCIAL RETURNS TO EDUCATION IN THE EU
Ottobre 2003 Richard Boyle
Senior Research Officer, Institute of Public Administration, Dublin, Ireland.
BUILDING EFFECTIVE EVALUATION CAPACITY ­ SOME LESSONS FROM INTERNA­
TIONALPRACTICE
130 | 2
I RISULTATI
Giugno 2004 Andrés Rodrìguez­Pose
Ricercatore della London School of Economics, London
"CAPITALE UMANO E SVILUPPO ECONOMICO
ISTRUZIONE, FORMAZIONE E JOB SATISFACTION: I RENDIMENTI REGIONALI DEL
CAPITALE UMANO IN EUROPA"
Ottobre 2004 Barbara Sianesi
Senior Research Economist in the Education, Employment and Evaluation Sector,
Institute for Fiscal Studies, London
EVALUATING THE IMPACT OF EDUCATION ON EARNINGS IN THE UK: MODELS,
METHODS AND RESULTS FROM THE NCDS
Maggio 2005 Andrea Ichino
Professore di economia presso il Dipartimento di economia dello European University
Institute (Eui), Firenze
MATCHING ESTIMATION : WHEN AND HOW IT SHOULD BE USED
Giugno 2005 Erich Battistin
Ricercatore presso il Centro di valutazione delle politiche di sviluppo dell'Institute for
Fiscal Studies, London
AN INTRODUCTION TO REGRESSION DISCONTINUITY METHODS
Settembre 2005 Piero Cipollone
Ricercatore presso l'Ufficio studi della Banca d'Italia, Roma
I RENDIMENTI SOCIALI DELL'ISTRUZIONE
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2
I RISULTATI
131
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
2.5.2 Le ricadute dell’azione di sistema nazionale “Analisi e
Valutazione” sui sistemi di monitoraggio e valutazione regionali
Si può ragionevolmente affermare che il tema della valutazione nel quadro della
programmazione comunitaria e nazionale, sia l’erede naturale di un processo di
integrazione di competenze e saperi elaborato e acquisito storicamente, sulla
base della valutazione e delle azioni di assistenza tecnica (AT) sviluppate a par­
tire dalla passata programmazione (FSE 1994­1999).
In altri termini, il processo di diffusione della cultura della valutazione e del
monitoraggio nelle diverse programmazioni, è avvenuto integrando vertical­
mente le competenze dell’assistenza tecnica e superando, in primis, la mera
collocazione “dell’insieme delle attività finalizzate alla costruzione di basi di
conoscenza” nell’ordine delle prescrizioni, per renderle effettivamente stru­
mento a servizio della programmazione (nazionale e regionale). Il salto qualita­
tivo è avvenuto operando una dialettica attiva, assumendone i metodi operati­
vi e agendo verso l’armonizzazione dei dispositivi e di standard minimi acces­
sibili ai diversi sistemi.
Un contributo importante allo sviluppo di tale processo di diffusione è avvenuto
anche attraverso a quei percorsi che, a livello regionale, hanno caratterizzato la
valutazione dei POR a partire da precisi vincoli stabiliti dalla programmazione
comunitaria. Con la valutazione intermedia dei POR ­ nella dialettica e nella reci­
procità in riferimento a quelle prodotte a livello di PON e QCS ­ sono state imple­
mentate le specifiche modalità previste per la valutazione in Italia e capitalizzati
i contributi delle assistenze tecniche regionali nella diffusione di metodi e stru­
menti per il controllo di gestione e per la raccolta di informazioni utili alla valuta­
zione (come processo attraverso il quale si possa pervenire ad un giudizio su un
qualche fenomeno e/o processo).
Tutto ciò ha contribuito a definire i contesti amministrativi regionali come uno
degli ambienti privilegiati di diffusione di concetti, metodi e valori propri della
valutazione, innestando processi di rilevazione e interiorizzazione di successive
necessità valutative orientate allo sviluppo del complesso delle capacità autori­
flessive. Di seguito si elencano i connotati specifici di questi processi di diffusio­
ne di della cultura della valutazione nelle aree investigate.
È cresciuto il riconoscimento del ruolo assegnato dalle Amministrazioni regionali
alla valutazione
Rispetto allo sviluppo consolidato di una cultura della valutazione i pareri sono
cauti. “Non siamo all’anno zero ma non si può parlare dell’esistenza di una cultu­
ra consolidata o matura”. Ciononostante, può essere sostenuto con sufficiente
certezza che nel corso dell’ultimo decennio è stata realizzata un’azione congiun­
132 | 2
I RISULTATI
ta di sviluppo, la quale, dal rapporto tra le istituzioni centrali e periferiche (Com­
missione Europea, Ministeri e Regioni) ha tratto legittimazione, ispirazione, meto­
di e strumenti condivisi.
In Toscana, ad esempio, la valutazione (nella sua architettura adottata per il POR) è
stata estesa ai programmi non cofinanziati (nel caso specifico a Piano di Indirizzo
Generale Integrato, attuativo della LR 32/2002) e, a monte, sono state create le con­
dizioni per la loro valutazione (esplicitazione degli obiettivi e delle finalità, adozione
standard).
Quasi tutti gli intervistati hanno sottolineato poi come l’Amministrazione regiona­
le abbia utilizzato ­ spesso integrandole ai suggerimenti avanzati dalle assisten­
ze tecniche ­ le “raccomandazioni” della valutazione intermedia. Ci sono delle
ragionevoli differenze date dal contesto organizzativo regionale e dal modello di
governance adottato da quella particolare attività amministrativa che afferisce
alla programmazione e gestione dei programmi cofinanziati. Probabilmente le
caratteristiche di tale attività ­ sempre più finalizzate al coordinamento degli
organismi delegati (Province, grandi Comuni, soggetti titolari di Sovvenzioni Glo­
bali) e alla regolamentazione e indirizzo dei servizi e attività erogate per conto
della Regione da parte dei soggetti attuatori (società private, associazioni di
categoria e organismi pubblici come l’università, le scuole, o gli enti di ricerca) ­
aumentano la sensibilità del committente (la Regione ­ Assessorato Lavoro e
Formazione) ad ascoltare e accogliere i suggerimenti proposti dal fornitore (la
società incaricata della valutazione indipendente del POR) in riferimento al
miglioramento dell’efficienza gestionale del programma.
Dai valutatori indipendenti sono stati forniti, solo per rappresentare qualche
esempio, suggerimenti concernenti lo snellimento delle procedure di valutazione
ex ante delle proposte progettuali, l’organizzazione del processo di certificazio­
ne, l’estensione dei controlli. Inoltre, la concomitante chiusura della prima fase di
attuazione (2000­2003), presentazione delle valutazioni indipendenti (luglio­
dicembre 2003) e la revisione di metà periodo dei programmi (conclusa nei primi
mesi del 2004) ha fatto sì che a molti valutatori indipendenti sia stato richiesto di
dare un contributo significativo alla riprogrammazione dei POR e dei relativi
Complementi di Programmazione.
Proprio in questo ambito l’esperienza realizzata in Lombardia ha rappresentato per
il valutatore indipendente una sorta di “investitura istituzionale”, un’occasione for­
malizzata e ricorrente dedicata alla diffusione di metodologie, tecniche e logiche
valutative. In particolare, il riferimento è all’istituzione del Gruppo di lavoro sulla
riprogrammazione, nell’ambito del quale il valutatore indipendente ha svolto il dupli­
ce ruolo di supporto informativo e decisionale, concretizzatosi principalmente nella
messa a punto di un metodo di raccolta e sistematizzazione degli stimoli provenien­
ti dal Gruppo di Lavoro, nell’individuazione delle tematiche di maggiore rilevanza ai
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2
I RISULTATI
133
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
fini della ri­programmazione e nella redazione di note, documenti e schede tecniche
volte ad approfondire gli argomenti al centro della discussione ed, infine, nell’ani­
mazione delle discussioni e riflessioni affrontate nelle riunioni del Gruppo, effettua­
te con tecniche mirate a favorire l’approdo verso le scelte condivise della ri­pro­
grammazione.
Nelle sue attività il valutatore del POR Abruzzo, probabilmente in ragione del livello di
“partenza” (nel 2000) delle capacità espresse dalle strutture tecnico amministrative,
ha assunto un approccio più attento ai processi di internalizzazione delle competen­
ze di base sul monitoraggio, la valutazione dei progetti e la valutazione di programma.
I suggerimenti forniti dal valutatore in concomitanza con la valutazione intermedia
(2003) sono stati utilizzati per avviare un percorso di sviluppo della capacity building
dell’Amministrazione regionale, percorso finalizzato a colmare i gap di natura tecnica
(come, nella fattispecie il sistema di monitoraggio informatizzato) e organizzativa (pro­
cedurale) che incidono direttamente sull’efficienza complessiva del sistema di pro­
grammazione e gestione degli interventi.
Ma ci sono segnali di una crescita della cultura della valutazione anche sul piano
della condivisione di una base semantica e non solo. L’Amministrazione pubbli­
ca, oggi rispetto al recente passato, ha la possibilità di interagire con una “comu­
nità” (i valutatori e le assistenza tecniche) molto più omogenea nei riferimenti
concettuali (comune base semantica), nella definizione, anche operativa, di
metodologie e tecniche di analisi.
La presenza di un ambiente regionale “favorevole” (sensibile e attento alle tematiche
valutative) e la partecipazione ai tavoli nazionali (Gruppo Tecnico di Valutazione, Grup­
po tecnico di valutazione Pari opportunità ­ Gruppo placement, ecc.), ha creato le
condizioni per sperimentare e diffondere tecniche valutative come, nel caso specifico
dell’Emilia Romagna, in riferimento all’approccio integrato relativo alle politiche ­ non
solo FSE ­ che interagiscono sui territori o all’utilizzo della metodologia Vispo nella
valutazione delle pari opportunità uomo­donna e mainstreaming di genere già nella
valutazione intermedia). Queste esperienze hanno portato poi ad una evoluzione e raf­
finamento della metodologia ed alla sperimentazione delle stesse in politiche diverse
da quelle concernenti l’occupabilità.
Assistiamo pertanto ad un processo non perfettamente distribuito a livello loca­
le e, per certi versi discontinuo, che ha portato a forme di internalizzazione delle
competenze per la valutazione. Questo percorso di sviluppo può essere colto
verificando:
• una partecipazione sempre più ampia dei valutatori indipendenti nella defini­
zione di alcuni passaggi cruciali per la definizione degli interrogativi sull’avan­
zamento, per la definizione degli indicatori e più in generale per il miglioramen­
to della capacità di porsi domande sull’avanzamento;
134 | 2
I RISULTATI
• una migliorata sinergia tra gli interrogativi posti dalla ricerca valutativa svolta a
livello locale e le necessità conoscitive dei policy makers sulla direzione da
imprimere alle scelte di policy sia a livello centrale che locale.
Per questo, seppur di fronte ad un processo che in ragione di differenti sensibi­
lità territoriali non risulta univocamente distribuito, si può sostenere che la valu­
tazione, come percorso autoriflessivo sull’attuazione, ha teso ad emanciparsi da
un ruolo tendenzialmente formale sviluppato in risposta alle richieste della Com­
missione Europea in merito alla valutazione dell’intero Programma, per svolgere
un ruolo più preciso e definito in merito alla “ristrutturazione” degli interrogativi
possibili sulla realizzazione.
Tali interrogativi scaturiscono anche dalla crescita delle competenze a livello
locale di settori dell’amministrazione regionale che investono nella direzione di
un miglioramento delle capacità di lettura di processi e risultati.
Ma il rapporto tra amministrazione regionale e società incaricata della valuta­
zione indipendente del POR può assumere dei caratteri di criticità e risultare
poco o per nulla “efficiente”. Ad esempio, possono verificarsi casi in cui le
capacità di lettura (dei processi e dei risultati) espressa dall’amministrazione
equivale o è superiore a quella espressa dalla società, oppure che si verifichi
un turn over rapido all’interno del team di valutatori e ciò determini, per l’am­
ministrazione, la necessità di ricominciare, ogni volta, dalla illustrazione/spie­
gazione delle caratteristiche (spesso complesse) del sistema regionale (pro­
cessi amministrativi, monitoraggio, strategie politiche e strumentazione ope­
rativa).
Dall’esperienza maturata con la programmazione 2000­2006, la Regione Piemonte
trae ispirazione per sollevare una riflessione sulle modalità di affidamento del servizio
di valutazione e, più in generale, sul significato da attribuire al concetto di indipenden­
za della valutazione. Può essere definito indipendente un servizio di valutazione finan­
ziato attraverso una fonte (il POR) che rappresenta, nel contempo, l’oggetto della
valutazione? Il nodo nel rapporto tra fonte di finanziamento, committenza e servizio
richiesto potrebbe essere sciolto, ed è questa la proposta informalmente avanzata
dalla Regione durante l’intervista, spostando committenza e fonte di finanziamento
del servizio di valutazione dei POR al di fuori della Programmazione regionale, inne­
standole, ad esempio, sulla eventuale Programmazione nazionale.
Le criticità del sistema degli indicatori di programma
Le criticità sembrano connesse alla gestione del rapporto inevitabilmente dialet­
tico esistente tra la standardizzazione (oggi si preferisce parlare di armonizzazio­
ne, ma in riferimento alle base dati è preferibile continuare ad utilizzare questo
termine) e le specificità dei contesti amministrativi e locali e le loro peculiari esi­
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2
I RISULTATI
135
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
genze conoscitive (del mercato del lavoro, delle priorità politiche, del mercato
dell’offerta formativa, ecc.).
Il valutatore indipendente del PON a titolarità del Ministero del Lavoro, ad esempio,
è intervenuto nella fase di riprogrammazione del Programma proprio su questi aspet­
ti di criticità, invitando l’Amministrazione (e anche l’AT) a riflettere sul significato pecu­
liare che gli indicatori di risultato (efficacia) e di impatto (variazione del contesto) assu­
mevano per un Programma il cui significato e valore aggiunto è da ricercare proprio
nella interazione con la programmazione regionale. Questa riflessione, sollecitata dal
valutatore indipendente, ha comportato, in fase di riprogrammazione del Programma
e di ridefinizione del relativo Complemento di Programmazione da parte dell’Ammini­
strazione, una rivisitazione sostanziale del sistema di indicatori di risultato e impatto
del PON “Azioni di sistema”.
Unanime è, ancora, il giudizio espresso dagli intervistati circa l’elevato grado
di complessità del sistema degli indicatori (di realizzazione, risultato e impat­
to) e tale giudizio si accompagna all’auspicio che, per il prossimo futuro, si
operi verso una semplificazione e migliore condivisione preliminare di tale
sistema.
In Umbria, Amministrazione e valutatore indipendente hanno organizzato e realizzato
uno specifico focus group ­ a cui sono stati invitati i principali attori regionali coinvol­
ti nell’attuazione del programma e gli enti strumentali che abitualmente trattano i dati
e le informazioni socio economiche regionali ­ finalizzato alla analisi della utilizzabilità
ed effettiva utilità degli indicatori di valutazione del POR.
Nell’alveo delle criticità connesse al sistema degli indicatori rientra anche l’indi­
cazione di un sostegno troppo debole espresso dall’azione di sistema nazionale
circa l’analisi e il confronto sugli indicatori di programma. Per comprendere
appieno il significato di tale critica è opportuno rammentare quale architettura del
(o nel) rapporto nazionale­regionale è stata realizzata per la valutazione di pro­
gramma.
136 | 2
I RISULTATI
QCS obiettivo 3
MLPS
(DG POF DIV. VII)
Soggetto preposto
Isfol Struttura naz.
di valutazione (ente pubblico di
ricerca, soggetto
in house al MLPS)
Programmi Operativi ob. 3
REGIONI (Assessorato Lavoro e FP
Referente della valutazione)
Valutatori indipendenti
(società private singole o associate)
Riferimenti formali per Art. 40 del Regolamento 1260/99
l’Amministrazione e per i Cap. “Sorveglianza” del Qcs obiettivo 3 e dei POR ob. 3
valutatori
(Terms of reference) Contratti di servizio
Riferimenti sostanziali a Sistema di indicatori di realizzazione (o di monitoraggio)
livello comunitario
comuni a livello europeo, Guidelines for System of Monitoring
and Evaluation of ESF (CE ­ 1999)
Guidelines for the Mechanisms of Monitoring and Evaluation of the Intervena­
tion of ESF (CE ­ 2001)
Riferimenti sostanziali a Sistema di indicatori di realizzazione (o di monitoraggio), di risultato (diffu­
livello nazionale
sione ed efficacia diretta) e di impatto (modificazioni del contesto)
Coordinamento nazionale e Gruppi di lavoro tematici Isfol
(placement, qualità della FP)
Appuntamento Formale
GTV (Gruppo tecnico di valutazione) Qcs ob. 3
GTV Gruppo tecnico di valutazione regionale singolo POR
Linee di finanziamento
dedicata
Misura F1 del PON obiettivo 3
Azioni di supporto e
Azione di sistema nazionale “Analisi
relativa linea finanziaria e valutazione”
utilizzata
Misura C2 Azione 1
Misura F1 dei POR obiettivo 3
Analisi e ricerche valutative specifi­
che
soprattutto Misure F1, F2, A1 e C2
Ebbene, soprattutto nel periodo 2003­2005 tra i “riferimenti sostanziali” e ad
eccezione delle attività concernenti il Gruppo placement111, sono risultate sotto­
dimensionate e discontinue ­ a livello di coordinamento nazionale ­ l’insieme
delle attività di confronto sugli indicatori, sia sulle questioni aperte (come nel
caso specifico della scarsa adeguatezza degli indicatori concernenti le tematiche
trasversali quali sviluppo locale e società dell’informazione), che di condivisione
e confronto sulle scelte adottate nel corso dell’implementazione dei Programmi
(come ad esempio la definizione, a livello comunitario, dell’indice dei Rapporti di
valutazione).
Se la manualistica (le linee guida prodotte)112 ha affrontato organicamente tutti
gli aspetti di impostazione metodologica operativa con una particolare attenzio­
111 Il Gruppo placement, attivo dal 1997, affronta le questioni metodologiche e tecniche concernenti
la rilevazione degli esiti occupazionali degli interventi formativi (indicatori di risultato delle poli­
tiche per l’occupabilità).
112 Si vedano in particolare le pubblicazioni Collana Metodologie per la valutazione di programma elen­
cate nel paragrafo 2.4.1.
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2
I RISULTATI
137
Schema 2.7
Architettura della
valutazione
FSE obiettivo 3
nel periodo
2000­2006
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
ne agli indicatori di programma, i Gruppi di lavoro tematici promossi e coordina­
ti dall’Isfol hanno trattato con maggiore continuità ed efficacia aspetti aggiuntivi,
ancorché importanti (come l’analisi dei processi di implementazione o la valuta­
zione della qualità dei sistemi di FP), ponendo un’attenzione meno continuativa
all’accompagnamento dei processi di adattamento, traslazione, aggiornamento
dei metodi concordati per la valutazione dei programmi in base al sistema degli
indicatori di realizzazione, risultato e impatto.
L’emergere di queste criticità, al di là delle implicazioni di breve periodo che si
concretizzano nella necessità di una revisione importante in termini di pertinen­
za e affidabilità dell’impianto di osservazione delle realizzazioni del Programma¸
crediamo possa essere interpretato proprio come naturale esito di quanto soste­
nuto in precedenza. Il guardare alle realizzazioni e alla credibilità degli strumenti
di osservazione adottati rappresenta uno dei processi di cambiamento maggior­
mente significativi.
La percezione di una certa inadeguatezza dei punti di osservazione e dei modi di
osservare è, infatti, una delle conseguenze dirette della crescita di una domanda
di informazioni rilevanti, affidabili, relative al processo che si attivato e capaci di
riconsegnare conoscenze cha consentano di esprimere motivati giudizi (valuta­
zione).
Il ruolo del monitoraggio nella crescita della cultura della valutazione
È pressoché unanime il giudizio espresso circa una “sostanziale crescita della
cultura e pratica del monitoraggio”.
È opportuno premettere il significato ed il peso relativo che assume la ricostru­
zione delle ricadute prodotte da un’azione finalizzata alla standardizzazione delle
informazioni registrate in fase di attuazione dei progetti in contesti regionali (Emi­
lia Romagna, Toscana, Lombardia, Piemonte e Veneto) caratterizzati ­ anche
sullo specifico terreno della raccolta dati e della valutazione ­ da una storia ricca
e da esperienze significative.
Ciononostante, gli sforzi compiuti a livello nazionale, in particolare con l’azione
congiunta, promossa dal Ministero dell’Economia e Finanze ­ Ragioneria Gene­
rale dello Stato e realizzata con il supporto del Ministero del Lavoro e (su un
piano operativo) dell’Isfol, finalizzata alla diffusione degli standard informativi da
adottare nei sistemi di monitoraggio dei programmi cofinanziati, malgrado le cri­
ticità del progetto Monit2000 (in parte risolte con MonitWeb) hanno dato i loro
frutti.
Di fatto, quasi tutte le realtà approfondite sono, dal punto di vista dei sistemi di
monitoraggio regionali di FSE, “casi di eccellenza europei”. In queste, come in
molte altre regioni e province del Centro Nord Italia, gli Assessorati competenti
138 | 2
I RISULTATI
di FSE si avvalgono di sistemi di monitoraggio integrati, di supporto alla gestio­
ne amministrativa dei progetti, ma anche alla produzione di microdati diretta­
mente utilizzabili a fini statistico­informativi. Si tratta di sistemi complessi gestiti
dall’Amministrazione regionale, che coinvolgono, per la quota parte di loro com­
petenza, gli Organismi intermedi (Province e soggetti responsabili delle Sovven­
zioni Globali) e che vedono la compartecipazione (controllata) dei soggetti attua­
tori che compongono il mercato dell’offerta formativa (e non) che accede ai
finanziamenti messi a disposizione dal POR, alla produzione delle informazioni
semplice (microdati) e al loro caricamento diretto sul sistema. Ne risultano base
dati costantemente aggiornate e contenenti informazioni sui soggetti attuatori, sui
progetti e sui destinatari effettivi (persone) che, nella loro struttura e utilizzazione,
testimoniano l’adozione degli standard nazionali concordati.
E proprio le anagrafiche sui destinatari effettivamente coinvolti negli interventi,
ossia le informazioni concernenti le variabili anagrafiche (codice fiscale compre­
so) e i livelli di istruzione delle persone “in entrata”, rappresentano quella sezio­
ne delle base di dati regionali rispetto alle quali risulta più direttamente intelligi­
bile la crescita significativa della cultura della standardizzazione e della diffusio­
ne della consapevolezza che il monitoraggio più che un vincolo (mero adempi­
mento formale) è fondamentalmente una risorsa (supporto strategico alla presa
di decisioni).
In Toscana le informazioni anagrafiche e i livelli di istruzione dei destinatari diretti
riguardano non solo le attività formative cofinanziate ma anche le attività a finanzia­
mento esclusivamente regionale, o statale, nonché gli interventi formativi privati ma
riconosciuti dalla Regione. L’utilizzo delle anagrafiche regionali da parte del valutato­
re indipendente è stato ampio e articolato anche perché la valutazione di placement
(analisi degli esiti occupazionali dei formati) rientrava nei compiti stabiliti dal contrat­
to di servizio sottoscritto.
La raccolta dei dati anagrafici connessa alla realizzazione delle indagine retrospettive
sui formati (denominate in questo caso follow up) in Piemonte ha una storia “antica”.
È, infatti, dal 1983 che la Direzione Generale Formazione della Regione Piemonte,
ogni anno e attraverso i soggetti attuatori dei corsi di formazione (per tutte le filiere
finalizzate all’occupabilità, esclusa quindi la formazione continua) raccoglie ed elabo­
ra i dati anagrafici e i livelli di istruzione dei formati, nonché la loro condizione occu­
pazionale a 6 e a 12 mesi di distanza dalla chiusura dell’attività formativa.
Per altro, la strategicità della produzione delle anagrafiche sui destinatari è rico­
nosciuta da tutti gli intervistati e senza alcuna ambiguità. Essi, infatti, alla nostra
esplicita domanda:
Se nella prossima programmazione non fosse più obbligatorio produrre le anagrafiche,
la Regione, secondo Lei, dovrebbe continuare a raccogliere dati sui destinatari?
|
2
I RISULTATI
139
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
hanno unanimemente risposto che si tratta di un processo sostanzialmente irre­
versibile, per la sua utilità e per l’impatto prodotto sui rapporti (più strutturati, col­
laborativi e trasparenti) instaurati con i soggetti attuatori113.
Sul terreno della produzione delle anagrafiche si innesta però anche una rifles­
sione critica che coinvolge, secondo una visione di più ampio respiro, la questio­
ne della mancanza delle connessioni tra i diversi archivi amministrativi (scuola,
università, formazione, lavoro) e che auspica il superamento di una produzione
informativa sostanzialmente autarchica, tutta interna al sistema regionale di
attuazione delle politiche cofinanziate (politiche della formazione e, solo margi­
nalmente, del lavoro)114. Questa prospettiva, intravista dai più, determina la
necessità di “ripensare” ad un coordinamento interistituzionale e ad un dialogo
tra sistemi che, al dì la della definizione del “metaobiettivo” dell’integrazione (dei
sistemi e delle politiche) proprio della programmazione in fase conclusiva, regi­
stra una preoccupante successione di fasi caratterizzate da una “comunicazione
difficile” tra le Amministrazioni competenti.
Alcune criticità di carattere operativo connesse al monitoraggio dei progetti
Oltre al già citato problema della ricerca di un equilibrio stabile e condiviso tra le
esigenze di standardizzazione e quelle di tipicità (delle informazioni e della loro
lettura), vengono individuate anche criticità di carattere tecnico e gestionale con­
nessa all’utilizzo di sistemi gestionali e informativi tarati sull’unità progettuale. Ad
esempio, è sempre più diffuso il finanziamento di progetti compositi e integrati, i
quali, anche se “trattati” in modi diversi dai sistemi informativi115, male si adat­
tano a criteri univoci di classificazione.
Sempre allo stesso ambito appartengono poi i problemi di compresenza, nei
sistemi di archiviazione delle informazioni, di progetti dalle dimensioni (finanzia­
ria, temporale, localizzativa, ecc.) palesemente diverse. Conteggiare il numero di
progetti, come per altro prevede l’indicatore di realizzazione comune a livello
europeo, senza tener conto della eterogeneità dell’unità progettuale, significa,
nella migliore delle ipotesi, rappresentare una realtà distorta.
113 Per altro, i rapporti oggi consolidati tra Amministrazione regionale, provinciale e soggetti attuato­
ri, rappresentano il risultato di un percorso di decentramento e di responsabilizzazione che ha visto
nelle prime fasi l’introduzione di meccanismi di sanzione/premialità legati ad azioni di inserimen­
to/aggiornamento dei dati per assicurare la corretta implementazione dei dati non nei confronti dei
soggetti attuatori e degli Organismi intermedi (Province e soggetti delegati alla gestione delle Sov­
venzioni Globali).
114 In base agli ultimi dati disponibili, il FSE nelle annualità 2003­2004 ha cofinanziato circa il 90%
del totale degli interventi formativi a finanziamento pubblico realizzati in Italia.
115 Un progetto composito o integrato in alcuni sistemi di monitoraggio regionali viene inserito come
un progetto e l’attribuzione dei vari elementi classificatori avviene sulla base della cosìdetta “atti­
vità prevalente”. In altri sistemi, al contrario, il progetto composito o integrato viene scomposto
in n attività, ognuna delle quali inserita come fosse un progetto, con i potenziali problemi di ricon­
duzione all’unità progettuale e di lettura dei dati di attuazione che questo tipo di scelta comporta.
140 | 2
I RISULTATI
Rispetto a questi esempi, si registrano due “strategie di soluzione” delle criticità
gestionali e “di correzione” delle distorsioni ambedue generate dalla difformità
delle dimensioni dei progetti.
La prima è interna alla gestione dei sistemi informativi. Se uno stesso soggetto
attuatore realizza n progetti aventi la stessa finalità e afferenti alla stessa tipolo­
gia (formazione nell’ambito dell’apprendistato oppure progetti di work experien­
ce, o ancora la pubblicazione di bandi di gara) allora le n attività possono esse­
re raggruppate in uno stesso progetto. L’altra soluzione per compensare l’effet­
to distorcente prodotto dalla presenza di oggetti eterogenei è, invece, riferita alla
lettura (e, a monte, al trattamento) dei dati di monitoraggio. Il ricorso al peso pon­
derato (numero di progetti per importo finanziario) consente di analizzare, ad
esempio, l’esatto investimento operato dall’amministrazione su un determinato
ambito di intervento o tipologia di progetto, nonché il suo grado di diffusione,
correggendo la lettura che se ne avrebbe considerando la sola numerosità dei
progetti.
Al di là del contenuto specifico delle questioni sopraesposte, queste “soluzioni
tecnico­organizzative” rivelano capacità e competenze di eccellente profilo ed
indicano, in modo piuttosto inequivocabile, il livello di diffusione e maturità che,
sul terreno specifico della standardizzazione (sia in termini gestionali che informa­
tivi), la cultura del monitoraggio e delle valutazione ha raggiunto.
La funzione del valutatore indipendente quale parte integrante del processo di pro­
grammazione regionale per le politiche formative e del lavoro ha forse trovato una
delle sue massime espressioni in Emilia Romagna. Il valutatore ha contribuito a far
emergere le lacune conoscitive e a prevedere i nuovi fabbisogni informativi attraverso
la definizione di domande valutative coerenti sia con gli obiettivi della programmazio­
ne 2000­2003 sia con lo sviluppo socio­economico del territorio.
Appare forse più difficile da dimostrare con certezza come tale diffusione e matu­
rità abbia ricadute dirette sulla capacità, da parte delle strutture regionali com­
petenti, di programmare in funzione dei risultati ottenuti (e palesati dalla valuta­
zione) e di capitalizzare sistematicamente le esperienze (buone o cattive) per
orientare o ri­orientare le scelte strategiche.
2.5.3 Tra fabbisogni e sostenibilità
Ma quale sviluppo è da ritenere auspicabile per il prossimo futuro al fine di miglio­
rare i sistemi di monitoraggio e valutazione dei programmi o delle politiche?
Sul fronte organizzativo l’idea forza appare connessa alla consapevolezza della
necessità di creare filiere organizzative di presidio dei diversi processi di monito­
raggio e valutazione delle politiche, ad esempio attraverso una più stretta colla­
borazione operativa con i Nuclei di Valutazione degli Investimenti pubblici oggi
|
2
I RISULTATI
141
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
operanti all’interno di ciascuna amministrazione116. Analogamente, risulta diffu­
sa l’intenzione di investire nel rafforzamento della funzione di tutorship di siste­
ma attraverso, ad esempio, la creazione di un help desk a beneficio dei sogget­
ti incaricati della produzione e alimentazione dei dati (i soggetti attuatori), lo svi­
luppo e la formalizzazione di procedure organizzative per regolamentare puntual­
mente le attività e le responsabilità.
Rispetto ad un piano più generale, accanto alla finalità prettamente gestionali
(verifica e previsione dell’andamento di spesa) e alla finalità conoscitiva (suppor­
to alle decisioni) su cui si è già scritto in passato117, sembra farsi strada (sempre
in riferimento ai contesti “avanzati” presi in esame) l’idea che il monitoraggio
deve svolgere il ruolo di strumento per la verifica del buon andamento dei pro­
getti complessi: vale a dire la capacità del sistema di segnalare tempestivamen­
te eventuali inefficienze, al fine di poter predisporre il necessario supporto ammi­
nistrativo, tecnico e organizzativo (spesso definito “accompagnamento”) finaliz­
zato al superamento delle eventuali criticità attuative.
Si tratta di capacità che rimandano all’affidabilità dei dati raccolti ma, soprattut­
to, alla tempestività della raccolta e della credibilità delle informazioni raccolte e
della loro fruibilità effettiva da parte degli attuatori. Si innestano qui questioni
relative, come si diceva, alle necessarie compatibilità tra differenti piattaforme di
raccolta (nazionali e locali) nonché, al di là degli enormi sforzi già compiuti, di
selezione di informazioni riconosciute da tutti i sistemi di raccolta come basilari
per la descrizione dell’avanzamento.
Ma c’è di più. Il riassestamento in corso d’opera di programmi e progetti è un
processo che non può essere alimentato esclusivamente con dati sulla gestione,
ma necessita di focalizzazioni qualitative sull’andamento in ragione del grado di
raggiungimento degli obiettivi. Tutto ciò richiama la necessità di un significativo
e generalizzato miglioramento del modo di porsi le domande e delle capacità di
affrontare i “cambiamenti imprevisti nell’implementazione” con competenze
organizzative non stoccabili automaticamente (presenti, cioè, una volta per tutte)
nei sistemi sociotecnici che gestiscono l’avanzamento dei progetti e dei pro­
grammi.
In altre parole, emerge un naturale bisogno (da porre oggi nelle sedi opportune)
di accrescere il numero dei “sensori” per la valutazione da disseminare su tutto il
116 Si veda a tale proposito la delibera Cipe 77/2005, che definisce il ruolo dei Nuclei a sostegno del
Quadro Strategico Nazionale e della programmazione dei Fondi Strutturali 2002­2013.
117 De Vincenzi R. e Villante C., Monitoring of Structural Founds: The Development of Policy Evaluations
in Italy, in “The 2002 EES (European Evaluation Society) Conference. Three movements in Contem­
porary Evaluation: Learning, Theory and Evidence”, Siviglia, Ottobre 2002.
142 | 2
I RISULTATI
ciclo attuativo: dalla modifica della programmazione attraverso la migliorata
capacità di riflettere sul gap dell’implementazione; alla registrazione degli impat­
ti attraverso un più sensibile percorso di osservazione ex post dei risultati, oggi
delegato sostanzialmente ad una riflessione che ­ pur potendo avvalersi delle
informazioni provenienti dalle valutazioni previste ­ non consente una adeguata
lettura dei cambiamenti avvenuti al termine del ciclo di programmazione.
Infine, la domanda di risorse umane qualificate ma soprattutto la predisposizio­
ne a livello locale di terreni di accoglienza adeguati per lo sviluppo di determina­
te competenze per il monitoraggio e la valutazione viene indicata, più o meno
esplicitamente, come una delle necessità più rilevanti.
Resta forte, se non prevalente, il fabbisogno di Assistenza tecnica (AT). Nella
nostra ricognizione abbiamo potuto constatare la strategicità delle competenze
espresse dalle AT e il loro grado di coinvolgimento nelle attività connesse ai pro­
cessi attuativi tipici del FSE (dalla programmazione alla gestione, fino al monito­
raggio). È per altro ormai noto come il ricorso da parte della Pubblica Ammini­
strazione ai servizi di AT, in molti casi, rappresenti un modo di affrontare il sostan­
ziale blocco del turn over naturale di personale e l’acquisizione rapida ed effi­
ciente di adeguati expertise non immediatamente disponibili.
Peraltro, il crescente ricorso alle AT e ­ in ambiti specifici del processo gestiona­
le alle esternalizzazioni ­ oltre che all’aumento della complessità tecnologica,
appare connesso alla esigenza di liberare risorse (ed energie) al fine di realizzare
­ secondo un principio di governance ­ le sempre più onerose attività di coordi­
namento, di indirizzo e di gestione dei flussi informativi dei (sempre più numero­
si) soggetti coinvolti nell’attuazione dei POR (Province, Organismi delegati alla
gestione delle Sovvenzioni Globali, Enti formativi accreditati e non, Scuole e Uni­
versità, Parti sociali e Organismi afferenti al terzo settore, Società private ed Enti
locali).
L’enfasi intercettata sull’assistenza tecnica, rappresenta sicuramente la prova
diretta di una connessa necessità di puntare ancora e in maniera risoluta verso il
miglioramento generalizzato delle capacità di gestione e delle capacità di rapido
ed efficace adattamento ai contesti (progettuali e non). È evidente che la tempi­
stica di questi adattamenti spesso non consente una programmazione degli
investimenti in risorse umane e strumentali dedicate e costruisce, pertanto,
parallelamente una significativa dipendenza delle amministrazioni da nuclei (a
volte molto sviluppati) di saperi tecnici depositati presso soggetti esterni alle
Amministrazioni.
Gli effetti di questo processo non appaiono completamente prevedibili. In gene­
rale, le interviste effettuate hanno messo in evidenza il sostanziale incardinamen­
to di tali saperi nella gestione e in alcuni casi, crediamo destinati ad accrescersi,
|
2
I RISULTATI
143
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
2.5 L’azione di
sistema
nazionale
“Analisi e
Valutazione”
di sostanziale dipendenza dei processi decisionali proprio dalle regole e dalle
forme di utilizzo di tali presidi conoscitivi.
Appare evidente come questo di per sé non rappresenti un limite insormontabi­
le. Evidenzia però una via di fuga di quello che può essere definito bisogno di
competenze. L’integrazione di queste competenze nei contesti organizzativi e
l’opportuno scambio di risorse e saperi che dovrebbe caratterizzare i percorsi di
outsorcing, appare oggi veicolata da una forte asimmetria tra bisogni di diffusio­
ne di competenza esperti e tempistica della realizzazione (efficace ed efficiente).
Si tratta di una forbice che tende a divaricare percorsi che sarebbe auspicabile
tenere fortemente co­presenti.
144 | 2
I RISULTATI
capitolo 3
CONCLUSIONI
3.1 CONTRIBUTO ALLA COSTRUZIONE DI MIGLIORI CONDIZIONI
DI PARTENZA PER LA PROGRAMMAZIONE E ATTUAZIONE
DELLE POLITICHE E DEI PROGRAMMI 2007­2013
Le pagine che seguono vogliono essere un tentativo di richiamare alcuni dei temi
fin qui emersi per riproporli all’interno di una riflessione di più ampio respiro intor­
no, non tanto alle ricadute delle azioni di sistema alle quali il presente lavoro è dedi­
cato, quanto alla sostenibilità del PON. Il concetto di sostenibilità si riferisce, in
questo caso, alla specificità e utilità del contributo da esso offerto alla implemen­
tazione di determinate politiche di intervento ma soprattutto, nella fase attuale di
impostazione della prossima programmazione di FSE, alla costruzione di migliori
condizioni di partenza per l’attuazione delle politiche e dei programmi 2007­2013.
Parafrasando quanto già affermato nelle pagine iniziali di questo lavoro si può
ritenere, in sintesi, che le azioni di sistema nazionali siano state caratterizzate da
risultati rintracciabili all’interno di differenti seppur concomitanti processi. Infatti,
esse hanno:
• supportato l’attività regolativa consentendo all’architettura dei sistemi, malgra­
do alcune incertezze determinate dai ritardi delle corrispondenti norme attuati­
ve, di situarsi efficacemente nei territori (è il caso della L. 30/03 e della L. 53/03);
• facilitato la progettazione di standard minimi e/o l’individuazione di livelli
essenziali di prestazioni;
• consentito l’accesso a sistemi di competenze definiti, proposti e/o regolati a
livello nazionale (es. modelli di analisi delle competenze);
• favorito la messa a punto di strumenti di uso diffuso di sostegno all’implemen­
tazione delle differenti policies a livello locale (linee guida, forme di accompa­
gnamento mirato, etc.);
• sviluppato, conseguentemente, forme di assistenza tecnica on demand con il
preciso scopo di supportare il potenziamento di competenze locali per il gover­
no e la gestione;
|
3
CONCLUSIONI
145
3.1 Contributo
alla costruzione
di migliori
condizioni di
partenza per la
programmazione
e attuazione
delle politiche e
dei programmi
2007­2013
• lavorato (direttamente e indirettamente) in direzione del fare sistema attraverso
lo stimolo alla costruzione di comunità professionali (anch’esse a geometria
variabile) che hanno svolto un ruolo insostituibile in direzione della stabilizza­
zione di forme diffuse di knowledge management;
• contribuito a delineare differenti forme di governance multilivello in stretta rela­
zione con le tematiche affrontate, offrendo soluzioni e modi di vedere afferma­
tisi con una certa uniformità a livello locale;
• operato in maniera strategica in direzione del sostegno alla domanda di valu­
tazione attraverso il miglioramento generalizzato della raccolta di informazioni
sui processi attuativi e la costruzione di competenze locali mirate sempre più
all’internalizzazione di specifiche competenze d’uso.
Il processo di implementazione del PON osservato nella sua fase di maturità del­
l’ultimo biennio e attraverso il colpo d’occhio tipico di specifiche aree di policy e
di contesti territoriali delimitati è stato caratterizzato dalla costante coesistenza di
due punti di vista ­ nazionale e locale ­ rivelatisi entrambi strategici.
Il loro costante confronto e complementarietà, la continua tensione verso la loro
messa in coerenza hanno posto in maniera crescente una domanda di governa­
bilità dei processi di implementazione delle politiche nazionali che non aveva pre­
cedenti nel nostro Paese.
D’altro canto, se tutto quanto realizzato attraverso il PON rischia di apparire,
oggi, come una naturale evoluzione dei processi di regolazione politica multilivel­
lo, attivati attraverso le riforme dei sistemi istruzione, formazione e lavoro, non
appaiono naturalmente connaturati a questa evoluzione ­ in maniera chiara e uni­
voca ­ risposte, interpretazioni e soluzioni che, anche attraverso la dialettica
nazionale­locale, hanno caratterizzato gli investimenti pubblici per lo sviluppo del
capitale sociale.
Il compito strategico rintracciabile dalla lettura dell’insieme degli obiettivi/risulta­
ti del PON e percepito seppur in maniera differenziata, ma in ogni caso significa­
tiva, dagli attori locali è stato, innanzitutto, quello di sostenere con azioni concre­
te la complessità della costruzione di modelli di azione pubblica ai vari livelli in
grado di orientare e presiedere agli innumerevoli e diversificati passaggi concre­
ti della realizzazione.
È proprio attraverso tali passaggi che sono stati prodotti quei beni relazionali
(pratiche, culture, forme organizzative, valori) che hanno concorso e concorrono
al miglioramento stabile del rendimento istituzionale a livello nazionale e locale.
Per generare cambiamenti tangibili, osservabili e, laddove possibile, trasferibili
da un territorio/da un contesto istituzionale all’altro sono state costruite risposte
capaci di affrontare e di rendere produttive le dialettiche macro­micro, centro­
periferia, globale­locale.
146 | 3
CONCLUSIONI
Il livello locale, concetto ampiamente valorizzato dai processi di devoluzione
veicolati dalla riforma costituzionale, è venuto in questi anni a costituirsi sempre
più come un ambito privilegiato delle policies, un luogo dove si intrecciano dina­
miche culturali e storiche di lunga durata, culture organizzative e competenze
istituzionali in continua trasformazione, logiche cooperative, collaborative e
competitive differenziate, domanda sociale e capacità di raccolta dei bisogni
specializzate e fortemente ancorate alle vicende dei luoghi, delle persone e delle
istituzioni.
Queste vocazioni, questi modi di vedere, di pensare e di organizzare hanno tro­
vato anche e soprattutto attraverso il PON risorse umane e finanziarie, suggeri­
menti, obiettivi, visioni ampiamente utilizzate e utilizzabili.
Il livello nazionale ha trovato nel confronto con le realtà locali (regionali e provin­
ciali in special modo) stimoli al miglioramento di una visione strategica in linea
teorica già capace di promuovere cambiamenti dotati di un sufficiente grado di
autonomia e di un adeguato grado di coerenza con l’insieme delle strategie loca­
li messe in atto.
I vincoli che in alcuni ambiti hanno sovrastato il raggiungimento di risultati posi­
tivi di un programma come il PON, hanno riguardato prevalentemente la variabi­
lità dei punti di vista che si costituiscono ai differenti livelli territoriali e/o di gover­
no che hanno portato gli attori a reinterpretare, attraverso selezionati e specifici
criteri di azione, le idee­forza, gli obiettivi, gli strumenti e i metodi suggeriti più o
meno esplicitamente dal Programma. La rielaborazione che di essi viene qui svi­
luppata ex post non dovrebbe, tra l’altro, eludere l’interrogativo più generale che
riguarda la necessità/utilità strategica di Programmi, come il PON Azioni di siste­
ma, che entrano nel vivo della relazione tra livelli di governo, territori, attori, poli­
tiche. Il PON attraverso le sue azioni ha agito, è quanto (seppur con differenti sfu­
mature) hanno suggerito i nostri interlocutori, sia sul coordinamento di azioni
tutte fortemente improntate ad un approccio locale, sia sul potenziamento delle
specifiche capacità strategiche locali di supporto al disegno dell’azione pubbli­
ca di livello più generale (nazionale).
In questi anni, seppur in maniera non perfettamente omogenea ma decisamente
ravvisabile, è maturata la capacità diffusa di potenziare e sperimentare le com­
petenze locali di fare governo, di fare rete, di fare integrazione all’interno di un
quadro strategico più generale, sempre teso a richiamare le necessità di tenere
compresenti la tensione alla differenziazione e il potenziamento delle strategie di
accompagnamento e omogeneizzazione.
È cresciuta, a tutti i livelli di governo e in maniera significativa (almeno negli ambi­
ti di approfondimento osservati), la consapevolezza/percezione dei rischi dovuti:
• sia ad un eccesso di frammentazione generato da visioni esageratamente
localistiche;
|
3
CONCLUSIONI
147
3.1 Contributo
alla costruzione
di migliori
condizioni di
partenza per la
programmazione
e attuazione
delle politiche e
dei programmi
2007­2013
3.1 Contributo
alla costruzione
di migliori
condizioni di
partenza per la
programmazione
e attuazione
delle politiche e
dei programmi
2007­2013
• sia a debole diffusione di competenze strategiche di rielaborazione, di coordi­
namento e di integrazione in settori di intervento contigui e, in alcuni casi
sovrapposti.
In altre parole il bisogno di centro e di governo strategico che è emerso nella
nostra ricognizione individua proprio nel miglioramento della capacità di antici­
pazione strategica del livello nazionale la risposta più adeguata alla frammenta­
zione delle risposte locali o ai rischi di inadeguatezza delle corsie di scambio tra
i percorsi/prodotti delle politiche locali (regionali) e il disegno complessivo di uno
sviluppo armonico dell’intero sistema Paese.
Ad un altro livello, tuttavia, appare opportuno segnalare il consolidamento
(altrettanto significativo) del bisogno di locale e di governo decentrato, reso
sempre più visibile se osservato all’interno di processi di concorrenza e coope­
razione tra pari (Regioni) attraverso i quali (si pensi al ruolo del Coordinamento
delle Regioni e di Tecnostruttura sulla questione delle competenze) anche la
direttrice Province → Regioni → Stato, ha avuto modo di sostanziarsi e di tro­
vare canali di costruzione condivisa, di negoziazione e di proposta, stimolando
una dialettica a somma positiva.
Peraltro, le forme di scambio di saperi, modelli organizzativi, soluzioni intercetta­
te nel corso della ricerca anche grazie alle ottiche di osservazione adottate (teo­
ria degli attori e teoria del programma), nel loro percorso di affermazione e radi­
camento locale sembrano aver seguito logiche di tipo diverso:
• logiche di tipo incrementale, ove è privilegiato un approccio ai problemi e alla
complessità per step successivi e progressivi;
• logiche imitative, ove l’enfasi maggiore è posta sui processi di confronto e ben­
chmarking tra amministrazioni;
• logiche di coerenza attuativa tra nazionale e locale, nelle quali viene data espres­
sione diretta a ciò che è espressamente previsto nei dettagli della normativa;
• logiche contestuali di grande interesse e forza esplicativa ma che fanno di sin­
goli ambiti/soluzioni territoriali fatti unici118, che possono essere studiati preva­
lentemente in funzione della genuinità e della specializzazione possibile dei
loro ingredienti costitutivi.
118 La nostra attività ci ha consentito di rivedere e migliorare anche l’approccio alle cosiddette buone
pratiche. Una pratica sembra potersi considerare buona quando: i) risponde al sistema delle aspet­
tative degli attori interessati ad essa, quando cioè viene considerata buona da tutti coloro che ad
essa ricorrono (percezione e rappresentazione condivisa); ii) è generalmente in grado, una volta che
si ricorra ad essa, di risolvere il problema che ne ha promosso la realizzazione, quando cioè, per un
determinato periodo di tempo (ceteris paribus), consente a coloro che la realizzano di produrre i
medesimi risultati/accedere agli stessi benefici/attivare gli stessi comportamenti per i quali essa
viene considerata buona (stabilità nel tempo); iii) gli elementi salienti e condivisi che la individua­
no come buona consentono, a determinate condizioni, di ottenere gli stessi benefici/cambiamenti
in contesti differenti da quelli della sua realizzazione originaria (trasferibilità). Appare evidente che
questi elementi accrescono la complessità e la variabilità degli esiti nonché proprio la tenuta e la
coerenza attuativa del Programma nazionale.
148 | 3
CONCLUSIONI
Queste differenti e spesso concomitanti logiche di realizzazione, di sviluppo delle
azioni di sistema, di diffusione di pratiche e di risultati nei territori e tra i territori
richiamano con forza alcuni dei fattori esplicativi della individuazione delle ricadu­
te già ampiamente descritti nelle pagine precedenti. Li indichiamo brevemente.
La grande rilevanza strategica assunta dalla nascita e lo sviluppo delle comunità
professionali sviluppatesi attorno ai temi (apprendistato, ruolo del tutor, certifica­
zione delle competenze, etc.) e agli strumenti (tavoli, coordinamento di referenti)
tipici del PON.
Lo sviluppo di queste comunità ha agito, poi, a differenti livelli attraverso:
• la creazione di precisi e riconoscibili ambiti di snodo e di scambio di conoscenze;
• la promozione di competenze organizzative sussidiarie sviluppatesi attorno
all’azione di sistema nazionale ma orientate al coordinamento dei vari ambiti di
azione locale, alla creazione di sinergie tra filiere progettuali e di intervento con­
tigue a livello locale (nel caso specifico, il diritto­dovere, l’apprendistato e la
certificazione).
L’approvvigionamento di esperti, di alcune idee forza, di strumenti di rielabora­
zione e di sostegno alle policies locali non poteva non provenire da un livello stra­
tegico nazionale ma ha trovato al livello locale (regionale e provinciale) terreno
fertile di radicamento, di sviluppo e di originalità di azione. In alcuni di questi ter­
ritori, come già descritto in precedenza, le azioni nazionali si sono innestate
all’interno di percorsi originali preesistenti, determinando sinergie e sviluppi inat­
tesi. Detto in altri termini, l’effetto più significativo rintracciabile nei territori, che
nel corso del lavoro abbiamo chiamato semplicemente apprendimento organiz­
zativo, è stato caratterizzato dal progressivo definirsi di capacità di azione loca­
le e di governo dei processi a partire da expertise tematiche e/o territoriali già
innestate, che hanno consentito di migliorare nel complesso le strategie di inter­
vento locale sul terreno della omogeneizzazione negli ambiti e tra gli ambiti del­
l’azione pubblica locale.
Il passo ulteriore è stato, se così si può sintetizzare, il repentino passaggio, alme­
no nei territori osservati, da strategie di sussistenza legate a logiche prevalente­
mente attuative (applicative) a strategie di sviluppo maggiormente ancorate a logi­
che di integrazione e coordinamento nelle quali sono state migliorate ­ progressi­
vamente e complessivamente ­ tutte le competenze organizzative e istituzionali
utili all’azione dei singoli contesti locali. Proviamo ad elencarle brevemente:
• la capacità di lettura dei processi e di ancoraggio a quanto, a livello locale, è
già stato realizzato;
• la capacità di selezionare i problemi sul tappeto individuando soluzioni concre­
te e praticabili;
• la capacità di fare negoziato (governance) all’interno di interessi spesso collo­
cati in diversi ambiti strategici e dipendenti da differenti ambiti decisionali
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CONCLUSIONI
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3.1 Contributo
alla costruzione
di migliori
condizioni di
partenza per la
programmazione
e attuazione
delle politiche e
dei programmi
2007­2013
3.1 Contributo
alla costruzione
di migliori
condizioni di
partenza per la
programmazione
e attuazione
delle politiche e
dei programmi
2007­2013
(chiaro è il riferimento alla tensione tra standardizzazione­formalizzazione delle
certificazioni e personalizzazione dell’offerta formativa da parte dei sistemi
locali);
• la capacità di lavorare in direzione della omogeneità di processi di evidente
portata nazionale arretrando o avanzando rispetto a quanto realizzato al livello
locale in presenza di un disegno condiviso multilivello e multiattore (è il caso
del dibattito sui sistemi nazionali di certificazione o dei repertori delle profes­
sioni) e in vista della costruzione di sistemi di riferimento regolativi condivisi;
• la capacità di sviluppare forme di autoriflessività sui processi attivati che altro­
ve, seppur in maniera un po’ enfatica, abbiamo descritto come sviluppo e dif­
fusione di una più radicata e consapevole cultura della valutazione.
Tutto questo definisce in concreto il contributo che il PON ha dato in questi anni
al percorso che, nei documenti strategici della nuova programmazione 2007­
2013 vengono individuati come institutional building e capacity building.
La presenza di attori esperti formati all’interno delle dinamiche attuative multili­
vello, di amministrazioni locali capaci di azioni coerenti e flessibili a partire da rin­
novate competenze di intercettazione della domanda sociale, di basi di cono­
scenza fruibili da più attori a più livelli, sono i più evidenti fattori di novità a cui il
PON, come descritto, ha con tutta evidenza contribuito.
La parzialità e limitatezza del nostro punto di vista, che nasce dall’aver osservato
solo una parte ­ seppur consistente ­ delle azioni di sistema previste dal Program­
ma nazionale, non impedisce di individuare alcuni temi da suggerire a coloro che
in questi mesi stanno lavorando alla riproposizione, secondo forme rinnovate, di
strumenti di supporto allo sviluppo economico e sociale del nostro Paese.
Il primo consiste nel lavorare con forza in direzione dell’integrazione tra aree,
metodi e strumenti di policy. La tensione all’integrazione deve potersi avvalere,
oggi, di modi di vedere i problemi e le possibili soluzioni che diano maggiore
risalto:
• alla complementarietà delle azioni (che risiede nella capacità dei diversi attori
di mettere in sinergia le azioni presenti in uno stesso ambito);
• al coordinamento delle azioni che si sostanzia nella convergenza su un mede­
simo obiettivo del lavoro di differenti attori/operatori/organizzazioni dotati di
differenti expertise;
• alla coerenza, ossia ad una rinnovata attenzione a come differenti azioni agi­
scono per potenziare aspetti analoghi dell’intervento (a partire dal ricorso ad
uno stesso linguaggio o ambito di significati).
Ognuno di questi criteri produce specifici luoghi di osservazione che consento­
no di posizionare adeguatamente singole azioni o interventi in funzione del grado
di complementarietà, di coordinamento e di coerenza che essi sono in grado di
realizzare.
150 | 3
CONCLUSIONI
Per tale via appare possibile uscire dalle strettoie delle “retorica sull’integrazio­
ne” e orientarsi, invece, verso l’individuazione di precisi ambiti di connessione. Il
presidio di tali ambiti può rappresentare una modalità efficace ed efficiente di
intervento coordinato da promuovere e sostenere al livello nazionale, in grado di
produrre risultati apprezzabili in contesti caratterizzati da un elevato grado di
maturità e di consapevolezza sistemica.
È in questo senso che il governo della complessità e della frammentazione appa­
re come la le frontiera progettuale e di intervento a cui il programma in fase di
chiusura ha strutturato prime risposte, molte delle quali sostenibili. Ma la loro
ristrutturazione e il loro consolidamento è da prefigurare all’interno dell’imminen­
te nuovo ciclo programmatorio.
Infine, sempre in termini di prospettiva futura, vogliamo auspicare che anche il
presente lavoro ­ quale prodotto di un’azione di sistema nazionale ­ possa gene­
rare, all’interno delle amministrazioni e della comunità scientifica, ricadute posi­
tive sugli sviluppi di carattere metodologico del monitoraggio e della valutazione
dei progetti complessi.
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CONCLUSIONI
151
3.1 Contributo
alla costruzione
di migliori
condizioni di
partenza per la
programmazione
e attuazione
delle politiche e
dei programmi
2007­2013
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2 Compendio normativo del FSE. Manuale 2000­2006, 1a edizione dicembre 2002, 2a edizione aggiornata
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3 Compendio normativo del FSE. Guida operativa, 1a edizione ed. dicembre 2002, 2a edizione aggiornata
dicembre 2003
4 Il FSE nel web. Analisi della comunicazione attraverso Internet, dicembre 2002
5 Informazione e pubblicità del FSE: dall’analisi dei piani di comunicazione ad una proposta di indicatori per il moni­
toraggio e la valutazione, luglio 2003
6 Politiche regionali per la formazione permanente. Primo rapporto nazionale, luglio 2003
7 Sviluppo del territorio nella new e net economy, luglio 2003
8 Le campagne di informazione pubblica: un’esperienza nazionale sulla formazione e le politiche attive del lavoro,
settembre 2003
9 L’attuazione dell’obbligo formativo. Terzo rapporto di monitoraggio, settembre 2003
10 Manuale per il tutor dell’obbligo formativo. Manuale operativo e percorsi di formazione, settembre 2003
11 Secondo rapporto sull’offerta di formazione professionale in Italia. Anno formativo 2000­2001, settembre 2003
12 Fondo sociale europeo: strategie europee e mainstreaming per lo sviluppo dell’occupazione, ottobre 2003
13 Il Centro di Documentazione: gestione e diffusione dell’informazione, ottobre 2003
14 I contenuti per l’apprendistato, ottobre 2003
15 Formazione continua e politiche di sostegno per le micro­imprese, dicembre 2003
16 L’apprendimento organizzativo e la formazione continua on the job, dicembre 2003
17 L’offerta di formazione permanente in Italia. Primo rapporto nazionale, dicembre 2003
18 Formazione permanente: chi partecipa e chi ne è escluso. Primo rapporto nazionale sulla domanda, dicem­
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19 La qualità dell’e­learning nella formazione continua, dicembre 2003
20 Linee guida per la valutazione del software didattico nell’e­learning, dicembre 2003
21 Apprendimento in età adulta. Modelli e strumenti, marzo 2004
22 Il monitoraggio e la valutazione dei Piani di comunicazione regionali: prima fase applicativa del modello di indica­
tori, aprile 2004
23 La comunicazione nelle azioni di sistema e nel mainstreaming per la società dell’informazione: un modello di ana­
lisi e valutazione, aprile 2004
I file pdf dei volumi della collana sono disponibili nella sezione Europalavoro del sito del Ministero del Lavoro e della
Previdenza Sociale (area "Prodotti editoriali", http://www.welfare.gov.it/EuropaLavoro/Ucofpl/ProdottiEditoriali/Colla­
neEditoriali/ILibriDelFondoSocialeEuropeo/default.htm).
24 La formazione continua nella contrattazione collettiva, maggio 2004
25 Definizione di un modello di valutazione ex­ante della qualità degli interventi fad/e­learning cofinanziati dal FSE
(volume + cd rom), maggio 2004
26 Appunti sull’impresa sociale, maggio 2004
27 Adult education ­ Supply, demand and lifelong learning policies. Synthesis report, maggio 2004
28 Formazione continua e grandi imprese (volume + cd rom), maggio 2004
29 Guida al mentoring. Istruzioni per l’uso, giugno 2004
30 Gli appalti pubblici di servizi e il FSE. Guida operativa, giugno 2004
31 La filiera IFTS: tra sperimentazione e sistema. Terzo rapporto nazionale di monitoraggio e valutazione dei
percorsi IFTS, giugno 2004
32 Una lente sull'apprendistato: i protagonisti ed i processi della formazione, giugno 2004
33 Tecnici al lavoro. Secondo rapporto nazionale sugli esiti formativi ed occupazionali dei corsi IFTS, giu­
gno 2004
34 Approcci gestionali e soluzioni organizzative nei servizi per l'impiego, giugno 2004
35 Indagine campionaria sul funzionamento dei centri per l'impiego, giugno 2004
36 Indirizzi operativi per l'attuazione delle linee guida V.I.S.P.O. Indicazioni per il Fondo sociale europeo, luglio
2004
37 L'attuazione dell'obbligo formativo. Quarto rapporto di monitoraggio, luglio 2004
38 Terzo rapporto sull’offerta di formazione professionale in Italia, settembre 2004
39 Accreditamento delle sedi orientative (8 volumi in cofanetto), settembre 2004
40 Trasferimento di buone pratiche: analisi dell’attuazione, ottobre 2004
41 Trasferimento di buone pratiche: schede di sintesi, ottobre 2004
42 Guida al mentoring in carcere, novembre 2004
43 Applicazione del modello di valutazione della qualità dei sistemi. Prima sperimentazione nell’area Obiettivo 3,
novembre 2004
44 Certificazione delle competenze e life long learning. Scenari e cambiamenti in Italia ed in Europa, dicembre
2004
45 Fondo sociale europeo: politiche dell’occupazione, dicembre 2004
46 Le campagne di informazione e comunicazione della pubblica amministrazione, dicembre 2004
47 Le azioni di sistema nazionali: tra conoscenza, qualificazione e innovazione (volume + cd rom), gennaio 2005
48 L’analisi dei fabbisogni nella programmazione FSE 2000­2006: stato di attuazione al termine del primo triennio,
gennaio 2005
49 I profili professionali nei servizi per l’impiego in Italia ed in Europa, gennaio 2005
50 Le strategie di sviluppo delle risorse umane del Centro­nord. Un’analisi dei bandi di gara ed avvisi pubblici in
obiettivo 3 2000­2003, gennaio 2005
51 La rete, i confini, le prospettive. Rapporto apprendistato 2004, febbraio 2005
52 La spesa per la formazione professionale in Italia, febbraio 2005
53 La riprogrammazione del Fondo sociale europeo nel nuovo orizzonte comunitario (volume + cd rom), marzo
2005
54 Informare per scegliere. Strumenti e documentazione a supporto dell’orientamento al lavoro e alle pro­
fessioni, aprile 2005
55 Conciliazione tra vita lavorativa e vita familiare. Integrazione delle politiche a problemi di valutazione, aprile
2005
56 Modelli e servizi per la qualificazione dei giovani. V rapporto di monitoraggio dell’obbligo formativo, maggio
2005
57 La simulazione nella formazione a distanza: modelli di apprendimento nella Knowledge society (volume + cd
rom), giugno 2005
58 La domanda di lavoro qualificato. Le inserzioni a “modulo” nel 2003, giugno 2005
59 La formazione continua nelle piccole e medie imprese del Veneto. Atteggiamenti, comportamenti, ruolo del
territorio, settembre 2005
60 La moltiplicazione del tutor. Fra funzione diffusa e nuovi ruoli professionali, settembre 2005
61 Quarto rapporto sull’offerta di formazione professionale in Italia. Anno formativo 2002­2003, settembre 2005
62 La Ricerca di lavoro. Patrimonio formativo, caratteristiche premianti, attitudini e propensioni dell’offerta di
lavoro in Italia, settembre 2005
63 I formatori della formazione professionale. Come (e perché) cambia una professione, ottobre 2005
64 I sistemi regionali di certificazione: monografie, ottobre 2005
65 Il Fondo Sociale Europeo nella programmazione 2000­2006: risultati e prospettive. Atti dell’Incontro Annuale
QCS Ob3. Roma, 31 gennaio­1 febbraio 2005, ottobre 2005
66 Trasferimento di buone pratiche: case study. Terzo volume, ottobre 2005
67 Applicazione del modello di valutazione della qualità dei sistemi formativi in obiettivo 1. Seconda sperimenta­
zione in ambito regionale, novembre 2005
68 L’accompagnamento per contrastare la dispersione universitaria. Mentoring e tutoring a sostegno degli studenti,
novembre 2005
69 Analisi dei meccanismi di governance nell’ambito della programmazione regionale FSE 2000­2006, dicembre
2005
70 La valutazione degli interventi del Fondo sociale europeo 2000­2006 a sostegno dell’occupazione. Indagini pla­
cement Obiettivo 3, gennaio 2006
71 Aspettative e comportamenti di individui e aziende in tema di invecchiamento della popolazione e della forza lavo­
ro. I risultatidi due indagini, febbraio 2006
72 La domanda di lavoro qualificato: le inserzioni “a modulo” nel 2004, febbraio 2006
73 Insegnare agli adulti: una professione in formazione, marzo 2006
74 Il governo locale dell’obbligo formativo. Indagine sulle attività svolte dalle Province per la costruzione del
sistema di obbligo formativo, marzo 2006
75 Dipendenze e Mentoring. Prevenzione del disagio giovanile e sostegno alla famiglia, maggio 2006
76 Guida all'Autovalutazione per le strutture scolastiche e formative. Versione italiana della Guida preparata dal
Technical Working Group on Quality con il supporto del Cedefop, giugno 2006
77 Modelli e metodologie per la formazione continua nelle Azioni di Sistema. I progetti degli Avvisi 6 e 9 del 2001
del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, giugno 2006
78 Esiti dell'applicazione della politica delle pari opportunità e del mainstreaming di genere negli interventi di FSE. Le
azioni rivolte alle persone e le azioni rivolte all'accompagnamento lette secondo il genere, giugno 2006
79 La transizione dall’apprendistato agli apprendistati. Monitoraggio 2004­2005, giugno 2006
80 Plus Partecipation Labour Unemployment Survey. Indagine campionaria nazionale sulle caratteristiche e le
aspettative degli individui sul lavoro, luglio 2006
81 Valutazione finale del Quadro comunitario di sostegno dell'Obiettivo 3 2000­2006. The 2000­2006 Objective 3
Community Support Framework Final Evaluation. Executive Summary, luglio 2006
82 La comunicazione per l'Europa: politiche, prodotti e strumenti, luglio 2006
83 Le Azioni Innovative del FSE in Italia 2000­2006. Sostegno alla diffusione e al trasferimento dell'innovazio­
ne. Complementarità tra il FSE e le Azioni Innovative (ex art. 6 FSE), novembre 2006
84 Organizzazione Apprendimento Competenze. Indagine sulle competenze nelle imprese industriali e di servi­
zi in Italia, dicembre 2006
85 L'offerta regionale di formazione permanente. Rilevazione delle attività cofinanziate dal Fondo Sociale Euro­
peo, febbraio 2007
86 La valutazione di efficacia delle azioni di sistema nazionali: le ricadute sui sistemi regionali del Centro Nord Italia,
marzo 2007
Finito di stampare nel mese di marzo 2007
dalla Rubbettino Industrie Grafiche ed Editoriali
88049 Soveria Mannelli (Catanzaro)