4. L’AMBITO DI CONTROLLO
INDICE
INTRODUZIONE
4.1. Nozioni fondamentali
4.2. Riforme in atto
4.3. Altri meccanismi di controllo
4.4. Approccio adottato
4.5. La prima relazione: identificazione dei settori problematici
CONTROLLO INTERNO
4.6. Esigenza di mutamento
4.7. I principi di responsabilità nella gestione finanziaria
4.8. Cos’è il controllo interno?
4.9. Un nuovo quadro di controllo interno
Sorveglianza e sostegno
Delega di potere
Operazioni finanziarie – procedure
Contabilità e rendicontazione
Attuazione della responsabilità degli ordinatori
AUDIT INTERNO
4.10. Audit interno rispetto all’audit esterno
4.11. Debolezza dell’attuale funzione di audit interno
4.12. Cos’è l’audit interno?
Definizione
Obiettivo e portata
Responsabilità, autorità e indipendenza
4.13. Il quadro dell’audit interno in seno alla Commissione
Status e posizione all’interno dell’organizzazione
Selezione degli audit
Condotta degli audit
Seguito degli audit
Relazioni con la Corte dei conti
Risorse
4.14. Ispettorato generale dei servizi (IGS)
4.15. Conseguenze sul piano organizzativo
4.16. Utilizzo da parte della Commissione dei risultati degli audit della Corte dei
conti
Copertura dell’audit
Natura delle osservazioni dell’audit
DAS
Tempistica delle relazioni
Procedura del contraddittorio
4.17. Controllo di bilancio del Parlamento
4.18. Raccomandazioni
Allegato 1: Raccomandazioni SEM 2000
Allegato 2: DG XX – Fatti e cifre
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INTRODUZIONE
4.1. Nozioni fondamentali
4.1.1.
Il presente capitolo esaminerà i meccanismi in atto all’interno della Commissione in
materia di controllo delle entrate e delle spese 68. Tali meccanismi includono le misure adottate
per verificare la legalità e la regolarità della spesa prima di essere effettuata – controllo ex ante –
e quelle adottate dopo o durante la spesa – controllo ex post.
4.1.2.
Queste funzioni, attualmente riunite nell’ambito di competenza della Direzione
Generale del Controllo Finanziario (DG XX), sono in effetti sostanzialmente diverse per natura.
La prima categoria costituisce sostanzialmente un processo amministrativo in base al quale le
proposte di spesa (sia impegni che pagamenti) sono sottoposte a controllo della conformità con
le norme e le procedure pertinenti e convalidate dal servizio del controllo finanziario. Prima di
poter essere effettuata, un’operazione deve essere esplicitamente autorizzata. La procedura è
nota nel gergo comunitario come concessione del “visto”. La seconda categoria di controllo
assume la forma di audit, che possono applicarsi a servizi, programmi, progetti specifici ecc.,
effettuati da un servizio specializzato all’interno della DG XX, le cui conclusioni assumono
infine la veste di relazioni del controllore finanziario della Commissione. Ai fini del presente
capitolo, le due funzioni saranno definite controllo interno e audit interno.
4.1.3.
Entrambe le funzioni, benché diverse per natura, comprendono la verifica della
conformità con il manuale finanziario dell’Unione europea vale a dire il regolamento
finanziario69. Questo documento, la cui applicazione è ulteriormente enucleata nelle norme di
applicazione adottate da ogni istituzione, costituisce il testo di base del controllo finanziario.
Esso stabilisce le norme fondamentali per le principali procedure in materia di bilancio:
l’elaborazione, la struttura e la presentazione del bilancio, l’esecuzione e la gestione del
bilancio, la presentazione dei conti, l’audit esterno dei conti e il discarico da concedere alla
Commissione per la sua esecuzione del bilancio. Esso contiene altresì una serie di disposizioni
speciali per settori specifici di spesa. Ai nostri fini, le disposizioni fondamentali sono quelle
concernenti l’esecuzione del bilancio da parte della Commissione e la sorveglianza su di esse
esercitata dalla DG XX.
4.1.4.
Una delle disposizioni fondamentali del regolamento finanziario prevede che ogni
istituzione nomini un controllore finanziario con due mansioni principali: controllo (i)
dell’impegno e dell’ordinazione di tutte le spese, e (ii) dell’accertamento e del recupero di tutte
le entrate70. Il Regolamento finanziario concerne anche lo status del controllore finanziario.
Ogni istituzione fissa le sue disposizioni nelle proprie norme di applicazione, ma in tutti i casi
esse sono stabilite “in modo da garantire l’indipendenza delle loro funzioni”71. Nel caso della
Commissione, il controllore finanziario è il Direttore Generale della DG XX.
68
Per chi ha familiarità con la terminologia in materia di audit, il titolo di questo capitolo “L'ambito di controllo”
è utilizzato in questa sede in questa limitata accezione. Non riguarderà le più ampie connotazioni del termine (ad
es. ethos societario, regime disciplinare, ecc.) in quanto abbondantemente trattate in altre parti della relazione.
69
Regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 applicabile al bilancio generale delle Comunità europee
(GU L 356 del 31.12.1977), modificato in undici occasioni.
70
Articolo 24, primo e terzo comma.
71
Ibidem, ottavo comma.
- 107 -
4.1.5.
Un altro aspetto fondamentale del sistema di controllo finanziario, altresì contenuto
nel regolamento finanziario, è la separazione delle funzioni tra chi ordina la spesa e chi
effettivamente esegue l’operazione finanziaria in questione ovvero, per dirla con il regolamento,
il principio della separazione degli ordinatori e dei contabili72. Di conseguenza, qualsiasi ordine
d’impegno o di pagamento richiede l’accordo di tre soggetti: l’ordinatore, che assume impegni
finanziari ed emette ordini di pagamento, il controllore finanziario, che appone il proprio visto
per l’operazione, nonché il contabile che effettua l’operazione in causa. Queste mansioni,
secondo i termini del regolamento finanziario, sono “incompatibili fra loro”73.
4.2. Riforme in atto
4.2.1.
Per taluni aspetti, il comitato si trova in questo campo di fronte ad un obiettivo in
movimento, a causa soprattutto dei processi in corso rientranti nell’iniziativa “SEM 2000”74.
L’obiettivo dell’iniziativa è di affrontare le carenze della gestione finanziaria della
Commissione, identificate dalla Commissione Santer all’inizio del proprio mandato. SEM 2000
fu annunciata come una riforma di ampio respiro non solo delle strutture e procedure formali,
ma anche dell’intera “cultura” di gestione finanziaria della Commissione. (Le undici
“raccomandazioni” di SEM 2000 sono riportate nell’Allegato I del presente capitolo).
4.2.2.
Connesse da ultimo al processo SEM 2000, alcune serie di modifiche al regolamento
finanziario (note con il nome pittoresco di “trains”) sono state presentate dalla Commissione in
risposta alla mutate circostanze della gestione finanziaria. Benché ogni “train” sia stato
presentato per un buon motivo, il risultato globale, inevitabilmente, è stato quello di complicare
il regolamento finanziario al punto da diventare inattuabile. Sotto la pressione non da ultimo
della Corte dei conti, la Commissione ha pertanto bloccato il processo di parziale revisione e
avviato una completa verifica del regolamento finanziario all'insegna di una “revisione del
regolamento finanziario”75. Le sue riflessioni non hanno ancora assunto forma concreta, né
l’avranno ancora per un po'. Nell'introduzione tuttavia, la Commissione, dopo aver riconosciuto
che le ripetute modifiche degli ultimi anni hanno “pregiudicato la coerenza e la leggibilità del
testo del 1977”76, delinea la natura delle modifiche che intende proporre. Tali modifiche si
riferiscono sia alla forma (chiarezza del testo e coerenza con la normativa di altro tipo) che alla
sostanza delle disposizioni stabilite nel regolamento. Si tratta di un compito immenso che
potrebbe richiedere un notevole periodo di tempo per essere completato. E’ inoltre soggetto a
complesse procedure legislative e comporta un sostanziale apporto soprattutto del Parlamento
europeo, del Consiglio e della Corte dei conti. Sic stantibus rebus, sarebbe inopportuno (per non
dire poco pratico) che il comitato tentasse di “indovinare” queste procedure, indulgendo nella
72
Articolo 21 (prima comma).
73
Ibidem, quarto comma.
74
“Sound and Efficient Management 2000”.
75
Titolo del documento di lavoro della Commissione – SEC (1998) 1228 del 22.7.1998.
76
Ibidem. Introduzione, paragrafo 2 (cfr. anche la Corte dei conti: “Le proposte successive di revisione del
regolamento finanziario hanno consentito di sistemare, o di lasciare che si sviluppassero, diverse
“facilità”, ritenute utili per il responsabile della gestione, ma che vengono ad essere in contrasto con il
rigore e complicano enormemente la gestione contabile e finanziaria” – Parere della Corte dei conti 4/97
del 10 luglio 1997, paragrafo 14 – citato dalla Commissione nell’introduzione.
- 108 -
propria revisione sistematica del regolamento finanziario. Esso si limiterà quindi ad indicare le
sue idee su riforme specifiche, man mano che emergeranno nella propria analisi, supponendo
che, nella misura in cui le raccomandazioni del comitato siano ritenute utili, saranno
eventualmente “inserite” nel nuovo regolamento finanziario.
4.3. Altri meccanismi di controllo
4.3.1.
Benché il presente capitolo verta sostanzialmente sulle funzioni di controllo interno
attualmente espletate dalla DG XX, esso tratterà anche più brevemente di altri aspetti di
controllo.
4.3.2.
Esso formulerà quindi alcune brevi osservazioni sulla funzione di audit esterno,
espletata dalla Corte dei conti e, in tale contesto, sul controllo politico di bilancio esercitato dal
Parlamento (benché questo aspetto costituisca più esattamente l’argomento del capitolo 7 e sia
trattato più ampiamente in quella sede). Esso dovrà inoltre menzionare la verifica interna
effettuata da un servizio specializzato della Commissione77.
4.4. Approccio adottato
4.4.1.
Le raccomandazioni che verranno formulate nel presente capitolo riguarderanno le
fondamentali questioni di principio sulla base delle quali il comitato ritiene che l’audit e
l’ambito di controllo della Commissione dovrebbero essere strutturati e non si addentreranno nei
dettagli delle riforme che ritiene auspicabili. Spetta quindi a chi di diretta competenza costruire
un sistema che funzioni sulla base di questi principi.
4.4.2.
Inoltre, benché per vari aspetti SEM 2000 affronti una serie di problemi analoghi a
quelli evidenziati in questo capitolo, il comitato ha preferito, ai fini della presente relazione,
basare la propria analisi sulla situazione attualmente esistente in seno alla Commissione, anziché
prendere le mosse dal progetto della Commissione stessa in materia di riforma della gestione
finanziaria. Pur consapevole dei progetti di SEM 2000 e benché li abbia citati nelle occasioni in
cui vi è una chiara coincidenza di pensiero tra SEM 2000 e le riflessioni del comitato stesso, nel
complesso quest'ultimo preferisce seguire la propria strada nel formulare le proprie
raccomandazioni.
4.5. La prima relazione: identificazione dei settori problematici
4.5.1.
Nella sua prima relazione, il comitato ha avanzato una serie di rilievi concernenti il
ruolo della direzione generale del controllo finanziario. Due osservazioni in particolare si
riferiscono a problemi che il comitato ritiene fondamentali.
4.5.2.
fatto:
77
La prima, al paragrafo 9.4.14., costituisce una semplice ma eloquente dichiarazione di
Citato in questo capitolo con l’acronimo francese correntemente utilizzato IGS – “Inspectorat Général des
Services”.
- 109 -
“La maggior parte delle irregolarità che il comitato ha potuto rilevare hanno ottenuto un visto favorevole
da parte del Controllore finanziario”.
4.5.3.
Dietro questo fatto si cela un interrogativo fondamentale riguardante l’efficacia, per
non dire l’utilità, del controllo finanziario ex ante nelle modalità attualmente previste dalla
Commissione78. Si tratta di un problema non avvertito esclusivamente dal comitato, ma che
investe collettivamente l'intero servizio del controllo finanziario della Commissione stessa. Non
c’è peraltro da stupirsi: in base alle cifre della DG XX, nel 1998 essa ha trattato oltre mezzo
milione di transazioni finanziarie. (Ciò potrebbe essere uno dei fattori che hanno contribuito alla
triste fama acquisita dalla Commissione in materia di tardivo pagamento dei creditori). Il grosso
dell’organico della DG XX è dedito, direttamente o indirettamente, al controllo ex ante79.
Nonostante ciò, il volume delle operazioni ha già portato ad un sistema che consente solo un
esame delle proposte per campione (il 30% nel 1998, sceso al 10% nel 1999), e gran parte delle
operazioni ottiene quindi automaticamente l’approvazione. Su questa base e nonostante
l’applicazione di alcuni sforzi volti a dirigere i controlli sulla base dell’analisi del rischio, la
presunta “garanzia di qualità” fornita dal visto è una favola e il sentimento di liberazione da
responsabilità per la regolarità finanziaria dell’operazione percepito dagli ordinatori è quindi di
fatto o in principio ingiustificato.
4.5.4.
La seconda osservazione si riferisce all’altra funzione della DG XX, l’audit interno.
In questo caso, il problema emerge come filo conduttore nell’intera relazione. Spesso è
avvenuto che le irregolarità fossero individuate nel corso di audit della DG XX e che queste
irregolarità fossero tali da indicare almeno la necessità di una rapida azione correttiva.
L'esempio principale del fenomeno è costituito dal caso Leonardo nell'ambito del quale i rilievi
(successivamente dimostratisi accurati) delle prime bozze sono scomparsi nei testi definitivi80.
Inoltre, la finalizzazione dei testi può richiedere un tempo eccessivo per il protrarsi degli
argomenti previsti dalla cosiddetta “procedura del contraddittorio” tra controllore e controllato
soprattutto nei casi difficili.
4.5.5.
Il comitato sostiene il principio fondamentale del diritto di replica: è indubbio che il
controllato debba avere la possibilità di rispondere ai risultati dell’audit prima della conclusione
della relazione. Il problema individuato dal comitato non è l’esistenza della procedura del
contraddittorio, ma il modo in cui essa funziona in pratica – il che a sua volta è il risultato della
posizione relativa occupata dalla DG XX all’interno della Commissione. Quel che è in causa, in
ultima analisi, è la concezione stessa dell’audit interno in seno ad una grande organizzazione
quale è la Commissione.
4.5.6.
Il presente capitolo si concentrerà quindi su due aspetti: la riforma del controllo
interno e la trasformazione dell’audit interno.
78
Soprattutto nel contesto di SEM 2000 (cfr. in particolare “raccomandazione 11” – Allegato I).
79
Per le cifre dettagliate v. “Relazione annuale del controllore finanziario 1998” – SEC (1999) 446/2/4,6,8
(sintetizzate nell’Allegato 2). Va rilevato che queste cifre sono presentate ad esclusivo fine di riferimento,
in quanto la classificazione del lavoro e dell’organico (soprattutto nella categoria audit “ex post”) è
contestabile.
80
Cfr. prima relazione, capitolo 5.
- 110 -
4.5.7.
Le raccomandazioni formulate si baseranno sulla premessa – altresì argomento di
un’osservazione della prima relazione81 - che le due funzioni, il controllo ex ante della regolarità
delle operazioni finanziarie e l’audit a posteriori sono attività che divergono totalmente (per non
dire confliggono) e non possono spettare allo stesso servizio.
CONTROLLO INTERNO
4.6. Esigenza di mutamento
4.6.1.
Vi sono diverse risposte possibili all’osservazione secondo la quale il sistema di visto
del controllo finanziario della Commissione non funziona. La prima (una soluzione da “mondo
ideale”) è cercare di far funzionare in pratica l’attuale sistema come dovrebbe funzionare in
teoria, in modo tale che tutte le proposte finanziarie siano sottoposte ad un autentico e completo
controllo. Ciò significherebbe assegnare un numero di funzionari enormemente rafforzato al
servizio del controllo finanziario – operazione che è impossibile per una molteplice serie di
ragioni. La seconda risposta è di accettare l’impossibilità di un controllo universale, passando ad
un sistema di campionamento in base al quale viene sottoposte ad un controllo completo solo un
numero relativamente ridotto di transazioni auspicabilmente “mirate”, mentre il resto otterrebbe
un visto “automatico” (fattispecie che coincide con l’attuale situazione sancita da SEM 2000).
4.6.2.
Quali che siano i vantaggi/gli svantaggi di queste opzioni, il comitato continua a
nutrire forti riserve al riguardo su due aspetti di principio. In primo luogo, il controllo ex ante,
sia esso universale o per campione, è difficilmente un processo vantaggioso in termini
economici: lo sforzo profuso per controllare tutte le transazioni è chiaramente sproporzionato
mentre un campionamento difficilmente avrà un idoneo effetto dissuasivo. Il secondo e
fondamentale principio è che il mantenimento del controllo ex ante contrasta con l’obiezione
cruciale secondo cui, de facto se non de jure, esso sposta la responsabilità della regolarità
finanziaria dalla persona che effettivamente gestisce la spesa alla persona che l’autorizza.
Questo spostamento di responsabilità significa in effetti che alla fin fine nessuno è responsabile.
4.6.3.
Arriviamo quindi al terzo tipo di risposta, cioè al completo riesame della nozione
stessa di controllo ex ante.
4.6.4.
Negli ambienti della gestione finanziaria internazionale, il sistema di controllo
finanziario ex ante delle istituzioni comunitarie ha un che di antidiluviano. Corrisponde ad una
obsoleta visione "ingessata" del controllo che mette in scarso valore il senso di responsabilità
personale del “gestore”, si concentra sugli aspetti formali delle operazioni82 e che può comunque
funzionare efficacemente solo in un contesto in cui attraverso il sistema passa una serie
relativamente limitata di proposte finanziarie. Entrambi questi punti sono stati identificati dal
comitato come rilevanti settori problematici della Commissione la quale, come evidenziato dalla
prima relazione del comitato, non incoraggia strutturalmente il senso di responsabilità personale
tra i propri funzionari ed effettua un numero e una gamma di attività finanziarie che supera la
propria capacità di gestirle. In termini specificatamente di funzione pubblica europea, il
problema è ulteriormente acuito dalla pressoché totale impossibilità di applicare sanzioni
81
Paragrafo 9.4.16.
82
Benché l’articolo 38, paragrafo 1, lett. e) del regolamento finanziario preveda che si tenga conto del
rispetto dei “principi di sana gestione finanziaria”.
- 111 -
amministrative di carattere pecuniario nei confronti dei funzionari che commettono
irregolarità83.
4.6.5.
La prassi attuale evidenzia per lo più un abbandono dei rigidi sistemi di controllo ex
ante verso sistemi che si basano su una combinazione tra una gestione finanziaria di elevata
qualità alla fonte e un rigoroso regime di audit ex post. La DG XX stessa riflette in parte questa
evoluzione avendo creato un servizio di audit interno parallelamente ai tradizionali servizi
competenti per il visto. Nel far ciò, essa si è discutibilmente dotata del peggio dei due mondi,
attraverso due servizi, nessuno dei quali ha una buona possibilità di funzionare efficacemente. A
peggiorare la faccenda, le funzioni dei due servizi sono potenzialmente in conflitto, in quanto il
servizio dell’audit solleverà inevitabilmente casi in cui il controllo finanziario ha concesso il
visto per un’operazione irregolare (vi è abbondanza di casi …). La posizione del controllore
finanziario in questi casi non è una posizione soddisfacente.
4.6.6.
La conclusione da trarre è chiara. Prima di tutto il controllo finanziario (vale a dire la
garanzia ex ante della regolarità delle operazioni finanziarie) deve essere completamente
ripensato allo scopo di rendere i gestori della spesa veramente e concretamente responsabili
della stessa. In secondo luogo, tale funzione deve essere completamente separata dalla funzione
dell’audit interno.
4.7. I principi di responsabilità nella gestione finanziaria
4.7.1.
Le considerazione poc’anzi esposte sollevano una serie di principi che devono essere
rispettati in qualsiasi riassetto della gestione finanziaria:
.
il gestore della spesa (“ ordinatore”) deve essere e sentirsi responsabile di tutti gli
aspetti84 delle operazioni finanziarie che effettua:
.
la responsabilità degli ordinatori deve essere concreta ed applicabile: occorrono
meccanismi ufficiali e praticabili per punire le infrazioni;
.
attribuzione delle competenze e delega del potere in qualsiasi struttura di gestione
finanziaria devono quindi essere chiare e inequivocabili in modo tale che la
responsabilità ricada lungo la gerarchia in modo visibile;
.
gli ordinatori devono essere adeguatamente addestrati ed attrezzati per esercitare le loro
responsabilità finanziarie;
.
un severo sistema di contabilità, rendicontazione e audit dovrebbe rafforzare il principio
di responsabilità.
4.7.2.
Attuando un sistema di questo genere per gli ordinatori, il controllo finanziario
centrale come attualmente concepito diventa essenzialmente superfluo. Certo, la presentazione
da parte degli ordinatori di proposte finanziarie all'approvazione di una direzione generale
83
Questa affermazione si basa perlomeno sull’evidenza empirica: nessun funzionario comunitario è stato mai
sanzionato ai sensi dell’articolo 22 dello Statuto (cfr. capitolo 6).
84
In senso lato la “legittimità, regolarità e sana gestione finanziaria” della spesa (parafrasi dell’articolo 248,
paragrafo 2 del TCE).
- 112 -
distinta della Commissione non trova più collocazione nel sistema. Il “controllo di qualità”, che
è l’obiettivo ultimo del controllo finanziario, dovrebbe essere garantito a livello della direzione
generale responsabile della spesa. Si prefigura quindi una sorta di “decentralizzazione”
nell'ambito della quale la responsabilità viene riportata nei servizi operativi. Motivi di efficienza
precludono inoltre qualsiasi ipotesi che il sistema dei visti sia riprodotto in seno alle direzioni
generali85.
4.8. Cos’è il controllo interno?
4.8.1.
Prima di andare oltre, vale la pena soffermarsi ad esaminare che cosa s’intenda
esattamente per “controllo interno”, se si vuole sostituirne l’antiquata nozione di controllo ex
ante sulla regolarità. Abbiamo già utilizzato il comodo termine abbreviato “controllo di qualità”.
Per essere più specifici, il controllo interno è formato da tutte le attività, istruzioni e prassi
all’interno di ogni direzione generale che garantiscono un trattamento idoneo e sicuro degli
attivi e delle risorse finanziarie delle DG. Si tratta di quanto segue:
.
fornire a chiunque partecipi ai processi finanziari un’informazione adeguata, completa
ed accurata in merito alle proprie mansioni;
.
misure per controllare e garantire il rispetto di tutte le procedure, istruzioni,
regolamentazioni e norme pertinenti;
.
misure volte a tutelare i beni pubblici e salvaguardare il valore del patrimonio pubblico;
.
misure volte a garantire l’uso economico, efficiente ed efficace delle risorse in base ai
principi della sana gestione finanziaria;
.
misure destinate a controllare e, per quanto possibile, garantire il conseguimento degli
scopi, delle priorità, dei traguardi e degli obiettivi strategici86.
4.9. Un nuovo quadro di controllo interno
Sorveglianza e sostegno
4.9.1.
Con la sua visione di controllo interno decentrato rientrante nell’ambito di
competenza di ogni direzione generale, il comitato intende sottolineare che non sta proponendo
l’anarchia. SEM 2000 offre già il contesto all’interno del quale si va delineando una cultura
finanziaria armonizzata, corredata di un sistema di “cellule” finanziarie all’interno di ogni
direzione generale. Questa “distribuzione” di competenza finanziaria è una componente vitale
nella futura evoluzione della Commissione. Inoltre, per ovvi motivi di carattere
tecnico/gestionale, è importante che i metodi contabili e le procedure di base della gestione
finanziaria siano gli stessi all’interno di tutta la Commissione.
4.9.2.
Il pensiero del comitato secondo il quale i singoli direttori generali e i loro delegati
dovrebbero essere personalmente responsabili del funzionamento dei sistemi di controllo interno
85
Benché SEM 2000 non s’impegni in tal senso, esso muove palesemente nella stessa direzione –
raccomandazione n. 11 (Allegato 1).
86
I criteri applicabili al controllo interno a priori corrispondono esattamente a quelli che devono essere
verificati e valutati dall’audit interno (cfr. 14.12.4).
- 113 -
nonché della regolarità delle singole transazioni finanziarie non significa quindi che essi
debbano sbrigarsela da soli. Al contrario, si rende sempre più importante porre in essere le
strutture idonee e fornire agli ordinatori una guida ed un sostegno adeguati. Questa osservazione
evidenzia due esigenze cui occorre far fronte.
4.9.3.
In primo luogo, continuerà ad essere necessaria un'unità finanziaria specializzata
centrale incaricata di sorvegliare i dispositivi di controllo interno, proporre e coordinare le
modifiche al regolamento finanziario nonché alle altre norme e procedure di carattere
finanziario, fornire (se necessario) interpretazioni dei regolamenti ed altri tipi di consulenza agli
ordinatori, ecc. Tale unità la quale, secondo il comitato, dovrebbe aver sede all’interno della DG
XIX (Bilanci), non dovrebbe esercitare alcun ruolo ufficiale nel trattamento delle singole
transazioni (anche se, su richiesta di un direttore generale, potrebbe prestare opera di
consulenza su casi specifici), ma dovrebbe definire le procedure di base e le norme fondamentali
per la gestione finanziaria e controllarne l’applicazione.
4.9.4.
In secondo luogo, chiunque abbia parte ai processi finanziari deve ottenere una
formazione obbligatoria e regolare. La prassi corrente nell'ambito della quale singoli funzionari
vengono semplicemente investiti di responsabilità finanziarie e lasciati a “sbrigarsela” non ha
posto nella gestione di un’organizzazione moderna. Un essenziale quid pro quo della
responsabilità personale da conferire agli ordinatori è che essi, nel proprio interesse nonché in
quello dell’istituzione, siano adeguatamente attrezzati per espletare funzioni di carattere
finanziario.
Delega di potere
4.9.5.
Un’ulteriore condizione sine qua non per far funzionare il controllo interno è che sia
assolutamente chiaro il sistema di delega all’interno della Commissione e quindi le
responsabilità connesse ad ogni livello della gerarchia. La fonte di ogni potere all’interno della
Commissione è il collegio dei commissari stesso. In ultima analisi quindi la responsabilità di
ogni azione dell’amministrazione deve risalire ai singoli commissari e, attraverso di essi, al
collegio. Il rapporto tra i commissari e gli alti gradi della gerarchia permanente della
Commissione viene esaminato al capitolo 7 e non vale la pena soffermarvisi in questa sede.
Basti dire che l’autorità amministrativa conferita ai direttori generali viene delegata dalla
Commissione stessa attraverso singoli commissari, e le azioni di ciascun direttore generale
vengono effettuate sotto il controllo del commissario (nei cui doveri rientra quello di sorvegliare
il funzionamento globale della propria/delle proprie direzione/i, sotto la propria responsabilità
politica (cfr. 7.9.6.)). Il funzionamento globale del controllo finanziario interno rientra nel
concetto di responsabilità collegiale della Commissione nel suo insieme.
4.9.6.
Per i nostri fini, la catena della delega inizia a livello della Commissione attraverso il
commissario. Questi detiene la responsabilità finale di ogni questione finanziaria, compreso il
controllo interno, e in quanto membro del collegio.
4.9.7.
Spetta al direttore generale assumere la responsabilità (globale) per qualsiasi
questione operativa all’interno della propria direzione generale, compreso il controllo interno.
Qualsiasi successiva delega a gestori subordinati immediatamente al di sotto del direttore
generale dovrebbe essere stabilita da quest’ultimo in un documento specifico che contenga
l’ordine di delega e le precise competenze delegate. In questo ordine di delega, il gestore
immediatamente al di sotto del direttore generale è responsabile nei confronti di quest’ultimo
della gestione della propria direzione/unità. Questa delega di responsabilità copre altresì il
- 114 -
controllo interno. Ogni gestore subordinato è responsabile del controllo interno nel proprio
settore di responsabilità.
4.9.8.
Di conseguenza, quale che sia la delega di potere, il direttore generale detiene la
responsabilità diretta di gestione, quale delegatagli/le dal commissario competente, di istituire e
garantire il corretto funzionamento di sistemi di controllo efficienti ed efficaci che assicurino il
rispetto dei regolamenti e il perseguimento delle strategie, delle politiche e dei piani stabiliti.
4.9.9.
A prescindere dalla catena di responsabilità delineata poc’anzi, è importante
mantenere tra direzioni generali la coerenza delle norme e delle procedure finanziarie. A
garantire questo aspetto interverrebbe il ruolo di ponte dell’unità finanziaria centrale all’interno
della DG XIX (cfr. 4.9.2-3).
Operazioni finanziarie – procedure
4.9.10.
Nell’ambito del sistema di delega istituito in ogni direzione generale, determinati
soggetti continueranno, come avviene attualmente, ad esercitare il compito di autorizzare le
operazioni finanziarie. Ai sensi del titolo V del regolamento finanziario, queste persone, gli
ordinatori sono già (in teoria) personalmente responsabili della regolarità dell’operazione in
causa. Perché questa responsabilità funzioni in pratica, non dovrebbe esserci, come già
sostenuto nel presente capitolo, alcuna procedura formale che preveda il “controllo” o
l'approvazione di una proposta finanziaria da parte di un terzo quale precondizione della sua
esecuzione.
4.9.11.
Ciò non significa che non vi debbano essere garanzie nel sistema. In termini di qualità
di preparazione delle transazioni finanziarie, ogni ordinatore avrà a propria disposizione le
risorse della cellula finanziaria specializzata della direzione generale in conformità delle
procedure interne messe in atto dal direttore generale. In casi particolarmente difficili e/o
complessi, l’ordinatore dovrebbe essere in grado di far ricorso all’esperienza dell’unità
finanziaria centrale della DG XIX87.
4.9.12.
Inoltre, dovrebbe continuare a sussistere l’intervento del contabile, attraverso la
presenza di un contabile delegato all’interno di ogni direzione generale. Continuerà ad esistere
l’esigenza che tutte le operazioni siano iscritte nella contabilità della Commissione, il che
implica l’esistenza di un soggetto che svolga questo ruolo. Inoltre, il contabile dovrebbe
verificare gli aspetti formali di una transazione (presentazione, presenza delle firme richieste,
potere dell’ordinatore di firmare per l’importo in questione, ecc.), oltre alla disponibilità degli
stanziamenti. Il rifiuto da parte del contabile delegato di effettuare una transazione dovrebbe
essere immediatamente rinviato all’ordinatore che dovrebbe quindi decidere, sotto la propria
responsabilità, se non tener conto dell’obiezione e procedere con l’operazione. Dovrebbe quindi
essere mantenuta la disposizione del regolamento finanziario che prevede la separazione delle
funzioni dell’ordinatore e del contabile (cfr. paragrafo 4.1.5.). (Occorre rilevare che altre
proposte avanzate in appresso riguarderanno il preciso ruolo dei contabili pur non intaccandone
la partecipazione al processo di esecuzione).
Contabilità e rendicontazione
87
Questa unità incorporerebbe l'“unità consultiva sui contratti” di cui al capitolo 2.
- 115 -
4.9.13.
Un’ulteriore componente vitale di qualsiasi sistema che si basi sulla
“responsabilizzazione” degli ordinatori è costituito da un adeguato sistema di monitoraggio,
contabilità e rendicontazione. Attualmente, i conti della Commissione sono tenuti a scopi
ufficiali esclusivamente dalla DG XIX. Secondo il comitato, pur essendo necessario mantenere
conti consolidati per la Commissione nel suo insieme, un sistema che preveda il decentramento
della responsabilità della gestione finanziaria alle direzioni generali significa che occorrerebbe
elaborare conti ufficiali anche a questo livello.
4.9.14.
Il comitato raccomanda quindi che ogni direzione generale sia tenuta a preparare una
relazione e conti annuali a copertura di tutte le proprie attività. In linea con la prassi diffusa nel
settore pubblico e privato, questo documento dovrebbe contenere non solo le informazioni di
carattere finanziario, ma anche una verifica delle attività della direzione generale in senso più
lato, che indichi le attività da questa svolte nel perseguimento degli obiettivi strategici e valuti il
proprio successo nel conseguimento di detti obiettivi. Tale relazione dovrebbe recare il
certificato del revisore interno in ordine all’affidabilità dei conti ed essere presentata, in primo
luogo, alla Commissione nel suo insieme dal commissario competente e, in secondo luogo, dalla
Commissione nel suo insieme alle istituzioni competenti, nel quadro della procedura di discarico
annuale.
4.9.15.
La proposta è destinata ad essere più radicale nei suoi effetti che non nel nuovo carico
di lavoro che impone alla Commissione. Gran parte, se non tutta l’informazione da inserire
nell’ambito della relazione annuale, è già pubblicata (e quindi preparata) dai servizi della
Commissione in una serie di distinti rapporti, opuscoli, conti, ecc. Finora tuttavia ciò non è mai
stato effettuato in modo da fare il chiaro legame tra le strutture di gestione attraverso le quali
sono attuate la politica e la spesa e l’esito delle politiche e della spesa. Le proposte del comitato
rendono esplicito questo legame, che è un legame di responsabilità, destinato a rafforzare la
catena della responsabilità.
4.9.16.
La formalizzazione dei conti a livello di direzioni generali ha delle implicazioni sulle
funzioni del contabile. Anche per questo motivo, ogni direzione generale richiederà il proprio
contabile delegato.
4.9.17.
Il sistema proposto è tale, perché i conti abbiano un senso, da fondarsi su un livello di
logica e omogeneità nella ripartizione della responsabilità finanziaria tra direzioni generali
maggiore di quanto non lo sia attualmente (cfr. in particolare il capitolo 2).
Attuazione della responsabilità degli ordinatori
4.9.18.
Sin dall’inizio il presente capitolo ha riconosciuto che la responsabilità deve essere
più di un concetto astratto. Perché il principio possa operare a lungo termine, occorre disporre di
specifiche sanzioni amministrative, eventualmente di natura pecuniaria, per rafforzare la
nozione di responsabilità nei casi in cui gli ordinatori mancano purtroppo ai loro obblighi nei
della responsabilità.
4.9.19.
In teoria esiste già una possibilità generale, prevista dallo statuto, di obbligare il
funzionario “a risarcire, in tutto o in parte, il danno subito dalle Comunità per colpa personale e
- 116 -
grave da lui commessa nell’esercizio o in occasione dell’esercizio delle sue funzioni”88. Questa
possibilità che comunque non è limitata a questioni finanziarie, non è mai stata utilizzata, a
quanto risulta al comitato, per chiedere risarcimenti pecuniari a un funzionario (il capitolo 6
esamina ulteriormente le eventuali procedure disciplinari).
4.9.20.
Tuttavia, il punto di partenza per definire le responsabilità finanziarie individuali
degli ordinatori consiste nelle disposizioni di carattere specificamente finanziario dell’Unione
europea, vale a dire il regolamento finanziario.
4.9.21.
Il titolo V del regolamento finanziario denominato “Responsabilità degli ordinatori,
dei controllori finanziari, dei contabili e degli amministratori delle anticipazioni”, stabilisce il
principio secondo il quale i singoli impegnano la propria responsabilità personale per le loro
azioni:
“Ogni ordinatore impegna la propria responsabilità disciplinare ed eventualmente pecuniaria quando
constata i diritti di riscossione o emette gli ordini di riscossione, impegna una spesa o firma un ordine di
pagamento, senza osservare il presente regolamento finanziario e le relative modalità di esecuzione”89.
4.9.22. Più oltre, al titolo V, si dà un’indicazione delle modalità in cui potrebbe essere applicata
tale responsabilità:
“La responsabilità pecuniaria e la responsabilità disciplinare degli ordinatori … possono essere
impegnate nelle condizioni previste agli articoli 22 e da 86 a 89 dello statuto dei funzionari delle
90
Comunità europee” (grassetto di chi scrive).
4.9.23.
Il regolamento finanziario prevede quindi la possibilità (si noti non l’obbligo) di
“operazionalizzare” la responsabilità degli ordinatori attraverso le procedure disciplinari previste
dallo statuto. Le difficoltà connesse alle procedure disciplinari sono state menzionate nella
prima relazione del comitato e vengono esaminate dettagliatamente al capitolo 6 della presente
relazione, dove si formulano raccomandazioni a fini di miglioramento. Quanto all’aspetto
altamente specifico della colpa personale di carattere finanziario, le difficoltà sono
particolarmente gravi in quanto la natura della presunta colpa personale in causa aggiunge
ulteriori complicazioni al processo volto a stabilire la responsabilità di un funzionario, essendo
necessari specifici metodi contabili/finanziari.
4.9.24.
Tenendo presente questi problemi, il comitato ritiene che l'accertamento formale della
colpa degli ordinatori e qualsiasi responsabilità derivante dovrebbe avvenire attraverso una
nuova procedura distinta e specifica, limitata a questioni di carattere rigorosamente finanziario e
disciplinata dal regolamento finanziario. A questo fine tuttavia il titolo V del regolamento
finanziario, nella sua attuale formulazione, non è abbastanza specifico per quanto riguarda i
meccanismi in base ai quali possono essere stabilite le singole colpe (e le eventuali
responsabilità).
4.9.25.
In primo luogo, è necessario identificare l’irregolarità finanziaria e le persone in
causa. Come precisato poc'anzi, si tratta di un lavoro che richiede una conoscenza specifica
88
Articolo 22 dello statuto.
89
Articolo 73 (estratto) del regolamento finanziario.
90
Articolo 76 (estratto) del regolamento finanziario.
- 117 -
finanziaria/contabile e il rispetto della corretta procedura. Inoltre, l’organismo che espleta questa
funzione deve essere indipendente dal servizio al quale appartiene l’ordinatore. Il comitato
ritiene pertanto che il Servizio di audit interno (di cui si propone la creazione più oltre in questo
capitolo) dovrebbe riferire, in base alle sue correnti procedure, su singoli casi di irregolarità
finanziaria e individuare gli ordinatori in causa. Dovrebbe farlo di sua iniziativa, sotto la
responsabilità del proprio capo, sulla base di fatti che emergano nel corso della sua normale
attività, oppure sulla base di una richiesta (debitamente giustificata) del Presidente, del
commissario competente o di un direttore generale.
4.9.26.
In secondo luogo, occorre fissare la responsabilità personale del singolo. Ciò
dovrebbe essere compito di un comitato specializzato per le irregolarità finanziarie, composto di
persone con idonea esperienza e alle dirette dipendenze del Segretario generale. Il comitato
delibererebbe sulla base delle relazioni sopra descritte.
4.9.27.
Il compito del comitato poc’anzi descritto sarebbe semplicemente quello di stabilire e
individuare la responsabilità di un ordinatore. Potrebbe farlo in vari modi, a seconda della
gravità del caso. Tale processo che è di natura meramente amministrativa, potrebbe quindi
essere seguito, se necessario, da procedure di carattere disciplinare.
4.9.28.
Per concludere, il comitato raccomanda che il titolo V del regolamento finanziario sia
modificato per inserire la procedura poc’anzi descritta.
AUDIT INTERNO
4.10. Audit interno rispetto all’audit esterno
4.10.1.
L’audit nel settore pubblico ha – o dovrebbe avere – una duplice funzione, che si
riflette nell’esistenza di due forme di audit, esterno ed interno. L’obiettivo dell’audit esterno è
quello di fornire al contribuente la garanzia che il denaro pubblico viene speso in modo da
rispettare i principi di legalità, regolarità e sana gestione finanziaria91. Può essere quindi
considerato come un audit di “pubblico interesse”. Tale audit è esterno perché deve essere
completamente separato e quindi indipendente dal controllato. Tale audit cerca obiettivamente
di analizzare le entrate e le spese e di individuare i problemi e le questioni che dovrebbero
essere resi pubblici.
4.10.2.
Per converso, l’audit interno costituisce un potente strumento grazie al quale la
“dirigenza” dell’organizzazione può conseguire i propri obiettivi con la massima efficienza e nel
contempo contribuire ad instillare quel senso di responsabilità nei suoi direttori subordinati
necessario per un efficace controllo interno. Al riguardo, l’audit interno nel settore pubblico è
più strettamente collegato alla funzione tradizionale di audit interno del settore privato, la cui
funzione non è necessariamente quella di rendere pubbliche le carenze e le irregolarità da esso
evidenziate, ma di riferirle alla dirigenza affinché sia adottata un’azione correttiva. Ne consegue
che il servizio di audit interno risponde solo all’”alta dirigenza” ed occupa una posizione
d’indipendenza nella struttura dell’organizzazione.
91
Cfr. articolo 248 (ex 188c), paragrafo 2 del TCE: “La Corte dei conti controlla la legittimità e la regolarità
delle entrate e delle spese ed accerta la sana gestione finanziaria. Nell’esercitare tale controllo, essa
riferisce in particolare su ogni caso di irregolarità”. In ambito comunitario, tale attività rientra nell’ambito
nell’obbligo di assistere l’autorità di discarico (articolo 276 (ex 206) TCE).
- 118 -
4.11. Debolezza dell’attuale funzione di audit interno
4.11.1. Due questioni correlate stanno alla base dei problemi della DG XX in materia di
audit. In primo luogo, come già precisato, l’indipendenza del controllore finanziario nei
confronti del controllato è compromessa dal fatto stesso che, attualmente, sia le funzioni di visto
che quelle di audit rientrano nell’ambito della sua competenza di direttore generale della DG
XX. Un ramo della direzione generale, quindi, controlla potenzialmente le azioni dell’altro. In
secondo luogo e, alla luce dell’esperienza, ancor più importante è il fatto che il controllore
finanziario non gode, rispetto agli altri servizi della Commissione, della posizione di forza che è
necessaria per rendere la sua indipendenza veramente operativa. In pratica, la posizione della
DG XX come una direzione generale fra le altre, e la corrispondente posizione del controllore
finanziario come uno dei tanti funzionari di alto livello, compromette la sua capacità di tradurre
i risultati degli audit in un intervento di carattere gestionale.
4.11.2.
La conferma più eloquente del problema proviene dal fatto che numerose relazioni
“delicate” elaborate dai revisori della DG XX sono state oggetto di lunghe procedure del
contraddittorio spesso con l’effetto e, c'è da sospettare, l’intenzione di ritardare la relazione – ed
ogni successivo intervento – di vari mesi. Lasciando da parte per il momento l’esigenza di
introdurre misure concrete volte a ridurre il tempo necessario per le procedure del
contraddittorio a un livello ragionevole, queste discussioni tendono ad assumere il carattere di
un negoziato tra direttori generali di pari grado. In questo processo, l’obiettivo dell’audit – la
scoperta e la rettifica di irregolarità, l’individuazione di carenze sistemiche e la proposta di
un’azione correttiva – non assume necessariamente una posizione di primo piano, essendo
potenzialmente offuscato dal desiderio di entrambe le parti di uscire dal processo nel miglior
modo possibile.
4.11.3.
La situazione non viene inoltre alleviata dal fatto che il commissario responsabile per
le questioni di controllo/audit finanziario ha una posizione relativa, nei confronti dei colleghi
commissari, ciascuno con i propri interessi, che è esattamente analoga a quella del controllore
finanziario nei riguardi dei colleghi direttori. Ancora una volta l’audit interno è incapace di
imporsi.
4.11.4.
Il problema alla base è il fatto che il servizio di audit interno non è percepito come
un’unità centrale al servizio dell’intera Commissione, sia come garante della regolarità
finanziaria che meccanismo attraverso il quale la gestione finanziaria della Commissione può
essere migliorata, ma come antagonista e servizio in concorrenza, con i propri interessi da
difendere92.
4.11.5.
E’ abbastanza ironico il fatto che, quali che siano le carenze della Commissione nel
settore dell’audit interno, essa impone elevati standard agli altri. Ad esempio, uno dei criteri per
il riconoscimento degli organismi pagatori nazionali in relazione al FEAOG è che essi debbano
“… di norma disporre di … servizio di controllo interno: obiettivo del servizio … è di garantire
che il sistema di controllo interno dell’organismo pagatore funzioni efficacemente; il servizio di
92
Benché la Commissione stessa abbia riconosciuto l’esigenza di estendere e incrementare la funzione di
audit interno (SEM 2000, raccomandazione 6), essa non ha affrontato in modo soddisfacente la questione
della sua posizione relativa nei confronti del resto della Commissione.
- 119 -
controllo interno deve essere indipendente dagli altri servizi dell’organismo stesso e deve
riferire direttamente alla direzione dell’organismo”.93
4.12. Cos’è l’audit interno?94
Definizione
4.12.1.
L’”Istituto dei revisori interni (IRI)”, un’organizzazione professionale internazionale
di revisori interni, pubblica definizioni, standard professionali, norme etiche, ecc., per
l’esercizio della professione di audit interno. Esso ha recentemente pubblicato un nuovo
progetto di definizione dell’audit interno:
“L’audit interno è un'attività di garanzia e consulenza indipendente ed oggettiva, informata ad una
filosofia di valore aggiunto destinata a migliorare le operazioni dell’organizzazione. Esso assiste
l’organizzazione a perseguire i propri obiettivi fornendo un approccio sistematico e disciplinato volto
a valutare e migliorare l’efficacia dei processi dell’organizzazione in materia di gestione del rischio,
controllo e governo. Si favoriscono professionalità e impegno nei confronti dell’eccellenza operando
nel quadro della prassi professionale stabilita dall’Istituto dei revisori interni.”95
4.12.2.
salienti:
Per quanto riguarda la Commissione, questa definizione contiene una serie di punti
•
•
•
l’audit interno è uno strumento che “aggiunge valore” alle attività di
un’organizzazione ed è pertanto uno strumento di gestione,
l’audit interno si svolge all’interno dell’organizzazione, ma è indipendente ed
oggettivo,
l’audit interno è una professione.
Obiettivo e portata
4.12.3.
Stando ancora all’IRI, l’audit interno si effettua “per assistere i membri
dell’organizzazione nell’efficiente espletamento delle proprie responsabilità”. A
questo scopo, esso “fornisce loro analisi, valutazioni, raccomandazioni, consulenza e
informazioni concernenti le attività sottoposte a revisione … I membri
dell’organizzazione assistiti dall’audit interno comprendono quelli a livello
dirigenziale nonché il consiglio di amministrazione”.
4.12.4
Le funzioni del revisore interno spaziano dal tradizionale audit finanziario al
controllo dell’ottimizzazione delle risorse o “controllo di rendimento” e sono sintetizzati
dall’IRI nel modo seguente:
•
93
94
95
verificare l’affidabilità e l’integrità dell’informazione finanziaria ed operativa
nonché i mezzi utilizzati per individuare, misurare, classificare e riferire tale
informazione;
Regolamento della Commissione (CE) 1663/95 del 7.7.95 (GU L 158 dell’8.7.95) – cfr. supra al paragrafo
3.8.3.
La presente sezione si basa sulle definizioni di audit interno elaborate dall’Istituto dei revisori interni (IRI).
Tutte le citazioni provengono dal sito www.theiia.org dell’IRI.
Progetto di “definizione di audit interno” - 11 gennaio 1999 ( www.theiia.org/GTF/Iadef.htm).
- 120 -
•
verificare i sistemi stabiliti per garantire il rispetto delle strategie, dei piani, delle
procedure, delle leggi, delle regolamentazioni e dei contratti che potrebbero
avere un notevole impatto sulle operazioni e le relazioni e determinare se
l’organizzazione li rispetta;
•
verificare gli strumenti per salvaguardare gli attivi e, ove opportuno, verificare
l’esistenza di tali attivi;
•
valutare l’economia e l’efficienza con le quali sono utilizzate le risorse;
•
verificare le operazioni o i programmi per accertare se i risultati sono
compatibili con gli obiettivi e i traguardi stabiliti e se le operazioni o i
programmi sono effettuati nel modo previsto.96
Responsabilità, autorità e indipendenza
4.12.5.
L’IRI descrive nel modo seguente la posizione del servizio di audit interno in seno ad
un’organizzazione:
“Il servizio di audit interno forma parte integrante dell’organizzazione e funziona secondo le strategie
stabilite dagli alti quadri e dal consiglio di amministrazione. Le finalità, l’autorità e la responsabilità
del servizio di audit interno dovrebbero essere definite in uno documento scritto ufficiale (Carta). Il
direttore dell’audit interno dovrebbe cercare di ottenere l’approvazione della Carta da parte degli alti
quadri nonché l’accettazione del consiglio di amministrazione. La Carta dovrebbe evidenziare gli
obiettivi del servizio di audit interno, specificare la portata illimitata della sua attività e dichiarare
che i revisori non devono avere influenza sulle o responsabilità per le attività da essi controllate.”
4.12.6.
Benché faccia parte dell’organizzazione, principio fondamentale è che il servizio di
audit interno sia indipendente dalle attività che esso controlla:
“I revisori interni dovrebbero essere indipendenti dalle attività che essi controllano. I revisori interni
sono indipendenti quando sono in grado di espletare la loro attività liberamente e obiettivamente.
L’indipendenza consente ai revisori interni di formulare i giudizi imparziali ed obiettivi essenziali al
corretto svolgimento degli audit. Essa viene raggiunta attraverso uno status organizzativo e
l'obiettività.”
4.12.7.
Infine, l’IRI affronta la questione dello status interno del servizio di audit:
“Lo status organizzativo del servizio di audit interno dovrebbe essere sufficiente a permettergli di
adempiere alle sue responsabilità in materia di audit. Il direttore del servizio di audit interno
dovrebbe essere responsabile nei confronti di un soggetto all’interno dell’organizzazione con
sufficiente autorità per promuovere l’indipendenza e garantire un’ampia copertura del controllo,
adeguata considerazione delle relazioni di audit e un idoneo intervento sulla base delle
raccomandazioni dell’audit.”97
4.12.8.
Il Comitato non ha bisogno di scusarsi per aver citato lungamente l’IRI, in primo
luogo perché il suo status di competente organizzazione professionale internazionale gli fornisce
un’eccezionale autorevolezza, ma in secondo luogo – e forse è più importante per i nostri fini –
96
Cfr. par. 4.8.1. che contiene i criteri per il controllo interno.
97
Serie di citazioni dalla “Dichiarazione di responsabilità dell’audit interno” (originariamente pubblicata
dall’IRI nel 1947, rivista da ultimo nel 1997).
- 121 -
perché le sue preoccupazioni riguardanti la portata, gli obiettivi, lo status e l’indipendenza dei
revisori interni corrispondono alla perfezione ai problemi incontrati per quanto riguarda
l’organizzazione attuale dell’audit all’interno della Commissione.
4.13. Il quadro dell’audit interno in seno alla Commissione
4.13.1.
La probabile configurazione di qualsiasi proposta per il futuro dell’audit all’interno
della Commissione emerge naturalmente da una combinazione dell’analisi dei suoi attuali difetti
(sia nella presente che nella prima relazione del Comitato) e dei desiderata in materia di audit
interno delineati dall’IRI.
Status e posizione all’interno dell’organizzazione
4.13.2.
È ormai abbastanza chiaro che il servizio di audit interno non può continuare a far
parte di una delle varie direzioni generali. Questa posizione organizzativa non dà ai revisori
(fino al Controllore finanziario compreso) né l’autorità nei confronti dei colleghi della
Commissione, né la “linea diretta” con l’alta dirigenza, necessaria ad un efficace servizio di
audit interno.
4.13.3.
Il Comitato propone quindi l’istituzione di un servizio di audit interno specializzato,
al di fuori della normale struttura delle direzioni generali, che riferisca direttamente al
Presidente della Commissione98. Il Presidente della Commissione è l’unica figura in seno
all’Istituzione libera da interessi settoriali (in quanto istituzionalmente competente per tutte le
attività della Commissione), che ha la facoltà di trarre le necessarie conclusioni dai risultati
degli audit. In linea con la visione di audit interno delineata poc’anzi, il Comitato prefigurerebbe
che il servizio di audit operi come uno strumento diagnostico nelle mani del Presidente, che gli
consente di identificare le carenze strutturali ed organizzative in seno alla Commissione nonché
gli specifici – per non dire isolati – problemi che possono derivarne. Chiaramente, quindi, il
Presidente dovrebbe poter incaricare il servizio dell’audit di effettuare puntuali mansioni
specifiche e adottare l’intervento gestionale indicato dai risultati.
4.13.4.
Benché questa definizione di audit interno si applichi nell’ambiente delle principali
organizzazioni del settore pubblico e privato, è prevedibile un’obiezione, tratta forse
dall’esperienza. Mentre nel settore privato il capo di un’organizzazione ha un incentivo diretto,
sotto forma del “risultato netto” sulla base del quale viene giudicato, per massimizzare la
propria efficienza e sradicare qualsiasi forma di spreco, il capo della Commissione dispone di
questo incentivo? In effetti, in quanto di nomina politica, il suo interesse non potrebbe essere
quello di occultare le inefficienze, gli sprechi o addirittura le frodi?
4.13.5.
Il fatto stesso che ci si possa (ragionevolmente) porre questo interrogativo rivela la
portata del pregiudizio arrecato alla responsabilità democratica della Commissione. La chiave
del raffronto compiuto nel paragrafo precedente tra il capo di una grande società privata e il
Presidente della Commissione consiste nel termine “giudicato”. Pur essendo la base del giudizio
probabilmente diversa, rimane comunque un punto di principio fondamentale il fatto che
entrambi sono responsabili, il primo nei confronti degli azionisti, il secondo nei confronti del
98
Il Presidente potrebbe, per motivi di organizzazione interna, delegare le proprie competenze nei confronti
del servizio di audit interno ad un Vicepresidente della Commissione (mai però a un livello inferiore), pur
mantenendo comunque la responsabilità per l’intervento effettuato in relazione ai risultati dell’audit.
- 122 -
grande pubblico, attraverso il Parlamento europeo. Il problema è che la responsabilità del
secondo è una questione più complicata.
4.13.6.
In effetti, la messa a disposizione del Presidente di un’efficace funzione di audit
interno fa parte del più ampio contesto con il quale il Comitato spera di rafforzare la
responsabilità e, in sé, rafforza il senso di responsabilità percepito dai funzionari.
4.13.7.
Né si dovrebbe dimenticare la natura dello stesso servizio di audit interno. Come si è
sforzato di sottolineare il presente capitolo, l’audit interno è una professione. In quanto tale, ha
standard, prassi ed etica professionale. Si tratta di aspetti che andrebbero iscritti in un
documento di base – una “carta”99 – che stabilisca competenze, obiettivi, poteri, status ecc. del
servizio. I funzionari del servizio di audit interno devono essere revisori professionisti con
adeguate qualifiche, fino al Capo del servizio compreso.
4.13.8.
Il capo del servizio di audit interno è chiaramente una figura importante, simile
all’attuale Controllore finanziario anche se con importanti differenze. In primo luogo, il grado
amministrativo della persona in questione dovrebbe essere equivalente a quello di un direttore
generale: un livello inferiore comprometterebbe immediatamente lo status del servizio100. In
secondo luogo, la persona in questione deve essere un membro della professione di
certificazione contabile, altamente qualificato e sperimentato per cui sarebbe probabilmente
necessario, o almeno auspicabile, in gran parte delle occasioni, nominare la persona interessata
al di fuori dell’Istituzione, sulla base di uno specifico bando di assunzione101. In terzo luogo,
benché il servizio dell’audit interno risponda al Presidente, il capo del servizio deve conservare
piena indipendenza in merito alla condotta degli audit, al rispetto degli standard professionali, al
contenuto delle relazioni, ecc. Sulla carta, questa indipendenza è meno completa di quella di cui
gode attualmente il Controllo finanziario, ma in pratica il nuovo status del servizio dell’audit
dovrebbe assicurare un “equilibrio di potere” più favorevole e quindi una maggiore
indipendenza nei confronti dei servizi operativi della Commissione.
Selezione degli audit
4.13.9.
La “Carta” del servizio dell’audit dovrebbe comprendere disposizioni volte a
garantire una completa copertura periodica delle attività della Commissione. A tal fine, il
programma di lavoro del servizio dell’audit dovrebbe essere approvato dal Presidente sulla base
di una proposta del capo del servizio dell’audit che tenga conto della necessità di garantire che il
servizio dell’audit risponda agli obiettivi stabiliti nella propria Carta. Nel contempo, il servizio
di audit interno deve rimanere reattivo alle necessità di carattere gestionale. Una certa elasticità
o “margine” dovrebbe quindi essere prevista nel programma di lavoro per consentire un’attività
eccezionale di audit la cui necessità emerga con breve anticipo. In particolare, il Presidente deve
avere la possibilità di ordinare audit speciali sulla scorta delle necessità che emergono.
99
Cfr. paragrafo 4.12.5.
100
Come l’UCLAF ha imparato a proprie spese …
101
Benché non esattamente analogo, si potrebbe raffrontare questo requisito con le disposizioni ufficiali
riguardanti le qualifiche dei membri della Corte dei conti (art. 247 (ex 188 B)) del trattato CE o i requisiti
del direttore dell’OLAF e i membri del suo Comitato di sorveglianza (regolamento (CE) 1073/1999). A
differenza tuttavia di questi casi, il capo del servizio dell’audit interno dovrebbe essere nominato dalla
Commissione, su proposta del Presidente.
- 123 -
Condotta degli audit
4.13.10 I principi fondamentali che disciplinano la condotta degli audit, siano essi all’interno
della Commissione ovvero “in loco”, a livello di Stati membri, non devono essere
sostanzialmente diversi da quelli che si applicano attualmente ai funzionari della DG XX, che
prevedono un pieno e illimitato accesso a tutta la documentazione pertinente. In passato, i
problemi sono sorti più per quanto riguarda la formulazione delle relazioni di audit.
4.13.11. La “procedura del contraddittorio” interna (vale a dire il diritto di replica del
controllato) è stata fonte di notevoli difficoltà in passato (cfr. prima relazione). Benché sia
necessario un diritto di replica e sia inoltre necessario che le repliche del controllato siano
eventualmente pubblicate insieme alla relazione dell’audit, il controllato non dovrebbe poter
“negoziare” il contenuto di una relazione di audit oppure ritardarne il completamento. Ciò non
significa che il controllato non debba avere l’opportunità di correggere materiali errori di fatto
contenuti nella relazione di audit prima del suo completamento, ma che il suo intervento non
deve andare al di là di questo livello fattuale. Le eventuali divergenze di opinione o di
interpretazione tra revisore e controllato possono essere affrontate attraverso la pubblicazione
parallela di osservazione e risposta.
4.13.12. In ogni caso, la procedura del contraddittorio (avente inizio nel momento in cui il
progetto di relazione viene trasmesso per la prima volta al controllato e termine con la
conclusione della relazione) non dovrebbe durare più di un mese. In linea di principio, scaduto
il mese, la decisione sul momento e le condizioni in cui finalizzare la relazione dell’audit deve
spettare esclusivamente al capo del servizio di audit interno.
Seguito degli audit
4.13.13. In base al modello proposto dal Comitato, l’intervento da adottare sulla base dei
risultati dell’audit spetta necessariamente al Presidente della Commissione nell’ambito delle sue
competenze in materia di gestione. Non è quindi possibile alcun approccio prescrittivo per
quanto riguarda il seguito da riservare alle relazioni di audit.
4.13.14. In uno spirito di trasparenza, tuttavia, le misure adottate dal Presidente e, di
conseguenza, da altri direttori della Commissione, dovrebbero essere verbalizzate, il che è
possibile in due modi: in primo luogo, il servizio di audit interno deve pubblicare una relazione
annuale che delinei le proprie attività, sintetizzi i suoi principali risultati e descriva l’azione
adottata in risposta da parte dei servizi della Commissione. La relazione annuale dovrebbe
essere presentata dal Presidente alla Commissione e resa pubblica. In secondo luogo, tutte le
relazioni completate dal servizio dell’audit interno dovrebbero essere messe a disposizione della
Corte dei conti. Ciò consentirà alla Corte di sorvegliare l’azione concreta adottata dalla
Commissione in risposta alle osservazioni dell'audit.
Relazioni con la Corte dei conti
4.13.15. La qualità professionale dell'attività del servizio di audit interno deve essere
sufficiente a garantire che il revisore esterno della Commissione possa farvi affidamento. Al fine
di massimizzare i potenziali vantaggi, dovrebbero essere stabiliti regolari contatti tra la Corte dei
conti e il servizio di audit interno sia nelle fasi di programmazione che di espletamento della
loro attività. Occorre garantire alla Corte pieno accesso ai dati audit del servizio di audit interno,
vale a dire in pratica, oltre alla semplice comunicazione delle relazioni di audit, la Corte deve
- 124 -
poter accedere, per utilizzarli nella propria attività di audit, ad ogni documento del servizio
interno di audit (vale a dire osservazioni, dati “grezzi”, ecc.).
Risorse
4.13.16. Non spetta al Comitato decidere in merito ai livelli dell’organico della Commissione.
Tuttavia è legittimo evidenziare, come già fatto nella prima relazione, che il numero di persone
attualmente dedite all’audit interno/di sistema della Commissione è ridicolo. Per essere efficace,
il servizio di audit interno che sostituirà l’unità di audit interno della DG XX deve beneficiare di
un adeguato livello di risorse.
4.14. Ispettorato generale dei servizi (IGS)
4.14.1. L’IGS è stato istituito nel 1991 per far fronte all'esigenza percepita a livello di
gestione della Commissione di un servizio di ispezione interno. Tra il 1991 e il 1999 è passato
da un organico di 20 a un organico di 35 persone. L’IGS fornisce garanzia di indipendenza e
risponde direttamente al Presidente della Commissione, che decide specificamente le sue attività
ispettive. Le sue mansioni sono sintetizzabili nel modo seguente:
•
•
•
controllare e valutare il rispetto dei regolamenti e delle procedure nonché delle
loro conseguenze da parte dei servizi della Commissione,
controllare e valutare l’utilizzo delle risorse umane e finanziarie all’interno della
Commissione rispetto ai compiti dei servizi interessati,
controllare e valutare il rapporto costo/benefici dei servizi della Commissione.
4.14.2.
Per svolgere questo lavoro, gli ispettori dell’IGS hanno accesso illimitato ai servizi
della Commissione. Le loro relazioni sono soggette ad una procedura del contraddittorio con i
capi dei servizi in questione e vengono trasmesse, per via riservata, corredate di un parere del
servizio giuridico e d'intesa con il Segretario generale, al Presidente della Commissione.
Qualsiasi ulteriore azione è decisa dal Presidente, che decide altresì se pubblicare o meno la
relazione.
4.14.3. Il Comitato ha sperimentato che le relazioni dell’IGS sono spesso di elevata qualità,
con un’analisi percettiva del funzionamento dei servizi della Commissione ed utili
raccomandazioni. Il seguito che viene loro riservato è di gran lunga molto meno impressionante.
Il Comitato sarebbe quindi favorevole ad un rafforzamento della posizione dell’IGS.
4.14.4.
Gli strumenti per farlo sono impliciti nei precedenti paragrafi, dai quali traspare che
la logica sottesa all’IGS è assai vicina, se non identica, a quella del servizio di audit interno
proposto, nel senso che entrambi sono essenzialmente strumenti analitici a disposizione della
dirigenza per ottenere il massimo rapporto costo/beneficio. Alla luce delle competenze da
conferire al servizio di audit interno, l’IGS non dovrà più essere un servizio distinto. Non è
difficile quindi prevederne una razionalizzazione, per cui il personale e le attività dell’attuale
IGS verranno assorbiti dal servizio di audit interno. Il Comitato raccomanderebbe questa linea di
azione.
- 125 -
4.15 Conseguenze sul piano organizzativo
4.15.1.
Le raccomandazioni della presente relazione concernenti il controllo interno e l’audit
interno interessano tutte le direzioni generali che effettuano operazioni finanziarie. Considerate
le modifiche strutturali in corso sulla scorta di SEM 2000, che introduce servizi finanziari
specifici in tutte le direzioni generali, le conseguenze di carattere organizzativo per la struttura
amministrativa nel suo insieme non sono radicali. Due servizi però sono interessati in modo più
sostanziale. In primo luogo, la DG XX. Il personale interessato all’audit interno dovrebbe
normalmente trovar posto nel nuovo servizio di audit interno, fatta salva la verifica delle
qualifiche. D’altro canto, gran parte del personale – che oggi si occupa, direttamente o
indirettamente, del controllo ex ante delle operazioni finanziarie – dovrebbe essere, ove
necessario, soggetto a riassegnazione. Occorre sottolineare ancora una volta che le due attuali
funzioni della DG XX sono attività completamente distinte. Le persone dedite al controllo ex
ante non sono revisori e non dovrebbero rivendicare automaticamente posizioni all’interno del
servizio dell’audit. D’altro canto, la loro conoscenza tecnica delle procedure finanziarie e del
regolamento finanziario dovrebbero renderle interessanti per le direzioni generali operative di
tutta la Commissione. In secondo luogo, l’IGS. Come abbiamo visto poc’anzi, l’IGS troverebbe
la propria collocazione come ufficio in seno al nuovo servizio di audit interno.
4.15.2.
Per quanto riguarda il Controllore finanziario, è evidente che il suo ruolo – come
delineato nel regolamento finanziario – cessa di esistere.
4.16 Utilizzo da parte della Commissione dei risultati degli audit della Corte dei conti
4.16.1.
La fonte principale delle informazioni concernenti l’audit per la Commissione sarà (e
dovrebbe essere) il proprio servizio di audit interno. Una seconda fonte importante di preziosi
risultati di audit e di utili osservazioni è però costituita dalla Corte dei conti, sia in modo diretto,
sotto forma di relazioni e pareri, che in forma indiretta, sotto forma di raccomandazioni e
osservazioni “politiche” formulate dal Parlamento europeo e dal Consiglio sulla base dei
risultati della Corte. La presente sezione esaminerà brevemente le modalità in cui l’attività del
revisore esterno si traduce in intervento di gestione da parte della Commissione e gli eventuali
strumenti grazie ai quali la Commissione potrebbe essere incoraggiata a trarre maggior beneficio
dall’attività di audit della Corte.
4.16.2. Nell’esaminare le modalità in cui la Commissione utilizza l’attività della Corte dei
conti, è necessario prendere in considerazione due processi distinti. In primo luogo, la
traduzione delle osservazioni della Corte in intervento di gestione e, in secondo luogo, l’azione
adottata sulle raccomandazioni delle istituzioni cui la Corte riferisce, segnatamente nel contesto
della procedura di discarico.
Copertura dell’audit
4.16.3.
Il programma di lavoro della Corte è volto, da un canto, ad espletare le mansioni
obbligatorie per essa previste dal trattato (ad es. la “dichiarazione di affidabilità”, la relazione
annuale) e, dall’altro, a coprire un’adeguata serie di tematiche prima in un determinato esercizio
e, quindi, la quasi totalità dell’attività di bilancio su un ciclo di tempo più esteso. Gli audit della
Commissione sono normalmente di carattere tematico anziché organizzativo, vale a dire si
concentrano su attività o politiche settoriali specifiche, anziché su determinati uffici o servizi102.
102
Eccezione alla regola è costituita dall’UCLAF, che è soggetta ad un audit di servizio (relazione speciale
8/97 – cfr. capitolo 5).
- 126 -
Natura delle osservazioni dell’audit
4.16.4.
Un’attenta lettura delle risposte della Commissione alle relazioni della Corte e la
testimonianza di chi partecipa al processo di audit della Commissione evidenziano una reazione
antagonistica di carattere difensivo della Commissione in relazione alle osservazioni della Corte.
La Commissione potrebbe convincersi a passare ad una reazione più costruttiva se la Corte,
operando esattamente con le stesse tecniche e risultati degli audit, presentasse le sue
osservazioni in uno stile più analitico, fornendo una panoramica della situazione incontrata dalla
Corte, maggiormente informata alle esigenze gestionali della Commissione. Ciò significherebbe
probabilmente un maggior accento su un audit basato sui servizi (che incidentalmente
consentirebbe un’individuazione (ed una percezione più acuta) delle responsabilità di gestione),
ma avrebbe scarso effetto sostanziale sul modo in cui la Corte svolge il proprio lavoro.
DAS
4.16.5.
Un problema analogo per consentire alla Commissione di sfruttare i risultati
dell’audit si pone in relazione alla dichiarazione di affidabilità (universalmente nota con
l’acronimo francese “DAS”)103. I risultati della DAS, che necessariamente si riducono ad
un’analisi statistica dei “tassi di errore” della gestione finanziaria, sono estremamente difficili da
rapportare ai sistemi e ai servizi della Commissione . Sarebbe utile per la Commissione, gli Stati
membri e gli altri lettori della DAS se la Corte potesse indicare con maggior precisione quale
settore e quali sistemi e procedure nonché, in caso di gestione condivisa, quali Stati membri
siano principalmente interessati da errori nonché la natura di questi errori.
Tempistica delle relazioni
4.16.6.
Al fine di massimizzare l’impatto sulla Commissione dei risultati dell'audit esterno, è
in certa misura opportuno che la Corte acceleri la produzione delle proprie relazioni. Eventuali
misure, in termini di portata dell’audit, programmazione, procedure interne, ecc. sono questioni
interne alla Corte. Basti dire in questa sede che quanto meno pretesti si forniscono alla
Commissione per non prendere in seria considerazione gli audit della Corte, tanto meglio sarà.
Procedura del contradditorio
4.16.7.
I progetti di relazione della Corte dei conti vengono trasmessi al controllato perché
quest’ultimo possa formulare le proprie risposte. Entro un termine di due mesi, si riuniscono
rappresentanti delle due istituzioni al fine, per quanto possibile, di approvare il rispettivo testo in
vista della pubblicazione della relazione. Nei suoi originali progetti di risposta, la Commissione
in particolare tende ad “alzare la posta” con dichiarazioni eccessivamente categoriche, ben
sapendo che linguaggio e contenuto saranno moderati nel corso della procedura del
contraddittorio, da essa percepita come procedura volta a “sfumare” per quanto possibile la
relazione della Corte. In altri termini, il processo assomiglia molto a un negoziato ed oscura il
vero obiettivo dell’esercizio, che è in ultima analisi quello di individuare l’azione correttiva
necessaria.
103
“Déclaration d’assurance” – cfr. art. 248(1) (ex 188 C) del trattato CE.
- 127 -
4.16.8.
Questa procedura pertanto non solo è dispendiosa in termini di tempo – anche quando
i termini rispettati sono eccessivi – ma rivela anche l’atteggiamento non costruttivo della
Commissione nei confronti del processo di audit.
4.17 Controllo di bilancio del Parlamento
4.17.1.
La seconda fonte dei “risultati” dell'audit esterno per la Commissione proviene dal
Parlamento europeo, nella sua veste di autorità di discarico (con il Consiglio in ruolo
sussidiario). Il capitolo 7 della presente relazione discute dettagliatamente il principio e il
funzionamento della responsabilità democratica nei confronti del Parlamento e si rinvia quindi il
lettore a questa parte della relazione per le osservazioni sul rapporto tra Parlamento europeo e
Commissione.
4.17.2. Il Parlamento, sulla base delle cui osservazioni la Commissione è tenuta ad agire,
traduce quindi i risultati dell’audit esterno in raccomandazioni politiche di azione.
4.17.3.
Le modifiche al trattato introdotte a Maastricht e ad Amsterdam hanno
sostanzialmente rafforzato il potere del Parlamento nell’esercizio di controllo di bilancio basato
sull’audit che esso esercita nei confronti della Commissione, sia in termini di munizioni fornite
dalla Corte che in termini di loro eventuale utilizzo. Se la Corte e il Parlamento operano
efficacemente in squadra, con relazioni della Corte tempestive e pertinenti e un loro utilizzo da
parte del Parlamento completo ed incisivo, l’audit esterno in seno all’Unione europea assume
una nuova e fruttuosa dinamica.
4.17.4.
I poteri formali non costituiscono comunque il nocciolo della questione e la
Commissione dovrà comunque essere obbligata in pratica a reagire positivamente alle
raccomandazioni politiche basate sui risultati dell’audit esterno. Attualmente non è chiaro se le
istituzioni stiano raggiungendo il risultato auspicato. Il Comitato ha già criticato il Consiglio per
la sua mancanza di interesse a dar seguito alle relazioni della Corte104 e, benché il Parlamento si
sia dimostrato più attivo, la sua mancanza dei poteri istituzionali necessari ha, fino a poco tempo
fa, ostacolato seri sforzi volti a "operazionalizzare" le relazioni della Corte105. La difficoltà
sottesa rimane tuttavia quella già identificata, e cioè che la Commissione non considera il
discarico come un processo costruttivo ma come una prova annuale da superare. Il rimedio è
analogo a quello delineato per quanto riguarda la Corte dei conti e risiede sostanzialmente
all’interno della Commissione stessa. Si tratta dell’oggetto del presente capitolo: la riforma
interna della Commissione.
4.18 Raccomandazioni
4.18.1.
L’esistenza di una procedura che prevede l'esplicita approvazione preventiva di ogni
transazione da parte di un servizio di controllo finanziario separato ha contribuito notevolmente
ad esonerare i gestori della Commissione da un senso di responsabilità personale per le
operazioni da essi autorizzate, pur facendo nel contempo poco o niente per prevenire gravi
irregolarità del tipo analizzato nella prima relazione del comitato. Inoltre, la combinazione di
questa funzione con una (debole) funzione di audit interno in un’unica direzione generale dà
104
Prima relazione: par. 9.4.12.
105
Cfr. capitolo 7.
- 128 -
adito a potenziali conflitti di interessi da parte del controllore finanziario. E’ necessario quindi
un profondo ripensamento sia del controllo interno che dell’audit interno.
4.18.2.
Dovrebbe essere istituito un servizio di audit interno professionale ed indipendente, le
cui competenze ed attività dovrebbero basarsi sui pertinenti standard internazionali (Istituto dei
revisori interni), che riferisca direttamente al Presidente della Commissione. La funzione
centralizzata pre-audit della DG XX dovrebbe essere eliminata e il controllo interno – come
parte integrante della responsabilità gerarchica – decentrato alle direzioni generali. Uno dei
principali compiti del proposto servizio di audit interno dovrebbe essere quello di controllare
l’efficienza e l’efficacia di questi sistemi di controllo decentrato (cfr. 4.18.16 infra) (4.7.1-2,
4.9.8., 4.13.3, 7).
4.18.3.
Dovrebbero essere rese chiare ed esplicite le catene di delega: ogni gestore
subordinato è responsabile per il controllo interno nel proprio campo di responsabilità. Spetta al
direttore generale (e ai capi dei servizi indipendenti) assumere la responsabilità (globale) di ogni
questione operativa all’interno della propria direzione generale o del proprio servizio, compreso
il controllo interno. La catena di delega inizia a livello della Commissione attraverso il
commissario. Questi detiene la responsabilità finale in materia gestionale per ogni questione
finanziaria, compreso il controllo finanziario, e la responsabilità politica in quanto membro del
Collegio (4.9.5-9).
4.18.4.
Ogni direzione generale dovrebbe avere a propria disposizione due requisiti
preliminari di base per un’efficace gestione finanziaria: i) una funzione specializzata di controllo
interno, esercitata sotto la responsabilità di un alto funzionario che riferisce direttamente al
direttore generale; ii) una funzione contabile, esercitata sotto la responsabilità di un contabile
delegato. Quest’ultimo opererebbe sotto la sorveglianza funzionale del contabile della
Commissione, ma sarebbe responsabile della tenuta dei conti e dell’espletamento delle
operazioni finanziarie esclusivamente della direzione generale in cui è assegnato.
4.18.5.
Ogni direzione generale dovrebbe produrre la propria relazione finanziaria annuale e i
propri conti annuali, certificati dal revisore interno della Commissione, comprese sia
l’informazione finanziaria che un'ampia panoramica delle attività della direzione generale. Tali
relazioni dovrebbero essere esaminate dalla Commissione la quale dovrebbe quindi presentarle
alle istituzioni competenti nell’ambito della procedura di discarico (4.9.13-17).
4.18.6. Il servizio di audit interno dovrebbe operare sotto la responsabilità e l’autorità del
Presidente della Commissione, indipendentemente da qualsiasi altro servizio della
Commissione. Esso dovrebbe essere innanzi tutto uno strumento diagnostico nelle mani del
Presidente che gli consente di individuare le carenze strutturali ed organizzative all’interno della
Commissione. Le competenze, gli obiettivi, i poteri e lo status del servizio dovrebbero essere
stabiliti in un documento costitutivo di base (la “Carta”). Il programma di lavoro del servizio di
audit interno dovrebbe garantire una copertura periodica di tutte le attività della Commissione.
Dovrebbe comunque lasciare margine ad ulteriori funzioni di audit ad hoc da espletare su
richiesta del Presidente e/o in funzione delle esigenze che emergono (4.13.3., 7, 9).
4.18.7.
Il capo del servizio di audit interno dovrebbe essere un membro della professione di
certificazione contabile altamente qualificato e sperimentato, assunto specificamente per questa
mansione. Questi dovrebbe avere un grado amministrativo equivalente a quello di un direttore
generale. Il capo del servizio di audit interno, benché riferisca al Presidente, dovrebbe godere di
- 129 -
piena indipendenza in relazione alla condotta degli audit, al mantenimento degli standard
professionali, al contenuto delle relazioni ecc. (4.13.8.).
4.18.8.
La procedura interna del contraddittorio tra il servizio di audit interno e i suoi
controllati dovrebbe durare al massimo un mese, scaduto il quale la relazione di audit dovrebbe
essere pubblicata a discrezione del capo del servizio di audit interno (4.13.11-12).
4.18.9.
Il Presidente della Commissione dovrebbe presentare alla Commissione ogni anno
una relazione annuale del servizio di audit interno che delinei le sua attività, i principali risultati
e gli interventi di conseguenza adottati o da adottare da parte del Presidente. La relazione
dovrebbe essere resa pubblica (4.13.13-14).
4.18.10. Ogni relazione di audit del servizio di audit interno dovrebbe essere trasmessa alla
Corte dei conti. Inoltre, tutti i dati raccolti dal servizio, ogni attività preparatoria e tutti i risultati
di audit dovrebbero essere messi a disposizione della Corte ed essere di qualità professionale
sufficiente per essere utilizzati (4.13.15).
4.18.11. L’attuale Ispettorato generale dei servizi (IGS) dovrebbe essere inglobato nel nuovo
servizio di audit interno.
4.18.12. Un’unità centrale specializzata, responsabile della formulazione e della sorveglianza
delle procedure finanziarie nonché dei meccanismi di controllo interno dovrebbe essere
costituita all’interno della DG XIX. Tale organismo non dovrebbe svolgere alcun ruolo nelle
singole transazioni (pur potendo in casi difficili prestare attività di consulenza), ma dovrebbe
stabilire procedure e norme fondamentali a livello di Commissione in materia di gestione
finanziaria e controllarne l’applicazione (4.9.1.-3).
4.18.13. Ogni funzionario coinvolto in procedure finanziarie dovrebbe essere sottoposto ad
una formazione obbligatoria e regolare in relazione alle norme e alle tecniche applicabili alla
gestione finanziaria, quale precondizione per essere destinato a tale attività (4.9.1-2, 4, 11).
4.18.14. Gli aspetti formali delle transazioni finanziarie dovrebbero essere verificati dal
contabile delegato. Ogni obiezione dovrebbe essere rinviata al contabile il quale dovrebbe
decidere, sotto la sua responsabilità, se non tener conto delle obiezioni e procedere con
l’operazione (4.9.12).
4.18.15. Dovrebbe essere stabilita una nuova procedura amministrativa specifica, disciplinata
da un “modificato” titolo V del regolamento finanziario, formalmente destinata a stabilire le
responsabilità individuali degli ordinatori in relazione ad errori ed irregolarità finanziari. A tal
fine, un nuovo comitato per le irregolarità finanziarie delibererebbe sulla base delle relazioni
elaborate dal revisore interno della Commissione. Se necessario, potrebbe seguirne un’azione
disciplinare o di altro tipo (4.9.18-28).
4.18.16. Alla luce delle raccomandazioni poc’anzi esposte, l’attuale DG XX non ha più
motivo di esistere. Il personale della DG XX qualificato per l’attività di audit dovrebbe essere
riassegnato al nuovo servizio di audit interno, mentre le altre persone dovrebbero essere
eventualmente riassegnate ad altri servizi della Commissione, in particolare quelli che
richiedono esperienza di procedure finanziarie (4.15.1-2).
- 130 -
4.18.17. La Corte dei conti dovrebbe cercare di ottenere una reazione più costruttiva da parte
della Commissione in relazione alle proprie osservazioni di audit, ricorrendo maggiormente ad
un audit dei servizi, presentando le sue osservazioni in uno stile più analitico, fornendo una
rassegna della situazione che ha incontrato e ponendo maggior accento sulle esigenze di
gestione della Commissione (4.16.4).
4.18.18. Sarebbe utile che, nella sua dichiarazione di affidabilità (DAS), la Corte fosse in
grado di indicare con maggiore precisione quali settori, sistemi e procedure e, in caso di
gestione condivisa, quali Stati membri siano principalmente interessati da errori e la natura degli
errori in questione (4.16.5).
4.18.19. La durata della procedura del contraddittorio tra la Corte dei conti e la Commissione
(ed altri controllati) dovrebbe essere sostanzialmente ridotta. Il processo non dovrebbe avere il
carattere di un negoziato sulla severità o meno delle osservazioni della Corte, ma cercare
solamente di stabilire i fatti. L’obiettivo sotteso agli audit della Corte dovrebbe essere quello di
individuare l’azione gestionale correttiva richiesta in seno alla Commissione per affrontare le
questioni individuate dalla Corte (4.16.7).
- 131 -
Capitolo 4 – ALLEGATO 1
SEM 2000: Raccomandazioni
Raccomandazione n. 1: dibattito di orientamento politico, in gennaio, per definire le priorità di
bilancio dell’esercizio successivo e il loro carattere limitativo;
Raccomandazione n. 2: conoscere il costo globale in termini di risorse finanziarie, umane e di
altro tipo, di qualsiasi proposta al momento di ogni presa di decisione politica (legame tra
stanziamenti di funzionamento e stanziamenti operativi);
Raccomandazione n. 3: instaurazione di un sistema di dotazioni globali alle DG che comportino
il massimo numero di categorie di spesa amministrativa;
Raccomandazione n. 4: valutazione sistematica per ogni programma o azione comunitaria; le
DG XIX e XX rafforzano le loro rispettive attività in materia di miglioramento costo/benefici e
tecniche di valutazione;
Raccomandazione n. 5: razionalizzazione dei controlli ex ante facendo ricorso a tecniche di
controllo basate sui metodi e gli strumenti quali il campionamento statistico, gli audit di sistema
e della qualità della gestione finanziaria dei servizi;
Raccomandazione n. 6: la DG XX approfondirà ed amplierà la funzione di audit interno (audit
di sistema, gestione, rendimento dei servizi e contabilità) in base a un programma annuale
stabilito dalla Commissione;
Raccomandazione n. 7: non appena concepita una regolamentazione e fino alla fase finale
della sua adozione, i servizi vegliano affinché essa sia chiara, controllabile e tutelata da tentativi
di frode;
Raccomandazione n. 8: separazione tra, da un canto, il settore concezione/gestione/relazioni e,
dall’altro, il settore finanze/risorse nei servizi e trasformazione di quest’ultimo settore in
“contrappeso” all’interno della DG;
Raccomandazione n. 9: gestione integrata delle risorse e creazione di un sistema di gestione
delle risorse umane simile e sincrono a quello già esistente per le risorse finanziarie;
Raccomandazione n. 10: presa in considerazione dell’esperienza acquisita in materia di
gestione delle risorse quale elemento di crescente importanza per le nomine e le promozioni.
Ogni agente che sigli o firmi un impegno finanziario farà una dichiarazione sull’onore
riguardante l'assenza di conflitti di interesse con la parte contraente.
Raccomandazione n. 11: eventuali modifiche regolamentari (soppressione del visto preventivo,
estensione della nozione di “spese correnti”, ancoraggio del sistema di audit interno nei testi
giuridici, chiarificazione della responsabilità degli ordinatori).
N.B.:
La Commissione ha rinviato la propria decisione su questo punto.
- 132 -
DG XX (CONTROLLO FINANZIARIO): FATTI E CIFRE
(Le seguenti informazioni sono tratte dalla relazione annuale per il 1998
per il Controllore finanziario e orientamenti per il 1999)
Transazioni
Il servizio di controllo ex ante della DG XX ha effettuato il seguente numero di transazioni
finanziarie.
Transazioni
Media
giorni/transazione
Campionamento (%)
1994
1995
1996
1997
1998
1999 (stim.)
275.000
302.000
360.000
461.000
550.000
600.000
6.9
5.9
5.1
4.8
4.4
4.0
60%
55%
48%
40%
30%
10%
Utilizzo delle risorse
Il grafico sottostante indica la percentuale di risorse della DG XX (tempo personale) dedite a
specifiche attività nel 1998.
Attività di consulenza
(legislazione, sistemi,
transazioni) (22%)
22%
Sviluppo di controllo e audit
(3%)
32%
3%
5%
22%
16%
Formazione del personale nei
servizi degli ordinatori (5%)
Audit di sistemi/interno (16%)
Audit ex post (22%)
Controllo ex ante (32%)
- 133 -
Attività di audit
La DG XX ha effettuato 201 audit ex-post nel 1998 (rispetto ai 152 nel 1997), più tre indagini
speciali (turismo, Ufficio di sicurezza e Leonardo). Nel 1999 prevede 284 audit.
Il grafico indica la copertura delle principali politiche settoriali (sulla base delle categorie della
prospettive finanziarie) da parte dgli audit ex post.
12%
23%
FEAOG Garanzia (23%)
8%
Politiche interne (15%)
Entrate (7%)
Azioni strutturali ( 35%)
Azioni esterne (8%)
Spese amministrative/altro tipo (12%)
15%
35%
7%
Personale
La DG XX dispone di 230 persone. Tale cifra è stabile dal 1995. Esse sono attualmente
impiegate nel modo seguente:
Consulenza sulla legislazione proposta, i sistemi finanziari e le transazioni
proposte
39 persone
Controllo ex ante
57 persone
Audit
69 persone
Formazione e assistenza tecnica
9 persone
Sviluppo degli strumenti di controllo e di audit
7 persone
Amministrazione ed altre attività orizzontali
49 persone
- 134 -