LA CORTE DEI CONTI
EUROPEA
LA METODOLOGIA DAS
I TT AA LL II AA NN OO
Questo opuscolo presenta la
Corte dei conti europea
concentrandosi in particolare sulla
dichiarazione annuale di
affidabilità rilasciata dalla Corte,
nota con l'acronimo di DAS, e
fornendo una migliore
comprensione della metodologia
adottata dalla Corte per svolgere i
propri audit e redigere la DAS. È
importante osservare che esso non
esamina il tema della 'sana
gestione finanziaria', trattato dalla
Corte attraverso una serie di audit
sull'uso ottimale delle risorse, i cui
risultati vengono pubblicati
sottoforma di 'Relazioni speciali'.
Indice
LA CORTE DEI CONTI EUROPEA
3
La missione della Corte
3
Il mandato
3
La dichiarazione di affidabilità
3
IL CONTESTO
4
LE DUE COMPONENTI DAS
5
L'audit dei conti
5
L'audit della legittimità e della regolarità delle operazioni sottostanti
5
LA DAS - DAL MANDATO ALLA METODOLOGIA
6
Breve storia
6
Anticipare ulteriori cambiamenti
6
Scelta della metodologia
6
Principi internazionali di audit
6
L'AFFIDABILITÀ DEI CONTI
7
PRINCIPALI FONTI DI ELEMENTI PROBATORI PER L'AUDIT DELLA LEGITTIMITÀ E DELLA REGOLARITÀ
8
Rapporto tra le diverse fonti
8
Sistemi di supervisione e di controllo
8
I test di convalida
9
Le relazioni annuali di attività e le relazioni compilate da altri auditor
9
LA PROCEDURA DI AUDIT AI FINI DELLA DAS
10
La rilevanza
11
L'analisi di rischio
12
Il ciclo di audit
12
La ragionevole garanzia
12
Il livello di affidabilità
13
Il modello di affidabilità
14
PROCEDURE DI SVOLGIMENTO DELL'AUDIT
15
L'esame dei sistemi di supervisione e controllo
15
I test di convalida
15
L'analisi delle relazioni annuali di attività e delle dichiarazioni dei direttori
generali
19
Lavori svolti da altri auditor
19
Il trattamento delle divergenze tra i risultati ottenuti
20
FORMULAZIONE DELLE CONCLUSIONI E DEL GIUDIZIO DI AUDIT
21
Valutazioni specifiche
21
Dichiarazione di affidabilità
21
Il miglioramento dei sistemi
22
GLOSSARIO
24
LA DAS - FAQ (DOMANDE FREQUENTI)
29
La Corte dei conti europea
La Corte dei conti europea è una
delle cinque istituzioni dell'Unione
europea: esercita la funzione di
revisore esterno delle finanze e
delle istituzioni dell'Unione
europea, assolvendo un compito
fondamentale all'interno di una
società democratica moderna.
La missione della Corte




espletare un audit indipendente
sulla riscossione e sull'utilizzo
dei fondi dell'Unione europea,
valutando su questa base il
modo in cui le istituzioni
europee assolvono tali funzioni;
esaminare se le operazioni
finanziarie sono state registrate
correttamente, nonché
eseguite in maniera legittima e
regolare e gestite con l'intento
di conseguire economia,
efficienza ed efficacia;
rendere noti i risultati dei
propri lavori pubblicando
tempestivamente relazioni
pertinenti e obiettive;
contribuire al miglioramento, a
tutti i livelli, della gestione
finanziaria dei fondi
comunitari, in modo da
garantire ai cittadini
dell'Unione l'impiego ottimale
degli stessi.
In particolare, conformemente alle
disposizioni dell'articolo 248, paragrafo 1: "La
Corte dei conti esamina i conti di tutte le
entrate e le spese della Comunità... La Corte
dei conti presenta al Parlamento europeo e
al Consiglio una dichiarazione in cui attesta
l'affidabilità dei conti e la legittimità e la
regolarità delle relative operazioni... Detta
dichiarazione può essere completata da
valutazioni specifiche per ciascuno dei
settori principali dell'attività comunitaria".
La Corte deve inoltre accertare se i fondi
comunitari siano stati gestiti secondo i
principi della sana gestione finanziaria,
ovvero se siano stati rispettati i criteri di
economicità, efficienza ed efficacia. Questo
aspetto specifico non viene trattato nel
presente opuscolo.
La dichiarazione di affidabilità
L'obiettivo principale della DAS è di fornire
alle parti interessate, in primo luogo al
Parlamento europeo e al Consiglio dei
ministri, ma anche, in generale, ai cittadini
europei, una valutazione e un giudizio sul
modo in cui sono stati utilizzati i fondi
comunitari.
La 'Dichiarazione di affidabilità' è
generalmente conosciuta con l'acronimo
francese DAS (déclaration d'assurance).
Il mandato
Il mandato e la composizione della
Corte dei conti europea sono
definiti dagli articoli 246-248 del
trattato che istituisce la Comunità
europea (trattato CE).
3
Il contesto
Nessun compito di audit dovrebbe
essere considerato di facile
esecuzione; tuttavia, il contesto
comunitario rende il compito della
Corte dei conti europea
particolarmente impegnativo.
Si rileva l'importanza dei seguenti
tre aspetti



L'80 % circa della spesa di
bilancio è gestito in maniera
concorrente dalla Commissione
e dagli Stati membri.
Quando si esegue un audit, ciò rappresenta
una sfida significativa, sia dal punto di vista
metodologico che logistico, perché vanno
presi in esame un gran numero di sistemi,
sottosistemi e operazioni.
I diversi modi in cui viene attuato il bilancio
comunitario (gestione centralizzata diretta e
indiretta, gestione concorrente, gestione
decentrata¸ gestione congiunta) e la
complessità dei sistemi che lo compongono,
fanno sì che la DAS rappresenti un compito di
audit molto impegnativo.
Oltre l'80 % della spesa riguarda
pagamenti erogati sulla base di
domande presentate dai beneficiari finali (numerosi ed
eterogenei), negli Stati membri
e in paesi terzi.
Le norme applicate per
l'attuazione di un numero così
alto di programmi di spesa di
diversa natura nei 27 Stati
membri sono molto complesse.
Il bilancio comunitario è caratte-
rizzato dal fatto che le operazioni
finanziarie coinvolgono diversi
livelli amministrativi. In generale, i
pagamenti sono effettuati dalla
Commissione agli Stati membri, i
quali a loro volta li erogano agli
organismi competenti e/o alle
diverse autorità regionali. In
pratica, questi fungono da
intermediari ed effettuano i
pagamenti ai destinatari finali,
spesso attraverso ulteriori passaggi
intermedi.
4
Le due componenti della DAS
La DAS esprime il giudizio
ufficiale della Corte
sull'affidabilità dei conti dell'UE e
sulla legittimità e regolarità delle
operazioni sottostanti. In questo
contesto, la DAS presenta due
diverse componenti:
L'audit dei conti
Il giudizio sull'affidabilità dei conti
stabilisce se i conti consolidati
definitivi dell'Unione europea per
un determinato esercizio
finanziario presentino in maniera
esaustiva ed esatta i flussi di cassa
e i risultati finanziari per tale
esercizio e se le attività e le
passività a fine esercizio siano
state registrate correttamente, in
modo da riflettere fedelmente la
situazione finanziaria.
I conti annuali comprendono gli
"stati finanziari consolidati"
riguardanti, in particolare, il
bilancio finanziario, in cui
figurano le attività e le passività
alla fine dell'esercizio, e le
"relazioni consolidate
sull'esecuzione del bilancio",
riguardanti le entrate e le spese
dell'esercizio.
In questo ambito dell'audit, la
Corte si propone di stabilire se la
Commissione europea abbia
garantito l'effettiva applicazione
delle norme contabili in materia e
se i conti consolidati definitivi
presentino in maniera veritiera e
corretta le finanze comunitarie,
conformemente ai principi e ai
metodi contabili generalmente
accettati.
L' approccio adottato dalla Corte per
l'audit dei conti comunitari è basato sulla
metodologia standard dell'audit finanziario,
ossia sui seguenti elementi fondamentali:





la valutazione del sistema contabile
centrale;
il controllo del funzionamento delle
procedure contabili fondamentali;
il controllo analitico (coerenza e
ragionevolezza) dei principali dati
contabili;
l'analisi e la riconciliazione dei conti e/o
dei saldi;
i test di convalida su impegni, pagamenti
e alcune voci di bilancio.
L'audit della legittimità e della regolarità
delle operazioni sottostanti
L'obiettivo è di acquisire elementi probatori
sufficienti per accertare se i fondi siano stati
ricevuti e spesi in conformità con le
condizioni contrattuali e legislative e se
siano stati correttamente e accuratamente
calcolati. Si tratta, in breve, di verificare
che le operazioni abbiano avuto luogo, che i
destinatari/beneficiari potessero
effettivamente usufruire dei fondi ricevuti, e
che le quantità/i costi dichiarati fossero
esatti e ammissibili. Il giudizio di audit che
ne deriva consiste in una conclusione globale
che copre tutte le operazioni pertinenti alle
entrate e alle spese. I pagamenti vengono
controllati fino al livello del beneficiario
finale.
La DAS è redatta sulla base degli audit
espletati sull'esercizio precedente la
pubblicazione della relazione annuale della
Corte, all'interno della quale si configura
come elemento centrale.
5
La DAS - dal mandato alla metodologia
Breve storia
Alla fine del 1993 è entrato in
vigore il trattato di Maastricht; la
DAS è stata applicata per la prima
volta all'esercizio finanziario 1994.
Da allora, la relazione annuale
della Corte dei conti contiene una
dichiarazione di affidabilità,
concernente l'affidabilità dei conti
e la legittimità e la regolarità delle
operazioni sottostanti.
Anticipare ulteriori cambiamenti
Ad esempio, a partire dal 2007, a seguito
dell'introduzione da parte della Commissione
della formazione bilancio e della gestione
per attività (BPA e GPA, che integrano la
procedura di budgeting e la gestione
finanziaria), la Corte non emette valutazioni
specifiche basate sulle rubriche delle
prospettive finanziarie, ma piuttosto sui
settori nei quali sono raggruppate le
politiche e nei quali è suddiviso il BPA.
Scelta della metodologia
La metodologia DAS aggiornata tiene conto di
una serie di fattori chiave:
Dovendo far fronte a un ambiente
in rapida evoluzione e
considerando l'esperienza del
passato e gli insegnamenti tratti
nell'ultimo decennio, si è reso
necessario sviluppare e adattare la
metodologia DAS sottostante. Gli
elementi principali dell'approccio
recentemente modificato,
adottato dalla Corte nel febbraio
2006, sono descritti nel presente
opuscolo.



Lo Lo sviluppo di una metodologia
Principi internazionali di audit
adeguata deve essere un processo
flessibile, in modo da poter
accogliere futuri cambiamenti.
Alcune questioni specifiche, in
particolare l'attuazione delle
nuove prospettive finanziarie e la
riforma delle politiche
comunitarie, potrebbero,
all'occorrenza, richiedere un
ulteriore aggiornamento
dell'approccio.


le norme internazionali di audit;
l'esperienza del passato;
la posizione dei principali "utilizzatori"
della DAS (ossia il Parlamento europeo e
il Consiglio);
un dialogo aperto con la principale entità
controllata, vale a dire la Commissione;
i limiti in materia di risorse.
La deontologia professionale richiede che ci
si attenga il più possibile alle norme
internazionali di audit generalmente
accettate.
Le attuali norme internazionali includono
essenzialmente l'audit dei rendiconti
finanziari delle società private o degli
organismi pubblici e, solo in casi eccezionali,
forniscono linee guida per quanto riguarda la
legittimità e regolarità delle operazioni
sottostanti. La maggior parte delle norme
internazionali possono quindi essere
applicate solo per analogia.
6
L'affidabilità dei conti
Il giudizio sull'affidabilità dei conti
si propone di stabilire in quale
misura i conti consolidati definitivi
delle Comunità europee per un
determinato esercizio finanziario
presentino in maniera esaustiva ed
esatta i flussi di cassa e i risultati
finanziari per tale esercizio,
nonché la situazione patrimoniale
a fine esercizio.
Pertanto, in questo ambito
dell'audit, la Corte si propone di
stabilire se la Commissione
europea abbia garantito l'effettiva
applicazione delle norme contabili
in materia e se le misure da essa
adottate contribuiscano a fornire
una ragionevole garanzia
dell'esattezza e della veridicità dei
conti consolidati definitivi.
L'obiettivo è di ottenere elementi
probatori sufficienti che
consentano di attestare che tutte
le operazioni, le attività e le
passività sono state interamente,
correttamente ed esattamente
registrate nella contabilità di
bilancio e presentate nei
rendiconti finanziari.
A partire dal 2005, i conti annuali
consolidati delle Comunità europee sono
stati compilati secondo i principi della
contabilità per competenza. Tale
cambiamento è estremamente importante:
l'introduzione della contabilità per
competenza sposta il centro di attenzione
dei conti dalla semplice registrazione delle
operazioni di tesoreria alla registrazione di
entrate ed uscite di risorse non appena
queste avvengono, o addirittura non appena
venga contratto un impegno a tal fine. La
contabilità per competenza rafforza, inoltre,
il concetto di separazione degli esercizi. Le
spese devono essere registrate nel momento
in cui sorgono e le entrate all'atto della loro
acquisizione.
In breve, la contabilità per competenza
fornisce informazioni più complete sugli
impegni reali. Ciò dovrebbe facilitare la
gestione dei fondi comunitari e, contemporaneamente, fornire informazioni più
pertinenti agli osservatori esterni.
L' approccio adottato dalla Corte nell'audit
dei conti comunitari si basa sulla
metodologia standard dell'audit finanziario.
Essendo quest'ultima ampiamente descritta
nella letteratura specialistica, il presente
testo non si sofferma ulteriormente su
questo aspetto.
Al contrario, l'obiettivo di audit
concernente la legittimità e la regolarità
comporta una serie di sfide specifiche e
insolite.
Tali aspetti vengono trattati più in
profondità nel presente opuscolo.
7
Principali fonti di elementi probatori per l'audit
della legittimità e della regolarità
La metodologia della Corte poggia
su due fonti principali di elementi
probatori:


l'esame del funzionamento dei
sistemi di supervisione e di
controllo applicati dalle
istituzioni europee, dagli Stati
membri e da paesi terzi, alla
riscossione e all'erogazione dei
fondi comunitari; tali sistemi
sono intesi a garantire la
legittimità e la regolarità delle
entrate e delle spese;
i controlli a campione delle
operazioni pertinenti alle
entrate e alle spese, che
giungono sino al livello del
beneficiario finale
(comunemente denominati
'test di convalida').
A queste due fonti principali se
ne possono aggiungere altre due:


l'analisi delle relazioni annuali
di attività e delle dichiarazioni
dei direttori generali della
Commissione, nonché del
procedimento seguito per la
loro elaborazione;
l'esame dei lavori svolti da altri
auditor, ovvero da revisori che
non partecipano alle procedure
di gestione e di controllo
comunitarie.
Rapporto tra le diverse fonti
La verifica dei sistemi di supervisione e di
controllo offre un primo livello di garanzia
circa l'effettiva rilevazione e correzione di
errori nelle operazioni. L'esito di tale verifica
determina la portata dei test di convalida
necessari a completare la valutazione, da
parte della Corte, della legittimità e
regolarità delle operazioni.
Elementi probatori complementari possono
essere desunti, in alcuni casi, da un'analisi
delle relazioni annuali di attività e delle
dichiarazioni dei direttori generali, nonché
dal lavoro svolto da altri auditor. Possono
essere prese in considerazione anche altre
fonti di elementi probatori, quali ad
esempio: gli elementi probatori ottenuti da
precedenti audit, relazioni compilate a
seguito di inchieste parlamentari, i risultati
di indagini svolte dall'OLAF, ecc.
I sistemi di supervisione e controllo
L'analisi dei sistemi di supervisione e di
controllo ha lo scopo di accertare il buon
funzionamento delle procedure di gestione
pertinenti.
La Corte estende la propria analisi ai
sistemi di supervisione e di controllo presso
gli Stati membri, al fine di coprire il "rischio
di delega". Ciò consente di individuare con
maggior precisione l'origine degli errori a
livello delle operazioni sottostanti.
8
Principali fonti di elementi probatori per l'audit
della legittimità e della regolarità
Al fine di garantire la corretta
esecuzione del bilancio, i sistemi
di supervisione e di controllo
dovrebbero fornire informazioni
rappresentative sull'attuazione e
sul funzionamento dei controlli
chiave, rispetto alla loro capacità
di prevenire o rilevare e
correggere gli errori, nonché sul
livello residuo di entrate, o spese,
illegittime o irregolari. In assenza
di tali dati, la Commissione non
può adempiere in maniera
adeguata agli obblighi che ad essa
incombono in materia di
esecuzione del bilancio. Di
conseguenza, l'audit della Corte sui
sistemi di supervisione e controllo
comprende anche un esame della
qualità degli indicatori disponibili.
I test di convalida
I test di convalida vengono
condotti sulla base di una specifica
metodologia di campionamento
adottata dalla Corte e derivata
dall'applicazione di principi
statistici consolidati. Essa si fonda
sul cosiddetto 'campionamento per
unità monetaria' (Monetary unit
sampling - MUS), tenendo conto
della stratificazione sulla base di
parametri prestabiliti. L'obiettivo è
di fornire un controllo diretto della
legittimità e regolarità di campioni
rappresentativi di pagamenti, sino
al livello del destinatario finale. I
test di convalida possono includere
anche un esame dei processi e
delle procedure analitiche, oltre
all'esame delle singole operazioni.
Le relazioni annuali di attività e le relazioni
compilate da altri auditor
Ai direttori generali viene richiesto di
attestare, nelle dichiarazioni allegate alle
rispettive relazioni annuali di attività, se,
sulla base di elementi probatori pertinenti e
sufficienti, possiedono garanzie ragionevoli
circa la capacità dei sistemi instaurati di
garantire la legittimità e la regolarità delle
operazioni sottostanti. Inoltre, nella sintesi
delle relazioni annuali di attività dei
direttori generali, la Commissione trae le
proprie conclusioni generali sulla legittimità
e la regolarità delle entrate e delle spese
iscritte in bilancio.
Le relazioni annuali di attività e le
dichiarazioni dei direttori generali, nonché le
relative sintesi, sono, in termini di audit,
"dichiarazioni dei responsabili della gestione"
(management representations) e vengono
utilizzate come elementi probatori
complementari per la valutazione dei sistemi
di supervisione e di controllo, previo esame
approfondito da parte della Corte.
Similmente,il lavoro condotto da altri
auditor può venire utilizzato dalla Corte solo
dopo un'adeguata valutazione dei criteri di
audit applicati e della metodologia
utilizzata.
9
La procedura di audit DAS
Grafico 1 – La procedura di audit DAS
ACQUISIRE UNA
CONOSCENZA
APPROFONDITA
DELL'AMBIENTE DI
AUDIT
Raccogliere/aggiornare ed esaminare informazioni
sull'ambiente di audit:
 quadro giuridico
 definizione e funzionamento dei sistemi di
supervisione e di controllo
 natura delle operazioni sottostanti
 norme di audit da applicare, ecc.
Stabilire la rilevanza
PIANIFICARE LE
PROCEDURE DI AUDIT
Formulare aspettative ragionevoli per quanto concerne:
 il rischio intrinseco
 la qualità dei sistemi di supervisione e di controllo
Pianificare le procedure di audit affinché possa essere
ottenuta una ragionevole garanzia
PROCEDERE
ALL'ESPLETAMENTO
DELL'AUDIT E
VALUTARE I RISULTATI
TRARRE LE
CONCLUSIONI DI AUDIT
E FORMULARE IL
GIUDIZIO DI AUDIT
Espletare le procedure di audit:
 esame dei sistemi di supervisione e di controllo
 test di convalida delle operazioni sottostanti
 analisi delle relazioni annuali di attività e delle
dichiarazioni dei direttori generali
 eventualmente, lavorare su altre fonti di elementi
probatori (risultati ottenuti da altri auditor, ecc.)
Valutare i risultati di audit:
 riesaminare/valutare le aspettative preliminari
 modificare, se necessario, la pianificazione originaria
sulla base dei risultati preliminari di audit
 svolgere, se del caso, lavori di audit supplementari
Formulare conclusioni di audit a livello delle
valutazioni specifiche
Esprimere un giudizio di audit (la DAS)
10
La procedura di audit ai fini della DAS
La rilevanza
Come in qualsiasi altra
amministrazione, sia essa pubblica
o privata, non è realistico
ipotizzare che non si verifichino
errori. La nozione di rilevanza
tiene conto del fatto che le
operazioni sottostanti possono
raramente essere totalmente
scevre da errori e che si deve
pertanto accettare un certo livello
di tolleranza per quanto riguarda
l'esattezza. Tale fatto viene
riconosciuto anche dai principi
internazionali di audit.
Grafico 2 – Stabilire la rilevanza
ASPETTI QUANTITATIVI
VALORE
GIUDIZIO SULLA
RILEVANZA
Gli errori si
caratterizzano come
rilevanti quando
superano la soglia di
errore considerata
accettabile
RILEVANZA
Determinare il livello
massimo accettabile di
entrate o spese illegittime o
irregolari
La soglia di rilevanza per gli
audit DAS è fissata al 2 %
del totale delle entrate o
delle spese
La soglia di rilevanza influisce
inoltre sia sul calcolo della
dimensione del campione per i test
di convalida che sulla
interpretazione dei risultati
dell'audit (cfr. il grafico 2).
Nel contesto della legittimità e
regolarità delle operazioni
sottostanti, gli errori sono rilevanti
quando possono ragionevolmente
incidere sulle decisioni dei
destinatari del giudizio di audit.
Negli audit DAS, determinare la
rilevanza in termini di valore
implica un giudizio sul livello
massimo di entrate o spese
illegittime o irregolari che si è
disposti ad accettare.
ASPETTI QUALITATIVI
NATURA
CONTESTO
In generale, la soglia di rilevanza per gli
audit DAS è fissata al 2 % del totale della
spesa o delle entrate del bilancio
comunitario, ai fini della formulazione del
giudizio di audit nel quadro della DAS.
La Corte può tuttavia decidere di fissare
una soglia di rilevanza diversa o
contemplare, in una certa misura, una
differenziazione delle soglie di rilevanza tra i
settori del bilancio per tenere conto delle
esigenze dei destinatari della DAS.
11
La procedura di audit ai fini della DAS
L'analisi di rischio
Il ciclo di audit
Nella fase di programmazione
viene effettuata un'analisi di
rischio dettagliata.
L'approccio DAS segue il ciclo di audit
convenzionale tenendo debitamente conto di
tutte le fasi essenziali, ossia:
Per ogni settore, l'analisi di
rischio determina:


le aspettative ragionevoli circa
il livello potenziale di errori
relativi alla legittimità e
regolarità delle operazioni
sottostanti nel settore in
questione; e
la ripartizione prevista del
lavoro di audit tra le due fonti
(valutazione dei sistemi di
supervisione e controllo e test
di convalida), al fine di
determinare il livello di
affidabilità ritenuto necessario
per corroborare le conclusioni
di audit; la dimensione del
campione di operazioni
sottostanti da controllare sarà
cioè inversamente
proporzionale alla qualità dei
sistemi.
L'analisi di rischio è
particolarmente importante dal
momento che il lavoro DAS sui
sistemi di supervisione e controllo
riguarda in grande misura la
valutazione del rischio di controllo.
I settori in cui il rischio intrinseco
è più elevato sono quelli per i quali
è necessaria una garanzia
sull'efficacia dei controlli nel far
fronte al rischio corrispondente.
Questo deve essere, pertanto,
l'obiettivo principale dell'audit dei
sistemi di supervisione e controllo.




l'acquisizione di una conoscenza
approfondita dell'ambiente di audit;
la pianificazione dell'audit;
lo svolgimento dell'audit e la valutazione
dei risultati;
la formulazione delle conclusioni e del
giudizio di audit.
Queste fasi sono rappresentate nel
grafico 3.
La ragionevole garanzia
L'approccio di audit adottato nell'ambito
della DAS mira a fornire alla Corte una
ragionevole garanzia. affinché essa possa
concludere se, nel complesso, le operazioni
sottostanti siano, per tutti gli aspetti
significativi, prive di errori sotto il profilo
della legittimità e della regolarità. In tale
contesto, la nozione di ragionevole garanzia
fa riferimento alla raccolta di elementi
probatori necessari per trarre adeguate
conclusioni di audit, a livello delle
valutazioni specifiche su cui si basa il
giudizio globale di audit (la DAS).
In realtà, un auditor non può ottenere una
garanzia assoluta, in quanto in un audit vi
sono limiti intrinseci che incidono sulla sua
capacità di rilevare tutti gli errori
significativi. Si può ottenere una ragionevole
garanzia quando l'auditor ha ridotto il rischio
di audit a un livello accettabile, grazie allo
studio accurato e all'esecuzione attenta di
procedure di audit appropriate. Lo specifico
procedimento di audit è illustrato nei
paragrafi che seguono.
12
La procedura di audit ai fini della DAS
Il livello di affidabilità
La garanzia ottenuta,
rispettivamente, dagli audit dei
sistemi di supervisione e controllo
e dai test delle operazioni deve
permettere, una volta cumulata, di
ottenere un livello globale di
affidabilità accettabile. Tale
livello di affidabilità globale
accettabile corrisponde al valore
residuo del rischio di audit che
l'auditor è disposto ad accettare.
L'obiettivo della Corte è di
raggiungere, per la principale
questione esaminata, un livello di
affidabilità del 95%.
Grafico 3 – Il ciclo di audit DAS
Pianificare le
procedure di audit
Espletare l'audit e
valutarne le
risultanze
Ambiente
di audit
Base giuridica1
Elementi
probatori
di audit
Principi
internazionali di
audit2
Formulare le
conclusioni e un
giudizio di audit
Comprendere
l'ambiente di audit
I principi internazionali di audit
richiedono che i test di convalida
forniscano un livello minimo di
garanzia, a prescindere dalla
garanzia ottenuta mediante
controlli o altri fattori che
attenuano il rischio. Su tale base,
il modello di affidabilità della DAS
include test di convalida di un
campione rappresentativo di
operazioni, selezionate
casualmente tra la popolazione
totale dell'area specifica in
questione.
La dimensione del campione
La DAS1
1



2
IFAC
INTOSAI
COSO2
(Art. 248 del trattato)
Affidabilità
Legittimità e regolarità delle operazioni
sottostanti
(Art. 129, par. 4, del regolamento
finanziario)
pubblicata con i rendiconti finanziari
Principi internazionali di audit (ISA)
pubblicati dall'IFAC
Principi di audit INTOSAI
Quadro di riferimento COSO
viene determinata mediante
metodi statistici appropriati. Per
controllare il rischio di
campionamento, i livelli di
affidabilità vengono fissati tenendo
conto del rischio intrinseco e del
rischio di controllo identificati.
13
La procedura di audit ai fini della DAS
Modello di affidabilità
Il modello di affidabilità DAS indica
il livello di affidabilità (o il grado
di affidamento) che deve essere
ottenuto dalle due fonti principali
della DAS. Esso tiene conto delle
caratteristiche particolari
dell'ambiente di audit della Corte.
livello di affidabilità relativamente basso.
Grafico 4 – Modello di affidabilità DAS
Valutazione del
rischio
intrinseco
 elevato
 non elevato
Livello di
affidabilità
corrispondente
fornito dai
controlli

In base alla valutazione del rischio
intrinseco e dei sistemi di
supervisione e controllo, si deve
pervenire, mediante i test di
convalida, ad uno dei tre seguenti
livelli di garanzia:

Se l'auditor classifica come
"eccellenti" i sistemi di
supervisione e controllo e
valuta come "non elevato" il
rischio intrinseco, una parte
significativa della garanzia di
audit può essere ricavata dal
funzionamento dei sistemi
(garanzia derivante dai
controlli: elevata) e può essere
ridotta la dimensione del
campione. In tale caso, è
sufficiente effettuare dei "test
di convalida minimi", intesi ad
ottenere da tale fonte un



mirati
normali
minimi
 carenti
 buoni
 eccellenti
Il punto di partenza è costituito
dalla valutazione del rischio
intrinseco (elevato o non elevato)
e dalla valutazione preliminare dei
sistemi di supervisione e controllo
(carenti, buoni o eccellenti), al
fine di stimare il livello di
affidabilità che se ne può ricavare.
L'ampiezza dei test di convalida
che permette di ottenere il livello
di affidabilità residuo deve essere
determinata in funzione dei
risultati ottenuti (cfr. grafico 4).
Valutazione dei
sistemi di
supervisione e
controllo
Test di
convalida

Garanzia
globale
richiesta per le
conclusioni e il
giudizio di audit
(DAS)
Livello di
affidabilità
corrispondente
fornito dai test
di convalida
Se l'auditor ritiene che il rischio
intrinseco sia elevato e che i sistemi di
supervisione e controllo siano eccellenti o
buoni, oppure che il rischio intrinseco
non sia elevato e che i sistemi di
supervisione e controllo siano buoni, egli
deve effettuare dei "test di convalida
standard". In questo caso, una parte della
garanzia può essere ricavata dalla
valutazione dei sistemi di supervisione e
controllo (garanzia derivante dai
controlli: media), mentre l'obiettivo è di
ottenere la maggior parte della garanzia
mediante i test di convalida.
Se l'auditor non può fare sufficiente
affidamento sui sistemi di supervisione e
controllo per prevenire o per individuare
e correggere gli errori potenziali
(garanzia derivante dai controlli: bassa),
devono essere effettuati "test di
convalida mirati" per ottenere un livello
di affidabilità elevato (superiore al 90%)
incrementando le dimensioni del
campione. L'audit del campione non
fornisce soltanto elementi probatori
diretti sulle operazioni sottostanti, ma
anche informazioni utili sulle carenze dei
sistemi di supervisione e controllo che
sono all'origine degli errori riscontrati.
14
Procedure di svolgimento dell'audit
L'esame dei sistemi di
supervisione e controllo
Basandosi sui sistemi di
supervisione e controllo, la
Commissione dovrebbe ottenere le
informazioni di cui ha bisogno per
assicurarsi che gli obiettivi sono
raggiunti rispettando le specifiche
disposizioni giuridiche, normative
e/o contrattuali. Tali informazioni
devono poi permettere alla
Commissione di assolvere la
responsabilità di garante
dell'esecuzione del bilancio.
I sistemi di supervisione e
controllo si collocano ai vari livelli
di gestione. Alcuni aspetti sono
comuni, indipendentemente dal
fatto che la gestione della
Commissione sia diretta
(Commissione - beneficiario) o
indiretta (Commissione - Stato
membro - beneficiario). Altri sono
invece specifici, non solo ad ogni
tipo di gestione ma anche alle
politiche e/o alle misure
interessate. Tutti i terzi (sia
pubblici che privati) le cui attività
di audit e controllo siano
espressamente previste dalla
normativa comunitaria vanno
considerati quali parti integranti
del sistema dell'UE.
L'auditor deve determinare il
livello di affidabilità che deve
risultare dalla valutazione dei
sistemi di supervisione e controllo
e dalla relativa analisi del rischio.
Tale livello deve essere
convalidato da analisi del
funzionamento pratico e
dell'effettiva capacità di tali
sistemi di garantire la legittimità e
la regolarità delle operazioni.
Per ogni settore di attività, viene definito
un programma di test di controllo per poter
valutare il funzionamento dei sistemi di
supervisione e controllo in base ai cinque
obiettivi chiave di controllo da prendere in
considerazione (cfr. grafico 5).
Grafico 5 - Obiettivi dei controlli chiave
OBIETTIVI DEI
CONTROLLI CHIAVE
I SISTEMI DI SUPERVISIONE E
CONTROLLO DEVONO GARANTIRE CHE:
Realtà e misura
Le operazioni sottostanti
esistano e siano determinate
con esattezza
Verificarsi
dell'evento/
esattezza
Ammissibilità
delle operazioni
sottostanti
Le operazioni sottostanti
rispettino i vari criteri di
ammissibilità comunitari
Legittimità e
regolarità
Siano rispettati gli altri criteri
(ossia criteri diversi da quelli
di ammissibilità)
Legittimità e
regolarità
Esattezza dei
calcoli
Tutti i calcoli siano effettuati
correttamente
Esattezza
Completezza ed
esattezza della
contabilità
Tutte le operazioni siano
contabilizzate, non siano
iscritte più di una volta, siano
registrate nel periodo
contabile appropriato ed
all'esatto valore
Completezza/
Esattezza/
Annualità
Rispetto di altre
disposizioni
normative
TERMINOLOGIA
I test di convalida
L'obiettivo dei test di convalida è di ottenere
elementi probatori diretti in base ai quali
formulare la conclusione di audit sulla
legittimità e la regolarità delle operazioni
sottostanti.
I test di convalida permettono di:


valutare la legittimità e la regolarità
delle operazioni sottostanti sino al livello
del beneficiario finale per il settore di
attività nel suo complesso;
fornire informazioni (ordine di grandezza)
sull'origine, la natura, la frequenza e
l'impatto degli errori nella popolazione;
15
IFAC
Procedure di svolgimento dell'audit



identificare i settori in cui
devono essere adottate delle
misure per evitare ulteriori
errori;
facilitare il dialogo con le
entità controllate fornendo
esempi concreti delle carenze
riscontrate;
confermare o identificare le
carenze nei sistemi di
supervisione e controllo che
avrebbero dovuto rilevare gli
errori riscontrati.
Il trattamento degli errori nei
test di convalida
Un elemento importante
nell'ambito dei test di convalida è
rappresentato dal trattamento
degli errori rilevati. Sono
considerate errori le operazioni (o
parti di operazioni) e/o le azioni
ad esse collegate che non siano
state effettuate in conformità con
le disposizioni giuridiche e
normative applicabili. Una delle
considerazioni pertinenti a tale
proposito riguarda come
interpretarne la gravità relativa e
come usarli nell'estrapolare i
risultati ottenuti dal campione di
audit.
In generale, le condizioni di pagamento sono
interessate quando vengono violati gli
obblighi giuridici fondamentali che regolano
il regime di aiuto o il contratto in questione.
Per altri criteri di conformità si intendono
invece le condizioni specifiche da soddisfare,
derivanti da obiettivi politici e obblighi
giuridici correlati o da esigenze dei sistemi in
questione.
Inoltre, la Corte suddivide gli errori in
"quantificabili" e "non quantificabili".
La prima categoria (errori quantificabili)
comprende errori che hanno un'incidenza
finanziaria diretta e misurabile sull'importo
delle operazioni sottostanti finanziate dal
bilancio comunitario e che possono, in
generale, essere prontamente quantificati.
La seconda categoria (errori non
quantificabili) comprende gli errori che non
hanno un'incidenza finanziaria diretta
sull'importo dell'operazione sottostante, o il
cui impatto finanziario è molto difficile da
valutare. L'allegato 1 presenta i casi più
frequenti dei due tipi di errori.
I cosiddetti errori "non quantificabili" non
vengono presi in considerazione quando si
estrapolano i risultati del campione per
stimare l'errore nell'insieme della
popolazione; tuttavia, la frequenza degli
errori non quantificabili rilevati nel
campione viene applicata all'intera
popolazione.
Al fine di stabilire se, e in quale
misura, gli errori siano pertinenti
per la dichiarazione di affidabilità,
la Corte usa un albero decisionale
che permette di rispondere alla
domanda se essi incidano su una
"condizione di pagamento" o su "un
altro criterio di conformità":
16
Procedure di svolgimento dell'audit
Errori quantificabili più frequenti
concernenti le condizioni di pagamento
(e relativi esempi)

Sovradichiarazione
 Dichiarazione di spese non
sostenute
 Sovradichiarazione della
superficie adibita a seminativi
 Dichiarazione di produzione di
oilio d'oliva fittizia




Errori formali non quantificabili più
frequenti riguardanti altri criteri di
conformità (e relativi esempi)



 Ritardo nella modifica di
contratti o decisioni

Mancato rispetto dei criteri di
ammissibilità
 Spesa non ammissibile per
natura/perché sostenuta al di
fuori del periodo ammissibile
Assenza di una pista di
audit/assenza di documenti
giustificativi fondamentali
Deficienze inizialmente sostanziali
cui è stato successivamente posto
rimedio a seguito delle risultanze
dell'audit della Corte.
 Documentazione/informazione
incoerente
 Documentazione/informazione
incompleta
 Progetto non ammissibile per
natura

Mancato rispetto delle scadenze
 Ritardo nella presentazione di
documenti
Superamento dell'importo massimo
della sovvenzione
 Beneficiario non ammissibile per
natura
Inosservanza delle norme in materia
di appalti o di altri obblighi giuridici,
senza ripercussioni sull'ammissibilità
 Ritardo nel trasferimento dei
fondi
Dichiarazione di importi di spesa
errati
Inosservanza degli obblighi
contrattuali
Mancata comunicazione delle norme
modificate in materia di aiuti di
stato
 Informazione/documentazione
non aggiornata

Problemi concernenti
documenti/informazioni non
essenziali
 Assenza di elementi che
comprovino il cofinanziamento
 Assenza di elementi che
comprovino le spese
sostenute/l'esecuzione delle
attività
 Documentazione insufficiente
della registrazione delle ore di
lavoro prestate
 Assenza di elementi che
corroborino il calcolo delle spese
generali
17
Procedure di svolgimento dell'audit
Grafico 6 - La scelta di un giusto equilibrio tra la garanzia ottenuta attraverso i
controlli e quella fornita dai test di convalida
Valutazione del rischio
intrinseco e dei sistemi
di supervisione e
controllo
L'auditor non può fare
(sufficiente) affidamento
sui sistemi di supervisione
e controllo
Tendenze concernenti il
livello di rischio
intrinseco/la qualità dei
sistemi di supervisione e
controllo
Test di convalida delle
operazioni sottostanti
Rischio intrinseco
elevato/sistemi di supervisione
e controllo carenti
L'auditor può ottenere una parte non
trascurabile della garanzia dalla
valutazione dei sistemi di
supervisione e controllo
L'auditor può ottenere una parte assai
cospicua della garanzia dalla valutazione
dei sistemi di supervisione
Riduzione del rischio
intrinseco/miglioramento della
qualità dei sistemi di
supervisione e controllo
Basso rischio intrinseco/sistemi
di supervisione e controllo
eccellenti
Test di convalida mirati
Test di convalida standard
Test di convalida minimi
18
Procedure di svolgimento dell'audit
L'analisi delle relazioni annuali di

L'esame delle relazioni annuali di
attività e delle dichiarazioni dei
direttori generali deve permettere
di valutare se tali documenti
presentino un'immagine fedele
(ovvero, senza distorsioni
significative) dell'efficacia delle
procedure messe in opera e, in
particolare, se i sistemi di
supervisione e controllo forniscano
le necessarie garanzie circa la
legittimità e la regolarità delle
operazioni sottostanti. In tale
contesto, due aspetti risultano
importanti:
Nel valutare la validità e la veridicità delle
attività e delle dichiarazioni dei
direttori generali


tutte le carenze significative
devono dar luogo alla
formulazione di una riserva;
le riserve non devono svuotare
di contenuto la dichiarazione.
I
direttori generali devono basare
la propria valutazione dell'efficacia
del sistema di controllo interno su
un quadro di controllo interno
adeguato.
La Corte controlla inoltre che le
riserve presentate nelle
dichiarazioni contengano i seguenti
elementi:


una breve descrizione delle misure
correttive previste per ovviare alle
carenze individuate e del calendario
previsto per l'attuazione.
dichiarazioni dei direttori generali, gli
auditor della Corte considerano i risultati
degli audit svolti sulle attività coperte dalle
relazioni annuali di attività.
L'approccio definito per l'audit delle
relazioni annuali di attività e delle
dichiarazioni dei direttori generali viene
applicato, per analogia, alla relazione di
sintesi della Commissione.
I lavori svolti da altri auditor
Nel contesto specifico della DAS, per "altri
auditor" si intende qualunque auditor che
fornisca un giudizio professionale sulle spese
finanziate dal bilancio dell'UE ma che non
faccia parte dei dispositivi di controllo
interno per la gestione dei fondi comunitari.
In generale, rientrano in tale definizione le
istituzioni nazionali di controllo degli Stati
membri. Gli auditor i cui pareri sono parte
integrante dei sistemi di supervisione e
controllo (ovvero, gli auditor che certificano
la correttezza delle domande per spese
finanziate dal bilancio dell'UE) non rientrano
invece nella categoria "altri auditor", in
quanto fanno parte dei sistemi di
supervisione e controllo e vanno quindi
inclusi in tale contesto.
una descrizione dettagliata
della motivazione e
dell'impatto sulla dichiarazione;
una breve valutazione degli
effetti, sia reali che potenziali;
19
Procedure di svolgimento dell'audit
Il trattamento delle divergenze tra
i risultati ottenuti
Le constatazioni riguardanti i
sistemi di supervisione e controllo
possono differire dai risultati
ottenuti mediante i test di
convalida. Se non vi è una
spiegazione soddisfacente che
permetta di formulare una
conclusione di audit per il settore
in questione, può essere necessario
rivedere le ragionevoli aspettative
espresse nel corso della fase di
pianificazione e svolgere ulteriori
lavori di audit. Cfr. grafico 7.
Grafico 7 – Il trattamento delle divergenze
tra i risultati ottenuti
Valutazione favorevole
dei sistemi, ma errori
significativi nelle
operazioni
Valutazione sfavorevole
dei sistemi, ma nessun
errore nelle operazioni
Un giudizio di audit
senza riserve è
impossibile
Giudizio di audit senza
riserve
(possibili riserve)
· Nuova valutazione dei sistemi in base agli errori
riscontrati
· Il programma di audit può essere modificato
· Ulteriori procedure di convalida
20
Formulazione delle conclusioni e del giudizio di
audit
Valutazioni specifiche
Nel formulare il giudizio di audit,
l'auditor considera e valuta i
risultati delle procedure di audit in
relazione alla soglia di rilevanza
fissata per l'audit. L'auditor deve
anche tener conto di
considerazioni più generali, quali
l'estensione dell'audit, e accertare
se siano state poste limitazioni al
riguardo. Ogni qual volta si renda
necessaria una valutazione
qualitativa, è indispensabile un
giudizio professionale di livello
elevato.
Applicando i suddetti principi,
ogni valutazione specifica fornisce
una conclusione globale sulla
legittimità e sulla regolarità delle
operazioni sottostanti nel settore
in questione. Le valutazioni
specifiche forniscono anche una
valutazione sul funzionamento dei
sistemi di supervisione e controllo
ai vari livelli di gestione, sino al
beneficiario finale.
Dichiarazione di affidabilità
Le valutazioni specifiche vengono
consolidate in un giudizio globale
sulla legittimità e sulla regolarità
delle operazioni che, assieme al
giudizio della Corte sull'affidabilità
dei conti, costituisce la
dichiarazione di affidabilità della
Corte.
Grafico 8 – Formulazione delle conclusioni e
del giudizio di audit
Analisi delle relazioni annuali di
attività e delle dichiarazioni
Esame del lavoro svolto da altri
auditor
Valutazione dei sistemi di
supervisione e controllo
·
·
·
Test di convalida
Giudizio professionale e rilevanza
Valutazione qualitativa dei risultati del lavoro
sui sistemi
Valutazione quantitativa dei risultati dei test di
convalida
Analisi della coerenza dei risultati di audit
Conclusioni di audit Valutazioni specifiche
Conclusioni di audit Valutazioni specifiche
Conclusioni di audit Valutazioni specifiche
Giudizio di audit La DAS
Se la Corte è in grado di concludere che,
complessivamente, i conti presentano un
quadro veritiero e corretto e che le
operazioni sottostanti sono legittime e
regolari, essa può formulare quello che viene
definito un giudizio "senza riserve". In caso
contrario, deve essere formulato un giudizio
con riserva
I riquadri allegati riproducono alcuni estratti
chiave della dichiarazione di affidabilità
ripresi dall'ultima relazione annuale della
Corte.
21
Formulazione delle conclusioni e del giudizio di
audit
Il miglioramento dei sistemi
I grafici 9 e 10 illustrano
l'applicazione del modello di
affidabilità e mostrano come esso
sia in grado di adattarsi ai
cambiamenti dell'ambiente di audit
e, in particolare, al rafforzamento
dei sistemi di supervisione e
controllo.
Il miglioramento dei sistemi di
supervisione e controllo consente
di ricavarne maggiori garanzie e, di
conseguenza, di ridurre il livello
dei test di convalida.
22
Formulazione delle conclusioni e del giudizio di
audit
Grafico 9 - L'albero decisionale DAS
VALUTAZIONE
(PRELIMINARE) DEL
RISCHIO INTRINSECO:
ELEVATO?
NO
VALUTAZIONE
(PRELIMINARE) DEL RISCHIO
INTRINSECO: ELEVATO?
SI
SI
Valutazione
(preliminare) dei
sistemi:
Carenti?
Valutazione
(preliminare) dei
sistemi:
Carenti?
NO
Valutazione
(preliminare) dei
sistemi:
Buoni?
SI
Valutazione
(preliminare) dei
sistemi:
Eccellenti?
NO
SI
NO
Valutazione
(preliminare) dei
sistemi:
Buoni?
SI
SI
NO
Valutazione
(preliminare) dei
sistemi:
Eccellenti?
SI
SI
Garanzia derivante
dei controlli bassa
(Livello di
affidabilità: 0%)
Garanzia derivante
dei controlli media
(Livello di
affidabilità: 15%)
Garanzia derivante
dei controlli media
(Livello di
affidabilità: 28%)
Garanzia derivante
dei controlli bassa
(Livello di
affidabilità:
Garanzia derivante
dei controlli media
(Livello di
affidabilità: 28%)
Garanzia derivante
dei controlli elevata
(Livello di
affidabilità: 50%)
Test di convalida
mirati
Livello di
affidabilità: 95%
Test di convalida
standard
Livello di
affidabilità: 80%
Test di convalida
standard
Livello di
affidabilità: 67%
Test di convalida
mirati
Livello di
affidabilità: 92%
Test di convalida
standard
Livello di
affidabilità: 67%
Test di convalida
minimi
Livello di
affidabilità: 45%
Ggrafico 10 – I diversi scenari relativi ai lavori DAS
Valutazione del
rischio intrinseco
Non elevato
Elevato
Valutazione globale Garanzia ottenuta Livello residuo di
Livello minimo di
dei sistemi di
dalla valutazione test di convalida da
affidabilità da
supervisione e
integrata del rischio
effettuare
ottenere mediante i
controllo
test di convalida (%)
Garanzia derivante Test di convalida
Eccellenti
45
dai controlli elevata
minimi
Buoni
Garanzia derivante
dai controlli media
Test di convalida
standard
67
Carenti
Garanzia derivante
dai controlli bassa
Test di convalida
mirati
92
Eccellenti
Garanzia derivante
dai controlli media
Test di convalida
standard
67
Buoni
Garanzia derivante
dai controlli media
Test di convalida
standard
80
Carenti
Garanzia derivante
dai controlli bassa
Test di convalida
mirati
95
23
Glossario
Adempimento
informativo /
pubblicità delle
informazioni
Per adempimento informativo si intende la presentazione di talune informazioni (in
generale nei rendiconti finanziari e nelle note allegate o nelle relazioni annuali di
attività e nelle relative sintesi).
Altri criteri di
conformità
Per "altri criteri di conformità" si intendono le condizioni specifiche da soddisfare,
derivanti da obiettivi politici e obblighi giuridici correlati o da esigenze dei sistemi in
questione (quali, ad esempio, il rispetto delle "buone condizioni agronomiche e
ambientali" (BCAA) nel settore dell'agricoltura o l'adempimento degli obblighi in
materia di pubblicità o il rispetto delle esigenze dei sistemi nel campo delle azioni
strutturali). Il mancato rispetto di tali obblighi non incide tuttavia sulla condizione di
pagamento, ma comporta un rischio finanziario e/o potrebbe causare rettifiche
finanziarie a carico degli Stati membri o ammende a carico dei destinatari finali
delle sovvenzioni
Ambiente di
controllo
L'ambiente di controllo rappresenta l'atteggiamento generale, la sensibilizzazione,
le azioni dei dirigenti e dei quadri dell'entità riguardo al controllo interno ed alla sua
importanza all'interno della stessa.
Audit
L'obiettivo di un audit consiste nel consentire al revisore di esprimere un giudizio
indipendente in cui stabilisce se i rendiconti finanziari di un'organizzazione sono stati
redatti, riguardo a tutti gli aspetti significativi, conformemente ad un quadro di
riferimento contabile identificato, o se un'attività svolta da un'organizzazione è stata
esplicata in conformità di una serie di criteri prestabiliti.
Beneficiario
finale
L'ultimo organismo o persona della catena a ricevere il pagamento a carico del
bilancio UE.
Campionamento
Il "campionamento a fini di controllo" (campionamento) prevede l'applicazione di
procedure di audit su una percentuale di voci/elementi, di una serie di operazioni o
del saldo di un conto, in modo che tutte le unità di campionamento abbiano la
possibilità di essere selezionate. Ciò consentirà all'auditor di ricavare e valutare
elementi probatori concernenti talune caratteristiche delle voci selezionate al fine di
trarre o di contribuire a tracciare una conclusione sulla popolazione da cui è stato
estratto il campione. Il campionamento a fini di controllo può essere eseguito
secondo un approccio statistico o non statistico.
Condizioni di
pagamento
Le condizioni di pagamento costituiscono in generale i requisiti giuridici di base di
un determinato regime di aiuto o contratto (quali ad esempio l'osservanza delle
norme di ammissibilità o degli obblighi in materia di recupero). Per ragioni pratiche,
la valutazione può essere basata sul seguente quesito: l'importo versato sarebbe
stato diverso se l'errore fosse stato noto al momento dell'autorizzazione del
pagamento?
Conclusioni di
audit
Le conclusioni di audit costituiscono la valutazione globale delle risultanze di audit
relative a un dato ambito. Nel formulare le conclusioni di audit, il revisore deve
considerare e valutare i risultati delle procedure di audit in relazione alla soglia di
rilevanza stabilita per lo stesso. Nel quadro della DAS, ciascuna valutazione specifica
deve comprendere una conclusione globale concernente la legittimità e la regolarità
delle operazioni sottostanti nell'area in causa.
Contabilità di
competenza
La contabilità di competenza è un metodo contabile di registrazione delle
operazioni, in cui le entrate sono registrate quando sorge il diritto alla percezione e
le spese sono registrate quando sorge l'obbligo di spesa, a prescindere dal fatto che
queste operazioni siano state definitivamente concluse mediante incassi o esborsi.
Controlli chiave
Ai fini della DAS, i controlli chiave sono le procedure di controllo - identificate
dall'auditor nel corso dell'esame e della valutazione dei sistemi di supervisione e di
controllo, indispensabili per garantire la legittimità e la regolarità delle operazioni
sottostanti.
Gli obblighi in materia per i diversi organi comunitari sono prescritti nei regolamenti
finanziari interni e nelle modalità di esecuzione (o testi equivalenti), o determinati
dalle esigenze degli utenti delle informazioni in causa.
24
Glossario
DAS
Dal 1994, in ottemperanza al trattato, la Corte rilascia una dichiarazione di
affidabilità (DAS - acronimo francese di "déclaration d'assurance"), che comprende
un giudizio sull'affidabilità dei rendiconti finanziari dell'Unione europea e un giudizio
sulla legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti.
Dichiarazioni
dei responsabili
Dichiarazioni rilasciate dai responsabili della gestione/dalla direzione all'auditor nel
corso di un audit, spontaneamente o in risposta a una richiesta di informazioni
specifiche.
Elementi
probatori (di
audit)
Gli elementi probatori (di audit) sono le informazioni ottenute mediante test di
audit che il revisore analizza per trarne conclusioni o esprimere un giudizio. Gli
elementi probatori devono essere sufficienti per corroborare le conclusioni o il
giudizio. Inoltre, devono essere adeguati, cioè pertinenti agli obiettivi dell'audit, e
affidabili.
Errore
Operazioni (o loro componenti) e/o azioni ad esse correlate che non siano state
eseguite conformemente alle disposizioni giuridiche e normative applicabili.
Estensione
dell'audit
L'estensione dell'audit denota l'intera area cui saranno applicate le procedure di
audit ritenute necessarie in base alle circostanze (tipo di audit e di relazione
previsti, obiettivi e limitazioni specifiche, etc...) per conseguire gli obiettivi
dell'audit.
Formazione del
bilancio per
attività - BPA
(Activity Based
Budgeting - ABB)
La formazione del bilancio per attività (Activity Based Budgeting) designa
l'esecuzione integrata della procedura di "budgeting" e della gestione finanziaria in
base alle attività strettamente connesse alle priorità e agli obiettività della
Commissione
Gestione del
bilancio per
attività - BPA
(Activity Based
Management ABM)
La gestione del bilancio per attività è una metodologia di gestione integrata
concernente tutti gli aspetti del lavoro della Commissione, compresa la
classificazione degli obiettivi per priorità, la pianificazione e la programmazione, il
budgeting, la gestione e le modalità di presentazione delle relazioni (reporting).
Gestione
centralizzata
Quando la Commissione esegue il bilancio mediante gestione centralizzata, i vari
compiti sono svolti direttamente dai servizi della Commissione o indirettamente
tramite agenzie esecutive, organismi tradizionali od organismi nazionali di diritto
pubblico oppure da enti di diritto privato aventi vocazione di servizio pubblico (i
cosiddetti "organismi nazionali").
Gestione
concorrente
Nel quadro della gestione concorrente, la Commissione affida agli Stati membri
l'esecuzione di talune politiche. Ad esempio, la gestione della spesa agricola negli
Stati membri è curata da organismi nazionali appositamente designati che operano
secondo le norme stabilite a livello comunitario. Nel caso dei Fondi strutturali, le
istituzioni europee stabiliscono gli importi da versare e le condizioni di attuazione.
Le amministrazioni degli Stati membri (a livello nazionale, regionale e locale)
scelgono quali progetti finanziare e sono responsabili della gestione quotidiana.
Gestione
congiunta
La gestione congiunta è una forma particolare di gestione, da parte di
organizzazioni internazionali, cui la Commissione può ricorrere qualora sussistano
determinate condizioni (in particolare il raggruppamento dei fondi provenienti da più
donatori), quando non è ragionevolmente possibile od opportuno assegnare la quota
fornita da ciascun donatore a ciascun tipo di spesa.
Gestione
decentrata
Quando la Commissione esegue il bilancio mediante gestione decentrata, i vari
compiti sono delegati a paesi terzi conformemente alle disposizioni del regolamento
finanziario.
Giudizio di audit
Il giudizio di audit è una chiara espressione scritta del giudizio sull'insieme dei
rendiconti finanziari o sulla legittimità e regolarità dell'insieme delle operazioni
sottostanti. Esistono due principali tipi di giudizio: il giudizio senza riserve e il
giudizio con riserva.
25
Glossario
Giudizio di audit
con riserva
La relazione del revisore contiene un chiaro giudizio scritto sui rendiconti finanziari o
sulla legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti nel loro insieme. Quando
il revisore giunge alla conclusione di non poter esprimere un giudizio senza riserve,
ma non ritiene l'effetto di una divergenza di opinioni con la direzione o la limitazione
dell'estensione dell'audit così rilevante o ampio da giustificare un giudizio negativo o
da non consentire la formulazione di un giudizio, allora esprime un giudizio con
riserva.
Giudizio di audit
senza riserve
La relazione del revisore contiene un chiaro giudizio scritto sui rendiconti finanziari o
sulla legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti nel loro insieme. Quando
giunge alla conclusione che, nel complesso, le operazioni sottostanti sono legittime e
regolari e che i sistemi di supervisione e di controllo sono adeguati e consentono di
far fronte ai rischi, il revisore esprime un giudizio senza riserve.
Legittimità e
regolarità
L'obiettivo legittimità e regolarità dell'audit finanziario consiste nell'assicurarsi che
le operazioni siano state eseguite conformemente alle leggi e ai regolamenti
applicabili in materia e che siano disponibili gli stanziamenti di bilancio necessari.
Limitazione
dell'estensione
Talvolta è l'entità stessa a imporre una limitazione dell'estensione del lavoro
dell'auditor (ad esempio quando le condizioni del mandato specificano che l'auditor
non applicherà una procedura di audit che ritiene necessaria). Oppure sono le
circostanze a imporre tale limitazione (ad esempio quando la data della designazione
dell'auditor non consente a quest'ultimo di osservare la rilevazione dell'inventario
fisico). Essa può inoltre intervenire quando, a giudizio dell'auditor, le registrazioni
contabili dell'entità da controllare sono inadeguate o quando questi si trova
nell'impossibilità di espletare una procedura di audit considerata auspicabile.
Livello di
affidabilità
Il livello di affidabilità (o grado di affidamento) è il contrario del rischio di audit.
Quanto più alto è il livello di affidabilità desiderato, tanto più elevata è la quantità
di test di controllo da eseguire. La politica della Corte prevede che per tutti i
controlli finanziari sia raggiunto un livello di affidabilità pari al 95% e che quindi il
rischio di audit accettato sia del 5%.
Obiettivo
dell'audit
A livello generale, gli obiettivi dell'audit sono definiti rispetto alla sua natura (audit
finanziario oppure audit della sana gestione finanziaria). I controlli finanziari delle
entrate e delle spese perseguono, come obiettivi generali, la legittimità e la
regolarità, la completezza, la realtà delle operazioni, la misura, nonché la
presentazione e la pubblicazione. Per l'audit del bilancio, l'obiettivo dell'esistenza e
dei titoli di proprietà sostituisce la realtà delle operazioni e l'obiettivo del valore
sostituisce quello della misura. Gli obiettivi generali perseguiti dall'audit della sana
gestione finanziaria sono l'economicità, l'efficienza e l'efficacia. Per ogni compito di
audit è necessario definire, nel corso della pianificazione, gli obiettivi di audit
specifici attinenti al compito in causa.
Operazioni
sottostanti
Le operazioni sottostanti i rendiconti finanziari sono le operazioni attraverso le
quali l'UE finanzia ed esegue il bilancio. Costituiscono le unità di campionamento di
base.
Procedura di
audit
Una procedura di audit è il metodo applicato per ottenere gli elementi probatori
necessari e per analizzarli. Per i test sul controllo e i test di convalida il revisore può
applicare quattro tipi di procedure: l'ispezione, l'osservazione, l'indagine e la
conferma nonché il calcolo. Le procedure analitiche sono utilizzate principalmente
nella fase di pianificazione e alla fine dell'audit.
Rappresentatività
Nell'espletare le verifiche di convalida, il revisore utilizza tecniche di
campionamento per poter trarre conclusioni sulla popolazione da cui è estratto il
campione. Affinché tali conclusioni siano valide, il campione deve essere
rappresentativo della popolazione.
26
Glossario
Relazioni
annuali di
attività e
dichiarazioni dei
direttori
generali
Ciascun direttore generale o capo servizio redige una relazione annuale di attività
che presenta l'ambiente della DG o del servizio in questione, espone le principali
realizzazioni, le questioni inerenti alla gestione e al controllo (in termini di controllo
interno) e comprende i conti annuali. Quale ordinatore delegato, egli firma inoltre
una dichiarazione in cui afferma, sulla base degli elementi di fatto di cui è a
conoscenza, di disporre della ragionevole certezza che, in particolare, le procedure
di controllo poste in essere forniscono le necessarie garanzie circa la legittimità e la
regolarità delle operazioni sottostanti.
La dichiarazione può contenere riserve intese a evidenziare i rischi connessi alle
operazioni e alle attività gestite dalla direzione generale o dal servizio, indicando,
all'occorrenza, le misure correttive adottate o previste dall'ordinatore delegato.
Rilevanza
La rilevanza esprime l'importanza o la significatività relativa di un elemento o di un
gruppo di elementi. Un elemento o un gruppo di elementi è considerato rilevante
quando è così significativo da meritare di essere segnalato ai lettori di una relazione
o del giudizio di audit della Corte. Un elemento o un gruppo di elementi può essere
rilevante a causa del suo valore, della sua natura o del contesto in cui si colloca.
Rischio di audit
Il rischio di audit è il rischio che il revisore esprima un giudizio di audit non
appropriato. Il rischio di audit può essere suddiviso in tre componenti: il rischio
intrinseco, il rischio di controllo e il rischio di non individuazione.
Rischio di
campionamento
Il rischio di campionamento nasce dalla possibilità che la conclusione del revisore,
basata su un campione selezionato secondo un metodo statistico o non statistico, sia
diversa da quella che sarebbe stata tratta se la stessa procedura di audit fosse stata
applicata a tutta la popolazione.
Rischio di
controllo
Il rischio di controllo è il rischio che le procedure di controllo interno non
consentano di prevenire o di scoprire e correggere tempestivamente errori o
deficienze rilevanti nella gestione finanziaria. Questa situazione può essere dovuta
alla mancanza di procedure di controllo adeguate o al fatto che le procedure di
controllo interno esistenti non funzionano in modo efficace, continuo e coerente.
Rischio di delega
Se la Commissione europea è responsabile dell'esecuzione del bilancio dell'Unione
europea (art. 274 del Trattato), una parte importante di quest'ultimo è gestita dagli
Stati membri (e da paesi terzi con i quali sono stati stipulati accordi di partenariato)
nel quadro di una gestione concorrente o congiunta. Questa separazione delle
funzioni di autorizzazione, responsabilità e attuazione è all'origine del "rischio di
delega".
Rischio
intrinseco
Il rischio intrinseco è il rischio, connesso alla natura delle attività, delle operazioni
e delle strutture di gestione, che si verifichino errori o deficienze nella gestione
finanziaria, i quali, se non vengono prevenuti o scoperti e corretti dalle procedure di
controllo interno, avranno l'effetto di rendere i conti inaffidabili, le operazioni
sottostanti in misura rilevante illegittime o irregolari e la gestione finanziaria non
sana.
Rischio
significativo
Rischio che richiede particolare considerazione ai fini dell'audit.
Riserva
Ogniqualvolta giunga alla conclusione che non è possibile formulare un giudizio senza
riserve, ma che l'effetto degli errori o delle carenze dei sistemi riscontrati non è così
rilevante e ampio da giustificare un giudizio negativo, il revisore formula una
riserva.
Sistema
contabile
Il sistema contabile designa l'insieme delle procedure e dei documenti di un'entità
che consentono di trattare operazioni ed eventi ai fini della registrazione nei conti.
Questo sistema identifica, raccoglie, analizza, calcola, classifica, registra, riepiloga
e riporta operazioni e altri eventi.
Sistemi di
supervisione e
di controllo
Nel contesto della DAS, i sistemi di supervisione e di controllo devono attestare la
legittimità e la regolarità delle entrate o delle spese verificando il funzionamento
efficace delle procedure di gestione. Essi comprendono i dispositivi con cui la
Commissione ottiene le informazioni di cui necessita per garantire il conseguimento
degli obiettivi conformemente alle disposizioni legislative, statutarie e contrattuali.
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Glossario
Test sul
controllo
I test sul controllo servono a stabilire se i controlli chiave abbiano effettivamente
funzionato come previsto, cioè in modo permanente, coerente ed efficace per tutto
il periodo sottoposto a controllo.
Ufficio europeo
per la lotta
antifrode (OLAF)
L'Ufficio europeo per la lotta antifrode, OLAF, è stato istituito mediante decisione
della Commissione (1999/352/CE, CECA, Euratom del 28 aprile 1999, GU L 136/20).
Oltre alla tutela degli interessi finanziari della Comunità, l'Ufficio è responsabile per
tutte le attività connesse alla tutela degli interessi comunitari contro comportamenti
irregolari perseguibili in sede amministrativa.
Valutazione
specifica
Il giudizio globale DAS della Corte è basato su valutazioni specifiche svolte per
ciascun principale settore di attività dell'Unione europea, che forniscono
informazioni dettagliate sulle fonti di errori e sulle lacune nonché sul modo in cui la
gestione finanziaria potrebbe essere migliorata.
Verifiche/test di
convalida
Scopo delle verifiche di convalida è ottenere elementi probatori diretti in modo da
consentire all'auditor di esprimere un giudizio pertinente agli obiettivi stabiliti per il
compito di audit. Tali elementi devono essere sufficienti e appropriati (ossia
pertinenti e attendibili relativamente agli obiettivi dell'audit).
Le verifiche di convalida possono comprendere una o più delle seguenti procedure:

esame delle operazioni;

esame e verifica diretta dei procedimenti usati dalla direzione di un'entità
controllata per elaborare stime contabili;

procedure analitiche
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LA DAS - FAQ (Domande frequenti)
Che cos'è la“DAS”?
Il trattato prevede che la Corte esamini i conti di tutte le entrate e le spese dell'Unione
e pubblichi al riguardo una relazione annuale. Più precisamente, stabilisce che la Corte
presenta una "dichiarazione di affidabilità" annuale concernente l'affidabilità dei conti
e la legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti.
Tale "dichiarazione di affidabilità" è generalmente conosciuta con l'acronimo francese
DAS (Déclaration d'Assurance). Obiettivo principale della DAS è fornire alle parti
interessate, in primo luogo al Parlamento europeo e al Consiglio, ma anche, in
generale, ai cittadini europei, una valutazione e un giudizio riguardo al modo in cui
sono stati spesi i fondi comunitari. La DAS, pertanto, rappresenta il giudizio formale
della Corte sull'affidabilità dei conti dell'UE e sulla legittimità e la regolarità delle
operazioni sottostanti.
La Corte pubblica un unico giudizio globale nel quadro della
DAS, relativo alla totalità del bilancio dell'UE?
Prima di tutto, occorre ricordare che la DAS consta di due componenti, cioè un audit
sull'affidabilità dei conti e un audit sulla legittimità e sulla regolarità delle operazioni
sottostanti.
Per quanto riguarda la seconda componente, il trattato precisa che la DAS globale "può
essere completata da valutazioni specifiche per ciascuno dei settori principali
dell'attività comunitaria". Ed è ciò che fa la Corte. Nell'approccio da essa adottato, il
giudizio globale formulato nel quadro della DAS si fonda (a decorrere dal 2007) su
valutazioni specifiche concernenti i principali gruppi di settori di intervento che
costituiscono il bilancio per attività (BPA): le entrate, l'agricoltura e le risorse naturali,
la coesione, la ricerca, l’energia e i trasporti, gli aiuti esterni, lo sviluppo e
l’allargamento, l’istruzione e la cittadinanza, gli affari economici e finanziari e le spese
amministrative.
Perché controllare la legittimità e la regolarità?
Il trattato prevede esplicitamente che la Corte presenti un giudizio sulla legittimità e
sulla regolarità delle operazioni sottostanti, assieme a un giudizio sull'affidabilità dei
conti dell'Unione. Tale requisito va considerato nel contesto del carattere particolare
della spesa comunitaria, un'elevata percentuale della quale (oltre l'80 % del bilancio)
viene eseguita sotto forma di pagamenti ai beneficiari finali sulla base delle domande
da questi presentate.
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La Corte deve pronunciarsi sull'efficacia della spesa comunitaria
o sul raggiungimento degli obiettivi?
Oltre a controllare i conti e a valutare la legittimità e la regolarità delle operazioni
sottostanti, la Corte è tenuta, in virtù del trattato, ad accertare la sana gestione
finanziaria dei fondi comunitari, vale a dire se tale gestione soddisfi i criteri di
economia, efficienza ed efficacia. A tale scopo, la Corte espleta regolarmente una
serie di audit intesi ad accertare l'impiego ottimale delle risorse ("value for money")
concernenti diversi aspetti del bilancio comunitario. Di norma, tali audit formano
oggetto di "relazioni speciali", pubblicate separatamente dalla relazione annuale della
Corte, ma ugualmente consultabili da parte delle autorità competenti per il discarico e
del pubblico in generale.
Su quali basi la Corte formula il proprio giudizio?
Le conclusioni della Corte sono basate sulle eventuali carenze dei sistemi e su casi
concreti di errore constatati nel corso degli audit. Esse vengono comunicate alla
Commissione e agli Stati membri o ai paesi terzi interessati e formano oggetto di
discussioni approfondite con la Commissione in una serie di riunioni, che costituiscono
la cosiddetta "procedura in contraddittorio". Questo tipo di procedura è necessaria per
confermare gli elementi probatori di audit che costituiscono la base su cui la Corte
formulerà il proprio giudizio. La relazione annuale presenta le constatazioni di audit
della Corte in maniera dettagliata. Il giudizio di audit della Corte è una valutazione
professionale, formulata sulla base delle informazioni disponibili e conformemente alle
pratiche di audit accettate.
Al momento di stabilire l'approccio della DAS, la Corte ha preso
in debita considerazione le norme internazionali di audit? Se sì,
quali?
La metodologia di audit DAS della Corte si basa sulle norme internazionali di audit.
In tale ambito, occorre riconoscere che le norme internazionali esistenti riguardano
sostanzialmente l'audit dei rendiconti finanziari di società private o di enti pubblici, e
solo in casi eccezionali forniscono linee guida per la formulazione di un giudizio di audit
concernente la legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti. Considerato il
carattere particolare di tale obbligo, è necessario che l'applicazione delle norme
internazionali di audit tenga conto delle particolarità e delle specificità del contesto in
cui vengono espletati gli audit DAS della Corte. Pertanto, la maggioranza delle norme
internazionali devono essere applicate per analogia.
Nell'aggiornare la propria metodologia DAS, la Corte ha consultato esperti esterni per
essere certa che essa tenga conto degli sviluppi più recenti in materia di norme
internazionali di audit. In tale ambito, le principali norme prese in considerazione sono
le "norme internazionali di audit" (International Standards on Auditing, ISA) e gli
"International Standards on Assurance Engagements" (ISAE) pubblicate dalla
"Federazione internazionale dei revisori" (International Federation of Accountants,
IFAC), le norme di audit stabilite dall'Organizzazione internazionale delle istituzioni
superiori di controllo (norme di audit INTOSAI), le "linee guida europee per le norme di
audit INTOSAI" (European Implementing Guidelines for the INTOSAI Auditing Standards,
EIG) e il quadro di riferimento COSO ed "Enterprise risk management" (COSO - ERM).
Che cos'è il concetto di rilevanza e perché viene applicato?
Il concetto di rilevanza è riconosciuto nelle norme internazionali di audit. Esso si basa
sul principio che le operazioni sottostanti sono raramente esenti da errori. La
cosiddetta soglia di rilevanza è un fattore importante sia per il calcolo delle dimensioni
del campione ai fini dei test di convalida, sia per l'interpretazione dei risultati di audit.
Nel contesto della legittimità e della regolarità delle operazioni sottostanti, gli errori
sono considerati significativi se possono condizionare le decisioni delle parti
interessate. In generale, la soglia di rilevanza per gli audit DAS è fissata al 2 % del
totale della spesa o delle entrate del bilancio comunitario, ai fini della formulazione
del giudizio di audit nel quadro della DAS. La Corte, tuttavia, può decidere di adottare
una soglia di rilevanza diversa, per tenere conto delle esigenze dei destinatari della
DAS (ossia le autorità competenti per il discarico). Per la stessa ragione, la Corte può
contemplare anche una differenziazione delle soglie in funzione dei settori di bilancio.
Chi deve essere considerato responsabile dei problemi identificati
dalla Corte? La Commissione o gli Stati membri?
La "gestione concorrente", cui partecipano la Commissione e gli Stati membri, è la
modalità di gestione più frequente, che riguarda quasi l'80 % della spesa comunitaria
totale. La Commissione è responsabile, in ultima istanza, dell'esecuzione del bilancio
(articolo 274 del trattato CE) e deve pertanto garantire che i fondi comunitari gestiti
dagli Stati membri siano spesi in modo proficuo. Di conseguenza, il monitoraggio dei
sistemi di supervisione e controllo nazionali e regionali esistenti relativamente
all'utilizzo di tali fondi ricade sotto la sua responsabilità. Tuttavia, il trattato e i
regolamenti pertinenti prevedono che anche gli Stati membri contribuiscono a tale
processo.
La Corte non potrebbe essere più esplicita nel "puntare il dito" sui
singoli Stati membri?
Il trattato impone alla Corte di formulare un giudizio sulla legittimità e la regolarità
delle operazioni sottostanti i conti dell'UE, e non un giudizio sulla legittimità e la
regolarità della spesa nei singoli Stati membri.
Occorre inoltre notare che, benché la Corte basi i suoi audit su campioni sufficienti per
trarre conclusioni concernenti i gruppi di settori in causa che compongono il bilancio
per attività (BPA), questi stessi campioni non sono determinati in vista della
formulazione di conclusioni concernenti i singoli Stati membri. A tal fine, si dovrebbero
selezionare campioni molto più vasti, in effetti, un campione rappresentativo per
ciascuno Stato membro, il che richiederebbe risorse nettamente superiori a quelle
attualmente disponibili. Ciononostante, nella relazione annuale, la Corte illustra, ove
opportuno, casi specifici nei quali gli audit svolti hanno evidenziato irregolarità.
Il numero di programmi e di progetti controllati dalla Corte è
sufficiente per permetterle di formulare un giudizio affidabile?
Le dimensioni dei campioni utilizzati dalla Corte per i test di convalida sono stabilite
sulla base di una metodologia e di parametri statistici ampiamente accettati e risultano
appropriate allo scopo per il quale sono applicate.
In generale, i parametri tecnici utilizzati, in particolare il livello di affidabilità (95 %) e
la soglia di rilevanza (2 %), corrispondono, ad esempio, a quelli che la Commissione
intende fissare per il nuovo periodo di programmazione (2007-2013) delle azioni
strutturali e per il settimo programma quadro di ricerca.
Per quanto riguarda la metodologia di audit, la Corte prende in
considerazione il funzionamento dei sistemi di controllo o si limita
ad estrapolare gli errori rilevati nei campioni?
La Corte formula il proprio giudizio di audit servendosi di una solida metodologia che
attribuisce un giusto peso alla valutazione dei sistemi di supervisione e controllo
pertinenti applicati dalla Commissione ai fini della gestione dei fondi comunitari e che
comprende anche un riferimento esplicito alle relazioni annuali di attività stilate da
ciascuna direzione generale. Come previsto dalle norme di audit accettate a livello
internazionale, l'analisi dei sistemi svolta dalla Corte è completata da test di convalida
su diversi campioni di operazioni, controllati fino al livello del beneficiario finale. Il già
rigoroso approccio della Corte è stato rivisto, onde accrescerne ulteriormente la
solidità.
Al centro del nuovo approccio DAS vi è un modello di affidabilità, ovvero lo strumento
con cui la "garanzia" che può essere ottenuta dalle diverse fonti di elementi probatori
di audit viene consolidata in modo coerente e omogeneo. Più semplicemente: il
modello di affidabilità serve ad indicare il livello di affidabilità (o grado di affidamento)
che può essere ottenuto attraverso i sistemi di supervisione e controllo e il livello
residuo di affidabilità che deve provenire dai test di convalida. (Per maggiori
precisazioni, si rimanda alla pagina corrispondente dell'opuscolo sulla DAS).
Effettivamente, il modello di affidabilità fornisce uno strumento che permette, in caso
di miglioramento accertato dei sistemi, di ricorrere in misura minore ai test di
convalida delle operazioni
Gli errori individuati durante gli audit della Corte sono importanti
o si tratta, per lo più, di errori banali commessi nel compilare i
moduli?
La Corte non basa le sue conclusioni su elementi insignificanti. Gli errori di
compilazione dei moduli non vengono automaticamente considerati errori; ciò accade
soltanto se l'analisi degli elementi probatori di audit raccolti dà adito a serie
preoccupazioni circa la legittimità e la regolarità delle spese in causa e solo se tali
spese sono rilevanti. La “mancanza di documentazione di lavoro" può sembrare un
problema poco importante, ma può costituire una grave lacuna se impedisce all'auditor
di accertare la legittimità e la regolarità della spesa in questione. Ad ogni modo, la
Corte approfondisce tali casi solo quando non siano disponibili elementi probatori
alternativi per compensare tale carenza. Nella propria definizione di errori, la Corte
opera una distinzione tra errori che incidono sulle "condizioni di pagamento" ed errori
concernenti "altri criteri di conformità": in generale, le condizioni di pagamento sono
interessate quando vengono violati gli obblighi giuridici fondamentali di un determinato
regime di aiuto o contratto. Per “altri criteri di conformità” si intendono invece le
condizioni specifiche da soddisfare, derivanti da obiettivi politici e obblighi giuridici
correlati o da esigenze dei sistemi in questione. Pertanto, gli "altri criteri di
conformità", che sono principalmente errori non quantificabili (quali inadempienze
nella procedura di gara) sono segnalati nell'ambito degli audit, ma sono presi in
considerazione ai fini dell'estrapolazione (come errori quantificabili) soltanto qualora si
possa dimostrare che hanno avuto un impatto finanziario rilevante sul progetto in
questione (a causa della non ammissibilità). In tutti gli altri casi, i cosiddetti "altri
criteri di conformità" non sono presi in considerazione, nel corso di analisi successive,
per la stima del tasso di errore più probabile.
Può accadere che vi siano interpretazioni divergenti riguardo a
taluni errori rilevati e alla loro estrapolazione?
È impossibile escludere del tutto alcune differenze nella valutazione degli errori.
Tuttavia, va sottolineato che le osservazioni della Corte si basano su elementi probatori
e di fatto concreti. L'obiettivo della cosiddetta "procedura in contraddittorio" tra la
Corte e i soggetti da essa controllati consiste appunto nell'eliminazione di eventuali
divergenze di interpretazione riguardo alle constatazioni di audit. Si osserva che, al
momento di stimare il tasso di errore più probabile concernente i gruppi di settori in
causa oggetto del bilancio per attività (BPA), la Corte non tiene conto degli "altri criteri
di conformità" il cui impatto finanziario sul bilancio non è misurabile.
Dai risultati dei campioni rappresentativi la Corte trae livelli di garanzia elevati che,
conformemente alle norme di audit accettate a livello internazionale, rappresentano
una base adeguata per l'insieme delle conclusioni di audit formulate. Va altresì rilevata
una coerenza generale con i risultati della valutazione dei sistemi di supervisione e
controllo. Il risultato finale è che la Corte dispone di un livello di garanzia elevato per
formulare le conclusioni e il giudizio globale di audit.
È veramente possibile ottenere un parere favorevole sulla
legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti?
Sì. Quando ritiene che i sistemi di gestione della spesa permettano di ridurre i rischi di
spese irregolari o illegittime ad un livello tollerabile e quando i test di convalida non
rivelano alcun errore significativo nelle operazioni, la Corte ne fa menzione. È quel che
accade da parecchi anni riguardo, ad esempio, alle spese amministrative a carico del
bilancio comunitario.
I pagamenti diretti a titolo della politica agricola comune soggetti al sistema integrato
di gestione e di controllo (SIGC) costituiscono un esempio assai pertinente. In questo
settore importante della spesa comunitaria, corrispondente al 25 % circa del bilancio
totale dell'UE, la Corte ha riscontrato, per gli esercizi 2004 e 2005, che il SIGC, ove
applicato correttamente, ha ridotto a un livello tollerabile il rischio di spese illegittime
e irregolari.
Nell'esporre le constatazioni di audit, la Corte non dovrebbe
operare una distinzione tra "errori" rilevati e casi di "frode" veri e
propri scoperti?
Nel corso delle proprie indagini, un auditor può scoprire una serie di irregolarità: una
spesa non giustificata da alcuna fattura, una sovradichiarazione della superficie
coltivata oggetto di una richiesta di sussidio, domande di rimborso per spese generali
che risultano eccessive, ecc. In tutti questi casi, è prassi normale che gli auditor
classifichino tali constatazioni come "errori", dato che soltanto un'indagine molto più
dettagliata potrebbe eventualmente chiarire le motivazioni che ne sono alla base e,
pertanto, distinguere tra "errori non intenzionali" e "frodi premeditate". Il concetto di
"frode" è, in ultima istanza, un concetto giuridico, che deve essere stabilito da un
tribunale. In pratica, la Corte di norma notifica all'OLAF i casi in cui dagli audit svolti
emerge un forte sospetto di frode.
La Corte tiene conto del carattere pluriennale dei programmi
comunitari e del fatto che dei meccanismi di recupero ("claw back")
siano previsti e possano essere applicati prima della chiusura dei
progetti?
In ottemperanza al trattato, la Corte formula, su base annuale, un giudizio sulla
legittimità e la regolarità delle operazioni. Nell'adempiere a tale compito, la Corte non
ignora il carattere pluriennale della spesa comunitaria. Il problema emerso nel corso
degli audit è che i meccanismi di recupero, posti in atto per ovviare alle irregolarità
riscontrate nelle spese, non sono abbastanza efficaci.
Nell'ambito dei programmi dei Fondi strutturali, l'audit della Corte relativo alle
"chiusure" (cioè i programmi chiusi formalmente dalla Commissione) ha evidenziato la
persistenza di errori persino nella fase finale del processo pluriennale, quando non sono
previsti ulteriori controlli e, di conseguenza, non è possibile operare rettifiche.
Per quel che riguarda la liquidazione dei conti agricoli, il dispositivo attuale consiste
principalmente nel "rifiutare" il finanziamento della spesa laddove la Commissione rilevi
carenze nei sistemi di gestione e controllo negli Stati membri. Ciò significa "reclamare"
presso i singoli Stati membri una parte dei fondi comunitari da questi ricevuti. Una
siffatta misura non mira a rettificare i pagamenti irregolari a livello dei beneficiari
finali e, pertanto, il suo effetto principale è di spostare l'onere di alcune operazioni a
titolo della politica agricola comune dal bilancio comunitario ai contribuenti nazionali.
Attualmente, i risultati degli audit della Corte non confermano l'asserzione secondo la
quale i recuperi effettuati sono sufficienti per compensare (quindi ancor meno
correggere) il livello delle spese illegittime o irregolari rilevato nelle operazioni
sottostanti. Le carenze significative individuate dagli audit della Corte mostrano
chiaramente che, nello stato attuale, queste misure di recupero non possono essere
considerate un meccanismo efficace per garantire la prevenzione degli errori nonché la
loro tempestiva individuazione e correzione a livello delle operazioni sottostanti.
Perché i direttori generali sono tenuti a redigere una relazione
annuale di attività?
I direttori generali presentano, nelle rispettive relazioni annuali di attività,
informazioni sulle politiche di loro competenza. Tali relazioni costituiscono uno
strumento fondamentale nel nuovo approccio della gestione per attività. Esse
comprendono: i) una valutazione dei risultati conseguiti dalle politiche con le risorse
assegnate al direttore generale; ii) osservazioni sulla legittimità e la regolarità delle
operazioni effettuate; iii) informazioni sui sistemi di supervisione e controllo posti in
essere; iv) l'esposizione delle eventuali difficoltà incontrate nello svolgimento delle
attività della direzione generale; e v) un rendiconto finanziario (esecuzione del
bilancio).
Perché i direttori generali presentano una dichiarazione?
La dichiarazione è l'espressione, da parte del direttore generale, delle responsabilità
conferitegli ai sensi della "Carta degli ordinatori delegati" riguardo alla gestione dei
sistemi di controllo interno necessari a fornire una ragionevole garanzia circa la
legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti e l'impiego delle risorse assegnate
secondo le finalità previste. Tale dichiarazione, inoltre, deve indicare tutte le
eventuali lacune rilevate nel sistema di controllo interno o difficoltà particolari che
potrebbero avere un impatto significativo sulla legittimità o la regolarità delle
operazioni di competenza della direzione generale e che dovrebbero essere indicate
nelle riserve espresse.
Quale impatto potrebbero avere sulla dichiarazione di affidabilità
della Corte le dichiarazioni degli Stati membri contenenti una sintesi
della garanzia fornita a livello nazionale?
L'evoluzione verso una qualche forma di dichiarazione ufficiale da parte di ciascuno
Stato membro, relativamente ai fondi comunitari spesi nel loro territorio, può servire a
focalizzare ulteriormente l'attenzione degli Stati membri sull'obiettivo di una migliore
gestione dei fondi dell'UE.
L'80 % circa dei fondi comunitari sono gestiti in maniera concorrente (la responsabilità
della corretta esecuzione delle spese incombe cioè sia alla Commissione, sia ai singoli
Stati membri). Ciò significa che gli Stati membri partecipano direttamente alla gestione
di tali fondi. Secondo le pratiche di audit accettate a livello internazionale, l'auditor
esterno deve tener conto delle dichiarazioni rilasciate dai responsabili dei fondi
sottoposti ad audit; tuttavia, tali dichiarazioni devono essere chiaramente percepite
come "dichiarazioni dei responsabili" ("representations by management"). Ciò significa
che devono essere prese in considerazione nella valutazione dei sistemi di supervisione
e controllo, ma che non possono sostituire l'esecuzione di un audit indipendente da
parte dell'auditor esterno. È questa la posizione assunta dalla Corte in merito alle
relazioni annuali di attività e alle dichiarazioni presentate dai direttori generali della
Commissione.
A questo proposito, si pone sul piano pratico una questione importante: occorre cioè
stabilire se le dichiarazioni dei singoli Stati membri saranno controllate dalle istituzioni
superiori di controllo nazionali (ISC) e secondo quali modalità. In tali casi, oltre a
considerare le dichiarazioni suddette come "dichiarazioni dei responsabili", la Corte
potrebbe anche dover esaminare le relazioni di audit presentate dalle ISC, in quanto
"lavori svolti da altri auditor", una possibilità anticipata nell'approccio DAS. Ciò
dipenderà, tra l'altro, dall'applicazione di una metodologia di audit comune e
richiederà il rispetto di determinate scadenze. In altri termini, ogni potenziale
contributo deve pervenire alla Corte in tempo utile per permetterle di prenderne atto
nei limiti consentiti da un calendario molto serrato.
In generale, se la capacità degli Stati membri di render conto del proprio operato
dovesse risultarne migliorata, ciò rappresenterebbe un elemento importante per
l'attuazione di un quadro di controllo interno veramente integrato, che consenta di
gestire in maniera adeguata i rischi a livello delle operazioni sottostanti.
In uno scenario di questo tipo, le dichiarazioni presentate dagli Stati membri
potrebbero condurre a un impiego più efficace e più efficiente delle risorse disponibili,
il che permetterebbe di ripartire l'onere dell'audit tra più livelli, purché il lavoro degli
"altri auditor" corrisponda all'approccio e alla metodologia della Corte. Il
conseguimento di tale obiettivo non pregiudicherebbe l'indipendenza degli organismi di
audit interessati.