LA RIFORMA DEL SISTEMA DI RAPPRESENTATIVITA’ SINDACALE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE.
Nella Pubblica Amministrazione, ai fini della ammissione alle trattative nazionali (ma anche a quelle c.d.
decentrate) è invalso il concetto di maggiore rappresentatività delle organizzazioni sindacali. Se ne ritrova
traccia organica negli accordi che hanno interessato, nel corso degli anni settanta, differenti categorie del
Pubblico Impiego.
Il concetto fa il suo esordio nello scenario normativo, attraverso la legge 29.3.1983, n. 93. E’ soltanto, però,
con l’accordo intercompartimentale n. 395, del 23.8.1988 (art. 8) che sono individuati i parametri di
riferimento per la determinazione della maggiore rappresentatività delle confederazioni e delle
organizzazioni sindacali. Detti parametri sono successivamente definiti con circolare della Funzione
Pubblica n. 24518-8.93.5, del 28.10.1988, confermati, tranne che per specifici ambiti categoriali, con
ulteriore circolare dell’11.3.1991, n. 72549/8.93.5.
Nel frattempo, continuava ad essere condizione necessaria per l’ammissione alle trattative negoziali anche
l’aver adottato, sia a livello nazionale che decentrato, codici di autoregolamentazione del diritto di
sciopero.
In poco meno di un decennio, però, il concetto di rappresentatività, come discendente dalla L. n. 93/83,
dischiudeva tutti i propri limiti, rivelando un sistema privo di effettivi criteri regolatori, anche a causa del
margine discrezionale riconosciuto alle Amministrazioni in caso di “scostamenti minimi” rispetto ai
discrimini quantitativi richiesti per il riconoscimento della maggiore rappresentatività. L’assenza di efficaci
criteri regolatori spesso consentiva, pure a piccoli sindacati, di essere riconosciuti, attraverso l’azione
giudiziale, interlocutori a pieno titolo della Parte Pubblica, in base a criteri di rappresentatività presuntivi.
Tale situazione conduceva il Legislatore, sotto la spinta di un ampio dibattito sviluppatosi nel Paese, a
prevedere, attraverso l’art. 47 del Decreto Legislativo 3.2.1993, n. 29, la ridefinizione del criterio di
maggiore rappresentatività, da attuarsi con apposito accordo con le Parti sociali. Nelle more, sarebbero
rimaste in vigore le disposizioni dettate in materia dalla normativa vigente.
Il 20.4.1994, le maggiori Confederazioni Sindacali e l’Aran stipulavano il “Protocollo d’intesa sulle
Rappresentanze Sindacali Unitarie” ed il “Regolamento per la costituzione delle RSU nelle categorie di
area pubblica“. La stipula di detto Protocollo era stata preceduta dalla sottoscrizione, il 1° marzo 1991,
dell’ “Intesa sulle rappresentanze sindacali unitarie”, nonché del “Protocollo sulla politica dei redditi e
dell’occupazione, sugli assetti contrattuali, sulle politiche del lavoro e sul sostegno al sistema
produttivo” (23.7.1993). Nel corso del 1994, ulteriori Confederazioni Sindacali sottoscrivevano protocolli di
contenuto assai simile. Il testo sottoscritto il 20 aprile 1994 avrà, nell’immediato, soltanto valore
programmatico. Rappresenta, però, una fase importante nella marcia per il rinnovo dell’istituto della
rappresentatività sindacale: solo alcuni anni dopo, i risultati relativi all’elezione della RSU, unitamente ai
dati sul tesseramento sindacale, concorreranno alla individuazione dell’indice di rappresentatività delle
Organizzazioni e delle Confederazioni Sindacali.
E’ del 23.6.1994, la circolare n. 14 della Funzione Pubblica, prot. n. 1384/94/8.93.5, con la quale era
fornita opportuna informazione, a tutte le Pubbliche Amministrazioni, sull’avvenuta stipula del suddetto
Protocollo del 20 aprile e successivi, al fine di consentire “un ordinato e regolare svolgimento delle
operazioni elettorali previste”. Successivamente, la Funzione Pubblica, con circolare n. 21 del 15 ottobre
1994, prot. n. 407/94/8.93.5, informava che il Tar Lazio, con ordinanza n. 2373/94, del 29.9.1994, aveva
annullato, in via cautelativa, la circolare n. 14 ed ogni altro atto presupposto, antecedente, connesso e
consequenziale. E’ pur vero che, nel gennaio 1995, il Consiglio di Stato revocava la sospensione della
suddetta circolare; ma la quasi contemporanea proclamazione del referendum abrogativo dell’art. 47 del
D.Lgs. n. 29/93 (che era stato oggetto di profonde critiche, poiché demandava la definizione di nuove
regole sulla rappresentatività sindacale ad uno specifico accordo tra il Presidente del Consiglio dei Ministri
e le stesse Confederazioni già rappresentative in base ai criteri di cui al DPR n. 395/1998) rendeva non più
praticabile la prosecuzione delle procedure elettorali per la costituzione delle Rappresentanze Sindacali
Unitarie.
La consultazione referendaria, svoltasi l’11 giugno 1995, dava, quale esito, l’abrogazione del citato art. 47.
Tanto determinava un vero e proprio vuoto legislativo, poiché - tutto d’un colpo - veniva meno la
normativa che regolava, sia pure transitoriamente, l’ammissione delle Confederazioni e delle
Organizzazioni Sindacali al “tavolo” delle trattative. Un po’ meno problematica appariva, tuttavia,
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l’ammissione delle sigle sindacali alla contrattazione decentrata, in quanto l’art. 45, comma 8, del D.Lgs. n.
29/93, stabiliva che i contratti collettivi decentrati fossero stipulati, per la parte sindacale, “da una
rappresentanza composta secondo modalità definite dalla contrattazione collettiva nazionale”. C’è da
segnalare, comunque, che, negli anni immediatamente successivi alla citata abrogazione referendaria, vi fu
un proliferare di ricorsi al Tar, finalizzati a conseguire, per via giudiziale, l’ammissione al “tavolo” negoziale
decentrato di OO.SS. che non avevano sottoscritto il CCNL di comparto (ma tanto avvenne anche per
l’ammissione alle trattative a livello nazionale). E, in molti casi, l’ammissione avvenne. Si profilava quale
sempre più necessario un intervento normativo mirato, come palesato dal Consiglio di Stato, con parere
del settembre 1995. Del resto, anche la Corte Costituzionale, con sentenza n. 1, dell’11 gennaio 1994,
aveva già dato per scontato, nel caso di esito positivo del referendum sull’art. 47, l’intervento del
Legislatore per la definizione di nuovi criteri per l’individuazione delle rappresentanze sindacali dei
dipendenti sui luoghi di lavoro.
Nel frattempo, l’Aran emanava, in data 9.2.1996, una propria delibera, con la quale venivano esplicitati i
nuovi parametri di misurazione della rappresentatività nazionale. In realtà, eventuali aspettative inerenti
alla possibilità che l’Aran definisse nuovi criteri di misurazione della rappresentatività furono deluse.
Il tanto atteso intervento normativo (non più rinviabile) prendeva corpo con gli artt. 7 e 8 del Decreto
Legislativo n. 396, del 4.11.1997. L’art. 7 stabiliva l’ammissione alle trattative nazionali delle OO.SS. che
avessero una rappresentatività non inferiore al 5%, come media tra il dato associativo e quello elettorale. Il
dato associativo era espresso dalla percentuale delle deleghe per il versamento dei contributi sindacali
rispetto al totale delle deleghe rilasciate nell’ambito considerato. Il dato elettorale consisteva nella
percentuale di voti ottenuti nelle elezione delle Rappresentanze Sindacali Unitarie del personale, rispetto
al totale dei voti espressi. Alla trattativa nazionale era previsto che partecipassero anche le Confederazioni
alle quali le OO.SS. ammesse alla contrattazione fossero affiliate. La definizione della legittimazione alla
contrattazione integrativa (non più meramente decentrata) era rimessa a ciascun Contratto nazionale.
L’entrata in vigore delle suddette disposizioni, non essendo ancora state elette le rappresentanze del
personale, soggiaceva ad una fase transitoria, disciplinata dall’art. 8, successivamente modificato ed
integrato dall’art. 44 del Decreto Legislativo 31.3.1998, n. 80. Esso stabiliva che, fino a successiva verifica,
fossero ammesse alle trattative nazionali le OO.SS. che avessero una rappresentatività non inferiore al 4%
per ciascun Comparto, tenendo conto del solo dato associativo, e le Confederazioni alle quali fossero
affiliate. Al “tavolo” di contrattazione integrativa, sempre nella fase transitoria, era previsto che
partecipassero le Organizzazioni Sindacali firmatarie dei CCNL vigenti, a condizione che avessero
mantenuto il predetto requisito di rappresentatività o, in caso contrario, un numero di deleghe, in ciascuna
amministrazione interessata, non inferiore al 10% del totale dei dipendenti.
Il D.Lgs n. 396/97 riscriveva, così, le regole sulla rappresentatività sindacale, sostituendo in toto i
precedenti criteri, anche di derivazione giurisprudenziale. Con circolari, rispettivamente, del 5.3.1998 prot.
n. 1357, e del 24.3.1998 prot. n. 1833, l’Aran chiariva quali Organizzazioni Sindacali avessero la
rappresentatività minima del 4% per essere ammesse alle imminenti trattative nazionali, relative ai
contratti collettivi del quadriennio normativo 1998-2001 e del I biennio economico 1998-1999. In ogni
caso, la fase transitoria disciplinata dal citato art. 8 era causa di numerosi ricorsi, poiché mutava gli
equilibri raggiunti con le norme del precedente periodo.
L’avvio delle nuove trattative veniva a coincidere con la stipula dell’ “Accordo collettivo quadro per la
costituzione delle Rappresentanze Sindacali Unitarie e per la definizione del relativo regolamento
elettorale”, avvenuta il 7.8.1998. A decorrere dal 1° aprile 1999, e con valenza dal biennio contrattuale
2000-2001, quindi, erano definitivamente superate le regole della fase transitoria, nel senso che sarebbero
state ammesse alle trattative le associazioni sindacali che, nel comparto, avessero raggiunto una
rappresentatività non inferiore al 5%, considerando, come detto, la media tra il dato associativo e quello
elettorale. L’Aran, con nota del 25.9.1998, prot. n. 5831, forniva i primi chiarimenti per l’attuazione delle
norme contenute nell’ “Accordo quadro”.
A distanza di quasi quindici anni dal completamento della riforma dell’istituto della rappresentatività, il
nuovo sistema continua a reggere. Tanto da costituire un modello di riferimento per l’intero sistema delle
relazioni industriali (V. l’Accordo Interconfederale fra Confindustria, Cgil, Cisl e Uil, sottoscritto il 28 giugno
2011 e confermato, in versione definitiva, il 21 settembre dello stesso anno). Come numerosi studiosi
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affermano, le regole sulla rappresentatività nel settore pubblico sono, forse, uno degli aspetti meglio
riusciti della riforma attuata nella seconda metà degli anni novanta: un’intelaiatura che ha consentito alla
contrattazione collettiva di reggere fino ai nostri giorni. Nemmeno il D. Lgs. n. 150 del 27.10.2009, e norme
successive, hanno comportato, nello specifico ambito, modifiche del panorama normativo preesistente.
Relazione aggiornata al gennaio del 2012
IL TEAM
Relazioni Sindacali e Contrattazione Integrativa
di Ateneo-Università degli Studi di Bari Aldo Moro
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