PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO
IN ITALIA
Avv. Velia M. Leone, Responsabile Area Legale
Unità tecnica Finanza di Progetto
TRENTO, 5 Aprile 2002
Le Esigenze
OBIETTIVI
 Gap infrastrutturale
 Controllo del debito pubblico (Patto di Stabilità)
 Uso dei fondi comunitari
 Riforma della P.A.
• Controllore v. gestore
 Centralità dei servizi pubblici
• Migliore qualità e prezzi più trasparenti
 Coinvolgimento del settore privato
• Innovazione
• Capitali
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Le Esigenze
“Morte” del Welfare State
Ottimizzazione dell’uso delle risorse private
Gap infrastrutturale
& limiti al debito
pubblico
Ridefinizione del
ruolo dello Stato:
regolatore
PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO
3
Iniziative del Governo
 Dichiarato supporto politico
 Project Finance: “cardine” del partenariato pubblico-privato
 Costruzione e gestione delle infrastrutture
 Modifica del quadro normativo di riferimento
creazione di un quadro di riferimento chiaro e stabile
certezza delle tariffe
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Iniziative del Governo
 Riforma legge-quadro sui LL.PP. (1998): introduzione dell’istituto della
Finanza di Progetto (FP)
 Identificazione di tre progetti-pilota (1999): Salerno-Reggio Calabria,
Pedemontana Veneta e Ponte sullo Stretto di Messina
 Creazione dell’Unità tecnica Finanza di Progetto (UFP)
 Rafforzamento delle competenze dell’UFP (Finanziaria 2001)
 Legge c.d.Obiettivo: FP come criterio base per le Infrastrutture
Strategiche
5
Problemi aperti
Aspetti giuridici
Sistema giuridico prescrittivo e complesso
Diritto amministrativo v. diritto privato
Procedure estremamente complesse  contenzioso
Realizzazione OO.PP. v. progetto
Allocazione di risorse pubbliche v. infrastrutture
Concessioni
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Problemi aperti
Aspetti culturali
Scarsa esperienza in materia di PF/PPP: processi
lunghi e complessi
“Mitizzazione” delle tecniche di PF/PPP
Dialogo pubblico-privato: difficile
Settore privato deve assumere il rischio imprenditoriale
Ruolo centrale delle banche e delle assicurazioni
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Il Partenariato Pubblico-Privato
PPP
CONTRATTI
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SETTORE
PRIVATO
UTENTI
SETTORE
PUBBLICO
FIDUCIA
La Legge-quadro sui lavori pubblici
(1998)
Finanza
di Progetto: previsioni legislative (artt.37bis e ss.)
1.
Amministrazione programma (programmazione triennale & annuale)
i. identifica, con priorità, opere finanziabili con capitali privati (gestione economica)
ii. elenco annuale approvato unitamente al bilancio preventivo
2.
Promotore presenta una proposta relativa alla realizzazione di OO.PP.
programmate
i. Studio di inquadramento territoriale e ambientale
ii. Studio di fattibilità
iii. Progetto preliminare
iv. Bozza di convenzione
v. Piano economico-finanziario asseverato da un istituto di credito
vi. Specifiche servizio e gestione
vii. Criteri per l’aggiudicazione
viii.Garanzie
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La Legge-quadro sui lavori pubblici
(1998)
Finanza
di Progetto: previsioni legislative
3.
Amministrazione valuta la/le proposta/e
i.
4.
Dichiarazione di pubblico interesse
Amministrazione indice gara di licitazione privata
i. Proposta del promotore (modificata): a base di gara
ii. Scopo: identificare due concorrenti
5.
Amministrazione indice la procedura negoziata
i. Parti: promotore e offerenti gara di licitazione privata
ii. Oggetto: aggiudicazione del contratto di concessione
iii. Criterio di aggiudicazione: offerta economicamente più vantaggiosa
iv. Rimborsi spese: 100% = promotore
60% = 1° concorrente escluso
40% = 2° concorrente escluso
v. Obbligo di subappalto = 30%
10
La Legge-quadro sui lavori pubblici
(1998)
Finanza
di Progetto: previsioni legislative
6.
Amministrazione aggiudica il contratto di concessione
i. Oggetto: progettazione definitiva ed esecutiva, realizzazione dei lavori e gestione
ii. Controprestazione: unicamente diritto di gestire funzionalmente e sfruttare
economicamente tutti i lavori realizzati
iii. Contributo pubblico: solo se prezzi/tariffe controllati/amministrati/predeterminati
iv. Contributo pubblico: 50% del valore dei lavori (a collaudo)
v. Durata: 30 anni
vi. Possibilità di rinegoziazione (modifica dell’equilibrio eco-fin per l’attività di gestione)
- proroga del termine di scadenza
- concessionario recede
7.
Società di progetto
i. Bando definisce se facoltà o obbligo per l’aggiudicatario + capitale minimo
ii. Società per azioni o a responsabilità limitata, anche consortile
iii. Indicazione delle quote di ciascun soggetto
iv. Emissione di obbligazioni
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La Legge-quadro sui LL.PP. (1998)
Finanza di Progetto: previsioni legislative
8.
Risoluzione
i. Inadempimento del concedente o revoca per motivi di pubblico interesse
ii. Rimborsi al concessionario (opere realizzate, penali, costi relativi alla risoluzione,
indennizzo)
9.
Subentro
i. Esercitato dagli enti finanziatori del progetto
ii. Previene la risoluzione della concessione per inadempimento del concessionario
iii. Subentro di un nuovo concessionario con caratteristiche tecniche-finanziarie
equivalenti
iv. Entro 90 giorni
10.
Scadenze
i. 30/06 = proposte del promotore
ii. 31/10 = dichiarazione di pubblico interesse da parte dell’Amministrazione
iii. 31/12 = indizione della gara
12
Il modello di Finanza di Progetto: Criticità

Procedure molto prescrittive e complesse

Enfasi sui lavori e non sulla gestione (servizi)

Amministrazione non produce un “PSC”, né “affordability analysis” in fase
programmatoria
i. Difficile scegliere la proposta di pubblico interesse
ii. Autorizzazioni e permessi

Insufficiente pubblicità degli strumenti programmatori
i. Avvisi di preinformazione: pochi e troppo prescrittivi

Promotore non risponde (input) al “Business Case” dell’Amministrazione (output)
i. Interesse pubblico (realizzazione dell’infrastruttura) v. privato (profitto)
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Il modello di Finanza di Progetto: Criticità

Promotore deve produrre una proposta molto dettagliata ad uno stadio molto
preliminare della procedura
i. Molto rischioso e costoso
ii. Definisce gli “output” dell’amministrazione
iii. In fase di gara, le procedure non consentono significative migliorie
iv. Contenzioso

Stimolo competitivo opera troppo tardi
i. Normalmente il contratto è aggiudicato al promotore

Contratto di concessione
i. Incoerente con il piano economico-finanziario
ii. Durata: 30 anni, come prassi
iii. Contributo pubblico è sempre richiesto
iv. Gestione è fortemente carente
v. Minimalistica assunzione dei rischi
vi. Previste condizioni che obbligano le parti a rinegoziare
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
T.A.R. Sardegna (30 novembre 2001, n.
1288)
LEGITTIMO il ricorso al project financing per la realizzazione della rete del gas
cittadino
(artt. 37bis e ss, L. 109/94 e ss.mm.ii)
D.legs 158/95
SOGGETTI
OGGETTO
(art. 2)
Collaborazione con
soggetti terzi
V.
EE.LL.
V.
15
L. 109/94
ss.mm.ii
(art.
2)
Sentenza Teleaustria
(Corte di Giustizia CE, 7.XII.2000, C324/98)
Sentenza Teleaustria (Corte di Giustizia CE, 7.XII.2000, C324/98)
DIR. 93/98 non regola le concessioni di servizi pubblici
Applicazione dei principi fondamentali Trattato UE
non discriminazione
trasparenza
concorrenza
imparzialità
Comunicazione Interpretativa della Commissione sulle concessioni in diritto comunitario
(12 aprile 2000)
Ente pubblico che non opera
nei
settori esclusivi
-DIR 93/37 (concessione lavori)
-Trattato CE
Ente pubblico che opera nei settori
esclusivi
- Trattato CE
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ANALISI
Lavori
•
Art. 2, co. 2, lett. b), L. 109/94 + Art. 8, co. 6, D.lgs 158/95
Prevalenza L.
109/94
CONCESSIONE A TERZI
a) LAVORI
CONTRATTI
MISTI
N.B.
b) SERVIZI
PUBBLICI
LOCALI
Regime “orizzontale”
Art. 19, co.2, L. 109/94
T.U. EE.LL. [art. 113, co. 1, lett b)]
CARATTERISTICHE SOGGETTIVE
OGGETTIVE
DIRITTO COMUNITARIO
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V.
DIRITTO NAZIONALE
Caso di studio: Il Ponte di Messina

Iter
 progetto “campione”
i.
L.144/99
ii.
Marzo 2000  affidamento contratti advisor
iii.
Gennaio 2001  conclusione studi advisor + relazione Min. LL.PP. e
Tesoro
iii.
Aprile 2001  C. dei M.  market testing
iv. Giugno 2001  Avviso audizioni enti finanziatori
v.
Luglio-Settembre 2001  Audizioni + Relazione Commissione
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Caso di studio: Il Ponte di Messina

Richieste del mercato
i.
Profili soggettivi = interlocutore pubblico unico
ii.
Profili oggettivi = chiaro “Business Case” del progetto
Prequalifica soggettiva
iii.
Affidamento = gara
Proposta
iv. Concessionario = Società di Progetto
v.
Legge ad hoc = modello proscrittivo
•
Durata della concesione
•
Contributo pubblico + pagamenti a S.A.L.
•
Procedura negoziata (dialogo competitivo)
•
Eliminazione obbligo di subappalto
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Conclusioni

PF/PPP  Area d’intervento prioritario
i.
Efficienza nella gestione dei servizi pubblici
ii.
Efficienza della spesa pubblica
iii.
Accelerazione e riqualificazione della spesa pubblica
NORME SNELLE
i.
Coerenza Direttive UE
ii.
Coerenza nuovo assetto costituzionale
ii.
Approccio “bottom-up”
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