Project finance in Italia:
Le fonti normative
1
Le fonti
• Direttiva 93/37/Cee del 14-06-93
• le fonti primarie italiane:
» La legge 109/94 (la legge Merloni)
» DPR 554/99 (Regolamento)
» D. Lgsl 163 del 12/04/06
• Fonti sussidiarie:
» Delibere/pareri
2
Gli effetti della Riforma del Titolo V della
Costituzione
 Legge costituzionale n° 3 del 2001 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione)
Art. 3
Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione
dello Stato.
Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con
l’Unione europea delle Regioni, commercio con l’estero, tutela e sicurezza del lavoro,
istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della
istruzione e della formazione professionale, professioni, ricerca scientifica e
tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi, tutela della salute,
alimentazione, ordinamento sportivo, protezione civile, governo del territorio; porti
e aeroporti, grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della
comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione dell’energia; previdenza
complementare e integrativa,; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario; ……
3
Legge n: 131 del 2003 (Disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
Ottobre 2001, n° 3”
Art. 1
1………
2……..
3 Nelle materie appartenenti alla legislazione concorrente, le Regioni esercitano
la potestà legislativa nell’ambito dei principi fondamentali espressamente
determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti.
4
I fondamenti del D. Lgs 163/06
ex l. 109/94
e ss.mm
5
Gli istituti contrattuali basilari
Art 1 Direttiva 93/37
a) gli appalti pubblici di lavori sono contratti a titolo oneroso,
conclusi in forma scritta tra un imprenditore e un’amministrazione
aggiudicatrice …. aventi per oggetto l’esecuzione o, congiuntamente,
l’esecuzione e la progettazione di lavori relativi ad una delle attività di
cui all’allegato II… o di un’opera di cui alla lettera c)…[insieme di
lavori edilizi o di genio civile..]..
d) la concessione di lavori pubblici è un contratto che presenta le
stesse caratteristiche di cui alla lettera a) ad eccezione del fatto che la
controprestazione dei lavori consiste unicamente nel diritto di gestire
l’opera o in tale diritto accompagnato da un prezzo;
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Le procedure per la selezione degli offerenti
Procedure aperte: ogni operatore può partecipare
(requisiti [art. 39-40-41-42] ed esclusioni [art. 38]). In genere sola
esecuzione
Procedure ristrette: ogni operatore può chiedere di
partecipare ma possono presentare offerte solo gli operatori
selezionati. In genere: non sola esecuzione.
7
I criteri base di selezione delle offerte
•
il criterio del prezzo più basso (Art. 82) – anomalie
•
il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa
(Art. 83):
• il
prezzo
• la qualità
•Il pregio tecnico
•Le caratteristiche estetiche e
funzionali
•Il costo di manutenzione e di
utilizzaizone
•La redditività
•L’assistenza tecnica
•Il servizio post venidta
•La data di consegna
•
•
•
•
•
l’impegno in materia e pezzi di
ricambio
la sicurezza di approvvigionamenti
le modalità di gestione
il livello delle tariffe
I criteri di aggiornamento delle
tariffe
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Gli obiettivi della concessione/pf
• Stimolare la competitività progettuale
• Stimolare la mobilitazione di capitale privato per il
soddisfacimento di domanda / servizi pubblici o di interesse
pubblico
• Valorizzazione del contesto negoziale (ottimizzare la fattibilità
e massimizzare i vantaggi delle parti in un contesto di fattibilità
complessiva)
• Massimizzare e rendere certi il beneficio / introiti dell’Ente
pubblico (contributo di concessione)
• Acquisire la proprietà del bene (Asset) una volta completato il
periodo di concessione
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Principi della procedura
• Coerenza con gli obiettivi programmatici prestabiliti
dall’Ente pubblico
• trasparenza nelle procedure di affidamento della
concessione
• Garantire alla procedura lo scivolamento in un percorso
temporale predefinito e ordinato
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Le macro-tipologie di progetti:
- opere calde : opere la cui gestione genera autonome risorse
finanziarie in misura sufficiente per ripagare l’investimento in un
determinato periodo di tempo [project finance puro] (opere con
prodotto omogeneo, tecnologie consolidate, vasta diffusione del
prodotto e domanda rigida)
opere fredde (opere che richiedono una elevata componente di
contribuzione pubblica) [partenariato pubblico privato]
 con parziale tariffazione sull’utente privato (sanità, scuola,
…)
 a totale tariffazione sulla pubblica amministrazione
(pubblica sicurezza…)
11
Le tappe della programmazione
Redazione programma triennali
- individuazione dei “bisogni che possono essere soddisfatti
tramite la realizzazione di lavori finanziabili con capitali
privati, in quanto suscettibili di gestione economica” (Art.
128, 2)
12
Il potere di iniziativa
13
Procedura ad iniziativa pubblica (Art 143-151)
• L’amministrazione
• formula le analisi sulla domanda
• predispone il progetto preliminare
• inserisce il progetto nella programmazione
• formula la proposta e la pone in gara per la scelta del concessionario
Procedura ad iniziativa privata (152-160)
• L’amministrazione
• identifica aree di interventi di pubblica utilità da soddisfare a mezzo di
capitali privati
• inserisce le aree di intervento nella programmazione
• il privato ha campo libero per formulare le sue proposte
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Progetto preliminare [All. XXI Sez 1]
• Il progetto preliminare definisce le
caratteristiche qualitative e funzionali delle
opere, anche con riferimento ai profili
ambientali e all’utilizzo di materiali provenienti
dalle attività di riuso e riciclaggio, il quadro
delle esigenze da soddisfare e delle specifiche
prestazioni da fornire….
15
Progetto definitivo
.. Redatto sulla base delle indicazioni del
progetto preliminare approvato, sviluppa gli
elaborati grafici, nonché i calcoli ad un
livello di definizione tale che nella successiva
progettazione esecutiva non si abbiano
apprezzabili differenze tecniche e di costo
16
Progetto esecutivo
• ..redatto in conformità al progetto definitivo,
costituisce l’ ingegnerizzazione di tutte le
lavorazioni e, pertanto, definisce
compiutamente ed in ogni particolare
architettonico, strutturale ed impiantistico
l’intervento da realizzare, inclusi i pianti
operativi di cantiere, i piani di
approvvigionamento, nonché i calcoli ed i
grafici relativi alle opere provisionali.
17
Procedura Articolo 143
18
La procedura di concessione ad
iniziativa pubblica
- Art. 143 -
19
-I-
“Le concessioni di lavori pubblici sono contratti
conclusi in forma scritta fra un imprenditore ed una
amministrazione aggiudicatrice,
aventi ad oggetto la progettazione definitiva, la
progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori
pubblici, o di pubblica utilità,
e di lavori ad essi strutturalmente e direttamente
collegati,
nonché la loro gestione funzionale ed economica.
20
- II “La controprestazione a favore del concessionario
consiste, di regola, unicamente nel diritto di
gestione funzionalmente e di sfruttare economica
tutti i lavoro realizzati.”
21
- III “Tuttavia, il soggetto concedente stabilisce in sede
i gara anche un prezzo, qualora al concessionario
venga imposto di praticare nei confronti degli
utenti prezzi inferiori a quelli corrispondenti alla
remunerazione degli investimenti ….. Ovvero
quando qualora sia necessario assicurare al
concessionario il perseguimento dell’equilibrio
economico-finanziario degli investimenti….”
22
- IV “La concessione ha di regola durata non superiore a
trenta anni ma la stazione appaltante, al fine di el
perseguimento dell’equilibrio economico-finanziario
degli investimenti del concessionario, può stabilire
che la concessione abbia una durata superiore a
trenta anni.
Tuttavia il cambiamento dei presupposti comporta
una revisione della durata (Art. 143, 8)”
23
Procedura Articolo 143
24
Il contenuto delle modifiche più recenti alla L. 109/94
(Art. 19 L.166/02)
 eliminazione del limite del 50% di contributo (Art. 19, punto
2)
 possibilità di pagare il prezzo tramite permuta
 durata della concessione anche superiore a 30 anni
 estensione della concessione a “opere destinate alla
utilizzazione diretta della pubblica amministrazione, in quanto
funzionali alla gestione di servizi pubblici, a condizione che
resti al concessionario l’alea economico-finanziaria della
gestione dell’opera”
 prelazione del “promotore”
25
La procedura di iniziativa privata
26
Procedura Art. 153
27
Art. 153.1 e .2 Il Promotore (ex 37 bis)
Requisiti del Promotore:
• soggetti dotati di idonei requisiti tecnici, organizzativi,
finanziari e gestionali, specificati dal regolamento (1)
• soggetti ammessi a partecipare a procedure di affidamento di
lavori pubblici (Art. 34): (società commerciali, imprese
individuali, cooperative e consorzi, rti, etc) e (Art. 90) società
di ingegneria
• Camere di commercio
• …..eventualmente associati o consorziati con enti finanziatori
e gestori di servizi
-----------(1) Art. 98 Regolamento: fatturato medio ultimi 5 anni non < al 10 % dell’investimento; capitale
sociale non inferiore a 1/20 dell’Investimento; svolgimento negli ultimi 5 anni di servizi affini
per un importo medio non inferiore al 5 % dell’investimento; svolgimento negli ultimi 5 anni
di almeno un servizio affine per un importo pari almeno al 2 % dell’investimento.
28
Art. 153.1 Il Promotore
… finalità/obiettivi
– realizzazione di lavori pubblici o di lavori di pubblica
utilità, che siano stati …
– inseriti nella Programmazione triennale di cui all’Articolo
128
29
Art. 153.3 Il Promotore
Procedura di trasparenza
- Entro 20 giorni dalla approvazione dei programmi
l’Amministrazione deve pubblicare l’avviso di avvenuto
inserimento nei programmi di interventi
per i quali è prevista la partecipazione totale o parziale di
capitali privati
- La pubblicazione deve restare esposta per 60 giorni
30
Art. 153.1 Il Promotore
… le proposte del promotore possono essere presentate
– entro il 30 Giugno di ogni anno
– oppure entro il 31 Dicembre, se entro Giugno non sono
state presentate proposte
31
Art. 153.1 Il Promotore
• Elementi essenziali della proposta del
Promotore:
–
–
–
–
–
Studio di inquadramento territoriale e ambientale
Studio di fattibilità
Progetto preliminare
Bozza di Convenzione
Piano economico-finanziario “asseverato”
Specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione
– Indicazione degli elementi di cui all’Art. 83 (prezzo, valore tecnico ed
estetico dell’opera, tempo di esecuzione dei lavori, rendimento, durata
concessione, modalità di gestione, tariffe, ….)
32
Art. 153. 1 Il Promotore
Le proposte devono contenere l’indicazione delle spese sostenute per la
loro predisposizione (importo che non può superare il 2,5% del valore
dell’investimento)
33
Art. 153.4 Il Promotore
Entro 15 giorni dal ricevimento della proposta
l’Amministrazione deve:
1. Nominare e a comunicare al Promotore il
nominativo del Responsabile del procedimento
2. Verificare la completezza dei documenti e a
richiedere integrazione
34
Art. 154 .1 Valutazione della proposta
Criteri di apprezzamento delle proposte
Le proposte devono essere valutate sotto il profilo:
–
–
–
–
–
–
costruttivo, urbanistico e ambientale nonché della qualità progettuale
della funzionalità, della fruibilità, dell’accessibilità al pubblico
del rendimento, del costo di gestione e di manutenzione
della durata della concessione
dei tempi di ultimazione dei lavori
delle tariffe da applicare, della metodologia di aggiornamento delle
stesse
– del contenuto della bozza di Convenzione
– del valore economico e finanziario del piano
– ….
35
Art 154. 1
Valutazione della proposta
• Dall’esame delle proposte le amministrazioni
prescelgono quelle che ritengono di pubblico
interesse
• La pronuncia deve intervenire entro 4 mesi dalla data
di ricezione della proposta del Promotore
• Principio della Prelazione da esercitarsi nel corso
della procedura negoziata del 155 (.. Il promotore potrà
adeguare la propria proposta a quella giudicata dall’Amministrazione più
conveniente. In questo caso il promotore risulterà aggiudicatario della
Concessione)
36
Art. 155.1 Indizione della gara
Entro 90 giorni dalla decisione del 154,
l’amministrazione procede:
– Indicendo una gara (ponendo a base d’asta l’offerta del
promotore prescelto) secondo il metodo dell’offerta
economicamente più conveniente, per ampliare la gamma
delle proposte possibili
– Avviando successivamente una procedura negoziata fra il
promotore e le altre migliori due offerte
37
Art. 155, 2
• L’offerta del Promotore posta in gara è vincolante
per il Promotore nel caso in cui non vi siano altre
offerte
• L’offerta é garantita dalla cauzione del 2% (Art. 75)
oltre che da una cauzione aggiuntiva del 2,5%
(spese di offerta) Art. 153)
38
Art. 156 Società di Progetto
• possibilità dell’aggiudicatario di costituire una Società di scopo
(SPV), che diventerà titolare della concessione
• Il bando di gara stabilisce l’importo minimo di capitale sociale
della SPV
• Se vi sono più soci ognuno deve dichiarare in offerta la propria
quota di partecipazione
• Subentro automatico della Società di progetto nella qualifica di
concessionario (senza che ciò costituisca cessione di
contratto)
39
Art.156, 3 Società di Progetto
Interessenze fra soci e PC
– Ammesso affidamento dei lavori della SPV a soci aventi i requisiti
– Solidarietà dei soci con la PC per il pagamento dell’ eventuale prezzo
di concessione
– Liberazione della solidarietà ammessa mediante la costituzione di un
terzo fidejussore
– Ammessa la cessione di quote della PC ma con vincolo di
salvaguardia dei requisiti apportati dai soci qualificati per la esecuzione
dei lavori
40
Art. 157 Emissione di obbligazioni
• La Società di progetto può emettere obbligazioni anche
in deroga ai limiti dell’articolo 2412 CC (*)purché
garantite pro-quota mediante ipoteca
• I titoli emessi dovranno evidenziare un avvertimento di
elevato rischio
•
(*) “La società può emettere obbligazioni al portatore o nominative per somma non eccedente il
capitale versato ed esistente secondo l’ultimo bilancio approvato”
41
Art. 158 Risoluzione
• indennizzo in caso di risoluzione conseguente ad
inadempimento del concedente o per sopravvenuti
motivi di pubblico interesse
• L’indennizzo è prioritariamente vincolato al rimborso dei
prestiti contratti
42
Art. 159 Subentro
Conseguenze dell’inadempimento del concessionario:
• In tutti i casi di risoluzione di un rapporto concessorio i finanziatori del
progetto potranno impedire la risoluzione designando (termine di 90 giorni
dalla comunicazione di risoluzione) una società che subentri al posto del
concessionario
• Il concedente dovrà accettare la nomina proposta dal finanziatore a
condizione che:
• Il designato abbia caratteristiche tecniche e finanziarie equivalenti
all’escluso
• Lo stato di inadempimento cessi entro termini convenuti
43
Art. 160 Privilegio sui crediti
• I crediti di finanziamento per la realizzazione di lavori
pubblici, di opere di interesse pubblico o di pubblici
servizi, hanno privilegio generale sui beni mobili del
concessionario
44
…… la finanza di progetto in
cifre, in Italia
45
46
47
48
49
50
Applicazione dell’Art. 37
Avvisi
2000
Gare
Aggiudicazioni
m. €
Unità
m. €
Unità
m. €
Unità
1.471
76
218
12
103
6
(50%)
(15,7%)
2001
784
111
210
25
101
(22,5%)
2002
1.323
199
974
78
(40%)
275
(39,1%)
2003
4.115
629
1.174
100
6.396
702
1.127
138
585
14.088
1.717
3.703
353
(20,5%)
57
(57%)
495
(19,6%)
Totale
20
(25,6%)
(15,8%)
2004
10
74
(53,2%)
1.558
167
(47,3%)
51
Performance di settore, 2000-2004 (%)
Gare/
Avvisi
Acqua, gas, energia telecomunicazioni
Aggiudicazio Aggiudicazioni
ni/Gare
/Avvisi
46 39
Riqualificazione urbana, arredo e verde pubblico
18
11
Cimiteri
63
42
7
47
20
Commercio e tempo libero
18
17
3
Impianti sportivi
14
47
6
Parcheggi
19
52
10
Sanità
18
58
11
Scolastico, sociale, direzionale
18
60
11
Trasporti e infrastrutture
Altro
9
15
30
3
64
9
52
Avvisi Ricerca Promotori
Per Regione
Anno 2000
Anno 2001
Anno 2002
I Sem 2003
Lombardia
2
14
18
27
Liguria
1
4
4
14
Piemonte
1
7
8
15
Veneto
5
13
14
21
Emilia Romagna
3
4
4
23
Toscana
1
10
10
32
Umbria
5
1
2
1
Marche
4
2
18
12
Campania
19
11
16
38
Lazio
18
19
28
46
Fonte: OICE
53
54
55