Dieci pilastri per la nuova
politica di coesione
Le proposte del rapporto Barca
Alessandro Daraio
Facoltà di Economia
23 ottobre 2009
Sommario
•
L'evoluzione delle realtà regionali
•
Il futuro della politica di coesione
•
Il rapporto Barca e le proposte per la
politica di coesione dopo il 2013
Regions 2020
La Commissione Europea, avviando il dibattito sul futuro della
coesione, ha commissionato una serie di studi per prevedere
gli impatti sulle regioni (e sulle disparità regionali) delle
principali sfide che l’Europa dovrà fronteggiare da qui al
2020
Risultati:
•
Forti differenze nella vulnerabilità delle regioni alle sfide
poste dalla globalizzazione, dal cambiamento demografico,
dal cambiamento climatico, dalla questione energetica
•
Le regioni maggiormente esposte cumulativamente a diverse
sfide (tre o più) sono concentrate nell’area meridionale, della
costa occidentale e dell’Europa Centrale
•
Le sfide riguarderanno comunque tutte le regioni e ciascuna
dovrà individuare soluzioni specifiche alla combinazione delle
diverse sfide
Regions 2020
Globalizzazione: le regioni europee saranno esposte a
maggiore competizione globale, in particolare dei Paesi
emergenti
Demograpia: le regioni europee registreranno un
invecchiamento della popolazione e un tasso di dipendenza
crescente (secondo al mondo solo al Giappone)
Cambiamento climatico: le proiezioni scientifiche indicano
un peggioramento delle condizioni climatico-ambientale
nelle regioni mediterranee
Energia: le regioni europee dovranno andare verso
un’economia a basse emissioni, non basata su fonti
energetiche fossili
Globalisation vulnerability index
•Regions of NorthWest periphery well
placed;
• Southern and
Eastern regions
more exposed;
• Mixed patterns in
Western and
Central Europe;
• Urban areas
better placed.
5
Demography vulnerability index
•33 % of regions will
face population
decline
•Highest share of
elderly population
(aged 65+) in
Eastern Germany,
Finland, Northern
Spain, Italy
•Lowest share of
working-age
population (aged
15-64) in several
Finnish, Swedish
and German regions
•Rural areas in less 6
favourable position
Climate change vulnerability index
• Southern
Europe most
vulnerable;
• 170 million
people live in
strongly affected
regions;
• North and
Western regions
less affected,
except lowland
coastal areas.
7
Energy vulnerability index
• determined by
national energy
policy choices;
• Eastern and
southern
periphery more
affected by
security of
supply.
•Ireland, Poland,
Czech Republic
and Bulgaria face
strong challenges
8
Multiple challenge vulnerability index
• Southern,
western coastal
and central
regions in
Germany and
New Member
States are
strongly affected
• North-Western
periphery
regions are less
vulnerable
9
Regions 2020
Raccomandazioni di policy:
• Necessario continuare una politica di supporto rivolta a tutte
le regioni europee che le guidi verso il cambiamento, la
sperimentazione di nuovi approcci adeguati al mutato
contesto internazionale, e incentivi un nuovo orientamento
degli investimenti pubblici e privati
• Mantenere il focus sull’Agenda di Lisbona
• Rafforzare gli investimenti per rispondere alle sfide poste dal
passaggio a un’economia a basse emissioni
• Rafforzare la cooperazione territoriale per affrontare sfide e
problemi comuni
Il futuro della politica di coesione
Negoziato sul bilancio e sulle risorse dell’Unione
Diversi punti di vista degli Stati Membri:
• Consenso sull’equità della contribuzione: relazione tra livello del
PIL e contribuzione netta; opposizione a meccanismi di
correzione specifici (possibili)
• Assenza di consenso: tassa europea, allocazione di una quota
delle imposte nazionali (AT, FI, FR, IT, LU); sistema basato su
RNL (IE, LT, NL, PL, SK, SE)
Consultazione sulla politica di coesione
Diversi punti di vista della Commissione e degli Stati Membri
Discussione sull’eligibilità dei territori
Un complesso contesto economico, politico e istituzionale
Il futuro della politica di coesione
Eligibilità
• limitata agli Stati Membri meno ricchi (DK, IE, NL, SE, UK,
alcuni EU12)
• tutte le regioni, ma concentrazione sulle regioni meno
sviluppate (AT, DE, EL, ES, FI, FR, IT, PT)
Allocazione delle risorse basate sul benessere relativo in modo
che paesi con un livello comparabile di PIL beneficino in modo
simile dei fondi europei (AT, DK, SE)
Timori che l’individuazione di nuove priorità per la politica di
coesione comprometta il budget destinato alla “coesione in
senso stretto” (EU12)
Assenza di consenso sul supporto ad aree specifiche sulla base di
criteri geografici (dibattito sulla coesione territoriale) (no: DE,
DK; si: CY, EL, ES, PL, PT)
Il futuro della politica di coesione
Change in Convergence eligibility (2003-5 data)
EU15: major loss of coverage
Germany: 5 regions (no Convergence coverage remaining)
Greece: 3 regions (from 37 to 24% of population)
Spain: 3 regions (from 31 to 2.5% of population)
UK: 2 regions (no Convergence coverage remaining)
EU12 loss of Convergence coverage:
Malta: country
Poland: capital region of Mazowiecki
Slovenia: 1 of 2 regions
Situation unchanged in remaining EU12 (BG, CZ, EE, IT, LV, LT, HU, SK)
Loss of Cohesion Fund eligibility (2005-7 data)
EU15: Spain and Greece (only Portugal remains eligible)
EU12: Cyprus and Slovenia
Principi per la nuova PdC
orienting grants to results
mobilising and learning
strengthening the Commission
reinforcing political checks and balances
Una proposta basata su 10 pilastri
1 - Concentrazione
Concentrare le risorse su pochi beni pubblici europei prioritari
SITUAZIONE
PROPOSTE
16 categorie di
interventi, con
diversa
specializzazione
dei singoli fondi
84 sottocategorie
di spesa
Earmarking con
Strategia di
Lisbona
Concentrare su pochi beni
pubblici:
Rilevanza europea
Coerenza con il paradigma
place-based
Possibilità di monitorare e
valutare risultati e impatti
La concentrazione ha un limite: ampio
spettro di bisogni nelle regioni in
ritardo, capacità di assorbimento dei
fondi  (55% - 65%)
1 – Allocazione territoriale
Mantenere copertura geografica estesa a tutta l’Unione Europea
sia per efficiency sia per social cohesion, ma concentrazione su
regioni in ritardo (visione conservativa)
Copertura vs. Concentrazione
Unità di intervento: a contiguous/continuous area within
whose boundaries a set of conditions conducive to
development apply more than they do across boundaries; an
area that can be identified only through the policy process,
independently of administrative boundaries.
Unità allocazione fondi: Regioni NUTS2 (visione conservativa)
Mantenimento delle attuali soglie di distinzione tra le regioni (visione
conservativa pragmatica).
Lagging countries (<90%)
Lagging regions (<75%)
Transition regions
(>75%; <X)  Ulteriore effetto statistico
1 – Cooperazione territoriale e reti
trans-europee
Grande rilevanza della cooperazione territoriale. Spazio per il
miglioramento:
Maggiore integrazione con il quadro complessivo della politica
a livello europeo e nazionale
Concentrazione, valutazione e addizionalità per i programmi
di cooperazione transnazionale/transfrontaliera e maggiore
contributo rispetto alle priorità europee
Concentrazione cooperazione interregionale sul finanziamento
di network tra Regioni e Autorità locali (non solo enti locali)
per il supporto a un migliore perseguimento delle priorità
Integrazione delle Reti Trans-europee (TENS) –trasporti,
telecomunicazioni, energia- nel quadro dei fondi strutturali
2 – Un nuovo quadro strategico
Bilanciamento tra condizionalità e sussidiarietà in un sistema di
governance multilivello, essenziale per il buon funzionamento
della politica di coesione
SITUAZIONE
L’attuale sistema (QSN +
POR) non garantisce alla
Commissione l’impegno di
Regioni e Stati Membri al
raggiungimento
dei
risultati, ma impone uno
sforzo notevole per il
rispetto
delle
regole
procedurali
e
una
continua
tensione
/
minaccia sul rispetto della
sussidiarità
PROPOSTE
Maggiore focus sugli obiettivi
Concentrazione
su
poche
priorità
Maggiore mobilitazione degli
attori locali e dialogo
Rafforzamento
della
Commissione (flessibilità sulle
scadenze per la spesa; shift
delle attività di controllo;
risorse
umane,
riorganizzazione e architettura
fondi
4 - Condizionalità
I fondi strutturali sono trasferiti a Regioni/Stati Membri sulla
base di regole contrattuali per il loro utilizzo efficace ed
efficiente  CONDIZIONALITA’
Problema di fallimento dell’intervento pubblico.
Come costruire un sistema di condizionalità/incentivi efficaci
result oriented in condizioni di asimmetria informativa,
incertezza, incompletezza contrattuale?
Finora le condizionalità sono state soprattutto di carattere
generale/procedurale
Principi politica di coesione: coerenza, complementarietà
sviluppo sostenibile e pari opportunità, addizionalità,
cofinanziamento, partenariato, gestione condivisa multilivello,
proporzionalità;
Velocità della spesa, procurement, audit
4 - Condizionalità
Un esempio: le politiche dell’innovazione (incertezza ontologica e
conoscenza hayekiana).
Diverse possibilità:
1. Identificare elementi e funzioni del processo innovativo
sufficientemente standardizzati e per cui esiste esperienza
sufficienza per stipulare contratti completi e vincolanti in cui i
finanziamenti sono legati alla performance;
2. Legare il finanziamento di una fase del processo innovativo a
risultati valutabili di un’altra fase (su cui si dispone di maggiori
informazioni) o performance passate;
3. Stipulare contratti incompleti con clausole aperte, definendo
modalità di ri-negoziazione in progress affidate a un’istituzione
terza individuata ex-ante d’accordo dalle parti;
4. Fare ricorso a public procurement per l’innovazione,
acquistando il prodotto finale
5. Disegnare politiche multi-stage (apprendimento e riduzione
rischio)
2 – Le tappe del percorso
Quinto rapporto sulla Coesione (autunno 2010) apertura ufficiale dibattito da
parte della Commissione: situazione dello sviluppo territoriale, individuazione
delle sfide future, proposta preliminare sulle “core priorities” per il
successivo periodo di programmazione, valutazione della performance del
periodo 2007-2013 (fin dove possibile) e proposte di cambiamenti del
sistema di governance
Ogni Stato Membro/Regione elabora una valutazione strategica delle sfide
territoriali e delle relative politiche a livello interno: analisi delle esigenze e
delle sfide di sviluppo territoriale –efficienza e coesione sociale, descrizione
delle priorità obiettivi e interventi delle politiche in atto, valutazione della
loro efficacia, descrizione risultati utilizzo indicatori e target (autunno 2011)
Dimensione bottom-up nella preparazione del quadro europeo
Bozza del Quadro Strategico di Sviluppo Europeo (primavera 2012) e pacchetto
dei regolamenti
Approvazione del Quadro e dei Regolamenti da parte di Parlamento e Consiglio
Europeo in parallelo rispetto alla negoziazione e approvazione del nuovo
quadro finanziario
3 – Un nuovo rapporto contrattuale
Contratti strategici di sviluppo tra Stati Membri/Regioni e
Commissione europea sul modello degli attuali QSN e QSR, ma
con impegni vincolanti su obiettivi misurabili (invece di semplici
strumenti di riferimento)
Nuova struttura logica:
 Priorità (cardine e non) e degli obiettivi specifici separatamente per
efficiency e social inclusion e per ciascun territorio;
 Target fissati per ogni priorità negli anni per gli indicatori “core” e
quelli nazionali;
 Allocazione dei fondi per priorità, territorio e Autorità di gestione;
 Impegno strategico descrittivo di come si intende perseguire
ciascuna priorità:




tipologie di interventi
modalità di selezione dei territori
il quadro istituzionale presente e proposto
le relazioni causali per il raggiungimento degli obiettivi
 Impegno all’addizionalità finanziaria e di policy
3 – Un nuovo rapporto contrattuale
Ogni Contratto strategico include più Programmi Operativi per
fondo e per priorità / Regione amministrativa
Il Programma Operativo spiega come la strategia complessiva è
basata o adattata alle esigenze specifiche dei territori locali.
Elementi essenziali:
• Obiettivi e target per ciascuna priorità
• Criteri di allocazione territoriale e tematica dei fondi
• Principali tipologie di interventi e loro natura territoriale
• Descrizione di come interventi permettono di raggiungere gli
obiettivi e con quali tempi
3 – Proporzionalità e controllo
Richieste specifiche relative ad attuazione e monitoraggio nel CSdS:
 Descrizione dell’organizzazione per la gestione e attuazione (decise a livello
nazionale), dando prova della loro adeguatezza in termini di risorse,
competenze, strutture
 Descrizione del ruolo del partenariato nel processo di programmazione e
attuazione (anche con riferimento a mobilitazione locale e sperimentalismo)
 Descrizione del sistema di monitoraggio e valutazione, basato su un
rapporto annuale alla Commissione.
La Commissione Europea:
 Elabora annualmente un Rapporto di attuazione che dimostra l’adeguatezza
e la capacità del sistema di governance adottato di raggiungere le priorità e
attuare gli interventi in modo efficace ed efficiente
 Può commissionare Implementation Assessments dedicati ad aree
specifiche di intervento oppure sulla capacità amministrativa (per Stato
Membro, Fondo o Programma)
 Rivede periodicamente i progressi fatti in modo da alimentare un dibattito
pubblico informato sui risultati della coesione.
4 - La governance delle core priorities
Le core priorities al centro della nuova architettura proposta
Concentrazione dei fondi – catalizzare attenzione sui risultati –
essere supportate da cooperazione territoriale – essere al centro
dell’attenzione della Commissione
Individuare la governance più adeguata per ciascuna priorità cardine
One size does not fit for all – esperienza del Metodo aperto di
coordinamento e best practice
Come garantire l’impegno sui risultati per le core priorities?
1. Creare un database di indicatori e target accessibile al pubblico (come
MAC)
2. Promuovere un intenso scambio di esperienze all’interno della comunità di
policy e con l’esterno
3. Incoraggiare gli Stati Membri ad adottare sistemi di incentivo/sanzione
legati al raggiungimento dei target, anche in via sperimentale (può
esistere riserva di premialità)
4. Promuovere dibattito pubblico a tutti i livelli territoriali e di governo
5. Sottoporre a valutazione i casi di performance inadeguata per individuare
cause e soluzioni del problema
5 – Promozione addizionalità
Il principio di addizionalità intende garantire che i fondi europei non spiazzino
le politiche di sviluppo e coesione nazionale, aumentando le possibilità del
bilancio europeo di accrescere realmente gli investimenti per lo sviluppo
SITUAZIONE
PROPOSTE
Difficile interpretazione
Riferimento al livello degli
investimenti
passati
come soglie minime
obbligatorie
da
mantenere
Prevista
pubblicazione
delle metodologie di
calcolo e dei risultati
La PdC ha contribuito ad
ampliare l’agenda delle
politiche regionali di
sviluppo
 Maggiore trasparenza e monitorabilità
 Esclusione
di
soglie
e
meccanismi
sanzionatori automatici (ad es. Riferimenti a
spese passate)
 Introduzione di un legame con il Patto di
Stabilità per evitare conflitti
 Estensione a tutti i fondi della politica di
coesione e a tutte le regioni
 Report annuale e giustificazione delle
divergenze
 Policy additionality: i programmi devono
incorporare i valori che giustificano la politica
valutazione ex-ante del
valore aggiunto della
politica di coesione
di coesione (sostenibilità Unione, capacità di
affrontare interdipendenze, credibilità) e produrre
innovazione delle politiche nella direzione
tracciata dal paradigma
5 – Efficienza e coerenza
La regola del disimpegno automatico ha indubbi vantaggi
l’efficienza della politica di coesione, tuttavia ha portato a una
enfasi eccessiva sull’assorbimento finanziario a scapito di
innovazione e qualità della spesa.
Il rapporto prevede di mantenere la regola ma dare la possibilità
di valutarla a livello di Stato Membro o di macro-area, in modo
da permettere diverse strategie di spesa all’interno.
Il sistema di cofinanziamento nazionale, anche se non riduce il
problema del moral hazard (in quanto lo Stato Membro può
investire le proprie risorse di cofinanziamento su progetti
diversi di quelli finanziati con fondi europei) aumenta la
coerenza tra strategie nazionali ed europea.
6 – Sperimentalismo e mobilitazione
Obiettivo della politica di coesione è promuovere innovazlione nelle politiche,
sperimantalismo e apprendimento
SITUAZIONE
Nonostante i progressi fatti il
paradigma
tradizionale
delle
politiche di sviluppo (infrastrutture
pubbliche
+
incentivi/compensazioni
alle
imprese) resta forte
La PdC ha contribuito a migliorare la
capacità della PA a confrontarsi
con politiche complesse e il
coinvolgimento del partenariato
Manca
evidenza
dell’efficacia
(rispetto a obiettivo di estrarre e
aggregare conoscenza locale e
incidere sulle preferenze)
PROPOSTE
Trasparenza, indicatori, dibattito
Mobilitazione attori locali e pieno
coinvolgimento
Rafforzamento
ruolo
della
Commissione:
Iniziativa comunitaria per finanziare
Azioni territoriali innovative;
Organizzazione di azioni dirette per
sensibilizzare il livello locale (vedi
iniziativa Regions for Economic
Change)
Garantire effettiva possibilità per
privati e attori locali di comunicare
efficacemente il proprio punto di
vista al livello comunitario
7 – Processo di apprendimento
Un processo di valutazione prospettica di impatto dovrebbe accompagnare la
programmazione a livello nazionale e comunitario con obiettivi di
apprendimento nel lungo periodo e di guida nel breve
SITUAZIONE
La politica di coesione ha
generato
un
vivace
apprendimento
(studi,
esperienze, scambi, reti)
Insufficiente valutazione degli
impatti reali, sia per problemi
nel disegno dei programmi sia
per inadeguato impegno
PROPOSTE
 Come utilizzare le lezioni apprese?
 Separare rigorosamente utilizzo
indicatori da valutazione di
impatto
 Conoscere “cosa funziona” e “per
chi sono prodotti gli effetti” 
Valutazione d’impatto
 Conoscere “come funziona” 
Valutazione prospettica
Questioni metodologiche
8 – Un nuovo ruolo per la Commissione
Competenze e conoscenze (risorse umane) della Commissione dovrebbero
essere rafforzate ed essere di supporto agli Stati Membri nel disegno e
nell’attuazione della politica
SITUAZIONE
Insufficiente
coordinamento interno
Ancora
prevalente
approccio settoriale ai
problemi da un punto di
vista operativo
Difficoltà
del
riconoscimento
del
proprio ruolo
Eccessive
incombenze
amministrative
/
procedurali
PROPOSTE
 Rafforzamento coordinamento interno (DG
Regio + Empl + Agri + Mare + Others)
 Integrazione amministrativa
 Promotore del dibattito sul futuro della
politica di coesione
 Quadro strategico di sviluppo europeo
 Consulenza strategica a Stati Membri e
Regioni per la programmazione
 Negoziatore dei Contratti Strategici di
Sviluppo nazionali
 Ruolo nell’attuazione
 Indicatori, monitoraggio, valutazione
 Knowledge brokerage
 Promotore di approcci sperimentali e
innovativi (anche tramite iniziative proprie)
9 – Gestione finanziaria e controllo
Procedure più efficaci ed efficienti per il circuito finanziario. Ruolo del
sistema di controllo come componente critico della governance.
SITUAZIONE
Tre livelli di audit
Notevoli costi amministrativi
per
prevenire
errori
finanziari,
ma
risultati
insufficienti
Politica di coesione come filtro
del rapporto Stati Membri
con corpo regolativo europeo
Incertezza interpretativa delle
norme
nel
sistema
di
governance multilivello
PROPOSTE
 Proseguire nella direzione di maggiore
responsabilizzare degli Stati Membri per
controllo e audit in modo da sgravare il
lavoro e il bilancio della Commissione
 Innalzare la soglia di rischio di errore
tollerabile nel sistema di audit europeo
(oltre il 2%)
 Spostare l’attenzione sulla performance
e sugli output, riducendo l’importanza
riservata alla correttezza della spesa
(trade-off)
 Semplificazione delle regole
 Incentivare gli Stati Membri a migliorare
il proprio sistema di audit
10 - Sistema di check and balances
Un appropriato dibattito politico e istituzionale sulla politica di coesione,
attraverso una riconfigurazione del Consiglio Europeo, è necessario per
assicurare strategicità e performance adeguata.
SITUAZIONE
Limitato dibattito politico –
istituzionale sulla PdC
Concentrazione dell’attenzione
sulla fase di negoziazione
finanziaria
per
la
formazione del bilancio
Scarsa integrazione con le
altre Agende e regole
europee
Insufficienti informazioni e
conoscenza per il dibattito
(In Italia) separazione delle
competenze sulla politica di
coesione;
incertezze
e
instabilità
PROPOSTE
 Modifiche dell’architettura della PdC
agevolare dibattito e confronto
 Alzare la domanda di dibattito, agendo
sul sistema di check and balances tra
Commissione, Consiglio e Parlamento
 Un Consiglio per la Politica di Coesione
 Creazione gruppo tecnico di alto livello
permanente,
come
supporto
al
Consiglio
 Coinvolgimento del Parlamento Europeo
nel controllo sui risultati delle finanze
dell’Unione (previsto nel Trattato di
Lisbona)
 Auspicare progressi anche nei singoli
Paesi Membri
Alessandro Daraio
alessandro.daraio@gmail.com
0521 931552
http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/future/inde
x_it.htm
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Rapporto Barca Le proposte (2009)