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6
IT
16
CONSIGLIO
DELL’UNIONE EUROPEA
BX-26-99-740-IT-C
SEGRETARIATO GENERALE
Il Consiglio
europeo
Prezzo in Lussemburgo (IVA esclusa): EUR 7
UFFICIO DELLE PUBBLICAZIONI UFFICIALI
DELLE COMUNITÀ EUROPEE
L-2985 Luxembourg
ISBN 92-824-1745-X
,!7IJ2I2-ebhefe!
>
MAGGIO 2000
Il
Consiglio
europeo
Nota
Le istituzioni comunitarie e i governi degli Stati membri non sono vincolati dal
contenuto del presente opuscolo, che è stato preparato dal segretariato generale del
Consiglio.
Per altre informazioni si prega di contattare la divisione Politica dell'informazione,
trasparenza, relazioni pubbliche all'indirizzo seguente:
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B-1048 Bruxelles
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Una scheda bibliografica figura alla fine del volume.
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, 2000
ISBN 92-824-1745-X
© Comunità europee, 2000
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed in Belgium
STAMPATO SU CARTA SBIANCATA SENZA CLORO
Sommario
Introduzione ......................................................................................................................................5
I. Il Consiglio europeo: una posizione particolare nell'architettura
decisionale dell'Unione europea .......................................................................................6
A. Il Consiglio europeo: organo politico di fondamentale importanza
nello sviluppo dell'Unione europea ................................................................................6
B. Compiti specifici attribuiti dal trattato sull'Unione europea.................10
C. Un organo che trae origine dalla prassi politica, poco presente
nei trattati europei ..........................................................................................12
II. Il Consiglio europeo tra intimità e fermento .............................................14
A. La preparazione del Consiglio europeo ...................................................15
B. Svolgimento delle riunioni ........................................................................17
C. Il processo decisionale in seno al Consiglio europeo .............................20
III. Il consiglio europeo: una riunione politica davvero indispensabile? ......21
A. 25 anni di costruzione comunitaria senza Consiglio europeo...............21
B. Ieri: una riunione politica a lungo contestata..........................................22
C. Oggi: un organo riconosciuto, rispettato e incontestato ........................24
3
Introduzione
I
E
l Consiglio europeo riunisce i capi di Stato o di governo degli Stati membri nonché il presidente della Commissione delle Comunità europee.
sso non va confuso né con il Consiglio d’Europa (che è un’organizzazione
internazionale), né con il Consiglio dell’Unione europea (che riunisce i rappresentanti dei Quindici a livello ministeriale).
O
spitato dallo Stato che esercita la presidenza del Consiglio, il Consiglio europeo scandisce la vita politica e lo sviluppo dell’Unione europea riunendosi
almeno due volte l’anno (generalmente nei mesi di giugno e di dicembre). L’evento
non è di poco conto: la presenza in una città europea di rappresentanti di quindici paesi, investiti di grande legittimità democratica, accompagnati, per di più,
da altri ministri e da stretti collaboratori, costituisce da circa venticinque anni un
appuntamento politico molto atteso.
5
I. Il Consiglio europeo: una posizione
particolare nell’architettura
decisionale dell’Unione europea
I
l Consiglio europeo occupa una posizione particolare nell’architettura
decisionale dell’Unione europea.
Particolarità dovuta in gran parte al fatto che i primi trattati, che contemplavano esplicitamente la creazione della
Commissione europea (o Alta autorità),
del Consiglio, del Parlamento europeo
(o Assemblea) e della Corte di giustizia,
nulla dicessero in merito alla riunione
dei capi di Stato o di governo. Queste
riunioni «al vertice» si sono dunque
imposte attraverso la prassi all’inizio
degli anni Sessanta, diventando più
regolari all’inizio degli anni Settanta per
poi essere denominate «Consigli europei» sin dall’ultimo «vertice» tenuto a
Parigi nel 1974.
6
A. Il Consiglio europeo:
organo politico
di fondamentale
importanza
nello sviluppo
dell’Unione europea
I
l ruolo principale del Consiglio europeo è così descritto all’articolo 4 delle disposizioni comuni del trattato
sull’Unione europea: «Il Consiglio europeo dà all’Unione l’impulso necessario
al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti politici generali».
I
l Consiglio europeo, pur non essendo sul piano strettamente giuridico
un’istituzione della Comunità europea
(come il Parlamento europeo, il
Consiglio, la Commissione, la Corte di
giustizia e la Corte dei conti), svolge
comunque un ruolo capitale in tutti i
settori dell’Unione europea, che si tratti di impulso o di definizione di orientamenti politici generali o di coordinamento, di arbitrato o di risoluzione di
fascicoli difficili.
.
1 Impulso e definizione
di orientamenti politici generali
per l’Unione europea
S
oltanto il Consiglio europeo è in grado attualmente di infondere vigore
all’Unione europea come fa nelle materie «costituzionali» quali la revisione
dei trattati, l’allargamento o l’unione
economica e monetaria. Fatto questo
da ricondurre in larga parte alla legittimità di cui godono i capi di Stato o di
governo, ma anche ad una certa capacità di distacco del Consiglio europeo,
che non è coinvolto quotidianamente
in tutte le fasi dei processi decisionali,
come lo sono invece il Consiglio, la
Commissione o il Parlamento europeo.
I
l Consiglio europeo, per esempio, ha
determinato fin dall’inizio l’approccio ad ogni allargamento della
Comunità europea/Unione europea.
Per quanto concerne l’allargamento agli
Stati dell’Europa centrale ed orientale,
il Consiglio europeo straordinario di
Dublino dell’aprile 1990 ha dedicato i
suoi lavori alla riunificazione tedesca e
all’integrazione indiretta dell’ex
Repubblica democratica tedesca nelle
Comunità.
I
l Consiglio europeo di Copenaghen
del giugno 1993 ha stabilito i criteri e
le condizioni da adempiere ai fini dell’adesione. Quello di Essen del dicembre 1994 ha definito le «strategie di preadesione» e quello di Madrid del dicembre 1996 ha chiesto alla Commissione
di formulare il suo parere su ogni candidatura. Il Consiglio europeo di
Lussemburgo del dicembre 1997 ha
deciso l’avvio dei negoziati di adesione
in una prima fase con sei Stati candidati e in una seconda con altri cinque
7
Stati. Così, che si tratti di scegliere tra
«approfondimento» e «allargamento»,
di definire taluni principi, i calendari,
le fasi o di orientare i lavori delle istituzioni, è il Consiglio europeo che determina le priorità dell’Unione europea.
I
l Consiglio europeo è anche in grado
di reagire tempestivamente alle situazioni più o meno spinose cui a volte si
trova confrontata l’Unione europea,
ancorché questa tempestività dipenda
dal grado di concordanza delle opinioni dei capi di Stato o di governo. Difatti,
8
nel corso del Consiglio europeo di
Edimburgo del dicembre 1992, a fronte del «no» danese in sede di ratifica del
trattato di Maastricht il 2 giugno dello
stesso anno, sono state apportate precisazioni ai settori della cittadinanza
europea o dell’unione economica e
monetaria per ottenere l’accordo del
popolo danese. È in circostanze di questo tipo, inoltre, che il Consiglio europeo ha invitato le istituzioni ad assicurare una maggiore trasparenza e a
rispettare il principio di sussidiarietà.
Di recente, al momento delle dimissio-
ni della Commissione il 16 marzo 1999,
il Consiglio europeo straordinario di
Berlino del 24 e 25 marzo ha in un certo senso «rilanciato l’Unione europea»
designando un nuovo presidente della
Commissione e tracciando, nelle grandi linee e nel rispetto dei trattati, la via
per la designazione di un nuovo collegio dei commissari.
2. Coordinamento, arbitrato
e risoluzione di fascicoli difficili
I
l Consiglio europeo esercita anche
una funzione di coordinamento delle politiche europee. Funzione, per
esempio, particolarmente importante
per coniugare gli orientamenti della
politica estera nell’ambito della PESC
con quelli adottati nei settori della politica commerciale comune o della politica di cooperazione allo sviluppo, grazie ad una visione d’insieme dei fascicoli.
I
l Consiglio europeo riunisce, oltre al
presidente della Commissione europea, anche i «superiori gerarchici» dei
ministri, membri del Consiglio: questo
livello e questa autorità gli consentono
di svolgere all’occorrenza una funzione
di arbitrato e di sbloccare questioni
rimaste in sospeso in sede di Consiglio
riunito in composizione specializzata
(Consiglio «Agricoltura», Consiglio
«Ecofin» ecc.). I capi di Stato o di governo degli Stati membri, così come il presidente della Commissione, sono assistiti dai ministri degli Affari esteri e da
un membro della Commissione. Il
Consiglio europeo può raggiungere
accordi globali, che vanno oltre il quadro di un Consiglio specializzato, come
per esempio nel caso dei «pacchetti»
Delors I (1988) e Delors II (1992) o
dell’Agenda 2000 (1999), i quali contemplano, in particolare, accordi di
bilancio su base pluriennale (le «prospettive finanziarie»), la riforma dei fondi strutturali o la riforma della politica
agricola comune. Esso può anche esaminare questioni settoriali non risolte
nell’ambito del Consiglio perché politicamente molto sensibili e soggette al
«suggello» o all’avallo dei capi di Stato
o di governo, come spesso accade in
materia di politica agricola comune
(quote latte, per esempio).
9
B. Compiti specifici
attribuiti dal trattato
sull’Unione europea
O
ltre a dare impulso e a definire gli
orientamenti politici generali, il
Consiglio europeo, in virtù del trattato
sull’Unione europea, assolve anche altri
compiti nei seguenti settori specifici: la
politica estera e la sicurezza comune,
la cooperazione di polizia e giudiziaria
in materia penale, la politica economica e monetaria e quella dell’occupazione.
I
l trattato sull’Unione europea prevede anche che il Consiglio europeo
decide strategie comuni che l’Unione
deve attuare nei settori in cui gli Stati
membri hanno importanti interessi in
comune. Il Consiglio europeo di
Colonia del 4 e 5 giugno 1999, per esempio, ha deciso una strategia comune
sulle relazioni tra l’Unione europea e la
Russia.
1. Politica estera e di sicurezza
comune (PESC)
I
l Consiglio europeo occupa una posizione chiave nel settore della politica estera e della sicurezza comune in
quanto ne definisce i principi e gli orientamenti generali, ivi comprese le questioni che hanno implicazioni in materia di difesa o allorché l’Unione europea ricorre al suo «braccio militare»,
l’Unione dell’Europa occidentale.
10
Javier Solana, segretario generale, alto
rappresentante per la politica estera
e di sicurezza comune.
S
ulla scorta delle strategie comuni, il
Consiglio (a livello ministeriale) può
adottare decisioni, azioni o posizioni
comuni a maggioranza qualificata. Se
un membro del Consiglio dichiara che
per importanti motivi di politica nazionale intende opporsi ad una di queste
decisioni, il Consiglio può chiedere di
sottoporre la questione al Consiglio
europeo. Quest’ultimo interviene in
qualità di «istanza di arbitrato», pronunciandosi all’unanimità.
2. Cooperazione di polizia
e giudiziaria in materia penale
I
l trattato non attribuisce al Consiglio
europeo un posto di rilievo nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria penale come fa invece in quello della PESC. Un ruolo specifico gli vie-
S
petta inoltre al Consiglio prendere
altre due decisioni fondamentali:
quelle relative all’orientamento verso
una politica di difesa comune e all’integrazione dell’Unione dell’Europa
occidentale nell’Unione europea.
Ambedue le decisioni sono soggette a
ratifica da parte degli Stati membri.
L
a politica estera costituisce da circa vent’anni uno dei settori privilegiati del Consiglio europeo. Ciò va attribuito principalmente alle funzioni svolte sul piano nazionale dai capi di Stato
o di governo. Si tratta inoltre di uno dei
settori in cui essi sono intervenuti sul
piano europeo ben prima che il trattato di Maastricht creasse la PESC, in particolare nell’ambito della cooperazione politica europea (CPE).
ne riconosciuto nel quadro della «cooperazione rafforzata» che può essere
instaurata tra più Stati membri, in settori specifici e a determinate condizioni, nell’ambito dell’Unione europea.
Spetta al Consiglio (a livello di ministeri) autorizzare a maggioranza qualificata queste cooperazioni più stret-
11
te. Qualora un membro del Consiglio
intenda opporsi alla concessione di
un’autorizzazione per importanti motivi di politica interna, il Consiglio può
chiedere che la questione venga sottoposta al Consiglio europeo. Secondo un
meccanismo simile a quello previsto
per la PESC, il Consiglio europeo si pronuncia all’unanimità.
3. Politica economica e monetaria
— Occupazione
L
e disposizioni comunitarie che attribuiscono un ruolo specifico al
Consiglio europeo in materia di politica economica e monetaria, da un lato,
e di occupazione, dall’altro, sono formulate in termini alquanto simili. Il
Consiglio europeo dibatte delle conclusioni in merito agli indirizzi di massima per le politiche economiche degli
Stati membri, così come adotta conclusioni sulla situazione dell’occupazione nella Comunità. Spetta al
Consiglio attuare successivamente gli
orientamenti stabiliti dal Consiglio
europeo.
I
n questi due settori, il Consiglio europeo è destinatario di relazioni: relazione del Consiglio sugli indirizzi di
massima per le politiche economiche,
relazione della Banca centrale europea
sulle attività del sistema di banche centrali e sulla politica monetaria dell’anno precedente, relazione congiunta del
Consiglio e della Commissione sulla
situazione dell’occupazione e dell’attuazione degli orientamenti per l’occupazione.
C. Un organo che trae
origine dalla prassi
politica, poco
presente nei trattati
europei
I
trattati europei ancor oggi riflettono
in modo estremamente limitato l’im-
12
portanza del Consiglio europeo: sono
pochi gli articoli dedicati ad un organo
la cui autorità rifugge dall’angustia delle norme e definizioni temporali, precise e vincolanti.
I
termini «Consiglio europeo» sono
apparsi nei trattati soltanto nel 1986,
nell’Atto unico europeo che gli dedicava un solo articolo, per definirne la
composizione e la frequenza delle riunioni (almeno due volte l’anno), ma
non le funzioni. Prima dell’Atto unico,
tre testi che non fanno parte dei trattati avevano tentato di definirlo: il comunicato stampa diffuso in seguito al «vertice di Parigi» nel 1974, la
«Dichiarazione di Londra sul Consiglio
europeo» del 1977 e la «Dichiarazione
solenne sull’Unione europea» di
Stoccarda del 1983.
I
trattati di Maastricht (in vigore dal
1993) e di Amsterdam (1999) sono più
prolissi al riguardo. È opportuno rilevare che il trattato sull’Unione europea
prevede che il «Consiglio, riunito nella
composizione dei capi di Stato o di
governo» svolga diverse funzioni: quel-
la di constatare deliberando all’unanimità l’esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato
membro di determinati principi quali
il rispetto dei diritti dell’uomo e delle
libertà fondamentali, quella di decidere il passaggio alla terza fase dell’unione economica e monetaria e quali Stati
membri soddisfano le condizioni
necessarie per l’adozione della moneta unica o di autorizzare la «cooperazione rafforzata» nel settore comunitario. Il «Consiglio riunito nella composizione dei capi di Stato o di governo» non
equivale al «Consiglio europeo»: il presidente della Commissione non è per
esempio, membro del primo Consiglio
citato, bensì del Consiglio europeo e le
norme decisionali non sono le stesse.
P
arimenti, non si possono confondere le funzioni dei «governi degli
Stati membri a livello di capi di Stato e
di governo» (che intervengono per
esempio nella nomina del presidente,
del vicepresidente e degli altri membri
del comitato esecutivo della Banca centrale europea) con la denominazione
«Consiglio europeo».
13
II. ll Consiglio europeo tra intimità
e fermento
L
e riunioni del Consiglio europeo si
svolgono di norma nell’arco di
due giorni. Due giorni che rivelano
un contrasto sorprendente tra
l’atmosfera di intimità delle riunioni e
il fermento che regna fuori delle sale
cui nessuno può accedere senza
«avere le carte in regola» (in realtà un
lasciapassare di colore rosso), tra il
14
carattere informale e flessibile dell’incontro e la grande ingegnosità di cui
danno prova la presidenza e il segretariato nell’assicurare traduzioni, sicurezza, lavori di segretariato, come pure nell’informare le delegazioni nazionali riunite nelle sale attigue e i circa duemila
giornalisti (se non di più) che coprono
l’evento.
A. La preparazione
del Consiglio europeo
1. Gli aspetti logistici
L
a preparazione di una riunione del
Consiglio europeo è un lavoro oltremodo impegnativo assunto dallo Stato
membro che esercita a turno la presidenza del Consiglio dell’Unione, che
può tuttavia avvalersi dell’assistenza e
dell’esperienza del segretariato generale del Consiglio. Non esistono regole
fisse, né un «regolamento interno» del
Consiglio europeo, che non ha neanche una sede: le riunioni si tengono nella città scelta dalla presidenza, che può
essere una capitale europea o un’altra
città. Ma, volta per volta, questo evento fuori dell’ordinario è seguito con il
massimo impegno dalla presidenza.
L
e sole regole non scritte di questi
incontri sono quelle di facilitare il
lavoro, la concentrazione, in un’atmosfera che sia la più distesa possibile,
come pure di fare in modo che il viavai
dei membri del Consiglio europeo
avvenga in piena sicurezza.
P
ersino la semplice scelta dell’edificio in cui tenere la riunione non è
un lavoro di poco conto: occorre coniugare obblighi di grandezza e spazio, con
15
quelli di raccoglimento e tranquillità
dei capi di Stato o di governo e del
presidente della Commissione. La sala
principale deve poter accogliere una
quarantina di persone: i 15 capi di Stato
o di governo accompagnati dai loro
ministri degli Affari esteri o dai loro
ministri dell’Economia e delle Finanze
(per le questioni connesse con l’UEM),
il presidente della Commissione
accompagnato da un commissario,
i segretari generali del Consiglio e
della Commissione, come pure un
numero limitato di rappresentanti della presidenza e del segretariato del
Consiglio.
I
l regime linguistico ha di volta in volta ripercussioni importanti sull’assetto della sala principale: vanno predisposte 11 cabine per gli interpreti e
ognuna di esse deve poter accogliere
almeno 3 interpreti... Per motivi di spazio, per esempio, le cabine sono state
sistemate in due piani nella sala del
Castello di Edimburgo nel 1992. Altre
sale debbono essere previste per ogni
delegazione nazionale (circa cinquanta partecipanti per delegazione), per i
circa 2 000 giornalisti accreditati, nonché tecnici, cameramen, fotografi che
desiderano tutti trovarsi a poca distanza dal «sancta sanctorum». Nella riunione di Fontainebleau nel 1984, è stato necessario convincere il conserva16
tore del castello a spostare i mobili per
far posto ad un «pool» di dattilografe
nella camera di Marie-Antoinette... Si
tratta in un certo qual modo di adattare le sale di riunione o luoghi storici al
Consiglio europeo... e di adattare il
Consiglio europeo alle sale!
2. Preparazione dei lavori
L
’ordine del giorno» del Consiglio
europeo può derivare dagli argomenti affrontati nei precedenti incontri (accade spesso che il Consiglio europeo chieda relazioni su questioni da
esso definite). È determinato da proposte della Commissione o degli Stati
membri, ma soprattutto dalle questioni di grande attualità, dalle priorità di
lavoro della presidenza e dalle questioni
affrontate dalle istituzioni europee.
I
lavori del Consiglio europeo sono
preparati in gran parte in seno al
Consiglio: il Consiglio «Affari generali»
(ministri degli Affari esteri) si riunisce
alcuni giorni prima per fare il punto sulle questioni che verranno discusse. I
lavori del Consiglio «Affari generali»
sono preparati dal comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper) cui
avranno contribuito il «comitato politico» nel settore della PESC o il comitato ad alto livello per le questioni di cooperazione di polizia e penale. La presi-
denza organizza, di norma, un «giro
delle capitali europee» per consultarsi
in via preliminare con i capi di Stato o
di governo.
A
lcuni giorni prima dell’inizio del
Consiglio europeo, il capo di Stato
o di governo che esercita la presidenza
invia una lettera ai suoi colleghi e al presidente della Commissione per invitarli
a partecipare alla riunione. La lettera
contiene in generale l’elenco degli argomenti che verranno affrontati. Non esiste tuttavia un ordine del giorno «formale» come per le sessioni del
Consiglio.
B. Svolgimento
delle riunioni
B
enché lo svolgimento delle riunioni non sia codificato, dal 1987 si è
fatta strada la prassi secondo cui esse
cominciano con un intervento del presidente del Parlamento europeo. Questi
informa il Consiglio europeo, prima dell’inizio ufficiale dei suoi lavori, della
posizione del Parlamento riguardante
le principali questioni in discussione e,
al termine di un breve dibattito, lascia
la sala.
I
l primo giorno di lavoro, denominato a volte «seduta plenaria» è quindi
dedicato ad uno scambio di opinioni
17
sulle questioni di attualità dell’Unione
europea.
L
a sala principale, il cui accesso è ben
tenuto sotto controllo, si trova isolata dal «mondo esterno». Se un membro
del Consiglio europeo desidera rivolgersi
ad uno dei suoi stretti collaboratori o al
rappresentante permanente per un chiarimento o un consiglio riguardante un
fascicolo, preme su un pulsante collegato con la sala «Antici». Gli «Antici»,
diplomatici e stretti collaboratori dei rappresentanti permanenti, rimangono per
tutta la durata della riunione nelle adiacenze della sala principale e trasmettono i messaggi alle loro rispettive delegazioni nazionali che si trovano in altre
sale. Spetta a loro trasmettere le richieste e informare di continuo le delegazioni dell’evoluzione delle discussioni.
Gli Antici sono essi stessi informati ogni
dieci minuti dei dibattiti in corso tramite un «annotatore» che fa la spola tra la
sala principale e la sala «Antici».
A
l termine della giornata, i lavori sono
sospesi per il pranzo: i capi di Stato
o di governo e il presidente della
Commissione europea proseguono da
soli il dibattito sugli argomenti di loro scelta. I ministri degli Affari esteri pranzano
in un’altra sala e mettono a punto determinati fascicoli.
18
I
capi di Stato o di governo e il presidente della Commissione passano
quindi alla parte meno formale della
riunione, il cosiddetto «coin du feu»
(l’angolo del caminetto) dove possono
intrattenersi in colloqui assolutamente confidenziali e non strutturati su
argomenti di loro scelta. Nel frattempo, la presidenza ed il segretariato generale del Consiglio perfezionano, alla
luce dei dibattiti della giornata, le «conclusioni» che saranno pubblicate l’indomani e i ministri degli Affari esteri
discutono degli argomenti di attualità
e preparano, all’occorrenza, dichiarazioni riguardanti il settore della PESC.
L
a successiva mezza giornata di lavoro è preceduta da una prima colazione di lavoro di ciascuna delegazione, che permette loro di procedere, se
necessario, a contatti bilaterali informali. Fatta la tradizionale «foto di famiglia», la seduta plenaria finale è dedicata alla messa a punto delle conclusioni. La stesura di questo testo richiede talvolta che la riunione prosegua nel
pomeriggio, con colazione rimandata
o annullata e orari di partenza modificati all’ultimo momento.
A
l termine dei lavori, diverse conferenze stampa sono organizzate dal
presidente in carica del Consiglio e dal
presidente della Commissione da un
19
lato, e da ciascuna delegazione nazionale dall’altro, per informare i media
dei risultati del Consiglio europeo. Si
tratta di un momento cruciale che vede
riuniti i media dei Quindici e di paesi
terzi.
C. Il processo
decisionale in seno
al Consiglio europeo
I
l Consiglio europeo non decide come
decide il Consiglio dell’Unione europea: non procede al voto, non ricorre
alle regole dell’unanimità o della maggioranza qualificata come fa il Consiglio
che riunisce i ministri dei Quindici. I
trattati non contemplano, in generale,
norme che disciplinano il processo
decisionale in seno al Consiglio europeo, così come è raro che gli conferiscano la competenza per adottare atti
formali. Il Consiglio europeo è anzitutto un organo decisionale nel senso politico e non giuridico del termine, sebbene dall’entrata in vigore dei trattati
di Maastricht (1993) e di Amsterdam
(1999) sia indotto ad adottare decisioni giuridicamente vincolanti.
I
membri del Consiglio europeo raggiungono accordi politici consen-
20
sualmente. Salvo eccezioni, spetta quindi alle istituzioni europee attribuire a
queste decisioni politiche un valore giuridico nel rispetto delle procedure decisionali contemplate dal trattato. Gli
orientamenti definiti dal Consiglio
europeo sono contenuti nelle «conclusioni della presidenza». Queste ultime,
lunghe attualmente una quarantina di
pagine, rappresentano quindi uno strumento estremamente importante per
il seguito dato agli orientamenti dei
Consigli europei da parte delle istituzioni e degli Stati membri. Attraverso
questo strumento il Consiglio europeo
«invita [il Consiglio, la Commissione,
gli Stati membri], «sottolinea», «tiene a
sottolineare», «constata», «si compiace
particolarmente», «approva», «incoraggia», «plaude», «si rallegra» o ancora
«raccomanda». La Commissione può
quindi decidere di seguire questi orientamenti formulando o riformulando
proposte e il Consiglio è in grado di
decidere conformemente agli arbitrati
resi.
N
on sono questi i soli documenti
elaborati dalla presidenza: nel settore della politica estera e di sicurezza
comune si adottano molto spesso
dichiarazioni o risoluzioni per esprimere volontà, analisi e intenzioni del
Consiglio europeo.
III. Il Consiglio europeo:
una riunione politica
davvero indispensabile?
A. 25 anni
di costruzione
comunitaria
senza Consiglio
europeo
I
l Consiglio europeo ha assunto
un’importanza e una legittimità tali
che oggi è difficile immaginare che ci
sia stata un’epoca in cui esso non esisteva. Ventiquattro anni separano infatti la data della firma del primo trattato
comunitario (trattato che istituisce la
Comunità europea del carbone e dell’acciaio del 1951 — CECA) da quella
del primo Consiglio europeo di Dublino
nel marzo 1975. Trentacinque sono gli
anni trascorsi dalla creazione della
CECA al riconoscimento formale dell’esistenza del Consiglio europeo
mediante l’Atto unico nel 1986. È solo
anni dopo, nel 1992, con la firma a
Maastricht del trattato sull’Unione
europea, che ne sono state infine tracciate le funzioni in un articolo del trattato.
N
egli anni Cinquanta e Sessanta, il
ruolo di coordinamento e di
supervisione degli affari comunitari era
svolto dal Consiglio Affari esteri e questo fino all’inizio degli anni Settanta
allorché il mancato coinvolgimento
diretto dei capi di Stato o di governo
divenne lampante. Benché i fascicoli
comunitari rendessero necessario e
regolare il dialogo tra i diversi ministri
nazionali e le loro amministrazioni, le
più alte autorità rimanevano di fatto
escluse da questi incontri.
I
l contesto di rallentamento della crescita, d’instabilità politica, economica e monetaria mondiale e le relative
ripercussioni sugli Stati membri hanno rivelato quanto questi incontri, e
successivamente la loro istituzionalizzazione, fossero necessari. La Comunità
europea era tanto più paralizzata di
fronte ai cambiamenti internazionali,
in quanto una delle sue principali istituzioni, il Consiglio, si dimostrava incapace di adottare decisioni: la regola del
voto all’unanimità e gli effetti prodotti
dalla crisi della «sedia vuota» e dal
21
«compromesso di Lussemburgo» ostacolavano il raggiungimento di un compromesso. Il ricorso ai «superiori gerarchici» dei ministri divenne il modo per
sbloccare determinati fascicoli.
L
a creazione del Consiglio europeo
nel 1974 deve molto anche ad una
nuova generazione di capi di Stato o di
governo: Valéry Giscard d’Estaing, presidente della Repubblica francese, e
Helmut Schmidt, cancelliere della
Repubblica federale di Germania,
ambedue convinti sostenitori di queste riunioni, conoscevano, per avervi
partecipato in veste di ministri delle
Finanze, gli incontri senza consiglieri.
B. Ieri: una riunione
politica
a lungo contestata
L
a creazione del Consiglio europeo
è stata anche accompagnata da critiche. Quali sarebbero state le conseguenze dell’inserimento di un organo
così influente nella struttura decisionale comunitaria? Quali gli effetti di una
nuova prassi, non contemplata dai trattati? Non si sarebbe corso il rischio di
violarne il contenuto e snaturarne lo
spirito? Il timore più grande dei primi
anni era quello di veder diventare la riunione dei capi di Stato o di governo una
È soltanto al vertice di Parigi del dicembre 1974 che fu adottata l'idea di un Consiglio europeo
che si riunisce ad intervalli regolari. Al centro della foto, Valéry Giscard d'Estaing
(sulla sinistra), presidente della Repubblica francese, e Helmut Schmidt (sulla destra),
cancelliere federale tedesco.
22
sorta di cooperazione intergovernativa con incidenze sul ruolo della
Commissione, del Consiglio e del
Parlamento europeo, senza che i suoi
atti fossero sottoposti al controllo della Corte di giustizia delle Comunità
europee.
È
pur vero che il Consiglio europeo
ha profondamente trasformato il
funzionamento delle procedure comunitarie. Il Consiglio europeo definisce
gli orientamenti per lo sviluppo
dell’Unione europea, il che può apparire come un’interferenza nel potere d’iniziativa della Commissione europea.
Tuttavia, la Commissione europea non
è estranea alla definizione degli orientamenti o «impulsi», in quanto il suo
presidente è membro a pieno titolo del
Consiglio europeo. Inoltre, la
Commissione ha saputo perfettamente cogliere la possibilità di sottoporre
iniziative al Consiglio europeo, che le
ha fatte sue, consacrandone in un certo qual modo il valore. Così è stato per
il progetto presentato da Jacques Delors
sfociato nell’adozione dell’Atto unico
europeo e nella definizione dell’obiettivo di un grande mercato senza frontiere. Così è tuttora: la Commissione
sottopone numerose relazioni al
Consiglio europeo che le «avalla».
I
l Consiglio, a livello di ministri, poteva temere che il nuovo organo lo privasse della sua funzione decisionale,
ma è stato giocoforza riconoscere quanto quest’ultimo fosse necessario nelle
decisioni riguardanti i fascicoli politicamente sensibili o relativi a questioni
trasversali. Non si può non constatare
che anche al momento attuale il
Consiglio deve limitare il suo ricorso al
Consiglio europeo per non sovraccaricarne i dibattiti o per non sottoporre ai
capi di Stato o di governo questioni
troppo tecniche e specializzate. Il
Consiglio non è stato quindi condannato ad un ruolo di mera registrazione
notarile degli accordi raggiunti in seno
al Consiglio europeo.
I
l Parlamento europeo poteva temere che il Consiglio, seguendo gli arbitrati del Consiglio europeo, non tenesse più conto dei suoi pareri. Il
Parlamento europeo ha tuttavia conservato i poteri attribuitigli dai trattati
in materia legislativa o di bilancio, il suo
presidente si presenta di fronte ai membri del Consiglio europeo in ogni sessione di quest’ultimo ed è il destinatario di una relazione annuale. Il
Parlamento dedica inoltre gran parte
dei suoi lavori in sessione plenaria alla
discussione dei risultati del Consiglio
europeo in presenza della presidenza
del Consiglio.
23
C. Oggi: un organo
riconosciuto,
rispettato
e incontestato
N
el momento in cui si annuncia una
nuova conferenza intergovernativa e in cui circolano proposte di riforma del funzionamento delle istituzioni
(Commissione,
Consiglio,
Parlamento), si è lungi dal voler rimettere in questione l’esistenza dell’organo politico più importante dell’Unione.
L
e proposte di riforma del Consiglio
europeo avanzate nel corso della
conferenza intergovernativa del 1996
non hanno praticamente toccato gli
aspetti fondamentali del suo funzionamento. La questione dell’esercizio e
della durata della presidenza è stata sì
discussa, ma non è sfociata in alcuna
riforma concreta.
A
ttualmente, le rare proposte di
riforma tendono a limitare il
numero delle riunioni (numerosi
Consigli europei «straordinari» o «informali» si sono aggiunti alle due sessioni
annuali) per evitare «ricorsi» eccessivi
da parte del Consiglio, come pure a
limitare il numero di relazioni sottoposte al Consiglio europeo o a ridurre
il numero di pagine delle conclusioni
della presidenza.
L
e proposte di riforma traggono
quindi spunto da una volontà fondamentale: quella di salvaguardare l’efficacia, il carattere eccezionale, informale e intimo di una riunione al più alto
livello.
Nicole Fontaine, presidente del Parlamento
europeo, mentre si reca ad una riunione del
Consiglio europeo.
24
Unione europea — Consiglio
Il Consiglio europeo
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee
2000 — 24 pagg. — 14,8 x 21 cm
ISBN 92-824-1745-X
Prezzo in Lussemburgo (IVA esclusa): EUR 7
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16
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DELL’UNIONE EUROPEA
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SEGRETARIATO GENERALE
Il Consiglio
europeo
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DELLE COMUNITÀ EUROPEE
L-2985 Luxembourg
ISBN 92-824-1745-X
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