PARTNERS
PROGETTO GRUNDTVIG
PLACE “PEOPLE LEARNING FOR ACTIVE CITIZENSHIP IN EUROPE”
WEXFORD AREA PARTNESHIP
WEXFORD - IRELAND
VENTOR COMMUNITY PROJECTS
VENTOR - U.K.
ZDRUZENIE ZIEN SLOVENSKA
ASSOCIATION OF WOMEN OF SLOVAKIA
BRATISLAVA- SLOVACCHIA
DIRECTORATE OF SEC EDU EASTERN
ATTICA EDU AND TRAINING DEPT.
GERAKAS ATTIKIS
ATENE - GRECIA
MDC NAPOLI VOMERO
NAPOLI - ITALIAS
Preface
SOMMARIO
Adult consumer education
Lesson 1: Short note on the consumer protection
Lesson 2: The birth of consumer protection movement
Lessons 3: The movement development in Europe
Lesson 4: The labels and how to read them
Lesson 5: Tourist rights
SOMMA
p. 5
p. 9
p. 15
p. 17
p. 19
p. 21
p. 23
Lesson 6: The time share contract
p. 26
Lesson 7: Disputes in the tourism sector
Lesson 8: The extra-judicial consumer protection
Lesson 9: The esercitation
Lesson 10: The arbitration
Lesson 11: The class action and legislative news in Italy at the end of 2007
Lesson 12: Waste disposal
Lesson 13: The join owneship / Condominium
Lesson 14: Relation with passive administration
3
p. 27
p. 28
p. 29
p. 30
p. 31
p. 32
p. 33
p. 34
4
Preface
Our course began the 11 of January 2007.
During this time we have been trying to listen to the needs of our leaners, to
understand what are their most common problems to face as consumers. Every
person illustrated to the group his own personal problems with the bureaucracy,the
condominium, the bills, the contracts, the rights in vacation ecc.and they asked us
to be helped to understand more about these problem list and to find some solutions.
The leaners, all adult people, suggested which will have to be the order of the matters
to face , starning from those more important and that worry them above all in the
daily life.
This with the purpose to make them soon active citizens.
They are men and women with age between the 30 and the 70 years ,with different
scholastic formation: some have studied until the primary school,others until the
secondary school or the university.
Some work,some are housewifes or retired. Discussing with them ,however,we
discovered that, although they are people with a medium-higt cultural livel ,they
ignore their right and the way of exercise them.
The leaners don’t know ,above all,European Union right and their way to operate,
neither they know the notion of consumer.
Therefore , before facing the specific consumeristic thematics(up seen), it was
necessary to explaine some general notion about the right of the consumer(for Italian
and European law), as persons who has to know the true cost of the bank rate,the real
composition of the products,the formalities to share the choices that concern the
consumer ect. Also to improve the quality of his life.
The leaners showed interest to deepen all the right of Charter and they did particular
attention to the article 38 ,Chapter IV, about the saveguard of the consumers.
In fact the associates of MDC are consumers and because of their consumeristic
conscience they expressed a lot of enthusiasm for the active citizenship and all the
temtiches that mainly concern the consumers. During our courses we realized the
need to develop suitable and elastic educational modules.
This is useful in order to overcome the territorial difficulties, to satisfy old and new
needs, to manage continuous training for trainers as well as to defeat any kind of
social exclusion.
Such opinions are useful in order to face the different approaches between young
education and the adults education. The adults, on the contrary to the youth, came
to the average age with a lack of cultural information and literacy as well,
5
furthermore full of prejudices.
The way of promoting the educational initiatives will be respectful of cultural
development of each human being, whose main steps are the internalization and indept analysis of their culture, the growth of their cultural knowledge process and to
be open to the intercultural dialogue as well.
All I mentioned above calls for the elaboration of educational modules based on the
capability “to be able to give” information with suitable lessons by catching the
attention of the audience and then to widen their stimulus and their ideas, thanks
also to the working group formation and the analysis of practice samples related to
any kind of consumer defence.
Dolceta template was elaborated in the cultural cooperation framework, requiring an
informatics literacy and not often known by adults and elderly people. So it is
considered as a difficult instrument both for the access and the usage of informatics
tools. That’s why it is important to enhance traditional courses both as basic
instruments and refresher courses of their knowledge.
Indeed the main goal is to give adults and elderly people the possibility to know and
to be aware of their own rights, in terms of right of defence.
The adult learner asks for:
a) information and guidance
b) learning to learn motivation
c) learning financial support
d) use and importance of learning contents
e) suitable didactic supports
f) evaluation and recognition of learning results
g) self evaluation
h) European, national and regional system of information management, useful
for adults learning results.
It is important to get detailed instruments of adult learning results management, in
order to improve the global educational offer. It will be useful to provide for a
continued global educational offer due to the changing of rules even because such
problems are the same in all European countries.
The adult consumer has to be considered as an individual having his/her own
personality and centrality with a juridical, civil, social, moral and cultural identity
by always searching the interrelation between “I” and “You” and between “My” and
“Your” to found “our”.
The adult consumer has to be able to defend their own rights without complaining
for not having got any justice or suffering a wrong or for being marginalized despite
6
the strengths anybody has. There is the need of an active participation of each
individual for a revaluation and self-esteem of citizens – consumer – user.
The key word is “Sharing” to foster the awareness of shared values working on behalf
of a common action which represents first an educational aspect and then the
political one.
Indeed the consumer policy has the opportunity to help the European Union to face
the growth challenges , job creation, and citizens approach as well. The expected
result is to be able to show all citizens of European Union, that by 2013, they can
buy rom any European country, from a shop to a website, and to be trusting of the
effective defence of rights coming out from their own consciousness through the
realization of citizen education goals.
7
8
ADULT CONSUMERS EDUCATION
One of the most important aspects related to consumer defence and
protection policy is the education towards consumptions both at Italian and
European level. For this reason the European Union enhanced and fostered
the initiatives of European countries with the aim to help and acquire
information and conscious behaviour in managing resources, goods and
services.
During these years the so-called consumer education has changed
overcoming the pioneer phase in order to reach the active citizenship phase
where the citizen has a participation role, responsibility and critical sense
towards a stronger and stronger global market affecting the economy, culture
and society as well.
Such consumer education is really remarkable since to role of citizensconsumers, aware of their choices, can affect the global market addressed to
a globalization of consumptions which bring a righter economy and
sustainable consumption.
In the information and knowledge society the schooling education and the
lifelong education represent one of the strategic choices to boost the
European economy and social development (see European Union
Commission- Memorandum on schooling and education-2000 Bruxelles,
where you can read that In Europe there is fast evolution of the society and
an economy based on the knowledge.
Today more then ever the updated knowledge and information as well as the
will and the capability to exploit these resources in a very clever way are
important factor to strengthen the competitiveness of Europe and to improve
the inclusion capability.
The education represents the basic requirement to understand such
challenges and to face them.
The Lisbon strategy in 2000 and the one in Barcellona in 2002( Ris 27 June
2002 and December 2002) are the commitment for Italy and other countries
to identify strategies and practice measures in order to foster for all the
lifelong learning education.
The most important strategic choice is to create conditions for a lifelong
education system with the awareness that it does not represents only a
general aspect of education but it should become the principles of offers and
demands in any learning context and by 2010 the UE of LLP level should
9
reach the 15% of active citizenship.
In the decade 2000-2010, according to the National statistic Institute
provisions, in Italy there will be people aging of 18% and a migrant increase
from 2,2% to 4,1%.
It is clear that in order to reach the goals of citizenship and employment for
all citizens is necessary the continuity of lifelong learning as follow:
a formal learning and certified knowledge and ability
b non formal learning at work or in associations with certified educational
outcomes
c informal education as natural addition of daily life enriching knowledge
and formal and no formal competences.
Moreover the presence on new technologies bring to the increase of
education offer through computer literacy combined to education paths.
The Dublin resolution on lifelong learning resolution aims to spread the
knowledge and the acquisition of specific competences with the labour and
social market of adult people.
Starting from the recognition of what can be acquired by people in formal,
non formal and informal contexts will be possible to design and realize
education interventions able to connect people needs with the one of active
participation.
This is helpful to solve the territorial deficit and satisfy new and old needs,
continuing education for trainers and the need to restrict the social exclusion
behaviours.
Such reflections are useful for the different approach between education of
young people and adults. The latter reaches the middle age in the total
ignorance and with lack of preparation and full of prejudices as well.
Moreover the way of promoting the education initiatives should reflect the
cultural development of each human being, whose steps are the
improvement and the internalization of each own culture, the development
of cultural process and the capability of an intercultural dialogue approach.
The above mentioned ideas are the basis for the realization of education
modules characterized first of all by the way of communicating the
information with right lessons able to catch the attention of the audience and
later to spread the stimulus and the observation using practice examples and
models connected for example to the types of consumer protections.
Dolceta model has been created in the framework of cultural cooperation
because it foresees the ICT literacy which is not always spread among adults,
10
that’s why basic and updated traditional courses are needed.
Indeed the goal is to give adults and elderly people the possibility to know
and to be aware of their own rights both for their personal satisfaction and
to be the subject of their rights.
The adult learner requires:
- Information and orientation
- Learning motivation
- Learning funding support
- Utility and significance of learning content
- Suitable didactic support methods
- Evaluation processes and recognition of learning results
- Self-evaluation possibility
To have suitable measures to focus on target and on progress
European, national and regional systems of information management useful
on adult learning results.
It is important to have tools of adult learning result management in order to
improve the global formative offer.
The 18th December 2008 “The community action programme in the
framework of consumers policy” was approved by the European Parliament
for the period 2007-2013 providing for the following goals:
a)To assure an high level of protection consumer especially improving
the available knowledge, consultation and consumer involvement as
well.
b) To assure a remarkable enforcement of preservation consumer rules,
especially through measures in the framework of cooperation with
reference to information, education and means of recourses legislation
application.
An important tool for the community action plan from 2007 up to 2013
addressed to consumers is to carry out one of the three proposed solutions
after the consultation of 15 May 2007 in order to modify the community
acquis that is to say:
a)An harmonization of the legislation
b)The minimum real harmonization, but with a mutual recognition
clause
c) the minimum combined harmonization to match with the principles
of their own native land, so companies working in other European
countries should adapt the rules applicable in their native land.
11
It is proposed the review of 9 directives concerning the consumer
protection and the new one about the consumer credit.
So the education has an important role, but the methods proposed will
have to be different if we consider the different learners background
and it will have to be continuous due to the continuous changes of
directive and such problems are common in all European countries.
The adult consumer has to be considered as a natural subject with
his/her own social, moral, spiritual and cultural personality as well in
continuous research between “I” and “you” “my” and “your” for the
creation of “our”.
The adult consumer has to be able to commit himself in the preservation
of his/her own rights, without give fault to others for not getting justice,
to be wronged or for being marginalized despite the forces anybody
feel to practice.
There has to be a participation of men committed in researching suitable
tools to be an active subject of revaluation and re-skilled process.
The main problem is to understand if there could be a relation between
the purpose of pedagogy to offer tools in order to enjoy their own rights
and the need to be aware witnesses of their respect and consideration
that institutions should have foster for them.
The main strategic task the education should spread, is to provide for
the adult consumer more suitable conditions able to use resources to be
considered a man that is to say a person “owner” of his own rights able
to work and to require justice without loosing his identity.
At this point it is important that the adult consumer is more critical with
a self-evaluation capability and a rational comprehension of his/her
own limits in order to choose the more suitable tools.
To reach such result the education activities of practice cases is needed
in the life of learners because is the education that should adapt itself
to the situation of learners who already have their own life experience
and their own rooted ideas.
Indeed the adult consumer life experience situation will provide for
pedagogical science the suitable and useful means in order to use them
to recognize their own rights as consumer-user-citizen, because from
adult learners stories and life events you can stress the tools for
teaching, training, education and self-education.
To establish a link between the right of citizen in order to find a society
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ready to receive him/her and to provide all possible services, and duty
of citizen to give back, once acquired the awareness of his/her life
value, the benefits enjoyed thanks to a well organized society and
consumer association.
In Europe fear against the free citizens group or the free associations
must be overcome above all if the idea of active citizenship is the one
of co-cooperation for a good civil society management.
If the institutions and civil society are able to cooperate their
development and a shared meaning of European active citizenship can
be assured and increased.
The civic participation (Latvia, Romania), civic attitudes or civic
conscience (Poland), Civic commitment (Romania) civic duty and right
(Germany) as well
are stressed.
The key word is “sharing” in order to foster the awareness of shared
values and work in order to keep the common action in this framework
and do not consider it just an educational and political aspect.
A member of European commission Kuneva has stated to enhance adult
education modules and information campaign on consumer rights in all
European countries.
The consumer policy give the possibility to help the European Union
the face the growth challenges, new job opportunities and a closer
approach to citizens.
The desired result is to able to show to all European citizens that by
2013 they can buy in any European country, in any shop and on the
web-site as well, trustful of getting everywhere the consumer defence.
A remarkable role must be carried out by Lifelong learning, and
Lisbona Agenda in 2006 became important for some countries as
Bulgaria, Check Republic, Latvia, Malta, Poland and Spain.
Many countries have confused the economy of knowledge with the
society of knowledge, but some countries such as Denmark, Finland,
Norway and Swedish have caught advantages as regards the
implementation, while other countries (France, Greece, Spain e
Romania) have elaborated some lifelong Learning legislative references.
In such perspective the European adult consumer education has been
addressed especially in lifelong learning framework.
The course divided in modules and subjects is started first of all by
13
explaining what is consumer protection, and to make learners aware of
attending a course as well as the importance in the daily life
distinguishing the education activity from the one foreseen in other
locations in order to get some professional qualifications of formal
education system.
Some citizens concepts and subjects have been outlined trying to stress that
in our community the individual is not the citizen but the subject because
he/she doesn’t know her/his own rights and ignore haw to practice.
From some specific cases of learners daily life has been proved that as
citizens they think to know everything, but it is the contrary.
The attention to the course has been stressed with the purpose to create a
citizen first aid kit and to ask for help to the consumer protection associations
or some specific professional figures.
At this point the interest of learners increased especially when they were
told to verify in the markets, in some shops or in the banks the respect of
rules as if the citizens were supervisor of it.
The first lesson was addressed to provide input on what was interesting
trying to clear up what is the concept of consumer protection and the
learners were really interested by realizing a brief personal report on the
explained issues in order to verify their knowledge.
14
LESSON 1
Short note on the consumer protection
The consumer protection is a very present phenomena, ten years passed
since the business-economic system of USA was affected for the forst time by
the explosion of consumer movement.
But the economists never paid attention to the consumer, trying to focus only
to analyze the offer.
According to some economists the consumption was spread only between
two different social classes ; from one hand a group with a high capability
of spending and to the other hand workers with a low income enough to
guarantee their subsistence.
The first economist to realize a relation between consumption and need of
distinction was Alfred Marshal, but it is only with the neoclassical school
that the consumer as subject able to choose was born.
One of the most important principle of this school is “the importance of the
consumer” created by Leon Walrasand Wilfredo Pareto.
According to this theory the consumer is a simple, thinking and strong
subject with a perfetct knowledge of goods and prices, but in order that these
theories will reach a more sophisticated level we have to wait many years,
till J.Keynes, where the consumption is in function of the income, but with
Duesenberry the choices of consumers will be divided in material and
psychological needs.
At this point the aesthetical and image criteria will be remarkable, and if the
consumer had the possibility to be informed on prices, quality and product
availability in the market of XIX century, today the consumer has big
problem to get knowledge on products, and moreover he should face cost
problems to get information.
Marketing theory, sociology, psychology analysis were useful to give the
economists and companies the possibility to identify the characteristics of
the consumer in order to increase the competitiveness and to defeat it on
new border lines.
In the framework of consumption behaviour there are different factors
affecting choices: the income, the group of belonging and reference, the
expectations. But in 2000 the consumer is richer, well cultured, more fanciful,
he has more free time.
The products he chooses are a mix of product-services-benefits-style and
15
design, he wants quality, he doesn’t want to be betrayed, he wants the
respect of his environment, he wants one to one products. Such reflections
didn’t allow the consumer to protect himself by the attack of such
production too aggressive by an arrogant and indifferent public
administration. Only the analysis of such situation from a jurisdictional point
of view provided for the consumer some defence tools and a real help so
that the “king of the market” wasn’t be considered a weak subject of the
economy system, but at the same time he has been useful in the European
Union as a wide aspect to improve the competitiveness and the transparency
of domestic market.
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LESSON 2
The birth of consumer protection movement
The defence consumer movement has its origins in the United States of
America, where conditions for the birth and the fast monopolistic capitalism
development was created.
Since the first year of 900 burdened on the user some taxes on a purchased
good, and the responsibility of the seller was clear only for an heavy
carelessness.
A first event which mark the beginning of policies for consumers the
antitrust rule (Sherman AcT) of 1890 in order to protect the small business
and the crafts production by the excessive power monopolists and big
contentration of manufacturers.
A second step was done in 1906 when thanks to the action of National
Consumers League( a movement which despite its name didn’t deal with
consumers but the labour conditions of women) a law on the genuineness of
food and pharmacology stuff was approved as well as a rule on the quality
of meat.
In the middle of 30ies new problems occurred such as an increase of
consumption prices , and the business of bad medicines, but the American
consumers reacted in a very strong and aware manner even thanks to the
housewives strike getting more strengthen laws on the genuineness of food
and an implementation of power by the Federal Trade Commission. In the
same period the consumer research bulletin born dealing with the basic
commodities and after this initiative also the consumer’s union was born. It
is an active association with a wide range of promotion through radio-TV in
all North America concerning test and analysis of products and services.
In 1916 The American Court recognized the principle of producer
responsibility with the duty of refunding the consumer by the defects of their
own products; the case of McPherson v. Buick Motors.
This second insurrection cleared up two main factors of workers-consumers
weaknesses that is to say:
The lack of information on products
The luck of a political representation who could link the spread of protests.
The third phase of consumption protection movement which still lasts today
stressing the awareness of consumers started in the 50ies years.
The first consumer organization was born in Denmark in 1947 and then 1955
17
in Great Britain by the Govern setting up the Consumer Council. This new
phase also started in the USA with a different concept of responsibility from
the one due to the producer guilt to the objective responsibility.
According to this last principle the producer has to show that the damages
caused by the use of his product are not due by his work offering a good
safety consumer margin. Another important aspect of this phase was the
different and positive attention and opinion given by the governments.
Even if the in these last year the Congress of the United State of America
reduced the intervention for consumers this didn’t caused its weaknesses.
18
LESSON 3
The movement development in Europe
In the same year of consumer protection development in the United States
of America also other countries France, Germany recognized the social
importance concerning this problem, and created the first administrative
control organisms for consumers. The treaty of European economic
Community 1957 didn’t include any reference on the consumer protection
among the objectives of the Community.
Only in 60ies in the framework of EEC there is the awareness to carry out
some initiatives for the protection of health and economy interests of
citizens.
Between 1972 and 1975 a long debate about this topic was held to stress how
the competitiveness theme could be spread in the consumer protection
framework.
The resolution of the European community council of 14 April 1975 clears up
all the initiatives and priorities concerning the consume protection and
stresses that the goals of such intervention are:
The protection against the risks and for consumer health
The protection for the economy consumer interests
The predisposition of help and advice for damages
Information and education of consumer
Consultation and representation of decisions and predispositions concerning
the consumer.
The initiatives of European community in the last 20 years
The 1 July 1987 became effective the Single European Act (signed 28-2-1986
and ratified in Italy with the law 23-12-1986 n. 909) with which the Treaty of
Rome was modified and integrated, and the role of economy and social
committee in consumer protection matter was strengthened.
Later the Treaty of Maastricht signed the 7-2-1992 and ratified in law 3-111992 n.454 becoming effective the 1 November 1993 changed the Economic
Community in European Union also foreseen a specific reference on the
consumer protection, giving European Union specific competences.
The European Union contributes to protect citizens, to promote integration
and support policy actions in order to preserve the health, the economy
consumer interests and guarantee a god level of information.
Our Government and our parliament never carried out EC directives and
19
never introduced more advanced legislations than the EC directives.
The single European Act introducing new articles such as the article 7 and
the article 100 has stressed the completion of domestic market and opening
new possibilities for consumers in the framework of EC market but such
rule wasn’t an expressive prediction for consumer protection.
It was only with the Treaty of Maastricht that set out an affective
jurisdictional base for consumer policy such as the art. 129 that referring to
the art. 100 states that the Community must contribute to an high level of
domestic market a specific action of policy support and integration
developed by the single countries.
In the resolution of 23 November 1992 the European Commission for the
environment preservation and consumer protection points out the danger of
using the principle of subsidiarity to re-nationalize the European policy for
consumer protection.We have to wait for the treaty of Amsterdam to
implement the spaces of individual and collectiveness spaces pointing out
the need to change the economy growth in an integration procedure and to
approach citizens to Europe (seeL.S.Rossi “the protection of fundamental
rrights in the EC according the Treaty of Amsterdam in “the right of Eropean
Union” 1997, p. 773). The consumer protection is modified by the art. 2.27 of
Amsterdam Treaty, so the art. 129 of EEC Treaty is changed by the art. 153.
20
LESSON 4
The labels and how to read them
After the first lesson which had a merely introduction aspect, now we go on
with practice lessons due to the specific interest of learners to verify in the
daily circumstances the concepts they got. So the first step was the need to
know for the food products fundamental information avoiding to buy no
good products also considering the buffalo mozzarella with the dioxin. We
start to face problems concerning the conscious purchase of food products.
A conscious purchase is a critical, thought and informed purchase. This is a
very present and remarkable problem if we think about the origin of the
products, we told about buffalo mozzarella with the dioxin, but other are
relevant such as “crazy cow” “aviaria disease” and also the advertisement
is often a means to distort the real purchase.
At this point the law helps the consumer-user to help him to know in the
detailed way the product to be informed about all characteristics, to have in
a such way its identity card. The consumer should be acquainted of all
production phase in order to able to choose and to buy in a very conscious
way, in this case you told about traceability and re-traceability. While the
first word means the process that allow to identify the product form the field
to the table, the second one has the opposite procedure that is to say from the
table to the field.
Since 1 January 2005 the re-traceability has became compulsory according to
the European rule n. 178, of 28 January 2002. the main product which enable
the consumer to know the product he wants to buy and to trace its origin and
its characteristics is the label.
It is the identity card of packed food .All companies producing foodstuffs for
the market are obliged to put on the packaging the label which must to
contain the minimum information established by the law. The law
concerning the foodstuffs label is the legislative decree n.109 of 27 January
1992, but such decree has been in part changed by the one n. 181 of 23-062003. According to the law we show short points of how should be the label:
It must be clear and not to confuse the consumer
It has not to contain effects and properties which it hasn’t.
It has not to contain properties for prevention, care, or to recover a disease.
The most important principle a label must contain are: learners, readability,
indelibility and use of Italian language.
21
As concerns the content:
a)designation sale for instance extra-virgin olive oil , and it must also
point out the state of the product such as if it is freeze-dried or deepfrozen,
B)order of decrease weight if there is an ingredient to be relevant or
stressed on the label
C) net price of the product
D) expire date: but we have to distinguish the first which have a long
preservation and the second which are perishable, for the first there is
the minimum term of preservation and we can find on the product the
words “Best Before the end of” while for the second the words are “Best
Before”. The date of expiring must be clearly visible;
E) name and location of the producer;
F) location of production and packaging;
G) the grade of alcohol content;
H) nutritional label.
As concerns meat is important to show:
Date and place of animal birth, condition of farming, type of feeding.
As concerns the derivatives food (milk, eggs)
Type of origin farming, type of feeding.
As concerns fish food:
Origin, type and method of farming; grade of freshness.
The typical products are those considered typical of a specific
geographic area of production in order to ensure that only products
genuinely originating in that region are allowed in commerce as such,
the European Community created some geographical indications such
as RDO(registered designation of origin) STG( Traditional Specialty
Guaranteed, DOP spread in all European territory and GATT (general
agreement on tariffs and Trade) spread worldwide.
22
LESSON 5
Tourist rights
When you talk about the relation among tourists, travel agents and tour
operators a two different distinction situations are needed. It depends if they
deal with a single service or a package tour including different services. In
the first case the operator selling a train or air ticket, a stay in hotel or renting
a car he works as a simple retailer without being responsible for the services
provided by others. In this case the consumer damage request has to be done
addressed by the people who has provided the service, because the
intermediary is responsible for the correct booking and issue of tickets or
travel documents. This intermediary relation is regulated by the
International Convention on Travel Contracts (CCV) (Brussels, April 23,
1970).
Different is the case based on selling an inclusive package tour among
customer, travel agency and tour operator because the obligations and
responsibilities of tour operators are different.
The legislative decree foresees that an inclusive contract should provide forat
least two services, accommodation or transport or other tourists services.
Both the travel organizer and the intermediary have specific responsibilities.
As to the concept of tourist, he is any person who benefits all conditions
required for the fruition of the service without distinguishing who travels for
fun or for business.
The tourism and travel contracts: the most typical aspects of this kind of
contract are proposed as follow:
The contract subscription: the brochures, booklets offered to the customers
are considered as a commitment for the tour operator and the seller: no
unfinished or false information are allowed. In the booklet must be reported
clear and exact information about the destination, means of transport, health
documents, the total price, the minimum number of participants, the last
term to cancel the travel by the tour operator. Any kind of changed must be
said to the consumer before the conclusion of the contract. In the contract
must be stressed the terms for complaints as well as any kind of indications
to assist the customer in case of necessity, the write form is compulsory. The
great number of travel contracts stress that the reservation must be
confirmed by the tour operator and that only at the moment of this
confirmation the contract can’t be changed. But this is not the correct
23
information because the travel organizer may not increase the inclusive
price, except as a consequence of changes in rates of exchange or in the tariffs
of carriers, and provided that this possibility has been anticipated in the
travel document. If the increase in the inclusive price exceeds ten per cent,
the traveller may cancel the contract without compensation or
reimbursement. In that event, the traveller shall be entitled to a refund of all
sums paid by him to the travel organizer. The travel organizer shall be
responsible for the acts and omissions of his employees and agents when
acting in the course of their employment or within the scope of their
authority, as if such acts and omissions were his own. The travel organizer
may, without indemnity, cancel the contract, in whole or in part, if before
the contract or during its performance, circumstances of an exceptional
character manifest themselves of which he could not have known at the time
of conclusion of the contract, and which, had they been known to him at that
time, would have given him valid reason not to conclude the contract. The
travel organizer may also, without indemnity, cancel the contract if the
minimum number of travellers stipulated in the travel document has not
been reached, provided the traveller has been informed thereof at least
fifteen days before the date on which the journey or sojourn was due to
begin. In event of cancellation of the contract before its performance, the
travel organizer shall refund in full any payments received from the traveller.
In the event of cancellation of the contract during its performance, the travel
organizer shall take all necessary measures in the interest of the traveller;
furthermore, the parties shall compensate each other in an equitable manner.
Where the travel organizer himself provides transportation, accommodation
or other services connected with the performance of the journey or sojourn,
he shall be liable for any loss or damage caused to the traveller in accordance
with the rules governing such services. If the travel organizer entrusts to a
third party the provision of transportation, accommodation or other services
connected with the performance of the journey or sojourn, he shall be liable
for any loss or damage caused to the traveller as a result of total or partial
failure to perform such services, in accordance with the rules governing such
services. The travel organizer shall be liable in accordance with the same
rules for any loss or damage caused to the traveller during the performance
of the services, unless the travel organizer proves that he has acted as a
diligent travel organizer in the choice of the person or persons performing
the service. The period of limitation for an action arising out of a travel
24
contract subject to this Convention and based on death, wounding or other
bodily or mental injury caused to a traveller shall be two years; it shall begin
to run on the date specified in the contract as the date of termination of the
service giving rise to the dispute.
Nevertheless, in case of wounding or other bodily or mental injury resulting
in the death of the traveller at a date subsequent to the date of termination
of the service giving rise to the dispute, the period of limitation shall begin
to run on the date of such death without, however, exceeding three years
from the date of termination of the service in question. The period of
limitation for an action arising out of a travel contract subject to this
Convention shall be one year; it shall begin to run on the date specified in
the contract as the date of termination of the service giving rise to the
dispute.
Another topic is the overbooking concerning the air carriers, this gives the
possibility to the air carriers to cancel the travel in case of overbooking. The
international Regulation introduced new rules for air passengers in case of
denied boarding, cancellations, long delays, the regulation requires the
airlines to provide passengers with assistance such as accommodation,
refreshments, telephone calls, offer re-routing and refunds.
Each tour operator must subscribe an insurance policy for any kind of
damages, and all tour catalogues foresee an insurance policy for third-party
liability, but also tourists can subscribe insurance policies to increase the
price of the damage.
25
LESSON 6
The time share contact
The time share contract has a particular aspect of tourist sector contracts
because they are in the middle of a real tourist contract and a real-estate
contract. These are often kind of contracts proposed by holidaymakers in
collaboration with tour operator. Time share deals, which allow buyers to
occupy holiday accommodation for specific periods in alternation with
others. The law 427 1998 regulating this contract foresees some conditions
such as a written contract with an informative document on the property
including total price, maintenance expenses, the description of the property.
The duration of the contract can’t be less than 3 years and more than 20, and
can be allow a withdrawing contract by ten 10 by the sign of the proposed
purchase.
26
LESSON 7
Disputes in the tourism sector
Despite the travel and tourism sector is full of complaints concerning
restoration, transport, hotel sector, it is also true that there is a low level of
conflict between consumers and tour operators. This king of renunciation is
due to the fact that the consumers are demoralized by the long duration of
processes and the high legal expenses they have to cope with. As to the
controversies concerning the objects the legal conflicts are related to damage
for lost, stolen things or consequences due to a luck of organization,
inefficiency . the moral damage are often restricted due to the wrong or no
fulfilment tourist contract.
27
LESSON 8
The extra-judicial consumer protection
At European level were assessed alternative methods of dispute resolutions
and in 1987 the directive n.344 concerning the assistance consumer insurance
foresaw that the contracts of insurance had to include the right of insured to
make use of arbitration procedures concerned the divergence with his
insurer.
In 1991 the European commission on consumer policy with the European
action plan for tourism pointed out the need to realize a feasibility study in
terms of petition or fast, simple and economic procedure for the solution of
consumer disputes, while in the second triennial action plan (1993-1995) the
European commission stressed that the petition to the Justice is not often the
best solution because of the inadequacy of judicial petitions that leave the
consumer defenceless for such behaviours. In 1997 some recommendation
for the alternative dispute between consumers and companies spread. But
up to now only the law 580/1993 provided concrete basis for a stable system
of extra-judicial disputes. Recent episodes have shown that even for
companies and enterprises can be useful to accept different types of disputes
solution. Is important to remember that in the Anglo- Saxon countries the
small claim arbitrations and the quick arbitrations were the most suitable
solutions for managing consumer complaints. Other alternative methods of
self-defence in addition to the conciliation and arbitration are spread as well
as the behaviour code. This code beyond to contain all the rules and
principles of behaviour recognized by all professionals working in the same
sector with the purpose to favour the transparency of relations, the quality
of goods and services provided can be used to codify the petition towards
conciliatory and arbitration procedures by subjects belonging to different
categories.
28
LESSON 9
The conciliation
The conciliation is now considered a stronger tool than the arbitration above
all in the disputes concerning the consumer protection.
While in the arbitration the parties must respect specific procedural rules as
well as the result of arbitrator judgement, in the conciliation the mediator
proceeds without any type of imposition and regardless of assessing rights
or wrongs, trying to establish again a communication between parties in
order to achieve a desired will between them. The European commission
has drawn up a “European form” for consumer complaint to fill in with the
help of an attorney or a consumer association, it is considered a valid
support to underline in a very clear and specific way the contentious,
fostering the dialogue between parties. Later a form similar to the European
one was reproduced for the tourist sector.
29
LESSON 10
The arbitration
The arbitration is an agreement between parties aiming to show their own
will to entrust the solution of a dispute to more private judges chosen by
themselves or by subject delegated such as (The president of the court
having jurisdiction, or by the chamber of commerce). When we talk about
the arbitration we have to distinguish different formulas in order to meet
the need of each person: the arbitration “amministrato” with the presence of
a board with function of secretary; the arbitration “ad hoc” for a more
freedom choice but with more risks and costs, the arbitration “rituale” it is
a real judgment based on procedural rules, while the arbitration “irrituale”
is not foreseen the active presence of a civil jurisdiction.
30
LESSON 11
The class action and legislative news in Italy at the end of 2007
The inhibitory in consumption contracts was born in Italy with the
introduction of Civil Code. At the beginning it was limited to the adoption
of unconscionable clause included in the art. 1469 of Civil Code and now in
the consumption Code art. 33-36.
In June 2003 the education Company started an advertising campaign in
Turin to complain against a great number of professional courses( barman,
chef, beautician). The adverting was present on transport means where a
great emphasis was given to the opportunities of job and not to the courses
content. So the messages were deceptive. No one or few people could find
a job after he course attendance. There were many students who ask the
consumer association their help, and complained for having spent much
money to attend the course. So there was the need to urgently act to stop the
damaging behaviour of Education company, and an inhibitory action started
with an urgent procedure.
The inhibitory has been also used by associations in case of violation of rule
for bank account holders, against car dealers, and also inhibitory actions in
the telephony sector. The 20 June 2007 a great number of inhibitory started
against: Vodafone, fastweb, telecom, H3g; SKY. The contracts subscribed
with telephone companies must foreseen the possibility to back out of a
contract and to transfer to others without any expenses and they cannot
require a 30 days of prior notice.
31
LESSON 12
Waste disposal
As concerns the urban household organic waste there are different type of
waste: household waste, those concerning the trade activity, services of
territory and garden clearness. Over the 30% of waste are food, shells,
another 30% are connected with the paper, the 11% is plastic and the 10% is
glass 5% is fabric and wood. The other 10% is material which can’t be used
again. To reduce to high quantity of waste we produce, we can try to use
some devices by modifying our way of shopping for instance to reduce the
purchase of plastic paper choosing glass case. Try to buy only food we need.
To reduce the great quantity of waste is important to increase the separate
collection of household waste extending the material life cycle which can be
used again or recycled. For example the glass can be changed in new bottles,
the paper can be recycled for packing or new papers.
32
LESSON 13
The join ownership/Condominium
The joint ownership is a managing board acting in the framework of
common things through a person called manager of a condominium. The
common parts of the building are drawn up in the art.1117. in order to show
the a good included in the art. 1117 is the property of a single person a notary
form is needed certifying the right of the subject getting the exclusive
property of a specific area foe example the terrace roof.
33
LESSON 14
Relation with public administration
Lesson 14 The discipline on the public administration acts contains a specific
rule concerning the law n. 241, and is important to clear up that the law
241/90 can be applied only to subjects acting through administrative
measures and acts. So the economy public boards are not subjected to this
law. In this framework a very interesting topic of the law 241 is the
participation in a specific process (example of participation were common
but limited in specific matters such as the city planning or the territory
management). Four points related to this context have been stressed: the
advice to start the procedure, the conference of services, it is a simplification
tool because it try to link in one act the final court record, two kind of
conferences are foreseen: preliminary and decisive, then the third point is
the self-certification and the starting of activity, the fourth is silence-consent.
The different lessons were given with the purpose to meet the need and
curiosity of learners and the last one concerning the relation between citizens
and state is important for an active citizenship which can be combine the
participation of single person in the public choice as could be in Campania
region the possibility to locate an incinerator, or a place where to create a
dump. Place project can be considered an effective consumer protection
education example, whishing that the agreement with the territorial public
authorities achieves a positive outcome with the institutionalization of
education courses for a citizenship which can involve migrants too in order
to make easier a most rapid inclusion.
34
MODEL COMPLAINT
PLACE DATE
TOU OPERATOR ADDRESS/ TRAVEL AGENCY ADDRESS
RECORDED DELIVERY (LETTER)
OBJECT :JOURNEY OF
DESTINATION
YOUR INCREASE OF PRICE COMUNICATION OF (DATE)
IF YOU READ THIS LETTER FOR YOU INCREASE PRICE
COMMUNICATION OF
THIS PRICE INCREASE IS SUPERIOR OF 10% THAT
AMOUNT AGREED UPON ON CONVENTION OF EURO
IF YOU COMMUNICATE TO GIVE UP A TRAVELLING
CONVENTION / AGREEMENT APPLYING A EUROPEAN
RULE.
SO I YOU ASK THE PRICE REFUND I PAID AS EURO
WITHIN SEVEN DAYS SINCE THE YOUR RECEPTION OF
THIS
LETTER.
BEST REGARDS
SIGNATURE
35
A CONCILIATION MODEL
CONSUMER
NAME
SURNAME
CITY
STATE
CODE
TEL
FAX
ENTERPRENER
NAME
ADDRESS
CITY
STATE
CODE
TEL
FAX
CONVENTION TYPE
TRAVELLING
LODGING
O OTHER
DATE OF AGREEMENT SIGNATURE
EXECUTION PLACE IN CONSUMERS’S ADDRESS STATE
IN A SHOP
IN DIFFERENT PLACES
BY PHONE
BY EMAIL
BY FAX
36
37
Prefazione
SOMMARIO
Considerazioni introduttive sulla educazione degli adulti consumatori
Lezione 1: Cenni sul consumerismo
Lezione 2: La nascita del movimento consumerista
Lezione 3: Lo sviluppo in Europa
Le iniziative della Comunità Europea negli ultimi vent’anni
I piani di azione triennale
Lezione 4: Le etichette e la loro natura
Lezione 5: I diritti del turista
I contratti di viaggio e turismo
La sottoscrizione del contratto
Il viaggio
Il rientro dal viaggio
Responsabilità dell’organizzatore
Responsabilità dell’intermediario
Lezione 6: I contratti di multiproprietà nel turismo
Lezione 7: Le controversie nel settore turistico
Lezione 8: La tutela extragiudiziale del consumatore
Autotutela del consumatore riepilogo delle nozioni
Esempi pratici ed esercitazioni per i discenti
Lezione 9: La conciliazione
Autotutela del consumatore
Lezione 10: L’Arbitrato
Lezione 11: La “class action” novità legislativa in Italia alla fine del 2007
I provvedimenti
I provvedimenti inibitori
I provvedimenti di correzione e/o eliminazione
degli effetti dannosi delle violazioni accertate
Provvedimenti di pubblicazione
Azioni inibitorie nell’ambito della telefonia
La “class action”
38
SOMMAR
p. 40
p. 42
p. 49
p. 52
p. 54
p. 56
p. 59
p. 62
p.
p.
p.
p.
p.
p.
p.
68
69
69
73
74
74
75
p. 78
p. 80
p. 82
p. 85
p. 87
p. 90
p. 91
p. 95
p. 98
p. 102
p. 102
p. 103
p. 104
p. 104
p. 107
Lezione 12: Il ciclo dei rifiuti
Esempi pratici di raccolta differenziata
p. 110
p. 113
Lezione 14: Rapporti con la P.A.
La partecipazione
L’avviso dell’avvio del procedimento
Conferenza di servizi
Il silenzio - assenso
Verifiche
p.
p.
p.
p.
p.
p.
Lezione 13: Il condominio
39
p. 114
115
115
116
119
122
125
Prefazione
Nel tenere i corsi ci siamo resi conto della necessità di realizzare moduli
educativi appropriati ed elastici per cui si sono ideati tali forme di
educazione. Tutto ciò è necessario per ripianare gli squilibri territoriali e per
soddisfare gli antichi ed i nuovi bisogni, la formazione continua dei
formatori e la esigenza di limitare forme di esclusione sociale.
Tali considerazioni sono necessarie per il differente approccio tra
l’educazione dei giovani e quella degli adulti i quali, contrariamente ai primi,
giungono alla media età nella più completa ignoranza ,nella più completa
impreparazione, peggio vi giungono pieni di preconcetti e di mezze verità.
Inoltre il modo di promuovere le iniziative educative deve essere rispettoso
dello sviluppo culturale di ogni gruppo umano le cui tappe sono
l’approfondimento e la interiorizzazione della propria cultura, lo sviluppo
del processo di acculturazione e la capacità di apertura del dialogo
interculturale.
Quanto esposto ha imposto di realizzare dei moduli di formazione
caratterizzati, in primo luogo, dal “saper comunicare” le informazioni con
lezioni idonee a carpire l’attenzione del pubblico e, in seguito, allargare gli
stimoli e la osservazione con la utilizzazione di gruppi e l’analisi di modelli
pratici relativi, per esempio, alle forme di tutela del consumatore.
Altro modello inadeguato è stato elaborato nell’ambito della Cooperazione
culturale perché presuppone una alfabetizzazione informatica che non
sempre le persone adulte od anziane hanno per cui si ritiene che il DIGITAL
divida sia per l’accesso che per la utilizzazione dei supporti informatici
perchè è indispensabile procedere a corsi tradizionali sia di base che di
necessario aggiornamento delle proprie nozioni.
Infatti l’obiettivo è quello di consentire alle persone adulte ed anziane sia di
la conoscenza e la consapevolezza dei propri diritti nel senso di sapere che
essi esistono e devono essere difesi e migliorati sia di essere consapevoli dei
propri diritti per goderne gli effetti in maggiore pienezza con appagamento
personale sia, infine, per divenire soggetto attivo dei propri diritti.
Il discente adulto richiede:
1) informazione ed orientamento;
2) motivazione all’apprendimento;
3) sostegno finanziario all’apprendimento
4) utilità e rilevanza del contenuto dell’apprendimento;
40
5) adeguate forme di supporto alla didattica;
6) processi di valutazione e riconoscimento dei risultati
dell’apprendimento.
7) possibilità di autovalutazione ;
8) possedere indicatori adeguati per fissare target e misurare il progresso;
9) sistemi nazionali ed europei nonché regionali di gestione delle
informazioni utili e puntuali sui risultati dell’apprendimento degli
adulti.
E’ necessario che si abbiano strumenti puntuali di gestione dei risultati
dell’apprendimento degli adulti per migliorare l’offerta formativa globale
che dovrà essere differente in considerazione ,come sopra esposto, della
diversità dei discenti e dovrà essere continua anche in conseguenza del
continuo mutamento della normativa e tali problematiche sono comuni a
tutti gli Stati europei.
Nella esecuzione del Progetto si è avuta conferma che il consumatore adulto
deve essere considerato come un soggetto naturale di personalizzazione e
centralità , di confermazione della propria identità giuridica, civile, sociale,
morale, spirituale, culturale in consonanza con l’altro, alla ricerca costante
della interrelazione tra l’Io ed il Tu e della sintonia tra il “mio” ed il “tuo” per
la fondazione del “nostro”.
Il consumatore adulto deve essere in grado di impegnarsi nella tutela dei
propri diritti e non può esaurirsi in una frequente quanto vana lamentazione
di molti per non aver ottenuto giustizia, per aver subito torti o per essere
stati emarginati nonostante le forze ancora vive che uno si sente di poter
esercitare, ma esige una partecipazione che vede l’uomo impegnato nel
ricercare gli strumenti più idonei per farsi protagonista attivo di un processo
di rivalutazione e riqualificazione dei criteri di considerazione del cittadinoconsumatore-utente.
La parola chiave è “condivisione” per favorire la consapevolezza di valori
condivisi lavorando perché l’azione comune non prescinda da essi per
configurarsi come un fatto eminentemente educativo prima che politico.
Infatti la politica dei consumatori ha l’opportunità di aiutare la U.E. ad
affrontare le sfide della crescita, della creazione di posti di lavoro e del
riavvicinamento ai cittadini. Il risultato desiderato, come è noto, consiste
nell’essere in grado di dimostrare a tutti i cittadini della U.E. entro il 2013
che possono acquistare da qualsiasi Stato della U.E., dal negozio all’angolo
al sito web, fiduciosi del fatto di poter godere ovunque di una tutela
41
uniformante efficace della quale si deve essere consapevoli mediante la
realizzazione degli obiettivi della educazione dei consumatori. In tale
prospettiva è stato realizzato il Progetto.
Il presente opuscolo vuole mostrare come sia stato possibile insegnare
nozioni non conosciute a discenti adulti pungolando il loro interesse ed
operando verifiche non formali,ma sul campo realizzando tra i discenti
piccole pattuglie che hanno proceduto a cercare nella realtà i concetti
imparati. Oppure a realizzare, con parole proprie, termini per memorizzare
le nozioni imparate (vedi verifiche allegate di settantacinque volenterosi).
I corsi sono stati tenuti da persone esperte della materia consumeristica,
coadiuvate da valide figure conoscitrici della pedagogia degli adulti quali,
tra gli altri, i partners di progetto e, principalmente, il partner greco,
riuscendo a trasmettere un unico messaggio ad una platea indifferenziata sia
per l’età,sia per il sesso e sia per il livello culturale senza operare distinzioni
tra essi e quindi ottenendo l’adeguamento del docente ai discenti.
Certo il lusinghiero risultato ottenuto rappresenta la conclusione di un
progetto europeo,ma rappresenta,soprattutto, l’inizio di una esperienza ove
si cercherà di migliorare il dialogo educativo non formale con l’ausilio di
tutta l’organizzazione nazionale del Movimento Difesa del Cittadino,delle
Istituzioni quali Comune e V Municipalità già coinvolte e mostratesi
interessate per raggiungere l’obiettivo di creare non delle specifiche figure
professionali,ma soltanto un Kit di pronto soccorso del cittadinoconsumatore-utente, non demandato ad anonimi opuscoli e, al contrario,
realizzato dalla condivisione ed il rapporto interpersonale-interculturale.
La prossima sfida è già per il prossimo autunno 2008/2009 con l’inizio dei
nuovi corsi presso la sede MDC NAPOLI VOMERO perché ,pur essendo
importante quanto conseguito, molto più interessante sarà quello che si
realizzerà in quanto ogni associazione e,maggiormente ,una di natura
consumeristica deve essere sempre proiettata verso il futuro pur non
dimenticando il proprio passato.
Si ringraziano coloro che hanno partecipato come discenti, e coloro che
hanno redatto i testi somministrati agli alunni, nonchè l’organizzazione
regionale e nazionale di MDC (Movimento Difesa del Cittadino) per l’osmosi
di esperienza consumeristica.
Napoli, 20 maggio 2008
Mdc Napoli Vomero
42
Raffaele Santoro
Considerazioni introduttive
EDUCAZIONE DEGLI
ADULTI CONSUMATORI
Tali considerazioni introduttive sono state necessarie per fornire agli alunni
brani, figure, nozioni onde unire le coordinate all’interno delle quali si
sarebbe svolto il Progetto.
L’educazione ai consumi è un cardine delle politiche di difesa e protezione
dei consumatori sia a livello italiano sia a livello europeo e, a tal fine, la U.E.
ha stimolato e valorizzato le iniziative negli Stati membri con l’obiettivo di
aiutare ad acquisire informazioni e comportamenti consapevoli nella
gestione delle risorse, dei beni e dei servizi.
Nel corso degli anni la cosiddetta consumer education è passata dalla fase
pionieristica degli anni ‘60 alla fase della cittadinanza attiva che prospetta
per il cittadino il ruolo di partecipazione, responsabilità e senso critico di
fronte ad un mercato globale sempre più forte che influenza la sfera
economica,ma anche la cultura e la società.
Tale educazione dei cittadini consumatori è attualmente rilevante in quanto
il ruolo dei cittadini-consumatori ,consapevoli delle proprie scelte, può
influenzare la tendenza alla evoluzione del mercato globale che impone nelle
nostre scelte di consumo la capacità di osservare la mondialità dei consumi
in quanto soltanto nuove razioni culturali e sociali possono favorire una
economia più giusta ed un consumo sostenibile.
Nella società dell’informazione e della conoscenza, infatti, l’istruzione e la
formazione permanente rappresentano una delle scelte strategiche per
sostenere lo sviluppo economico e sociale dell’Europa (v.Commissione della
U.E).
“Memorandum sulla istruzione e la formazione” 2000, Bruxelles ove si legge:
”In Europa è in atto una rapida evoluzione verso una società ed una economia basata
sulla conoscenza.Oggi più che mai l’accesso ad informazioni e conoscenze
aggiornate, nonché la volontà e la capacità di sfruttare tali risorse in maniera
intelligente, ai fini personali e nell’interesse della collettività, costituiscono fattori
cruciali per rafforzare la competitività dell’Europa e migliorare le capacità di
inserimento. L’istruzione ,nel senso più ampio del termine,rappresenta il requisito
essenziale per comprendere tali sfide ed imparare ad affrontarle”.
La strategia concepita a Lisbona nel 2000 e ribadita a Barcellona nel 2002
(Ris.del 27/06/2002 e del dicembre 2002) impegnano l’Italia e gli altri Stati
a “identificare strategie coerenti e misure pratiche ai fini di favorire la formazione
43
permanente per tutti”.
La scelta strategica prioritaria è quella di porre le condizioni per l’attuazione
di un sistema di educazione permanente con la consapevolezza che
l’istruzione e la formazione permanente non rappresentino più
semplicemente un aspetto della formazione generale,ma devono diventare
i principi informatori della offerta e della domanda in qualsivoglia contesto
di apprendimento ed entro il 2010 il livello U.E. di LPP dovrebbe
raggiungere il 15% della popolazione attiva.
Nel decennio 2000-2010 ,secondo le previsioni della ISTAT, si evince che in
Italia si avrà un invecchiamento della popolazione del 18% ed un
incremento migratorio dal 2,2% al 4,1%.Appare evidente che per il
conseguimento degli obiettivi della cittadinanza e della occupabilità per
tutti i cittadini è necessaria la continuità dell’apprendimento lungo tutto
l’arco della vita realizzato come :
A) apprendimento formale con saperi ed abilità certificate; presso
associazioni con esiti formativi potenzialmente certificabili
B) apprendimento non formale realizzato nelle sedi di lavoro oppure
presso associazioni con esiti formativi potenzialmente certificabili)
C) apprendimento informale quale corollario naturale della vita
quotidiana con arricchimento delle conoscenze e competenze
individuali formali e non formali.
Inoltre la presenza delle nuove tecnologie impone la esigenza di ampliare
l’offerta formativa attraverso corsi di alfabetizzazione tecnologica integrati
a percorsi di istruzione e di formazione. La risoluzione di Dublino sul
lifelonglearning guidance mira ad estendere le conoscenze e l’acquisizione
di specifiche competenze connesse al lavoro ed alla vita sociale della
popolazione adulta. Si ritiene che partendo dal riconoscimento di quanto
viene acquisito da una persona in percorsi formali, non formali ed attività
informali si possono progettare e realizzare interventi formativi in grado di
collegare i bisogni della persona con le esigenze della partecipazione alla
cittadinanza attiva.
Importante obiettivo del piano di azione comunitario per i consumatori dal
2007 al 2013 è la realizzazione una delle tre soluzioni proposte, dopo la
consultazione del 15 maggio 2007, per modificare l’acquis comunitario ossia:
A) un’armonizzazione totale della legislazione;
B) l’armonizzazione minima attuale ,ma con una clausola di
riconoscimento reciproco;
44
C) l’armonizzazione minima combinata con il principio del paese di
origine per cui le imprese operanti in altri Stati membri dovrebbero
unicamente conformarsi alle norme applicabili nel loro paese di origine.
Inoltre si propone la revisione di 9 direttive essenziali alla protezione dei
consumatori e la creazione di una nuova direttiva sul credito al consumo.
Quindi la educazione assume un ruolo molto importante, ma i metodi
dovranno essere differenti in considerazione della diversità dei discenti e
dovrà essere continua anche in conseguenza del continuo mutamento della
normativa e tali problematiche sono comuni a tutti gli Stati europei.
Il consumatore adulto deve essere considerato come un soggetto naturale di
personalizzazione e centralità, di confermazione della propria identità
giuridica, civile, sociale, morale,spirituale,culturale in consonanza con l’altro,
alla ricerca costante della interrelazione tra l’Io ed il Tu e della sintonia tra il
“mio” ed il “tuo”per la fondazione del “nostro”.
Il consumatore adulto deve essere in grado di impegnarsi nella tutela dei
propri diritti e non può esaurirsi in una frequente quanto vana lamentazione
di molti per non aver ottenuto giustizia, per aver subito torti o per essere
stati emarginati nonostante le forze ancora vive che uno si sente di poter
esercitare, ma esige una partecipazione che vede l’uomo impegnato nel
ricercare gli strumenti più idonei per farsi protagonista attivo di un processo
di rivalutazione e riqualificazione dei criteri di considerazione del cittadinoconsumatore-utente.
In realtà occorre favorire una reale partecipazione alla società civile dei
consumatori adulti.
Il problema principale è quello di stabilire se e come vi possa essere un
rapporto tra l’intenzione della pedagogia di offrire strumenti per consentire
ai consumatori adulti di poter proficuamente godere dei loro diritti e la
esigenza di essere più consapevolmente, sia come singoli che nelle
organizzazioni consumeristiche, testimoni e portatori viventi del sentimento
di considerazione e di rispetto che gli altri e le Istituzioni devono nutrire per
loro.
Strategica per gli educatori è la necessità di mettere il consumatore adulto
discente nelle condizioni più idonee perché sappia servirsi di quelle risorse
perché sia considerato un uomo a tutto gli effetti ossia un persona “titolare”
di diritto in tutti quei campi nei quali abbia la ventura di operare e richiedere
giustizia senza perdere la sua identità. Naturalmente occorre favorire il
sorgere nel consumatore adulto dell’azione critica ossia della capacità di
45
autovalutazione e di comprensione razionale dei propri limiti al fine di poter
scegliere lo strumento più idoneo. Il conseguimento di tale risultato impone
di partire nell’attività educativa dai casi pratici verificatisi nella vita del
discente in quanto è l’istruzione che deve adeguarsi alla contingenza
trattandosi di allievi in possesso già di una propria esperienza di vita e di
proprie convinzioni anche radicate.
Infatti la contingenza delle situazioni del discente fornirà alla scienza
pedagogica i mezzi idonei ed utili per interpretarle e fornire l’adulto di
strumenti da utilizzare per riconoscimento dei propri diritti di consumatorecittadino-utente perché dalla storia o dalle vicende della vita del discente
adulto si possono enucleare i fini che l’addestramento, l’insegnamento,
l’istruzione, la formazione, la educazione, l’autoeducazione di prefiggono
di realizzare.
Si tratta di stabilire un trat d’union tra il diritto del cittadino di trovare una
società pronta a riceverlo per prestargli tutti i servizi possibili ed il dovere,
anche questo del cittadino, di restituire, una volta acquistata consapevolezza
del valore della sua vita con il suo impegno razionale e politico, i tanti
benefici dal medesimo goduti per merito di una società oppure di una
associazione consumeristica ben organizzata.
In Europa occorre vincere la “paura” nei confronti del raggrupparsi
spontaneo dei cittadini e della libera associazione soprattutto se l’idea di
cittadinanza attiva che si sta consolidando è quella di compartecipazione
alla gestione della società civile e,soltanto se le Istituzioni e la società civile
dialogano, lo sviluppo è assicurato e può effettivamente crescere un
significato condiviso di cittadinanza attiva europea che è proprio intesa
come
“Partecipazione civica” (Lettonia , Romania),
“Attitutidini civiche” o “ coscienza civica” (Polonia),
“Impegno civico” (Romania),
“Diritti e doveri civici”(Germania).
In effetti la “cittadinanza responsabile” riguarda materie come la conoscenza
e l’esercizio dei diritti e delle responsabilità civiche.
La parola chiave è “condivisione” per favorire la consapevolezza di valori
condivisi lavorando perché l’azione comune non prescinda da essi per
configurarsi come un fatto eminentemente educativo prima che politico.
La stessa Commissaria europea Kuneva ha affermato di voler favorire
moduli di educazione degli adulti e campagne di informazione sui diritti dei
46
consumatori in tutti gli Stati membri.
Infatti la politica dei consumatori ha l’opportunità di aiutare la U.E. ad
affrontare le sfide della crescita, della creazione di posti di lavoro e del
riavvicinamento ai cittadini. Il risultato desiderato consiste nell’essere in
grado di dimostrare a tutti i cittadini della U.E. entro il 2013 che possono
acquistare da qualsiasi Stato della U.E., dal negozio all’angolo al sito web,
fiduciosi del fatto di poter godere ovunque di una tutela uniformante
efficace della quale si deve essere consapevoli mediante la realizzazione
degli obiettivi della educazione dei consumatori.
Un ruolo fondamentale deve essere svolto dal Lifelong Learning e l’Agenda
di Lisbona nel 2006 è divenuta una bussola politica per alcuni Stati come la
Bulgaria, Repubblica Ceca, Lettonia, Malta, Polonia e Spagna.
In effetti molti Stati hanno confuso l’economia della conoscenza con la
società della conoscenza, ma alcuni Stati (Danimarca, Filandia, Norvegia e
Svezia) da i due approcci hanno tratto forti vantaggi nella implementazione
e, poi, altri Stati (Francia, Grecia, Spagna e Romania) hanno elaborato dei
riferimenti legislativi del lifelong learning.
In tale prospettiva si indirizza la educazione europea dei consumatori adulti;
nell’ambito del lifelong learning.
Si è quindi iniziato il corso diviso per moduli o per argomenti in primo luogo
spiegando cosa fosse il consumerismo, ma, in via preliminare, si è cercato di
sensibilizzare i discenti sulla necessità del corso nonché sulla utilità nella
vita quotidiana distinguendo l’attività didattica da quella prevista in altre
sedi per il conseguimento di titoli professionali propri della educazione
formale.
A tal fine si è iniziato a delineare i concetti di cittadino e di suddito
precisando che anche oggi e nelle nostre comunità ognuno non è titolare di
diritti ed altre situazioni giuridiche attive ossia non è cittadino, ma suddito
nella misura in cui non conosce i propri diritti ed ignora come esercitarli. In
effetti si è proceduto ad una breve disamina delle circostanze della vita
quotidiana dei discenti e si è evidenziato la loro condizione sostanziale di
suddito credendo di essere cittadino ossia di pensare di sapere, ma, in realtà,
di ignorare i propri diritti e la esercitabilità dei medesimi.
Quindi si è spiegato come il corso avesse lo scopo di realizzare un kit di
pronto soccorso del cittadino salvo, poi, ricorrere alle associazioni
consumeristiche od a specifiche figure professionali.
A questo punto l’interesse dei discenti si è mostrato elevato ed è stato
47
massimo allorquando si è chiesto loro di verificare nei mercati rionali e nei
singoli negozi oppure nei contatti con la pubblica amministrazione o con le
banche il rispetto delle norme quasi a voler realizzare una pattuglia di
cittadini controllori di ausilio agli Enti Territoriali come Comune o
Municipalità.
A questo punto si è spiegato che la democrazia è partecipazione per cui è
importante, pur non essendo professionisti e fuori della educazione formale,
conoscere le modalità della partecipazione e come il corso fosse diretto a
conseguire tale scopo.
La prima lezione è stata diretta a fornire le coordinate di ciò che interessava
per cui si è iniziato a chiarire cosa fosse il consumerismo ed i discenti sono
stati molto interessati realizzando delle brevi relazioni personali sugli
argomenti spiegati al fine di verificare, poi, in sede di correzione,lo stato
della loro conoscenza.
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LEZIONE 1
Cenni sul consumerismo
Il consumerismo è un fenomeno relativamente recente; sono passati circa
cento anni da quando il sistema economico-commerciale degli Stati Uniti è
stato scosso per la prima volta dall'esplosione di un movimento di
consumatori esasperati. Nonostante l'esito positivo di questa prima "ondata"
e delle altre succedutesi nel tempo, gli economisti non hanno mai prestato
attenzione al consumatore ed alle sue effettive necessità fino a questi ultimi
anni, dedicando invece molto più impegno ad analizzare l'offerta.
Secondo gli economisti classici, il consumo era una variabile caratterizzata
dalle sole due classi sociali allora esistenti: un ridottissimo gruppo di
reddituari dalla elevata capacità di spesa ed una stragrande maggioranza di
lavoratori, titolari di redditi appena sufficienti a garantire loro la sussistenza,
ed incapaci quindi di influenzare i prezzi e la produzione. Il primo
economista ad ipotizzare una relazione tra consumi e "bisogni di distinzione"
(e non solo necessità di sussistenza), fu Alfred Marshall, ma solo con la
Scuola Neoclassica nasce finalmente il consumatore come soggetto che opera
delle scelte. Uno dei principi cardine di questa scuola è quello della
"sovranità del consumatore", elaborato tra gli altri da Leon Walras e Vilfredo
Pareto. In base a questa teoria il consumatore è un soggetto semplice e
razionale, guidato dal criterio della ricerca del massimo grado di utilità e
non influenzabile da variabili esterne. E' un consumatore forte, con la
conoscenza perfetta dei beni e dei prezzi; ed è quindi in grado di influenzare
la produzione a suo vantaggio.
Perché queste teorie raggiungano un livello più sofisticato bisognerà
attendere molti anni, fino a J. Keynes, secondo il quale il consumo è in
funzione del reddito, ma non in base ad una proporzione diretta; infatti, i
fattori soggettivi nella determinazione dei consumi sono una
anomalia.Bisognerà arrivare fino a Duesenberry per avere finalmente
consapevolezza che le scelte dei consumatori rispondono a due tipi di
esigenze: materiali e psicologiche.
A questo punto anche la scala gerarchica di classificazione dei prodotti non
può più basarsi sulle semplici caratteristiche tecniche, ma assumono
importanza fondamentale i criteri estetici e di immagine. Il successivo passo
in avanti porta gli economisti a costatare che l'offerta di beni di consumo
non è perfettamente omogenea, ma differenziata in base alle caratteristiche
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che essi incorporano. Il consumatore proposto dagli studi classici aveva la
piena disponibilità delle informazioni che riguardavano prezzo, qualità e
disponibilità del prodotto; e queste condizioni erano in parte possibili nel
mercato del XIX° secolo, ma il consumatore odierno ha enormi problemi per
ottenere un grado anche minimo di conoscenza effettiva dei prodotti, e per
di più deve sopportare costi aggiuntivi per ottenere queste informazioni. Le
teorie economiche non hanno quindi colto nel segno nell'individuare la
controparte del produttore, e nemmeno hanno scoperto quali siano i suoi
comportamenti e le sue prerogative in un mercato in continua evoluzione. E'
stato necessario l'intervento della sociologia, delle teorie di marketing e
dell'analisi psicologica per consentire agli economisti e poi alle imprese di
identificare con precisione le caratteristiche del consumatore al fine di
aumentare la competitività e combattere la concorrenza su nuovi confini; "in
tutti gli uomini esistono gli stessi meccanismi di psicologia del profondo" e
pertanto "una loro precisa conoscenza, finalizzata alle scelte del
consumatore", consente "l'attribuzione al bene reclamizzato di valori
simbolici pregnanti, tali da raggiungere direttamente le istanze profonde dei
consumatori e automaticamente determinare l'acquisto".Nell'ambito del
comportamento di consumo esistono vari fattori che influiscono sulle scelte:
Il reddito, che può influenzare la stessa persona in modi diversi a seconda
del momento; il gruppo di appartenenza o di riferimento, che ci spinge a
comportamenti uniformi; le aspettative, sottogruppo degli atteggiamenti che
modificano la domanda abituale."Il consumatore anni 2000 è più ricco; più
istruito; più esigente; più capriccioso; ha più tempo libero; ha sempre meno
bisogni e più esigenze; i prodotti che desidera sono sempre più un mix di
prodotto-servizio-attese-benefici -stile-design; vuole qualità; non vuole
essere ingannato; vuole il rispetto dell'ambiente, ma non è disposto a
pagarne il prezzo più alto e soprattutto vuole prodotti personalizzati (one to
one), vuole essere distinto e distinguersi dagli altri".
Queste riflessioni teoriche non hanno però permesso al consumatore di
difendersi dagli attacchi sempre più sottili e sofisticati che un certo tipo di
produzione troppo aggressiva, un commercio con pochi scrupoli, ed una
amministrazione pubblica arrogante ed indifferente perpetrano
continuamente nei suoi confronti.Solamente l'analisi della situazione dal
punto di vista giuridico ha fornito al consumatore qualche strumento di
difesa e concreto aiuto, affinché questo "re del mercato" non fosse più il
soggetto debole del sistema economico; e nello stesso tempo lo si è utilizzato
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all'interno dell'Unione Europea come leva di proporzioni continentali per
migliorare la concorrenza e la trasparenza del mercato interno.
51
LEZIONE 2
La nascita del movimento consumerista
Il movimento in difesa dei consumatori ha origine negli Stati Uniti
d'America, dove, prima che in ogni altro paese al mondo, si crearono le
condizioni per la nascita ed il veloce sviluppo di un capitalismo
monopolistico ed oligopolistico. Fino ai primi anni del’ 900 gravavano sul
consumatore acquirente finale tutti gli oneri di controllo sulla qualità del
bene acquistato, ed il peso dei costi, nel caso questo non corrispondesse per
qualità o sicurezza a quello effettivamente atteso. Il criterio della
responsabilità per colpa del venditore scattava solamente quando la
negligenza era grave ed evidente. Un primo evento che segna l'inizio delle
politiche in favore dei consumatori è la normativa "Antitrust" (Sherman Act)
del 1890, che non era né pensata né voluta per servire a quello scopo, ma per
proteggere il piccolo commercio e la produzione artigianale dallo strapotere
dei monopolisti e delle grandi concentrazioni industriali.
La concorrenza sleale divenne quindi un reato, e con il passare degli anni
l'obiettivo di tutelare i consumatori dalle pratiche commerciali scorrette
divenne la motivazione principale di questa legge. Un secondo passo fu
compiuto nel 1906, quando grazie alla azione della National Consumers
League (movimento che, a dispetto del nome, non si occupava di
consumatori, ma delle condizioni di lavoro delle donne), fu approvata una
legge sulla genuinità delle sostanze alimentari e farmaceutiche ed una
successiva normativa sulla qualità delle carni.
I fattori che provocarono questa prima ondata di "Consumerism" furono
quindi la lotta al capitalismo aggressivo ed alle frodi alimentari.
Anche la seconda ondata di protesta, verso la metà degli anni trenta, nasce
da problemi simili: aumenti immotivati dei prezzi al consumo e
commercializzazione di medicinali nocivi; ma i consumatori americani, già
immersi nell'era della produzione di massa, reagiscono in maniera più
consapevole e decisa, ed anche grazie agli scioperi in massa delle casalinghe
ottengono un rafforzamento delle leggi sulla genuinità degli alimenti ed un
ampliamento dei poteri della Federal Trade Commission, per combattere
l'uso di pratiche commerciali illecite e fraudolente. Nello stesso periodo ebbe
inizio anche il primo fenomeno organizzativo che diede vita alla rivista
"Consumers Research Bulletin", che si occupava di testare i prodotti di largo
consumo, ed a questa iniziativa fece seguito la nascita di "Consumer's
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Union", una associazione molto attiva ancora oggi, che si caratterizza per
un'ampia gamma di pubblicazioni e trasmissioni Radio-TV in tutto il nord
America che riguarda test ed analisi su prodotti e servizi.
In questa fase emerse dunque un duplice ordine di problemi: primo tra tutti
la assoluta necessità di informazioni da parte del consumatore, che privo
com'era di notizie sulla qualità e sicurezza dei prodotti non era certo in grado
di poter fare scelte oculate; il secondo problema che venne alla ribalta fu la
necessità per i consumatori di avere una rappresentanza politica che potesse
dare forza alle tante voci sparse ed ancora disunite.
Il fenomeno sociale del consumerismo nasce, come si è esposto, negli Stati
Uniti alla fine del sec. XIX ed è il risultato di una vasta protesta degli strati
più poveri del proletariato americano, già allora vessato dai grandi
monopolisti ed oligopolisti che imponevano alti prezzi e qualità scadente
sui generi di prima necessità.
Il successo delle proteste favorì l’approvazione delle leggi federali che
imposero un livello minimo di genuinità negli alimenti e nei medicinali. Si
trattò di un successo parziale e la protesta ritornò negli anni della grande
depressione.
Nel 1916 le Corti statunitensi riconobbero il principio della responsabilità
del produttore con il conseguente obbligo di risarcimento dei danni derivati
da difetti dei propri prodotti in assenza di prova di un loro comportamento
colposo( caso McPherson v. Buick Motors).
Questa seconda ribellione evidenziò chiaramente i due principali fattori di
debolezza delle masse dei lavoratori–consumatori ossia:
a) l’assoluta mancanza di informazioni sui prodotti che impediva di
effettuare scelte corrette e quindi di orientare l’offerta ;
b) la carenza di rappresentanza politica che avrebbe potuto unire e
canalizzare meglio le proteste diffuse e disunite.
La prima esperienza organizzata concernente il consumerismo originò la
fondazione della rivista “ Consumers Research Bulletin” che pubblicava i
risultati di test comparativi su prodotti di largo consumo e, in conseguenza
di tale circostanza e del boicottaggio delle casalinghe di Detroit ,nacquero
nel 1936 le “Consumers Union”ancora attive negli Stati Uniti ed in Canada.
La terza fase del movimento consumerista, quella che dura ancora oggi e
che ha segnato un consolidamento delle posizioni ed una consapevolezza
nei consumatori, è iniziata intorno agli anni '50, ed ha finalmente visto
53
l'ingresso in campo dei paesi europei.La prima organizzazione di
consumatori nel vecchio continente nasce in Danimarca nel 1947, e
successivamente, nel 1955, in Gran Bretagna fu il governo stesso che istituì
il "Consumer Council", per assicurare anche ai consumatori la possibilità di
esprimersi su materie che tradizionalmente erano riservate a produttori e
commercianti. Questa nuova fase prese avvio, almeno negli Stati Uniti
d'America, da una diversa interpretazione del concetto di responsabilità, che
consentì la transizione da un regime di responsabilità per colpa del
produttore (da doversi provare volta per volta), al criterio di responsabilità
oggettiva. Secondo questo ultimo principio è il produttore ad avere l'onere
di dimostrare che i danni provocati dall'uso del suo prodotto non dipendono
dal suo operato, offrendo finalmente un buon margine di sicurezza al
consumatore. I motivi che spinsero verso questa inversione dell'onere della
prova, e che sono validi ancora oggi, consistevano nella complessità di
fabbricazione di molti beni, tale da rendere difficoltoso individuare con
precisione la causa del pregiudizio e a quale soggetto attribuirla fra i molti
della catena produttiva e distributiva. Inoltre si riteneva che il produttore
fosse nella migliore posizione per un'opera di prevenzione. Altra
caratteristica positiva di questa fase fu la diversa e positiva opinione ed
attenzione che i governi prestarono al fenomeno.
Anche se in questi ultimi anni il Congresso degli Stati Uniti ha diminuito gli
interventi a favore del movimento dei consumatori, questo non ha
comportato assolutamente un suo indebolimento, tanto è ampio e profondo
il consenso che il consumerismo registra in quel paese.
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LEZIONE 3
Lo sviluppo del movimento in Europa
La constatazione della matrice europea della normativa europea
rendenecessario spiegare brevemente la normativa europea ed i suoi
rapporti con quella italiana.
Tutto si è svolto sempre nella prospettiva di formare un consumatore e
cittadino attivo e non un avvocato oppure un commercialista.
Negli stessi anni dello sviluppo statunitense del consumerismo ,seguendo
l’esempio danese ed inglese, anche altri Stati scandinavi ,il Benelux, la
Francia e la Germania, riconobbero la importanza sociale del problema ed
istituirono primi organismi amministrativi di controllo a favore dei
consumatori che rappresentarono l’humus per la nascita di successive ed
ampie normative in materia consumeristica.
Infatti nei mercati di massa affermatisi in Europa dopo la seconda guerra
mondiale il tradizionale rapporto personale tra acquirente e venditore non
esisteva più in quanto le dimensioni quantitative, la differenziazione e la
complessità della offerta di beni di consumo in continua crescita nonché i
metodi di commercializzazione di massa rendevano più lunghe ed
impersonali le catene distributive e le nuove tecniche di marketing favorenti
il disorientamento dei consumatori, evidenziavano come il potere
contrattuale fosse, sia sotto il profilo cognitivo che economico, inferiore a
quello dei produttori.
Il Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea del 1957 non
conteneva alcun cenno alla tutela degli interessi dei consumatori tra gli
obiettivi della Comunità e questa circostanza non sorprende in quanto
avrebbe emulato il Trattato di Roma è volto a fissare principi di natura
economica ed una dichiarazione dei diritti dei consumatori esulerebbe dai
suoi scopi anche se il Preambolo del Trattato dichiara scopo essenziale della
Comunità il costante miglioramento delle condizioni di vita e di occupazione
dei popoli degli Stati membri e la tutela degli interessi dei consumatori può
agevolmente essere considerato uno strumento per il miglioramento delle
condizioni di vita della popolazione.
Solo negli anni settanta si crea infatti la consapevolezza, nell'ambito della
CEE, che siano necessarie ed urgenti tutta una serie di iniziative che, oltre a
difendere la salute e gli interessi economici dei cittadini della Comunità, si
prefiggano anche di armonizzare le legislazioni degli stati membri, per
55
prevenire possibili contrasti e favorire le imprese che necessitano di una
legislazione uniforme che favorisca il traffico commerciale.Tra il 1972 e il
1975 ha luogo un intenso dibattito sull'argomento, che sottolinea come la
disciplina della concorrenza si possa estendere alla protezione del
consumatore nel momento in cui tale previsione (art. 85 - 86 Trattato di
Roma) conferisce alla Comunità il potere di legiferare, per fissare "la
limitazione della produzione o dello sviluppo tecnico che operano a danno
dei consumatori". La risoluzione del Consiglio della CE del 14 aprile 1975
riordina in modo organico tutte le iniziative e le priorità in materia di tutela
del consumatore e precisa con molta chiarezza che gli obiettivi di tale
intervento sono:
1.La protezione contro i rischi e per la salute del consumatore;
2.La protezione degli interessi economici del consumatore;
3.La predisposizione di consulenza e assistenza per il risarcimento dei
danni;
4.L'informazione e l'educazione del consumatore;
5.La consultazione e la rappresentanza dei consumatori nella
predisposizione delle decisioni che li riguardano.
Le iniziative della Comunità Europea negli ultimi vent’anni.
All'interno della Comunità Europea i contrasti tra gli interessi della
Commissione per la protezione del consumatore e la Commissione per
l'industria crearono una situazione di incertezza, per cui i primi anni ottanta
furono caratterizzati da interventi settoriali che riguardavano l'informazione
del consumatore, la pubblicità e le garanzie post-vendita.
Il primo luglio 1987 è entrato in vigore l'Atto Unico Europeo, (firmato il
28/2/1986 e ratificato in Italia con legge 23/12/1986 n. 909), con cui è stato
integrato e modificato il trattato di Roma, ed è stato rafforzato il ruolo del
comitato economico e sociale, che ha competenza in materia di protezione
del consumatore.
Inoltre è stato anche previsto all'articolo 100A che la Commissione CE, nelle
sue proposte in materia di sanità, sicurezza, protezione dell'ambiente e dei
consumatori "si basa su un livello di protezione elevato"(23).
Successivamente, il trattate di Maastricht, firmato il 7/2/1992, ratificato con
legge 3/11/1992 n. 454 ed entrato in vigore l'1/11/1993, che ha trasformato
56
la Comunità Economica in Unione Europea, ha previsto un apposito titolo
dedicato alla protezione del consumatore, e ha attribuito all'Unione
competenze specifiche in materia.
L'Unione contribuisce ad un livello elevato di protezione dei consumatori,
e promuove azioni di sostegno ed integrazione della politica svolta dagli
stati membri al fine di tutelare la salute, gli interessi economici dei
consumatori e di garantire loro un'adeguata informazione. Il nostro governo
ed il nostro Parlamento non si sono mai premurati di attuare
tempestivamente le direttive comunitarie, e tanto meno hanno mai
introdotto legislazioni più avanzate delle direttive comunitarie in materia.
In mancanza di una specifica base giuridica nel Trattato, il riconoscimento
di una competenza comunitaria per la protezione dei consumatori è stato
dedotto in epoca più recente dalla seguente considerazione di natura
prettamente economica: le misure di protezione dei consumatori esercitano
un impatto diretto sulla libera circolazione dei servizi , materie prime, questa
esplicitamente richiamata dal Trattato , in quanto rientra negli scopi della
Comunità. In effetti se ogni Stato membro fosse libero di mantenere regole
proprie per la tutela dei consumatori contro i rischi derivanti dalle
transazioni commerciali, anche nella ipotesi che non venisse perseguito
alcun scopo protezionistico, la molteplicità
e diversità delle
regolamentazioni nella Comunità sarebbe così grande da non potersi evitare
una grave compromissione del futuro mercato comune. Inoltre alla
Comunità è stata riconosciuta la competenza per la protezione degli
interessi economici dei consumatori in base alla circostanza che il Trattato
prevede uno sviluppo armonioso della vita economica e l’art. 308 (ex art.
235) dispone che gli scopi della Comunità non possono essere tralasciati
inconseguenza della mancata attribuzione dei relativi poteri necessari nel
Trattato. Tali filoni interpretativi hanno consentito alla Comunità di adottare
Direttive volte alla tutela dei consumatori anche in assenza di una specifica
competenza contenuta nel Trattato.
L’atto Unico Europeo , introducendo nuovi articoli, quali l’art. 7 e l’art. 100,
ha posto come riferimento il completamento del mercato interno ed ha, in tal
modo, aperto nuove possibilità per i consumatori nell’ambito del mercato
comunitario, ma tale normativa non era ancora di espressa previsione della
tutela dei consumatori.
Soltanto il Trattato di Maastricht ha disposto una base giuridica appropriata
per la politica dei consumatori come l’art. 129A il quale, riprendendo l’art.
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100 Paragrafo terzo, enuncia che la Comunità deve contribuire al
conseguimento di un levato livello con misure adottate nell’ambito della
realizzazione del mercato interno ed azioni specifiche di sostegno ed
integrazione della politica svolta dai singoli Stati al fine di tutelare i
consumatori e di garantire loro una informazione adeguata.In effetti nella
risoluzione del 23 novembre 1992 la Commissione per la tutela dell’ambiente
e dei consumatori del Parlamento Europeo evidenzia il pericolo di utilizzare
il principio della sussidarietà per rinazionalizzare la politica europea a tutela
dei consumatori.
Bisogna attendere dopo Maastricht ,il Trattato di Amsterdam per rinvenire
un ampliamento dello spazio dei diritti individuali e collettivi evidenziando
la esigenza di trasformare la crescita economica in un procedimento di
integrazione, di avvicinare l’Europa ai propri cittadini e di tutelarne i diritti
fondamentali (cfr. L.S.Rossi “La tutela dei diritti fondamentali
nell’ordinamento comunitario alla luce del Trattato di Amsterdam ”in“ Il
diritto dell’Unione Europea”1997,p.773 e ss.). La tutela dei consumatori
viene modificata dell’art. 2.27 del Trattato di Amsterdam per cui l’art. 129
del Trattato CEE viene sostituito nel Titolo XIV art. 153.:
PAR. 1:Al fine di promuovere gli interessi dei consumatori ed assicurare
un
livello di protezione elevato dei consumatori ,la Comunità contribuisce
a tutelare la salute,la sicurezza e gli interessi economici dei consumatori
nonché a promuovere il loro diritto all’informazione, all’educazione ed
all’organizzazione per la salvaguardia dei propri interessi”
PAR. 2 Nella definizione e nell’attuazione di altre politiche ed attività
comunitarie vengono prese in considerazione le esigenze inerenti alla
protezione dei consumatori omissis.
L’art. 153 sviluppa e rafforza le basi per adottare i provvedimenti a favore
dei consumatori ,ma prevede la promozione del diritto all’informazione ed
alla educazione dei consumatori che è stata ripresa nell’art. 4 del codice del
consumo introdotto in Italia nel 2005 e comprendente sia la normativa
interna che quella europea in materia di consumo. A questo punto occorre
individuare quali siano i criteri per attuare la educazione dei consumatori
adulti.
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I piani di azione triennale
A partire dal 1990 la Commissione CE ha iniziato l'elaborazione di piani
strategici ad ampio respiro, i cosiddetti "piani triennali", aventi lo scopo di
incidere realmente sulle politiche degli stati membri nei settori riguardanti
la tutela dei consumatori, per giungere ad un effettivo ravvicinamento delle
legislazioni. Il primo piano, 1990/1992, è stato caratterizzato da una intensa
attività legislativa. Tra le Direttive approvate si possono ricordare: la
Direttiva sulla sicurezza generale dei prodotti (92/59CEE); sulla etichettatura
e la presentazione dei generi alimentari destinati al consumatore finale
(90/496/CEE 91/72/CEE - 91/238/CEE - 92/11/CEE); sul ravvicinamento
delle legislazioni in materia di credito al consumo (90/88/CEE); sui viaggi,
le vacanze ed i circuiti "tutto compreso" (90/314/CEE) e sulle clausole
stipulate nei contratti con i consumatori (93/13/CEE), approvata dal
Consiglio il 5 aprile 1993 a conclusione di lavori preparatori iniziati nel 1990
- proposta 3/9/90 90/322).
La seconda importante iniziativa del piano triennale 90/92 consisteva i una
serrata azione di informazione ed istruzione, quale indispensabile
complemento delle misure legislative. Questo obiettivo si è poi tradotto in
una più ampia attività di collaborazione e finanziamento delle
organizzazioni dei consumatori ed in un forte incremento nell'uso dei mezzi
di comunicazione di massa per avvicinare il maggior numero possibile di
consumatori ed utenti di servizi. Se il bilancio di questo primo "Piano" è stato
positivo per quanto riguarda la quantità degli argomenti su cui si è
legiferato, appare invece quasi fallimentare per quanto riguarda la
trasposizione e la successiva applicazione delle stesse norme nel diritto
interno degli stati membri. Il secondo "Piano triennale, che abbraccia il
periodo" 1993/1995 è stato formulato con l'intento di consolidare il lavoro
svolto dalla Commissione nei precedenti interventi. Una delle priorità è
quindi stata quella di migliorare l'informazione del consumatore, puntando
al coordinamento ed al consolidamento delle politiche di comunicazione.
Poiché "il singolo, nella veste di consumatore, può operare una scelta
razionale ed in piena cognizione di causa solo a condizione che le
informazioni relative al prodotto che gli vengono fornite indichino tutti gli
aspetti rilevanti (rendimento, affidabilità, efficienza energetica, resistenza,
costi di esercizio ecc.) ed a patto che dette informazioni siano formulate in
modo neutro e corroborate da garanzie reali ed attendibili" viene dato il
massimo impulso ad iniziative editoriali, sia a livello di grande mercato che,
59
in collaborazione con le associazioni di consumatori, a livello settoriale e
nazionale.Anche la ricerca ed il consolidamento delle azioni di concertazione
sono stati tra gli obiettivi del "Piano triennale", che ha puntato con forza ad
una valorizzazione della funzione consultiva delle organizzazioni di
consumatori presso la Commissione CE.
Altri punti qualificanti del piano 1993/1995 sono stati la ricerca di una
maggiore efficacia nella protezione dei diritti dei consumatori agevolandone
l'accesso alla giustizia o la composizione extragiudiziale delle vertenze, ed
il tentativo di un migliore adeguamento dei servizi finanziari alle esigenze
di certezza e sicurezza degli utenti.
Molto forte è apparsa la volontà della Commissione di eliminare la frattura
creatasi tra il diritto scritto, frutto dei tanti provvedimenti normativi emanati
soprattutto nel triennio 1990/1992 e l'effettivo riconoscimento di questi
diritti ai consumatori sul piano nazionale.
Il terzo "Piano triennale" prende l'avvio durante il semestre di presidenza
italiana dell'Unione, e con l'On. Emma Bonino quale Commissario Europeo
alle politiche dei consumatori. Il piano 1996/1998 è stato elaborato con
l'obiettivo di completare il lavoro avviato con i piani precedenti,
considerando l'esigenza di misure correttive e prendendo atto degli enormi
cambiamenti già avvenuti ed in divenire all'interno dell'Unione. Sempre in
primo piano è la necessità di informare ed educare i consumatori, per
metterli in grado di sfruttare appieno i cambiamenti tecnologici della società
multimediale. Desta seria attenzione nella Commissione l'esigenza, da parte
dei consumatori, di una informazione veramente indipendente nei confronti
dei servizi finanziari e del mercato del credito al consumo. Un elevato livello
di priorità ha il sostegno finanziario verso le associazioni di consumatori,
tale da garantire uno sviluppo a breve e medio termine del movimento in
tutta l'Europa del sud, dove tradizionalmente è esigua la presenza di tali
strutture. I punti nove e dieci del documento programmatico sono poi
estremamente innovativi e qualificanti, e riguardano rispettivamente:
a) l'assistenza giuridica e tecnica ai paesi dell'Europa centro orientale,
al fine di promuovere gli interessi dei consumatori e l'attuazione di una
politica efficace in loro favore (anche in vista di una auspicabile futura
adesione all'Unione);
b) l'elaborazione di strategie adeguate per una politica dei consumatori
all'interno delle politiche di supporto ai paesi in via di sviluppo.
L'impressione che si ricava, leggendo questi programmi e l'elenco delle
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Direttive approvate è che spesso i fatti non seguono con rapidità alle lodevoli
intenzioni. In effetti lo Stato Italiano è tra i più lenti a recepire gli atti
dell'Unione, e spesso, come già osservato, si attiva dopo la condanna della
Corte di Giustizia, ma a questa situazione ci sono, fortunatamente, due
correttivi che mitigano il danno che dovrebbero subire iconsumatori.
Il primo rimedio deriva dalla creazione del mercato unico; la concorrenza a
livello continentale ha fatto sì che qualsiasi produttore o fornitore di servizi,
per rimanere sul mercato, debba adeguarsi velocemente alle direttive
europee, indipendentemente dal fatto che il suo stato di appartenenza abbia
proceduto o no alle ratifiche, pena la perdita di quote di mercato per il ritiro
forzato del prodotto. Ne è un esempio la direttiva 92/59 sulla sicurezza
generale dei prodotti, che prevede addirittura un intervento diretto della
Commissione CE presso gli stati membri "in caso di rischio grave ed
immediato per la salute e la sicurezza dei consumatori".
Il secondo rimedio, intrinseco alle stesse direttive, è la possibilità che queste
siano self-executing, cioè in grado di operare nel diritto interno
nonostante la mancata recezione: "Per consolidata regola giurisprudenziale
tale capacità si lega al grado di determinatezza e precisione delle
proposizioni normative: la direttiva è suscettibile di applicazione immediata
se risulta formulata in termini abbastanza puntuali, analitici ed univoci da
poter offrire regole di giudizio per la soluzione di casi concreti anche senza
il medium di un atto di recezione".
E' il caso, ad esempio, della Direttiva 93/13 sulle clausole abusive nei
contratti dei consumatori, che nonostante sia stata recepita nel nostro paese
con la legge 6 febbraio 1996 n. 52, in base all'art. 10.1 della stessa Direttiva
(dovrà essere attuata dagli stati membri entro il 31 dicembre 1994), è entrata
effettivamente in vigore il primo gennaio 1995, cioè più di un anno prima che
il nostro parlamento ne introducesse ufficialmente il testo nel nostro
ordinamento. L’art 153 del Trattato della U.E.sviluppa e rafforza le basi per
adottare provvedimenti a favore dei Consumatori,ma prevede la
promozione del diritto all’informazione ed alla educazione dei consumatori
che è stata ripresa nell’art. 4 del codice di consumo introdotto in Italia nel
2005 e comprendente sia la normativa interna che quella europea in materia
di consumo.
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LEZIONE 4
Le etichette e la loro lettura
Le lezioni hanno seguito, dopo le prime aventi carattere introduttivo,
l’interesse specifico dei discenti incoraggiati sempre a verificare nelle
circostanze quotidiane le nozioni loro impartite quasi come un manipolo dai
capelli grigi alla ricerca di riscontri degli insegnamenti forti anche della loro
esperienza personale di vita.
Quindi è stata evidenziata la necessità di conoscere per i prodotti alimentari
i dati essenziali per evitare acquisti non genuini considerando anche la
problematica della c.d. mozzarella alla diossina.
In questo intervento affronteremo alcune problematiche relative all’acquisto
consapevole di prodotti alimentari. Cosa intendiamo per acquisto
consapevole: un acquisto adeguatamente informato, critico e ragionato.
L’argomento è di particolare rilevanza se pensiamo alle problematiche attuali
a proposito della provenienza dei cibi, basti citare da ultimo “la mozzarella
alla diossina”, o fenomeni meno recenti ma pur sempre attuali quali quelli
della “mucca pazza e dell’aviaria”, e anche al sempre attuale confronto con
la comunicazione pubblicitaria, che sempre più spesso usa
argomenti che possono distogliere il consumatore dal suo reale acquisto.
A questo punto la legge va in aiuto del cittadino- consumatore,
assicurandogli il preciso diritto di conoscere dettagliatamente il prodotto.
Perché egli sia pienamente consapevole di ciò che acquista, è necessario che
sia informato di tutte le caratteristiche di uno specifico prodotto, per così
dire della sua carta di identità.
E’ necessario quindi che il consumatore possa ricostruire l’intera filiera, e
cioè tutte le varie fasi di produzione che hanno interessato il prodotto,
affinché lo possa scegliere e quindi acquistare in modo consapevole.
Si parla a tal proposito di tracciabilità e di rintracciabilità.
“Tracciabilità è il processo che permette di identificare il prodotto dal campo alla
tavola registrando le informazioni principali lungo tutti i passaggi.”
“La rintracciabilità è il processo inverso, che quindi ricostruisce a ritroso la storia
del prodotto, dalla tavola al campo.”
È quindi la rintracciabilità che assicura al consumatore finale di conoscere il
prodotto in modo trasparente.
Dal 1° Gennaio 2005 la rintracciabilità è diventata obbligatoria, secondo
quanto disposto dal regolamento europeo n. 178 del 28 Gennaio 2002, e sono
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chiamati a tale obbligo tutti gli operatori coinvolti lungo l’intera filiera
produttiva. E sempre il medesimo regolamento all’articolo 8 sancisce l’
obiettivo principale ossia tutelare gli interessi dei consumatori e
porre una base per consentire a questi di compiere scelte consapevoli in
relazione agli alimenti che consumano.
Vediamo qual è lo strumento principale di cui si può servire il consumatore
per conoscere il prodotto che intende acquistare, e rintracciarne la
provenienza e le caratteristiche: l’etichetta.
L’etichetta è la carta d’identità degli alimenti confezionati attraverso la quale
il consumatore può ricavare una serie di informazioni estremamente utili
per una corretta e sana alimentazione. Tutte le aziende che producono
generi alimentari e li commercializzano sono tenute ad apporre sulla
confezione l’etichetta che deve necessariamente avere un contenuto
minimo così come prescritto dalla legge. La legge di riferimento per ciò che
concerne l’etichettatura degli alimenti è il D.lg. n. 109 del 27/01/1992 in
attuazione delle direttive CEE n. 89/395 e 89/396. Tale decreto è stato in
parte sostituito dal D.lg n. 181 del 23/06/2003 che all’articolo 2 definisce la
finalità dell’etichettatura stabilendo che questa e le relative modalità di
realizzazione sono destinate ad assicurare la corretta e trasparente
informazione del consumatore.
Vediamo per brevi punti cosa stabilisce la legge a proposito di COME deve
essere l’etichetta:
1. Non deve indurre in errore il consumatore sulle caratteristiche del
prodotto;
2. Non deve attribuire al prodotto effetti e proprietà che non possiede;
3. Non deve attribuire al prodotto proprietà atte a prevenire curare o
guarire una malattia, (fatte salve le disposizioni comunitarie sulle acque
minerali ed i prodotti alimentari destinati ad una particolare
alimentazione)
Principi fondamentali di una corretta etichettatura sono:
Per quanto riguarda la FORMA:
•Chiarezza;
•Leggibilità;
•Indelebilità;
•Uso della lingua italiana.
Per quanto riguarda il CONTENUTO:
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• denominazione di vendita,
intesa come descrizione del prodotto, come la classificazione di questo
(ad esempio: olio extravergine d’oliva, pasta di semola di grano d’uro
ecc.), e nel caso in cui il prodotto non sia regolato da una specifica
normativa la sua denominazione sarà rappresentata dal nome che gli è
stato consacrato da usi e consuetudini. Inoltre la denominazione dovrà
indicare anche lo stato del prodotto (ossia se esso è ad esempio
liofilizzato o surgelato).
• ordine di peso decrescente. Nel caso in cui il prodotto contenga un
ingrediente che sia messo in rilievo o evidenziato sull’etichetta per
distinguerlo da altri della stessa specie, allora questo deve essere
specificato in percentuale in quanto ingrediente caratterizzante.
•quantità netta del prodotto, la quantità deve essere indicata in unità
di volume se si tratta di prodotti liquidi, in unità di massa se si tratta di
prodotti solidi. Per tutti i prodotti che sono conservati in un liquido di
governo (es. prodotti sott’olio, sott’aceto, salamoie), l’etichetta deve
indicare il peso del prodotto sgocciolato, oltre che il peso netto.
•data di scadenza, qui va fatta una importante distinzione, tra gli
alimenti che hanno una lunga conservazione e quelli facilmente
deperibili. Per i primi si parlerà di termine minimo di conservazione
che indica la data entro la quale l’alimento conserva le sue proprietà
specifiche purché sia rispettata la sua corretta conservazione e che va
sotto la dicitura “DA CONSUMARSI PREFERIBILMENTE ENTRO” e,
e/o “DA CONSUMARSI PREFERIBILMENTE ENTRO LA FINE DI,
seguito dalla data. Per i secondi invece si parlerà di data di scadenza la
quale è la data entro la quale va consumato necessariamente l’alimento
e la dicitura utilizzata è “DA CONSUMARSI ENTRO” ed è indicata con
giorno / mese/ anno. Più precisamente per tutti quei prodotti la cui
conservazione è inferiore ai 3 mesi è sufficiente il mese ed il giorno; per
i prodotti che hanno una conservazione tra i 3 e i 18 mesi sarà sufficiente
mese ed anno; per i prodotti la cui conservazione eccede i 18 mesi
basterà che sia indicato soltanto l’anno.
Attenzione al fatto che la scadenza non deve essere visivamente posta
in secondo piano, ma deve essere chiaramente visibile.
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• nome e sede del produttore
• sede dello stabilimento di produzione o confezionamento
• titolo alcolometrico per gli alcolici
• codice relativo al lotto o altra dicitura atto ad identificare il prodotto
(vale ad identificare l’insieme delle unità prodotte fabbricate e
confezionate in condizioni identiche di tempo e di luogo)
• modalità di conservazione e di utilizzazione quando la natura del
prodotto lo Richiede luogo di origine o provenienza
• etichetta nutrizionale, la quale è normalmente facoltativa ma diventa
obbligatoria quando il prodotto è destinato ad una particolare
alimentazione.
Analizzando quanto detto in relazione alle varie categorie di alimenti, si può
dire che:
Per ciò che concerne le carni è importante che vengano evidenziate:
- data e luogo di nascita dell’animale;
- condizioni dell’allevamento;
- tipo di alimentazione;
- divieto di utilizzare sostanze che modifichino o che alterino
l’accrescimento naturale.
Per i prodotti derivati (latte, uova):
- tipo di allevamento di provenienza;
- tipo di alimentazione impiegato.
Per i prodotti ittici:
- provenienza (pesca o allevamento);
- tipo e metodo di allevamento;
- tipo di alimentazione;
- grado di freschezza.
Per i prodotti ortofrutticoli:
- modalità di coltivazione (convenzionale, integrata, biologica);
- tipo di sementi utilizzate;
- eventuale presenza residua di prodotti fitosanitari.
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Prodotti tipici
In base ai regolamenti comunitari (2081 e 2082 del 1992) i prodotti
tipici sono quelli i cui metodi di produzione sono quelli
caratterizzati oltre che dalla metodologia e dalle caratteristiche
intrinseche del prodotto anche dall’area geografica di produzione, e
al fine di valorizzare questi prodotti la comunità europea ha creato
dei particolari marchi distintivi.
Ricordiamo tra questi il marchio DOC (nazionale) per i vini, IGP per i
prodotti agricoli ed alimentari, STG per i prodotti caratterizzati da
composizioni o metodi di produzione tradizionali, DOP che estende la tutela
del marchio nazionale DOC a tutto il territorio europeo e con gli accordi
GATT anche al resto del mondo.
Un ultimo, importante appunto va fatto a proposito del fatto che l’etichetta
non può contenere scritte o immagini che inducano in errore il consumatore
o si rivelino ingannevoli delle sue proprietà, o ancora magari attraverso nomi
di fantasia allontanino l’acquirente dal reale acquisto che sta per fare. Questo
aspetto è particolarmente rilevante, visto che, come abbiamo detto in
apertura, le tecniche pubblicitarie tendono spesso ad enfatizzare
maggiormente lo status del prodotto piuttosto che le sue caratteristiche
qualitative.
Per quanto riguarda invece i prezzi, vediamo cosa sancisce la legge: i
commercianti sono obbligati ad indicare, oltre al prezzo di vendita, anche il
prezzo per unità di misura, a meno che i due importi non coincidano.
Legge di riferimento è il D.P.R. n. 114 del 1998 che all’art. 14 dispone che i
prodotti devono indicare in modo chiaro e ben leggibile il prezzo di vendita
al pubblico, mediante l’uso di un cartello o con altre modalità idonee allo
scopo. Nel caso in cui siano esposti prodotti identici dello stesso valore è
sufficiente un unico cartello. Gli strumenti metrici utilizzati devono
contenere la visualizzazione diretta ed immediata del peso netto e devono
essere collocati in modo tale che la visualizzazione sia agevole per
l’acquirente.
In conclusione, è importante sottolineare che per effettuare un acquisto
consapevole è necessario andare oltre il packaging o la pubblicità del
prodotto, e soffermarsi sull’etichettatura, ricordandosi che questa, insieme
alla sua corretta lettura ed interpretazione, rappresenta il principale
strumento a disposizione del cittadino-consumatore per effettuare un
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acquisto valutativo e ragionato.
La scelta del prodotto deve basarsi su elementi relativi alla qualità, al costo,
alla storia del prodotto, e l’etichetta deve fornire necessariamente queste
informazioni in modo trasparente.
Il consumatore ha in mano uno strumento importante, che gli permette di
valutare criticamente le sue scelte, e di acquistare magari andando
controcorrente rispetto agli argomenti del marketing.
Un prodotto che non mostri indicazioni chiare di provenienza e di
contenuto, contravviene in un certo senso a un diritto del consumatore, il
diritto di conoscere il prodotto precisamente nelle sue caratteristiche.
Da parte sua il consumatore ha la possibilità di scegliere, e dovrebbe
privilegiare quei prodotti corredati da chiare e complete informazioni,
tralasciando invece di acquistare quelli che non consentono di valutare
correttamente la rintracciabilità delle caratteristiche.
Il consumatore deve essere in grado di comprendere, anche se
sommariamente, il contenuto dell’etichetta; a tal fine si terranno corsi
specifici per la lettura dell’eteichetta per comprenderne i contenuti tecnici.
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LEZIONE 5
I diritti del turista
Quando si parla dei rapporto tra turista, agenzie di viaggio e tour operators
bisogna anzitutto distinguere due diverse situazioni, a seconda, che detto
rapporto si fondi sulla vendita di un singolo servizio, oppure sulla vendita
di un "pacchetto turistico" comprendente diversi servizi.
Nel primo caso, l'operatore turistico che vende un biglietto ferroviario od
aereo, un soggiorno in albergo oppure il noleggio di una autovettura, opera
come semplice intermediario nei confronti del viaggiatore, senza essere
direttamente responsabile del servizio fornito da altri.
In questa ipotesi, quindi, l'eventuale richiesta di risarcimento del
consumatore dovrà essere rivolta direttamente al soggetto che ha prestato il
servizio, in quanto l'agente turistico è responsabile solo della corretta
prenotazione ed emissione dei biglietti e dei documenti dì viaggio, nonché
delle adeguate informazioni fornite sui servizi venduti e sulle tariffe
applicate.
Questo particolare rapporto di intermediazione è essenzialmente
disciplinato dalla Legge n.1084 del 1977 (che deriva da una convenzione
internazionale stipulata a Bruxelles nel 1970, detta "Convenzione Contratti
di Viaggio - CCV"), oltre che dagli articoli del nostro codice civile.
Ben diverso, invece, è il caso di un rapporto tra cliente, agenzia e tour
operator basato sulla vendita di un pacchetto di viaggio tutto compreso, in
quanto diversi sono gli obblighi e le responsabilità che gravano sugli
operatori turistici.
Il D. Lgs 111/95 prevede che un “contratto tutto compreso” debba prevedere
la fornitura contestuale di almeno due servizi tra quelli di che il concetto
di "vendita-trasporto” e di alloggio oppure di, altri servizi turistici non
accessori.
Infatti, ad entrambe queste figure vengono imposte precise responsabilità
di ordine "informativo" e "preventivo", oltre ad un ruolo "antiinfortunistico"
per la gestione degli imprevisti che possano impedire la corretta esecuzione
del pacchetto turistico prenotato.
Quanto al concetto di "turista", poi, lo stesso Decreto ne ha ampliato la
definizione, ricomprendendovi qualunque persona "che soddisfi tutte le
condizioni richieste per la fruizione del servizio", senza distinguere tra chi
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viaggia per motivi di svago e chi viaggia per motivi di lavoro.
Questa nozione di turista, di per sé più estesa di quella adottata da altre
norme, pare rispondere meglio alla intenzione del legislatore di proteggere
il cittadino, chiunque esso sia, dai rischi connessi alla particolare condizione
di viaggiatore.
Proprio considerando il fatto che le esigenze di tutela del vacanziere
occasionale si incrocino e coesistano con quelle del viaggiatore
professionista, oppure del pendolare, oppure dell'acquirente di
multiproprietà, al di là dell'esame delle singole norma, nel valutare la bontà
di un contratto turistico si dovrà guardare al fatto che siano stati rispettati o
meno i principi di "buona fede" ed "equilibrio contrattuale" introdotti dalla
citata normativa sulle clausole abusive, mentre la trasparenza delle offerte
suggerite andrà sottoposta al vaglio dei principi di "corretta informazione
pubblicitaria" e "qualità minima dei servizi" ribaditi dalle norme generali di
tutela collettiva dei diritti dei cittadini e dei consumatori.
In questo modo, non si potrà fare a meno di cogliere come questo particolare
settore sia assistito da una legislazione molto più garantista di quel che non
appaia, essendo condizionato in negativo soprattutto da un elevato numero
di operatori che fatica ad adeguarsi alla crescente richiesta di qualità ed
efficienza del mercato, e da una cronica inefficienza del sistema giudiziario.
I contratti di viaggio e turismo
Le novità introdotte dal legislatore italiano nel settore dei viaggi e del
turismo sono state ormai recepite dalla maggior parte dei contratti offerti al
pubblico, anche se rimangono numerose zone d'ombra all'interno dei
modelli contrattuali proposti.
In genere, si tratta di clausole che propongono soluzioni immediatamente o
potenzialmente vessatorie per il consumatore o che trascurano importanti
informazioni commerciali. Gli aspetti più tipici di questa contrattazione sono
qui riproposti con riferimento ai tipici momenti del rapporto turistaoperatore, ricompresi tra il momento detta sottoscrizione del contratto ed il
momento del ritorno.
La sottoscrizione del contratto
Secondo la disciplina del 1995, gli opuscoli ed i depliants offerti in visione
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alla clientela debbono ritenersi impegnativi sia per il tour¬ operator che per
il venditore: non sono ammesse le informazioni false o incomplete così come
non è ammessa l'ignoranza circa il contenuto di tali informazioni.
Nell'opuscolo dovranno essere riportate indicazioni precise circa le
destinazioni, i mezzi di trasporto, le soluzioni previste per il vitto e l'alloggio,
le informazioni per l'espatrio, i documenti sanitari, il prezzo complessivo,
le scadenze degli acconti e del saldo, il numero minimo dei partecipanti, il
termine ultimo per l'annullamento da parte dell'organizzatore.
Ogni modifica dovrà essere comunicata al consumatore prima della
conclusione del contratto, oppure, se successiva, varrà soltanto con l'accordo
delle parti.
Nel contratto, poi, dovranno essere obbligatoriamente indicate le generalità
e la sede dell'operatore (se diverso dal venditore), nonché i termini per
proporre reclami o contestazioni, oltre alla indicazione del sistema da questi
predisposto per assistere il cliente in caso di necessità.
L'omissione, totale o parziale, di queste informazioni può costituire causa
di annullamento totale o parziale del contratto, la cui forma scritta è
obbligatoria.
Nel caso in cui manchi del tutto un contratto scritto, come purtroppo accade
spesso, per il consumatore farà comunque fede l'opuscolo od il deptiant che
riportano le caratteristiche del servizio acquistato.
La quasi totalità dei contratti di viaggio si apre sottolineando che la
“iscrizione" o la “prenotazione” del cliente dovrà essere confermata
dall'operatore turistico, e che, solo al momento di tale conferma, si potrà
intendere perfezionato il contratto. Anche se, tale impostazione non deve
essere necessariamente interpretata come lesiva degli interessi del
consumatore, è evidente che questa formale inversione dei ruoli non
corrisponde del tutto ai principi della corretta informazione e della buona
fede.
In relazione alla variazione dei prezzi di trasporto, delle tassazioni locali o
dei tassi di cambio, comunque, è posto un limite all'eventuale aumento, che
non può superare il 10% di quanto pattuito e deve essere comunicato al
cliente almeno 20 giorni prima della partenza; diversamente il consumatore
potrà recedere dal contratto chiedendo il rimborso di quanto pagato.
Nell'attesa del viaggio o della vacanza si possono prospettare due situazioni
molto delicate: quella in cui sorgano difficoltà impreviste che impediscono
la partenza del cliente, oppure quella in cui sia il tour operator a non riuscire
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a garantire la partenza.
Nel primo caso, in genere, il consumatore ha l'onere di comunicare
l'eventuale rinuncia al viaggio entro un numero minimo di giorni per avere
diritto alla restituzione di quanto versato, altrimenti l'organizzatore potrà
trattenere parte della somma ricevuta, secondo percentuali proporzionali al
ritardo, che possono arrivare al 100%.
In realtà, facendo proprio lo schema contrattuale adottato da molti operatori,
la rinuncia effettuata prima di avere ricevuto l'accettazione da parte
dell'organizzatore non potrà che essere considerata come una semplice
"revoca" della proposta contrattuale fatta dal cliente: una revoca che, dal
punto di vista strettamente giuridico, dovrebbe essere del tutto gratuita, non
essendosi ancora perfezionato alcun contratto.
Solo quando la rinuncia avviene dopo la conferma dell'organizzatore si potrà
davvero parlare di "recesso", a fronte del quale, tuttavia, molti contratti
prevedono il pagamento o la trattenuta di importi, anche molto elevati, a
titolo di penale.
Recentemente, in applicazione della norma sulle clausole vessatorie ed in
particolare dell'art.1469-bis del codice civile, alcuni Tribunali si sono
pronunciati in merito alla questione del recesso del consumatore dai contratti
turistici, sancendo la nullità delle relative "clausole penali" in tutti i casi in cui
non sia prevista la reciprocità di trattamento con l'operatore turistico, ovvero
in tutti i casi in cui, il recesso del consumatore risulti sanzionato in maniera
severa senza che altrettanta severità sia prevista per il recesso o
l'annullamento del viaggio da parte dell'operatore turistico.
In ogni caso, se pure la rinuncia del consumatore potrà determinare l'obbligo
di pagare una penale, tale sanzione dovrà essere sempre proporzionata al
valore delle prestazioni previste, nonché all'anticipo con cui è stato
comunicato il recesso.
Nessun obbligo di penale, invece, può mai essere imposto nel caso in cui il
recesso risulti giustificato da fatto e colpa dell'organizzatore.
Il Decreto 111/95, infatti, dispone che nel caso in cui l'organizzatore abbia
modificato in maniera significativa un elemento contrattuale prefissato o
abbia dovuto annullare il viaggio per motivi indipendenti da colpa del
turista, dovrà essere riconosciuto al turista il diritto di rinunciare al viaggio,
potendo scegliere tra l'integrale rimborso di quanto versato o usufruire di un
altro servizio equivalente, salvo eventuali compensazioni.
Quanto alle ipotesi di recesso del tour-operator, indipendentemente da
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eventuali diverse previsioni contrattuali, il Decreto 111 /95 prevede solo
alcuni casi di recesso "giustificato", dell'operatore turistico, dovuti al
mancato rispetto da parte del cliente delle scadenze fissate per i pagamenti,
al mancato raggiungimento del numero minimo di partecipanti, o al
sopraggiungere di cause di forza maggiore o circostanze imprevedibili ed
eccezionali.
Solo in questi casi, infatti, non è previsto alcun obbligo di indennizzo del
tour operator a favore del cliente e, ciò, sempre che l'insorgere delle difficoltà
organizzative sia stato comunicato tempestivamente dall'operatore.
Da quanto detto, non si può fare a meno di notare che, allo stato attuale, al
consumatore non è riconosciuto il diritto di annullare il viaggio in caso di
forza maggiore o circostanze eccezionali sopravvenute (ad esempio per
malattia o revoca/rinvio delle ferie da parte del datore di lavoro), cosicché
il riconoscimento di tali eventualità dovrà avvenire quasi sempre in giudizio
con l'applicazione delle norme generali sulle obbligazioni.
Una ipotesi di overbooking comporta l'annullamento del viaggio o il recesso
del tour-operator ed è giustificato dalla legge come quella in cui non sia stato
raggiunto il numero minimo di partecipanti.
Un caso particolare, tuttavia, è costituito dai viaggi in aereo, per i quali si
deve far rinvio ad una specifica normativa fondata su diverse convenzioni
internazionali, che consentono ai vettori aerei di disdire il viaggio in
presenza di un eccesso di prenotazioni.
Questo avviene tenendo conto della particolarità del mezzo di trasporto
prescelto e delle problematiche legate al sistema di prenotazione: precise
statistiche, infatti, riportano l'abitudine di molti passeggeri a non comunicare
l'eventuale disdetta di un viaggio aereo già prenotato, cosicché, quasi tutte
le compagnie aeree sono indotte a concedere più prenotazioni di quanti
siano i posti effettivamente disponibili.
La normativa internazionale prevede che il passeggero rimasto a terra per il
cosiddetto "overbooking", oltre al diritto di scelta tra il rimborso del biglietto
ed il reimbarco su un altro volo, abbia diritto anche ad un equo indennizzo,
che sarà ridotto del 50% in caso successivo reimbarco nello stesso giorno.
Tuttavia, se il passeggero ha subito dei danni ed è in grado di provarli, avrà
comunque diritto anche al risarcimento.
Tale motivo ha indotto molte compagnie aeree a condizionare il versamento
dell'indennizzo alla sottoscrizione di una dichiarazione liberatoria che
escluda il rischio di dover risarcire ulteriori danni al proprio cliente. Questo
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comportamento, per quanto piuttosto diffuso, è comunque illegittimo, in
quanto il diritto all'indennizzo non può essere condizionato alla preventiva
rinuncia del cliente a richiedere eventuali danni, qualora effettivamente
subiti. Interessante sentenze di alcuni Giudici di Pace,intervenendo
sull'argomento, hanno riconosciuto ad un viaggiatore il diritto ad essere
risarcito per i danni morali conseguenti ad ingiustificate attese per l'imbarco,
durate diverse ore. Il riconoscimento di questo danno "da attesa" non solo è
stato riaffermato il diritto ad ottenere il risarcimento dei danni, quando
provati, indipendentemente dall'indennizzo corrisposto dalla compagnia
aerea, ma è stato altresì riconosciuto anche un diritto al risarcimento del
danno "psico-fisico" derivante da un viaggio rovinato. In ogni caso,
comunque, già in base alle vigenti normative, in caso di ritardo nell'imbarco
oltre un certo tempo, è fatto obbligo alle compagnie aeree di garantire alla
propria clientela tutta l'assistenza necessaria per la permanenza a terra del
viaggiatore, a partire dal vitto e l'alloggio fino alle comunicazioni con i terzi
o i familiari.
Il Viaggio
Durante il viaggio può accadere che l'organizzatore sia costretto ad
apportare delle modifiche al programma, arrivando, magari, a doverlo
annullare del tutto; ciò può accadere, ad esempio, perché l'alloggio prenotato
è divenuto inagibile, oppure perché sono sorte difficoltà con il mezzo di
trasporto prescelto o perché non si è riusciti a reperire il personale destinato
a fare da guida per un determinato tragitto.
In tutti questi casi, nel rispetto della funzione "antinfortunistica" impostagli
dalla legge, il tour-operator dovrà sempre proporre, se possibile, adeguate
soluzioni per la prosecuzione del viaggio, oppure garantire un mezzo per il
rientro anticipato del proprio cliente, senza alcun onere o aggravio di spesa
per quest'ultimo.
Il turista, comunque, dovrà ottenere il riconoscimento del diritto ad essere
rimborsato della differenza tra il valore delle prestazioni programmate e
quello delle prestazioni concretamente effettuate, salvo l'ulteriore
risarcimento dei danni eventualmente subiti, e provati, dal cliente stesso.
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Il rientro dal viaggio
Dopo il rientro dal viaggio, il cliente può far valere i propri reclami e le
proprie contestazioni circa inadempimenti o disservizi a condizione di agire
con una certa tempestività, preferendo sempre la comunicazione scritta (a
mezzo raccomandata o fax).
Normalmente i contratti impongono dei termini molto brevi per il reclamo,
che sono compresi, in genere, tra i due ed i dieci giorni.
Particolare attenzione deve essere posta nell'esame di queste clausole, posto
che gli oneri ed i termini gravanti sul cliente, affinché questo possa vedere
accettati i propri reclami o le proprie contestazioni, possono risultare
materialmente difficili da rispettare.
Si pensi al caso in cui non risulti chiaramente indicato e/o reperibile il
referente locale del tour operator competente a ricevere i reclami nel corso
del viaggio, oppure all'ipotesi in cui il turista abbia dovuto subire un ricovero
ospedaliero a seguito del rientro.
Quanto ai termini per proporre una eventuale azione giudiziaria, nell'ambito
dei contratti di viaggio e turismo la legge prevede termini di prescrizione
più brevi rispetto alla prescrizione ordi¬naria.
Il termine di prescrizione per far valere un proprio diritto al risarcimento è
di tre anni dal momento del rientro, se si tratta di danni alla persona, di un
anno se si tratta di danni alle cose e di diciotto o dodici mesi se si tratta di
danni derivanti dall'inadempimento di prestazioni di trasporto comprese
nel pacchetto turistico.
Responsabilità dell'organizzatore
Su questo punto la legge, pur avendo accentuato la presunzione di
responsabilità carico degli operatori turistici, non è stata abbastanza
coraggiosa da prevedere una responsabilità congiunta e solidale degli agenti
di viaggio e degli organizzatori, cosicché sarà inevitabile dover chiamare in
giudizio entrambi, affinché rispondano, nei limiti delle rispettive
responsabilità, dei danni subiti dal cliente.
Per il Decreto n.111 /95 l'organizzatore e l'intermediario, seppur nei limiti
dette rispettive colpe, sono entrambe responsabili per i danni alla persona
del viaggiatore e per i danni alle cose di costui, in quanto riferibili alla cattiva
esecuzione dei servizi turistici oppure all'inadempimento totale o parziale
del contratto di viaggio; nonché dei danni causati da terzi della cui opera
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essi si siano avvalsi (albergatori, vettori aerei, autonoleggiatori, etc.).
Al fine di contenere le proprie responsabilità, molti tour operator inseriscono
nei propri contratti numerose clausole di esonero o di limitazione della
responsabilità professionale; di queste clausole le uniche legittime sono
quelle che richiamano le limitazioni di responsabilità previste dalle diverse
convenzioni internazionali che regolano il settore turistico.
Vere e proprie esclusioni di responsabilità, invece, sono previste ed ammesse
in relazione ad eventi dannosi causati dallo stesso viaggiatore o da terzi
estranei oppure da eventi riconducibili al caso fortuito o alta forza maggiore.
Responsabilità dell'intermediario
Le agenzie di viaggio rappresentano il canale di vendita privilegiato dei
contratti turistici e come tali sono una componente essenziale dì questo
settore, tuttavia, esse appaiono spesso e volentieri come l'anello debole della
catena commerciale, strette tra l'incudine dei contratti predisposti dagli
organizzatori ed il magma delle norme previste a difesa del consumatore.
Di norma, i vari contratti distinguono le responsabilità dell'organizzatore e
dell'agente, sottolineando come quest'ultimo vada considerato un semplice
intermediario, responsabile solo nei limiti del contratto di mandato. Tale
impostazione, tuttavia, non è pienamente condivisibile, considerando che
difficilmente, per il consumatore, è possibile conoscere con esattezza quali
siano i limiti di tale rapporto" e che la legge, comunque, impone all'agente
degli obblighi che vanno ben oltre quelli normalmente a carico di un
mandatario.
Così, ad esempio, l'agente turistico dovrà attivarsi per il rimpatrio del turista
in caso di insolvenza o fallimento dell'operatore e dovrà fornire specifiche
garanzie per il rimborso delle somme già depositate dal cliente, essendo,
comunque, tenuto a conoscere tutte le clausole contenute nell'opuscolo o nel
contratto da lui proposti.
In ogni caso, è chiaro che, laddove l'intermediario dovesse omettere di far
sottoscrivere al cliente un regolare contratto, specificando il nome
dell'organizzatore e la propria qualifica di intermediario, egli assumerà su di
sé tutte le responsabilità proprie dell'organizzazione, senza distinzione di
ruoli e competenze”.
Nel considerare le categorie di danno per Risarcimento per le quali sia
75
possibile chiedere il Risarcimento dei danni vanno nettamente distinti i
danni alle persone dai danni alle cose.
I danni alla persona, infatti, possono essere condizionati solo dai limiti
fissati nelle diverse convenzioni internazionali recepite dal nostro
ordinamento. Sono limiti sui quali si discute molto, in quanto effettivamente
piuttosto esigui, ma, in ogni caso, si tratta di massimali che non possono
essere modificati in senso peggiorativo dal tour operator, nemmeno con uno
specifico accordo contrattuale.
Quanto ai danni alle cose, invece, è normalmente ammessa la possibilità che
le parti limitino convenzionalmente l'entità del risarcimento, sempre che si
rispettino i principi della buona fede. In questo senso, appaiono vessatorie
le clausole predisposte da molte compagnie aeree che limitano il
risarcimento dei danni al bagaglio trasportato, riconoscendo al proprietario
il mero valore dell'involucro, indipendentemente dalla prova dell'effettivo
valore del contenuto.
Solo in alcuni casi, poi, l'organizzatore ed il venditore potranno validamente
esimersi dal risarcire i danni, ovvero quando questi siano stati determinati
da fatti imputabili a colpa del cliente.
Anche in queste ipotesi, comunque, essi dovranno attivarsi per soccorrere il
turista in difficoltà, ottenendo il rimborso dette spese sostenute.
Secondo le norme del nostro ordinamento, il Giudice competente a conoscere
delle competente cause tra professionisti e consumatori è sempre quello del
luogo dove ha "domicilio" il consumatore.
Nonostante numerose sentenze abbiano costantemente riconfermato la
vessatorietà, e quindi l'invalidità, di eventuali deroghe a tale competenza,
non è raro trovare contratti turistici che ripropongono originali criteri per la
individuazione dell 'Autorità Giudiziaria competente, arrivando ad
attribuire la competenza al Giudice del luogo "dove ha sede il tour operator che
offre il pacchetto", oppure al Giudice del luogo "da cui l'organizzatore ha fatto
pervenire la propria conferma del viaggio".
I tour operator con la sottoscrizione di polizze possono trasferire
all'assicuratore le conseguenze economiche dette loro mancanze od
inadempienze verso i clienti, pur continuando a rispettare t'obbligo di fornire
adeguate garanzie per i rischi connessi all'attività turistica svolta.
Tutti i cataloghi prevedono polizze di copertura per la responsabilità civile
dell'organizzatore, oltre alla possibilità per i consumatori di sottoscrivere
dette assicurazioni integrative volte ad aumentare i massimali di
76
risarcimento previsti dalle normative nazionali ed internazionali.In genere,
le polizze-base sono comprese nella quota di iscrizione o prenotazione, ma
non mancano contratti in cui vengono ingiustamente
imposti dei supplementi di prezzo anche per la copertura assicurativa
ordinaria.
Nonostante la presenza di tali coperture assicurative, presso molti tour
operator continua, però, a sopravvivere una discutibile prassi in tema di
risarcimento danni, che è stata all'origine di frequenti e numerose denunce,
anche in sede comunitaria.
Costoro, infatti, trovandosi nell'obbligo di risarcire il cliente per un eventuale
inadempimento o disguido, invece di attivare i fondi assicurativi
espressamente previsti dalla legge e dalle singole polizze, spesso
preferiscono offrire al consumatore dei voucher validi per altri viaggi dello
stesso tipo, ponendo, oltretutto, dei termini di decadenza per il loro utilizzo.
In questo modo, l'inadempimento imputabile all'organizzatore od all'agente
viene di fatto ad essere parificato ad una ipotesi di annullamento del viaggio
per circostanze eccezionali o cause di forza maggiore, con buona pace dei
diritti del consumatore.
77
Lezione 6
I contratti di multiproprietà nel turismo
I contratti di multiproprietà costituiscono un aspetto particolare della
contrattualistica del settore turistico, in quanto posti a metà strada tra un
contratto turistico vero e proprio ed un contratto di compravendita
immobiliare.
Normalmente, infatti, questi tipi di contratti vengono proposti da società
immobiliari attraverso la collaborazione di tour operator, che illustrano e
distribuiscono cataloghi ed opuscoli del tutto simili a quelli in uso nel settore
turistico vero e proprio.
Nella sostanza, con l'acquisto di una multiproprietà il cliente acquista un
diritto di godimento parziale di un bene immobile, situato in località
turistiche, con relativo diritto d'uso dell'arredamento e dei servizi
condominiali collegati.
L'acquirente diviene così "proprietario" di una o più settimane di godimento
dell'immobile in questione, affidando ad una apposita società di gestione la
cura e la manutenzione del bene.
La sottoscrizione del contratto viene fatto accompagnare, in genere, anche
una sorta di regolamento, in cui sono indicate le modalità di godimento della
casa e di uso delle parti comuni, nonché i compiti manutentivi della società
di gestione, cui è spesso affidata anche la pulizia dell'appartamento e la cura
della dotazione di coperte, lenzuola, vasellame e stoviglieria prevista dal
contratto.La legge n.427 del 1998, che disciplina questo tipo di contratti,
prevede alcune condizioni per la validità della sottoscrizione, imponendo
la forma scritta del contratto stesso e la consegna di un documento
informativo sull'immobile contente diverse indicazioni obbligatorie, tra cui:
l'identità ed il domicilio del venditore, la descrizione e l'ubicazione
dell'immobile, gli estremi degli atti che garantiscano la conformità dello
stesso alla destinazione d'uso indicata, i servizi comuni utilizzabili, il prezzo
complessivo, spese di manutenzione comprese.La durata del contratto non
può essere inferiore a tre anni e superiore a venti ed, in ogni caso deve essere
previsto un diritto di recesso per l'acquirente, da esercitare entro 10 giorni
dalla firma della proposta di acquisto; per tutta la durata di tale "periodo di
riflessione", il venditore non potrà chiedere od incassare acconti o caparre.
Al fine di evitare che l'impegno assunto dall'acquirente costituisca, a lungo
andare, un vincolo eccessivo, è prevista, per legge, la possibilità di
78
partecipare ad un sistema di scambio ovvero di vendita del diritto oggetto
del contratto, che dovrà essere garantito dalla società immobiliare, a costi
predeterminati. In questo modo, all'utente viene data la possibilità di
cambiare, nei limiti delle disponibilità, il periodo d'uso dell'immobile,
nonché la località di ubicazione dello stesso, oltre che di variare la lunghezza
del periodo di utilizzo. Qualora, poi, lo stesso utente non possa o non
intenda usufruire del periodo acquistato, potrà incaricare la società di
gestione di cercare un altro inquilino temporaneo, dietro pattuizione di un
compenso.
79
Lezione 7
Le controversie nel settore turistico
Nel settore dei viaggi e del turismo, appare subito evidente una certa
contraddizione di fondo tra l'elevato numero di contestazioni e reclami
normalmente denunciate ed il basso indice di cause pendenti avanti alle
autorità giudiziarie.
In effetti, se è vero che ogni anno abbondano le lamentele nel settore
alberghiero, così come in quello della ristorazione, oppure dei trasporti, è
altrettanto vero che le statistiche giudiziarie mostrano bassi livelli di conflitto
tra consumatori ed operatori turistici.
In realtà, questa scarsa conflittualità dipende, quasi esclusivamente, da un
atteggiamento di rinuncia piuttosto diffuso tra i consumatori, che vengono
scoraggiati dal perseguire la tutela dei propri interessi dalla inadeguatezza
dei risarcimenti ottenibili, dalla spropositata durata dei processi e dalle
elevate spese legali.
La presenza di coperture assicurative e di vari meccanismi di garanzia che
prevengono o smorzano i possibili motivi di controversia (caparre, anticipi,
carte di credito), completano, poi, il quadro delle ragioni di questa scarsa
conflittualità.
A suo tempo, la Commissione Europea, in occasione della presentazione
della proposta di Direttiva del Consiglio sui "contratti di viaggio tutto
compreso", aveva già sottolineato come la percentuale delle azioni proposte
dai consumatori-turisti risultasse estremamente bassa a fronte delle difficoltà
e dei problemi denunciati dagli stessi.
Tenendo conto che si tratta di un settore in cui vige ancora uno scarso
formalismo dei rapporti, questa esiguità di contenzioso rivela chiaramente
l'esistenza di una realtà deregolamentata, dove le conseguenze dannose
degli eventuali incidenti di percorso ricadono troppo spesso sul soggetto più
debole, di solito l'utente ed il consumatore finale. Quanto all'oggetto delle
controversie, i conflitti legali riguardano, in genere, i danni alle cose del
turista (smarrite, sottratte o deteriorate), oppure le conseguenze dovute a
carenze organizzative, disservizi o prestazioni rimaste, in tutto od in parte,
inadempiute, nonché, in casi più rari, il ferimento od il decesso del turista."In
realtà, sono sicuramente limitati, invece, i margini di risarcibilità dei danni
derivanti da un inesatto o mancato adempimento di un contratto turistico,
specie dal punto di vista del danno c.d. "morale". Così, ad esempio, nel caso
80
di un viaggio di nozze rovinato, la perdita di momenti unici ed irripetibili,
per quanto oggettiva, molto difficilmente potrà rilevare ai fini del
risarcimento del danno, che rimarrà essenzialmente limitato solo al valore
del contratto.
Nel nostro ordinamento, infatti, il danno morale è risarcibile solo in quanto
conseguenza di un illecito penale, cosicché è escluso in partenza che un
inadempimento contrattuale possa generare ulteriori responsabilità
patrimoniali rispetto a quelle normalmente derivanti dal contratto.
81
LEZIONE 8
La tutela extragiudiziale del consumatore
La sopravvivenza di sfavorevoli condizioni generali di contratto, lo scarso
formalismo dei rapporti, i condizionamenti dovuti alla inadeguatezza delle
strutture giudiziarie, la sproporzione dei costi e dei tempi richiesti dalla
giustizia ordinaria di per sé determinano le migliori condizioni per
introdurre dei sistemi alternativi di tutela del consumatore nel settore
turistico. A livello comunitario, del resto, non sono mancati pronunciamenti
favorevoli alla diffusione di metodi alternativi di risoluzione delle
controversie (c.d. ADR – Alternative Dispute Risolution): già nel 1987, infatti,
la Direttiva n.344, concernente le assicurazioni di "assistenza turistica", aveva
previsto che i contratti di assicurazione dovessero contenere l'indicazione
del diritto dell'assicurato di potersi avvalere di procedure arbitrali o simili
per il caso di divergenza di opinioni con- il proprio assicuratore.
Nel 1991, la Commissione Europea sulla Politica dei Consumatori, con il
"Piano di Azioni Comunitarie a favore del Turismo", ha, quindi, sostenuto la
necessità di realizzare uno studio di fattibilità in tema di ricorso ad una
procedura rapida, semplice ed economica per la soluzione delle controversie
di consumo, mentre nel "Secondo Piano Triennate di Azione" (1993-1995), la
stessa Commissione ha sottolineato come: "le transazioni in materia di consumo
possono dare origine a controversie per le quali il ricorso alla giustizia sovente non
è la soluzione migliore. In tale caso l'inadeguatezza dei ricorsi giudiziari lascia il
consumatore disarmato di fronte a comportamenti che, tuttavia gli sono
pregiudizievoli". Tali enunciazioni si sono concretizzate nel 1997 con la stesura
di alcune "Raccomandazioni" per la risoluzione alternativa dette
controversie tra consumatori ed imprese e la creazione di un " Art 6 Direttiva
22 giugno 1987 n.344 "Gli stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché,
fermo restando il diritto di ricorso a un istanza giurisdizionale eventualmente
contemplato dalla legislazione nazionale, sia prevista una procedura arbitrale o altra
procedura che offra garanzia di obbiettivita comparabili, per decidere in caso di
divergenza di opinioni fra l'assicuratore della tutela giudiziaria ed il suo assicurato,
l'atteggiamento da adottare per dirimere la controversia.
Il contratto di assicurazione deve menzionare il diritto dell'assicurato di avvalersi i
di tale procedura”.
Fermo restando che i principi contenuti nelle suddette Raccomandazioni
82
costituiranno i principi cardine di ogni futura iniziativa per l'attivazione di
procedure extragiudiziali a livello europeo, per quanto riguarda il nostro
Paese, si deve prendere atto che le ipotesi di ricorso a procedure arbitrali e
conciliative sono state limitate per lo più a settori attinenti la Pubblica
Amministrazione, i contratti di lavoro, ed i rapporti di subfornitura.
Tranne che nelle ipotesi sopra ricordate, il ricorso alle procedure alternative
di risoluzione delle controversie rimane, di fatto, del tutto "indisciplinato",
non sussistendo (ad esclusione dell'arbitrato), alcuna definizione normativa
di concetti, principi o regole.
Finora, solo la Legge 580/1993, di riforma delle Camere di Commercio, ha
fornito delle basi concrete per la realizzazione di un sistema stabile di
composizione extra-giudiziale delle controversie, attribuendo alle Camere,
oltre a compiti di elaborazione di standard commerciali e di controllo sulle
clausole inique nei contratti, anche il compito di predisporre camere arbitrali
per la soluzione di conflitti di natura commerciale, intercorrenti tra le
imprese e tra te stesse ed i consumatori.
Recentemente, tuttavia, l'attenzione del legislatore sembra essersi ridestata,
con la presentazione di diverse proposte e progetti di legge in tema di ADR,
i cui punti fondamentali, per molti aspetti del tutto simili tra loro, possono
essere riassunti come segue:
1) le procedure di conciliazione vengono intese sia come procedure
alternative al giudizio ordinario che come fasi collegate al medesimo;
2) i soggetti chiamati a gestire tali procedure vengono distinti in diverse
categorie, pubbliche (CCIAA, Camere di Conciliazione dei Tribunali,
etc.), e private (Società di conciliazione, Associazioni), e vincolati al
rispetto di standard minimi di azione;
3) in determinate materie e per determinate controversie la
conciliazione diviene una procedura pregiudiziale obbligatoria;
4) in caso di accordo, al verbale di conciliazione viene normalmente
riconosciuta efficacia di titolo esecutivo, purché siano rispettate le
condizioni ed i principi imposti dalla legge.
L'attuale situazione, comunque, non è certo tale da favorire la diffusione dei
modelli ADR nel settore dei contratti di consumo, tanto più che in molte
aziende rimane ancora salda la convinzione di poter godere di una posizione
di forza rispetto alla propria clientela, laddove, al contrario, è indubbio che
le nuove norme in tema di contratti di viaggio tutto compreso, di clausole
83
vessatorie, di pubblicità ingannevole e quanto altro, hanno conferito al
consumatore un peso contrattuale sempre maggiore, la cui tutela è limitata
solo dalla inefficienza del sistema giudiziario ordinario. Recenti episodi, del
resto, hanno dimostrato che anche per le aziende e le imprese può essere
conveniente aderire a formule diverse di soluzione delle controversie, in
quanto, gli effetti derivanti dal "clamore" di un processo ordinario possono
essere assai rilevanti in settore ad alta concorrenzialità. La prevedibilità e
quantificabilità dei costi aziendali, infatti, non attiene soltanto all'aspetto
monetario ma riguarda anche altre categorie di costi, come quelli di
"immagine" legati all'imbarazzo del processo. A riprova di ciò, vale la pena
ricordare che nei Paesi anglosassoni, ormai da tempo, le small claim
arbitrations, l'arbitrato dei "piccoli reclami"), o le quick arbitrations (l'arbítrato
"rapido"), sono apparse le soluzioni più idonee per la gestione dei reclami dei
consumatori, mentre anche grandi imprese multinazionali hanno già
adottato il sistema conciliativo ed arbitrale nella gestione dette piccole
controversie con la clientela.
La General Motors, colosso automobilistico americano, ormai da alcuni anni,
offre ai propri clienti un programma permanente di mediazione ed arbitrato,
concepito per dirimere le controversie nascenti dalla applicazione od
interpretazione dette garanzie fornite sui propri veicoli, nonché dalla
responsabilità del produttore, affidandone la gestione e la conduzione al
Council of Better Business Bureaus.Volendo predisporre un sistema
alternativo di risoluzione delle controversie "turistiche" nella realtà italiana,
in attesa di un più generale intervento dei legislatore, si tratterà in primo
luogo di definire una concreta collaborazione tra associazioni di categoria
ed associazioni di consumatori, che consenta di estendere e disciplinare le
iniziative già attuate a livello locale. In questa azione, comunque, non si
dovrà dimenticare che oltre alle figure della conciliazione e dell'arbitrato,
tra i metodi alternativi di risoluzione delle controversie vanno annoverate,
comunque, anche altre formule di autotutela preventiva, come i codici di
comportamento. Tali codici, oltre a contenere le regole ed i principi di
comportamento unanimemente riconosciuti da tutti i professionisti operanti
in un medesimo settore, allo scopo di favorire la trasparenza dei rapporti, la
qualità dei beni e dei servizi forniti, possono anche essere utilizzati per
"codificare" il ricorso a procedure conciliative ed arbitrali da parte dei
soggetti appartenenti alle diverse categorie, in alternativa o in deroga alla
giustizia ordinaria.
84
Gli organi comunitari si sono espressi più volte a favore della adozione di
codici di comportamento in ambito imprenditoriale e professionale, ed
all'estero, l'adozione di questi codici è una realtà
Autotutela del consumatore-viaggiatore-turista
RIEPILOGO DELLE NOZIONI
LA SOTTOSCRIZIONE DEL CONTRATTO
1. LEGGERE ATTENTAMENTE IL CONTRATTO ED IL DEPLIANT, PRETENDENDO
SEMPRE COPIA DI QUANTO SOTTOSCRITTO.
2. LE INFORMAZIONI E LE CARATTERISTICHE DEL PACCHETTO RIPORTATE NEL
DEPLIANT SONO IMPEGNATIVE PER IL TOUR OPERATOR.
3. OGNI MODIFICA O AGGIUNTA AL PROGRAMMA-BASE DEVE ESSERE
SPECIFICATA, SIA DAL TURISTA CHE DAL TOUR OPERATOR.
4. IL TOUR OPERATOR DEVE INDICARE IL SISTEMA PREDISPOSTO PER
ASSISTERE IL CLIENTE IN CASO DI NECESSITA.
5. AL TURISTA DEVE ESSERE FORNITA UNA COPERTURA ASSICURATIVA DI BASE
SENZA SPESE ULTERIORI.
6. L'ANTICIPO RICHIESTO NON DEVE SUPERARE IL 25% DEL PREZZO PATTUITO E
DEVE ESSERE RILASCIATA RICEVUTA.
7. IL PREZZO DEL VIAGGIO PUÒ ESSERE AUMENTATO SOLO PER LA VARIAZIONE
DEI COSTI DI TRASPORTO, DELLE IMPOSTE LOCALI O DEI TASSI .
8. L'EVENTUALE AUMENTO DEVE ESSERE COMUNICATO ENTRO 20 GIORNI
PRIMA DELLA PARTENZA E NON Può SUPERARE IL 10%.
9. IN CASO DI AUMENTO, IL CONSUMATORE HA DIRITTO DI RECEDERE DAL
CONTRATTO SENZA PAGAMENTO DI PENALI E CON LA RESTITUZIONE DELLE
SOMME VERSATE.
10. NESSUNA CLAUSOLA CONTRATTUALE Può LIMITARE IL RICORSO DEL
TURISTA AD AZIONI LEGALI PER LA PROPRIA TUTELA.
PRIMA DELLA PARTENZA
1. IL TOUR OPERATOR DEVE FORNIRE TUTTE LE INFORMAZIONI NECESSARIE E
UTILI SULLA LOCALITÀ DI DESTINAZIONE.
2. LA PROPRIA PRENOTAZIONE Può ESSERE CEDUTA AD ALTRI, SECONDO LE
PREVISIONI DEL CONTRATTO.
3. IN CASO DI RECESSO DEL TURISTA, IL TOUR OPERATOR PUO’ TRATTENERE
UNA PENALE, IN MISURA VARIABILE RISPETTO ALLA DATA DEL RECESSO.
4. LA PENALE DEVE RISPETTARE L'EQUILIBRIO DEI DIRITTI E DEGLI OBBLIGHI
DELLE PARTI NEL CONTRATTO.
5. IN CASO DI SOSTANZIALE MODIFICA OD ANNULLAMENTO DEL PROGRAMMA,
IL TURISTA PUÒ SCEGLIERE TRA LA RESTITUZIONE DI QUANTO VERSATO ED
UN ALTRO VIAGGIO DI VALORE EQUIVALENTE.
6. EVENTUALI DANNI DERIVANTI DA INADEMPIMENTO O DA RECESSO
INGIUSTIFICATO DEL TOUR OPERATOR POSSONO ESSERE RICHIESTI SE
PROVATI.
7. IL TOUR OPERATOR NON È TENUTO A RISARCIRE I DANNI PER
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ANNULLAMENTO DOVUTO A MANCANZA DEL NUMERO MINIMO DI
PARTECIPANTI. CAUSE DI FORZA MAGGIORE, EVENTI IMPREVEDIBILI
O ECCEZIONALI
8. OGNI CAUSA DI ANNULLAMENTO VA COMUNICATA TEMPESTIVAMENTE.
9. NEL TRASPORTO AEREO, IN CASO DI MANCATO IMBARCO, IL PASSEGGERO HA
DIRITTO DI SCEGLIERE TRA IL RIMBORSO DEL BIGLIETTO ED IL REIMBARCO
SUALTRO VOLO, OLTRE AD UN ULTERIORE INDENNIZZO IN DENARO.
10. ALCUNE CATEGORIE DI PASSEGGERI NON HANNO DIRITTO A INDENNIZZO
(ES.TARIFFE PER I DIPENDENTI).
DURANTE E DOPO IL VIAGGIO
1. IL TURISTA DEVE CURARE LA VALIDITÀ DEI PROPRI DOCUMENTI,OSSERVARE
LE LEGGI STRANIERE E LE NORMALI REGOLE DI PRUDENZA.
2. IL TOUR OPERATOR DEVE PROPORRE ADEGUATE SOLUZIONI PER GARANTIRE
LA PROSECUZIONE DEL VIAGGIO, RIMBORSANDO LA DIFFERENZA TRA LE
PRESTAZIONI PROGRAMMATE E QUELLE EFFETTUATE.
3. IL TOUR OPERATOR HA L'OBBLIGO DI SOCCORRERE IL TURISTA. SALVO IL
RIMBORSO DELLE SPESE SE IL FATTO È IMPUTABILE ALLA RESPONSABILITÀ DI
QUEST'ULTIMO.
4. DEVE SEMPRE ESSERE FORNITO UN MEZZO ADEGUATO PER IL RIENTRO DEL
TURISTA.
5. IL TOUR OPERATOR NON RISPONDE DI DANNI DOVUTI A COLPA DEL TURISTA,
A COLPA DI TERZO ESTRANEO O A MOTIVI DI FORZA MAGGIORE 0 CASO
FORTUITO.
6. IL TOUR OPERATOR È RESPONSABILE DEI DANNI ARRECATI DAI PROPRI
COOPERATORI O CORRISPONDENTI (ES. AEROLINEE, ALBERGATORI,
FORNITORI).
7. DISSERVIZI E INADEMPIMENTI VANNO CONTESTATI NEI TERMINI E NEI MODI
INDICATI DAL CONTRATTO.
8. SONO INEFFICACI LE CLAUSOLE CHE ESCLUDONO LA POSSIBILITÀ DI
PROPORRE RECLAMI O ECCEZIONI.
9. IL DIRITTO AL RISARCIMENTO SI PRESCRIVE IN 3 ANNI PER I DANNI ALLA
PERSONA; IN 1 ANNO PER I DANNI ALLE COSE; IN 12 o 18 MESI PER I DANNI
DERIVANTI DA PRESTAZIONI DI TRASPORTO.
10. OPERATORI TURISTICI E COMPAGNIE AEREE DEVONO ESSERE SEMPRE
ASSICURATI PER i RISCHI PROFESSIONALI.
Prima ancora di procedere con le richieste di rimborso, è importante
procedere a contestare per iscritto le eventuali manchevolezze od
inadempimenti dell'operatore turistico, sia che si tratti di carenze
addebitabili direttamente allo stesso, sia che si tratti di carenze addebitabili
a soggetti terzi della cui opera l'operatore turistico si è avvalso.
Il reclamo scritto dovrà essere inoltrato, rispettando, se possibile, i brevi
termini imposti dal contratto e dalla legge (in genere dai 2 ai 10 giorni).
Di seguito vengono riportati alcuni modelli di reclamo da indirizzare, a
mezzo raccomandata con ricevuta di ritorno, sia al tour operator che
86
all'agenzia di viaggio, per richiedere il rimborso delle somme da questi
dovute per il caso di aumento del prezzo pattuito oltre i limiti consentiti
dalla legge, oppure di annullamento del viaggio da parte dell'operatore
turistico, oppure, ancora, di mancata esecuzione delle escursioni previste o
dei servizi indicati nel catalogo.
Con lo stesso mezzo potrà essere anche richiesto l'eventuale risarcimento
degli ulteriori danni subiti, purché documentalmente comprovabili.
La prescrizione per i danni subiti dalle cose entro un anno dal fatto
lamentato il termine di legge per i - danni subiti dalle persone è di tre anni
dal fatto decadenza indicato,mentre per i danni derivanti da contratto è di
12 mesi se il contratto è di spedizione (cose) o trasporto (persone o cose) 18
mesi se il contratto ha la legge, mentre, se l’inizio o fine fuori dall’Europa
una volta presentata la richiesta di risarcimento danni, l'eventuale azione
legale di recupero delle somme dovrà aver inizio entro i brevi termini di
prescrizione previsti dalla legge.
ESEMPI PRATICI ED ESERCITAZIONI PER I DISCENTI
Modello per il reclamo per aumento superiore al 10% del prezzo pattuito
Luogo e data.
indirizzo dei tour operator/agenzia di viaggio
Raccomandata AR
Oggetto: Viaggio del .... destinazione
Vs. comunicazione di aumento dei prezzo
del....
Scrivo la presente con riferimento alla Vostra comunicazione di aumento dei
prezzo stabilito per il viaggio indicato in oggetto, pervenutami in data... lì.
Posto che detto aumento risulta essere superiore del 10% rispetto all'importo
originariamente concordato, di Euro....... Vi comunico di voler recedere dal
contratto citato in applicazione dell'art 11 del Decreto Legislativo n.111/95,
Per gli effetti, sono quindi a chiederVi la restituzione delle somme da me
versate, pari ad Euro..... , entro 7 giorni dal ricevimento della presente.
Distinti saluti
87
Firma
MODELLO
Reclamo con richiesta di rimborso e risarcimento per annullamento del
viaggio
Luogo e data ....
Indirizzo del tour operator...
Raccomandata AR
Oggetto: Viaggio del.......con destinazione.......
Vs. comunicazione di annullamento del...........
Scrivo la presente con riferimento alla Vostra comunicazione di
annullamento del pacchetto di viaggio indicato in oggetto, pervenutami in
data.... Posto che detto annullamento risulta essere dovuto a Vostre difficoltà
organizzative, nel rifiutare la Vostra proposta sostitutiva. Vi comunico di
voler recedere dal contratto citato in applicazione dell'art.13 del Decreto
Legislativo n 111/95.
Per gli effetti, sono quindi a chiederVi di voler provvedere entro 7 giorni dal
ricevimento della presente alla restituzione integrale delle somme da me
versate. pari ad Euro..., oltre al versamento di ulteriori Euro. .. a titolo di
risarcimento del danno, corrispondente agli esborsi da me sostenuti per
provvedere altrimenti alla effettuazione del viaggio da Voi annullato, come
comprovato dalla documentazione che invio in allegato.
Distinti saluti
Firma
MODELLO
Reclamo e richiesta di rimborso per mancata prestazione di servizi
Luogo e data.......
Indirizzo del tour operator....
Raccomandata AR
Oggetto: Viaggio del.........con
usufruita/servizi non goduti
destinazione...........escursione
non
Scrivo la presente con riferimento al contratto di viaggio indicato in oggetto
ed, in particolare. alla mancata esecuzione dell'escursione prevista per il
88
giorno....... (oppure alla mancata prestazione dei servizi previsti nel
programma di viaggio fornitomi in data)
Posto che detto inadempimento risulta dovuto a cause non imputabili al
sottoscritto. Sono a chiederVi la restituzione delle somme da me versate a
pagamento dell'escursione/dei servizi sopra indicati, pari ad Euro...... La
presente viene inviata a tutti gli effetti di legge. Distinti saluti
- Risoluzione alternativa delle controversie
Firma nell'ambito dei metodi.................. per........... la.......
89
LEZIONE 9
La conciliazione
Tra le risoluzioni alternative delle controversie, la conciliazione è ormai
considerata uno strumento più efficace dello stesso arbitrato, soprattutto
nelle controversie di carattere consumeristico.
Nell'arbitrato, infatti, le parti sono vincolate al rispetto di precise regole
procedurali, nonché al risultato del giudizio degli arbitri, nella conciliazione
il mediatore procede senza alcuna forma di imposizione ed
indipendentemente dall'accertamento delle ragioni o dei torti, mirando
piuttosto a ristabilire una comunicazione tra le parti in vista del
raggiungimento di una soluzione "voluta" da entrambe. Nella prassi, la
conciliazione è stata adottata in diversi contesti ed è andata assumendo un
gran numero dì forme, tra cui quelle che prevedono la partecipazione di più
esperti (c.d. executive tribunal o mini-trial), oppure il ricorso ad un
procedimento congiunto di mediazione ed arbitrato (c.d. med/arb).Il
modello più comune di conciliazione proposto dagli enti e dalle
organizzazioni, pubbliche o private, che offrono la gestione di procedimenti
ADR è quello, appunto, che prevede una procedura basata su una prima
fase conciliativa ed una successiva ed eventuale fase arbitrale. Considerando,
tuttavia, che molti di questi procedimenti, specie se risultanti da iniziative
private, non sempre paiono fornire adeguate garanzie ai consumatori che vi
partecipano, la Commissione Europea, a partire dal 1998, ha adottato due
raccomandazioni sulla risoluzione extragiudiziate delle controversie in
materia di consumo, tese ad assicurare che queste procedure, pur nella loro
diversità, offrano alle parti degli standard minimi di qualità, indipendenza,
trasparenza, efficacia e rispetto del diritto. Facendo seguito a tali
raccomandazioni, la Commissione ha anche redatto un "formulario europeo"
per il reclamo del consumatore, che, una volta compilato, magari con l'aiuto
di un legale o di una associazione di consumatori, si propone come un valido
supporto per precisare, in termini chiari ed uniformi, l'oggetto del
contenzioso, favorendo il dialogo tra le parti, nonché l'eventuale
composizione amichevole della loro controversia.
In seguito viene riprodotto un modello di tale formulario specificatamente
predisposto per il settore turistico, la cui adozione fu proposta nell'ambito di
alcuni incontri tra associazioni di categoria e di consumatori, tenutisi tra il
1999 ed il(Vedi, ad esempio, le camere arbitrali e conciliative istituite presso
90
le Camere di Commercio; il Consumer Complaints Boards dei Paesi scandinavi,
gli Ombudsman bancari ed assicurativi. ''
Vedi Raccomandazione, marzo 1998, 98/25TCE; Raccomandazion, aprile
2001 22001/310/CE, Cfr. protocollo di intesa tra associazioni di consumatori
ed associazioni di categoria proposto dal Movimento di Difesa del Cittadino,
Roma 1999-2000).
Autotutela del consumatore
MODULO PER IL RECLAMO E LA RISOLUZIONE
CONTROVERSIE IN MATERIA DI TURISMO
DELLE
DATI RELATIVI ALLE PARTI
CONSUMATORE
Nome:.................................................................................
Indirizzo:............................................................................
Città:.............................Stato.....................CAP.................
Tel........................Fax........................
IMPRESA/OPERATORE PROFESSIONALE
Nome:................................................Affiliazione ATOI-FIAVET: SI C NO
O Sede/Indirizzo:...........................................................................................
Città:.............................Stato.....................CAP.................
Tel........................Fax........................
IMPRESA/OPERATORE PROFESSIONALE (eventuale altra parte in causa)
Nome:................................................Affiliazione ATOI-FIAVET: SI C NO
O Sede/Indirizzo:...........................................................................................
Città:.............................Stato.....................CAP.................
Tel........................Fax........................
91
DATI RELATIVI AL CONTRATTO
O contratto di viaggio tutto compreso
LI Singolo contratto di viaggio/trasporto
O contratto di villeggiatura alberghiera,...... E’ altro (specificare)
Data di sottoscrizione del contratto (gg/mm/aa):
Data di esecuzione del contratto (gg/mm/aa):
Luogo di esecuzione del contratto CI Si LI NO nello Stato di residenza del
consumatore
0 in un negozio/locale commerciale............G fuori dei locali del venditore
E sottoscrizione a distanza
LI per telefono
Elper corrispondenza (via Internet
E tramite altro mezzo
Prezzo fatturato Euro...........0 SI L NO interamente saldato
In vacanza - Autotutela del consumatore
TERMINI DI PAGAMENTO
G alla sottoscrizione del contratto
E] alla consegna dei documenti di viaggio
C altro (specificare)
O in unica soluzione
O con anticipo (_.. %) pari a
MODALITÀ DI PAGAMENTO
O in contanti
O mediante bonifico bancario
C] con carta dl credito o di pagamento
il a credito/a rate
G~ mediante assegno
altro (specificare)
CONTENUTO DEL RECLAMO
Data in cui si è riscontrato il problema (gg/mm/aa):...
OGGETTO DEL PROBLEMA
E] viaggio/trasporto
1 sistemazione alberghiera-residenziale
C locazione di immobile E prenoto biglietteria/overbooking
i multiproprietà
il prestazione servizi aggiuntivi
92
C assicurazione/ris. danni a persona
2 assicurazione/ris. danni alle cose
~modifica/annulla mento dei contratto E recesso dal contratto
C altro (specificare)
.
.
PROBLEMA RISCONTRATO
v mancata esecuzione di prestazione
i ritardo esecuzione di prestazione
E] inesatta/cattiva esecuzione di prestazione
0 rifiuto di eseguire la prestazione
CG inesatta/cattiva informazione sul prezzo modalità/termini pagamento
imposti
O fatturazione spese non giustificate
L'aumento ingiustificato del prezzo
O condizioni di garanzia/assicurazione i rifiuto di applicare ass./garanzia
E ritenuta/computo della penale di recesso
C pubblicità ingannevole
LI rifiuto dell'impresa/operatore di riconoscere/garantire la propria
responsabilità legale Gi altro (specificare)
Descrizione del problema
RICHIESTA DEL CONSUMATORE
O prestazione del servizio richiesto
O permuta con altro servizio/prodotto
E rimborso totale dell'acconto/prezzo
O rimborso parziale/sconto pari a
G2 rescissione/risoluzione del contratto
C ris. danni-interessi pari a O altro (specificare)
X valore della richiesta Euro..............................
Autotutela del consumatoreMotivazione ed eventuale fondamento
giuridico della richiesta Documenti giustificativi legali
Altre informazioni facoltative
_KI ..................................................................
RISPOSTA DELL'IMPRESA/OPERATORE
compilarsi a cura di questo)
93
PROFESSIONALE
(da
Ho ricevuto la sua richiesta il......................................
L7 Acconsento interamente/in parte e mi impegno/le propongo
..................................................................................................................................
entro un termine di.........................................................
C Non riconosco la validità del suo reclamo, ma accetto di impegnarmi. a
titolo di iniziativa commerciale............................................................................
entro un termine di..................................
C
Non
accetto
il
suo
reclamo
per
i
seguenti
motivi........................................................................................................................
il Le propongo di sottoporre la controversia alla procedura di conciliazionearbistrato avanti a............affinché sia trattata ai sensi del Regolamento ivi
vigente.
O Le propongo di sottoporre la controversia avanti a.......................................
Data e luogo di compilazione della risposta
Firma del legale rappresentante e/o incaricato
94
Lezione 10
L’Arbitrato
L'arbitrato è un accordo con il quale le parti manifestano la propria volontà
di affidare la soluzione di una controversia ad uno o più giudici privati, scelti
direttamente da loro stessi oppure da altri soggetti appositamente delegati
(ad esempio, dal Presidente del Tribunale territorialmente competente,
oppure della locale Camera di Commercio)
Tale volontà può essere espressa tramite una specifica dichiarazione,
sottoscritta dopo l'insorgere della controversia (c.d. "atto di compromesso"),
oppure tramite una clausola compromissoria inserita nel contratto originario
che disciplina il rapporto.
Nell'intento di attuare la Direttiva europea sulle clausole vessatorie, il
legislatore italiano ha escluso che il consumatore possa essere "costretto" a
sottoscrivere clausole di arbitrato predisposte dal professionista, ritenendo
che le stesse possano ledere di per sé la facoltà di scelta del consumatore.
Per quanto riguarda le forme di arbitrato adottabili nei contratti al consumo,
esistono diverse formule che debbono essere conosciute e valutate con
attenzione per rispondere appieno alle esigenze di ciascuno: l'arbitrato
"amministrato", ad esempio, si presenta particolarmente affidabile per la
presenza di un ente con funzioni di segreteria e di un regolamento
conosciuto ed accettato dalle parti, mentre l'arbitrato "ad hoc" si caratterizza
per una maggiore libertà di forme, cui corrispondono, però rischi e costi più
elevati.
Allo stesso modo, l'arbitrato "rituale" si presenta come un vero e proprio
giudizio basato su norme processuali ordinarie, mentre l'arbitrato "irrituale",
comporta, invece, un ulteriore allontanamento dalla giurisdizione statale, in
quanto il risultato della decisione degli arbitri è un nuovo "contratto", che
sostituisce la volontà delle parti senza avere alcuna efficacia di sentenza."
Alcune materie, come le questioni di stato civile, separazioni dei coniugi ed
i provvedimenti cautelari (es. sequestri), che rimangono di esclusiva
competenza del giudice ordinario. In realtà. il legislatore europeo intendeva
semplicemente limitare i (ricorso all'arbitrato "non regolato da norme
giuridiche' e quindi privo delle garanzie previste dall’ordinamento. (Vedi
art.806 e seguenti codice procedura civile).
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Esempi di autotutela del consumatore
Clausola per arbitrato rituale
Qualsiasi controversia dovesse insorgere circa la validità, l'interpretazione.
l'esecuzione o la risoluzione del presente contratto sarà deferita alla
decisione di un Collegio Arbitrale composto da tre membri designati i primi
due dalle rispettive parti ed il terzo, con funzioni di presidente, designato di
comune accordo dai due arbitri già nominati. In caso di mancata nomina di
un arbitro o di disaccordo sulla nomina del presidente, su istanza di parte,
procederà a tale designazione il Presidente del collegio. Gli arbitri
decideranno secondo diritto (e/c equità) in via rituale e stabiliranno la sede
dell'arbitrato in. ...
Clausola per arbitrato rituale amministrato
Tutte le controversie che dovessero insorgere circa la validità,
l'interpretazione, l'esecuzione o la risoluzione del presente contratto si
intendono deferite alla competenza di un Arbitro Unico Collegio arbitrale,
nominato in ottemperanza e conformità del Regolamento della Camera
Arbitrale di un indeterminato luogo che le parti dichiarano fin d'ora di
conoscere ed accettare.
L'arbitro / gli arbitri nominati decideranno in via rituale secondo il diritto
(e/o equità), nel rispetto delle norme inderogabili del codice di procedura
civile di cui ì agli artt. 806 e ss.;
Clausola per arbitrato irrituale
Tutte le controversie che dovessero insorgere circa la validità,
l'interpretazione e l'esecuzione o la risoluzione del presente contratto si
intendono deferite alla competenza di un Collegio arbitrale. composto da
tre membri designati i primi due dalle rispettive parti ed il terzo. con
funzioni di presidente, designato di comune accordo dai due arbitri già
nominati.
In caso di mancata nomina di un arbitro o di disaccordo sulla nomina del
presidente. su istanza di parte, procederà a tale designazione il Presidente di
Gli arbitri così nominati decideranno senza formalità di procedura, quali
amichevoli compositori, in via irrituale e secondo equità.
A fronte del progressivo allungamento dei tempi e dei costi richiesti per
96
giungere ad una sentenza arbitrale, nonché della eccessiva burocratizzazione
del procedimento, si è andata diffondendo, di recente, una particolare forma
di arbitrato amministrato, detta "arbitrato rapido" (o "quick arbitration"), che
appare particolarmente idonea a rispondere alle comuni esigenze dei
consumatori, specie nelle controversie di modico valore, in quanto è
incentrata su una procedura agile ed informale, affidata alla gestione di un
arbitro unico, che opera sulla base di tariffe appositamente predefinite dalle
singole camere arbitrali.
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Lezione 11
La class action novità legislativa in Italia alla fine del 2007
“L’inibitoria nei contratti di consumo nasce in Italia con l’introduzione nel Codice
Civile degli artt. 1469 bis e seguenti, introdotti in attuazione della Direttiva
93/13/CEE. In particolare, secondo l’art. 1469 sexies c.c.:
“Le associazioni rappresentative dei consumatori e dei professionisti e le camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura, possono convenire in giudizio
il professionista o l'associazione di professionisti che utilizzano condizioni
generali di contratto e richiedere al giudice competente che inibisca l'uso delle
condizioni di cui sia accertata l'abusività ai sensi del presente capo”.
L'inibitoria può essere concessa, quando ricorrono giusti motivi di urgenza,
ai sensi degli articoli 669-bis e seguenti del codice di procedura civile. Il
giudice può ordinare che il provvedimento sia pubblicato in uno o più
giornali, di cui uno almeno a diffusione nazionale.”
L’inibitoria era dunque originariamente limitata all’adozione di “clausole
vessatorie”, contenute negli elenchi di cui agli artt. 1469 bis e quinquies del
Codice Civile, ora trasfusi nel Codice del Consumo agli artt. 33 e 36.
La legge 281 del 1998 ha successivamente esteso la portata della
legittimazione ad agire delle associazioni dei consumatori iscritte negli albi
ministeriali (originariamente Ministero delle Attività Produttive, ora
Ministero dello Sviluppo Economico).
Ai sensi dell’art. 3, secondo il quale:
“Le associazioni dei consumatori e degli utenti inserite nell’elenco di cui all’art. 5
sono legittimate ad agire a tutela degli interessi collettivi, richiedendo al giudice
competente:
a) di inibire gli atti e i comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori
e degli utenti; di adottare le misure idonee a correggere gli effetti dannosi delle
violazioni accertate;
b) di ordinare la pubblicazione del provvedimento su uno o più quotidiani a
diffusione nazionale oppure locale nei casi in cui la pubblicità del provvedimento
può contribuire a correggere o eliminare gli effetti delle violazioni accertate”
La norma ora è contenuta nell’art. 139 del Codice del Consumo.
Come potete notare l’ampia portata della lettera a) consente una
legittimazione ben più ampia dell’originaria legittimazione ad inibire le
98
clausole vessatorie.
Prima dell’entrata in vigore del Codice del Consumo si discuteva se
l’inibitoria fosse utilizzabile in materia di “pubblicità ingannevole”, dove è
prevista la proponibilità di un autonomo ricorso davanti all’AGCM, anche
ad opera dei singoli consumatori e dei concorrenti.
Nonostante qualche tentennamento iniziale da parte della Giurisprudenza
si può dire ora che, anche grazie alla maggiore portata dell’azione come
descritta nel Codice del Consumo, l’inibitoria possa indubbiamente essere
utilizzata in tale ambito, dove le tempistiche per l’accoglimento di un
provvedimento inibitorio necessitano dell’utilizzazione della procedura
cautelare.
Nel giugno 2003 la società Education ha avviato a Torino una massiccia
campagna pubblicitaria diretta a reclamizzare una serie di corsi di
formazione professionale (per estetista, massaggiatore, barman, addetto sala,
cuoco, pizzaiolo parrucchiera, operatrice–assistente d’infanzia).
La pubblicità era particolarmente presente sui mezzi pubblici, con adesivi
come i seguenti nei quali veniva dato massimo risalto non tanto al contenuto
dei corsi, quanto allo sbocco professionale, sostanzialmente garantito da
Education.
I messaggi erano tuttavia ingannevoli. Pochissimi se non praticamente
nessuno degli studenti della scuola, dopo i corsi trovava un’occupazione.
Ci furono all’epoca molti clienti-studenti dell’Education che si rivolsero alle
associazioni consumeristiche lamentando di aver sostenuto ingenti costi per
sostenere i corsi, senza aver avuto alcuno sbocco professionale.
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) aveva già
considerato ingannevoli i messaggi promozionali dell’Education che,
nonostante le sanzioni, continuava a riproporli
C’era dunque la necessità di agire con urgenza per inibire il comportamento
lesivo adottato da Education e si avviò l’azione inibitoria attraverso un
procedimento d’urgenza. Dopo la notifica dell’atto di citazione si proponeva
ricorso cautelare ai sensi degli artt. 3 comma 6 L. 281/98 e 669bis e ss. c.p.c.
Con ordinanza, decidendo il ricorso cautelare, il Tribunale di Torino, in
composizione monocratica, respingeva tuttavia le istanze cautelari proposte
dall'Associazione Movimento Consumatori ritenendo il Giudice Ordinario
carente di giurisdizione in ordine alle domande proposte.
Si proponeva reclamo il Tribunale di Torino che, in composizione collegiale,
respingeva il reclamo confermando il provvedimento impugnato.
99
Non restava che il ricorso per la Cassazione. Si ricorreva dunque in
Cassazione con regolamento preventivo di giurisdizione. La Cassazione con
ordinanza 2-28 marzo 2006, n. 7036 a Sezioni Unite riconosceva la
giurisdizione del Giudice Ordinario e rinviava la causa al Tribunale di Torino
(cfr. Corriere Giuridico n. 6/2006 pp. 784 e ss. con nota di A. DI MAJO).
Dopo 4 anni è ancora in corso nuovamente il giudizio di primo grado
innanzi al Tribunale di Torino. Senza dubbio non è stato ottenuto l’obiettivo
di inibire in tempi rapidi il messaggio pubblicitario, ma è stata ottenuta una
pronuncia dalla Cassazione che dovrebbe aver dissipato ogni dubbio
sull’applicabilità dell’azione inibitoria in campo pubblicitario.
Ritornando all’azione inibitoria più strettamente con riferimento ai contratti
di consumo, si osserva che lo strumento dell’inibitoria è piuttosto duttile, in
quanto utilizzabile nelle più diverse fattispecie.
Se infatti il caso classico è più ricorrente nella giurisprudenza è quello
dell’inibitoria di clausole vessatorie contenute nelle condizioni generali di
contratto, riteniamo che l’inibitoria possa applicarsi anche in ipotesi del tutto
diverse.
L’inibitoria è stata utilizzata dalle associazioni ad esempio in caso di:
violazioni della normativa delle normative a tutela dei correntisti bancari e
risparmiatori (cause Codacons in materia di anatocismo, causa MC / Banca
Intesa, trib. Milano, per ottenere la condanna della banca a risarcire le vittime
dei crac finanziari) per ottenere che le Società adeguassero le proprie offerte
commerciali a quanto previsto dalle recenti riforme legislative (es. riforme
Bersani in materia di portabilità dei mutui e nell’ambito della telefonia) o
per ottenere che le Società non realizzino offerte commerciali in violazione
di normative a tutela dell’ambiente (es caso SKY: pubblicizzata
l’installazione gratuita sui balconi di antenne paraboliche, quando è vietato;
in caso di frodi e sofisticazioni alimentari per inibire dal commercio i
prodotti lesivi della salute dei consumatori.
Relativamente alla classica inibitoria di clausole vessatorie si sono
recentemente ottenute alcune sentenze contro mobilifici che adottavano
condizioni generali di contratto nelle quali, in particolare, presentavano
profili di vessatorietà clausole:
- derogavano il Foro esclusivo del consumatore (cfr. Cass. Sez. Unite
1.10.2003 n. 14669);
-limitavano la garanzia di due anni o mantenevano la decadenza di otto
giorni per la denuncia del vizio;
100
- sancivano penali di importo troppo elevato in caso di inadempimento
del consumatore (spesso la penale si va a sommare alla caparra
raggiungendo percentuali elevate)
- limitavano la responsabilità del professionista in caso di
inadempimento
- stabilivano che la consegna avvenga in data indicativa.
Le clausole vessatorie nonostante la disciplina degli artt. 1469 bis e ss. c.c. sia
in vigore da oltre dieci anni sono molto diffuse in ogni tipologia di contratto.
Recentemente le associazioni consumeristiche hanno avviato una serie di
inibitorie in particolare contro concessionari d’auto.
L’esercizio delle azioni inibitorie.
I tempi della giustizia ordinaria sono infatti biblici ed anche i tribunali più
rapidi non riescono a garantire una sentenza in tempi utili.
Si pensi ad esempio alle sofisticazioni alimentari, dove è in gioco la tutela
della salute. O anche solo ad eventi che hanno una durata di pochi mesi (es.
Manifestazioni sportive Olimpiadi Invernali Torino 2006 oppure il Giro
d’Italia ). Si è riscontrato l’esistenza di clausole vessatorie nelle condizioni
generali di vendita dei biglietti olimpici. Dopo la diffida il Toroc ha
modificato i propri contratti.
Se non avesse adempiuto? L’unica strada percorribile sarebbe stato un
procedimento cautelare).
Il comma 8 dell’art. 140 consente il ricorso alle forme del procedimento
cautelare qualora ricorrano “giusti motivi di urgenza”. La formula utilizzata
è stata ripresa dall’art. 3 l. 281/98 che a sua volta la mutuava dall’art. 1469
sexies c.c.
In generale i giusti motivi d’urgenza costituiscono un presupposto
dell’inibitoria cautelare meno vincolante di quanto non lo sia la minaccia di
un pregiudizio imminente e irreparabile richiamata dall’art. 700 c.p.c. e
devono essere letti come una clausola generale, così da riconoscere la
sussistenza dei giusti motivi di urgenza in tutte le ipotesi in cui il giudice,
caso per caso, reputi meritevole di tutela urgente l’interesse collettivo fatto
valere.
Per riscontrare quindi se un ricorrano o meno giusti motivi d’urgenza per
inibire un determinato comportamento non deve farsi riferimento ai danni
su base individuale che potrebbero subire singoli consumatori, ma agli effetti
che lo stesso può avere nei confronti di una collettività indeterminata di
101
soggetti.
Un celebre caso di inibitoria conclusa con successo in via cautelare è il
seguente.
Il Tribunale di Torino in data 17 maggio 2002 ha ordinato ad una casa
automobilistica che manteneva in circolazione autovetture che presentavano
gravi difetti all’impianto di scarico e che mettevano perciò a repentaglio la
salute di coloro che le utilizzavano, il ritiro delle autovetture (causa
Altroconsumo / Fiat, in Foro It. 2002).
Non si dimentichi che l’esercizio dell’azione collettiva è subordinata secondo
l’art. 140 del Codice del Consumo, così come era già stabilito dell’art. 3 l.
281/98, al previo decorso del termine di giorni quindici dalla RICHIESTA DI
CESSAZIONE DEL COMPORTAMENTO LESIVO, che le associazioni
hanno l’onere di inoltrare al soggetto ritenuto responsabile a mezzo di lettera
raccomandata.
La previa intimazione non è richiesta nel caso in cui si promuova l’azione
in via cautelare, essendo il termine di quindici giorni incompatibile con la
natura urgente del provvedimento.
I PROVVEDIMENTI
L’art. 140 prevede tre tipi di provvedimenti:
a) inibitori
b) di correzione e/o eliminazione degli effetti dannosi delle
violazioni accertate
c) di pubblicazione del provvedimento
Relativamente a ciascun tipo di provvedimento si osserva quanto segue.
A) PROVVEDIMENTI INIBITORI
L’inibizione di una clausola è il provvedimento classico. L’entrata in
vigore della l. 281/98 ha determinato che l’inibitoria fosse utilizzata
dagli operatori al di là della sua originaria funzione.
La casistica è varia.
Tra le numerose sentenze, si possono ricordare quelle che si inseriscono
nell’ambito della questione dell’anatocismo.
- Codacons /Banca Popolare di Milano. Sentenza del Tribunale di
102
Milano del 15 settembre 2004: è stato inibito ad una banca, i cui clienti
consumatori richiedevano la restituzione delle somme indebitamente
percepite in base alle clausole contrattuali di capitalizzazione
trimestrale degli interessi debitori (cd. INTERESSI ANATOCISTICI), di
opporre a tali richieste un rifiuto fondato sulla legittimità di dette
clausole. Si osserva che tale pronuncia ha contenuto negativo: il
Tribunale non ha condannato la banca ad un “facere”, ma ad un “non
facere”.
- Codacons/Sanpaolo Imi. Tribunale di Torino, 19 febbraio 2003. In
questo caso in Tribunale ha accertato l’illegittimità del rifiuto della
Banca alla restituzione degli interessi anatocistici, non ha espresso
l’inibizione del comportamento illecito della banca al rifiuto del
rimborso.
(Sempre in materia a di anatocismo: Adiconsum / Banco di Sicilia, Tribunale
di Palermo, 29 maggio 2006, Codacons / Sanpaolo Imi. Appello di Torino, 1°
marzo 2005).
Problematica l’utilizzazione di tale provvedimento laddove il
comportamento lesivo è esaurito, per cui è venuto meno l’interesse collettivo,
mentre permangono i concorrenti diritti risarcitori attribuibili solo ai singoli.
B) PROVVEDIMENTI DI CORREZIONE E/O ELIMINAZIONE DEGLI
EFFETTI DANNOSI DELLE VIOLAZIONI ACCERTATE
L’individuazione dell’oggetto delle misure ripristinatorie di cui all’art. 3 lett.
b) l. 281/98 è liberamente determinabile dal giudice, il quale può attribuire
alla propria decisione il contenuto ritenuto di volta in volta maggiormente
idoneo al raggiungimento degli obiettivi dell’azione.
In più occasioni la giurisprudenza ha chiarito che tra le misure idonee ad
eliminare o correggere gli effetti dannosi delle violazioni accertate possono
essere comprese iniziative dirette a portare a conoscenza dei consumatori
l'illegittimità del comportamento lesivo degli interessi collettivi.
Ha dunque un’importanza particolare la conoscibilità della condanna.
Strumento principe è quello della spedizione di una lettera ai consumatori.
Ad esempio abbiamo parlato della sentenza del Tribunale di Torino del 2002
con cui è stata condannata la casa automobilistica alla comunicazione del
103
difetto ai propri clienti mediante la spedizione di una lettera.
Lo stesso Tribunale di Torino con la sentenza 30.11.2006, dott.ssa Tassone
(causa c. Wind, in Foro it., 2007, I, 1289) ha ordinato alla Wind: “di inviare a
tutti i clienti che abbiano sottoscritto il contratto SOLO INFOSTRADA una
lettera contenente una spiegazione chiara e univoca che, stante la mancata
attivazione del servizio a partire dall’aprile del 2001 per causa imputabile alla
WIND, i medesimi hanno diritto, previa domanda ed accertamento della sussistenza
dei requisiti indispensabili, alla restituzione da parte della WIND di tutti i canoni
pagati alla Telecom a far data dalla sottoscrizione del contratto SOLO
INFOSTRADA”.
Dunque una sorta di riconoscimento del debito.Recentemente sempre il
Tribunale di Torino, Sezione distaccata di Cirié, con la Sent. 15 maggio 2007,
dott.sa Colicchio ha ordinato alla convenuta di inviare a tutti i clienti che
avessero sottoscritto il contratto dalla stessa adottato “una lettera nella quale
verrà dato atto in modo chiaro di avere utilizzato clausole dichiarate vessatorie” con
la medesima sentenza.
C)PROVVEDIMENTO DI PUBBLICAZIONE
Anche tale rimedio viene offerto nella finalità di pubblicizzare e rendere
effettivo il provvedimento inibitorio. Costituisce misura ben conosciuta
nell’ordinamento (cfr. art. 120 Cod. Proc. Civ.: “nel caso in cui la pubblicità della
decisione può contribuire a riparare il danno il giudice su istanza di parte può
ordinarla a spese del soccombente, mediante inserzione per estratto in uno o più
giornali da lui designati”).
AZIONI INIBITORIE NELL’AMBITO DELLA TELEFONIA
Il 20 giugno 2007 sono state avviate una serie di inibitorie contro:
-VODAFONE
-FASTWEB
-TELECOM
-SKY
-H3G
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L’associazione ha infatti riscontrato diffuse violazioni della legge BERSANI
BIS (art. 1 comma 3° Legge 40/2007): “i contratti per adesione stipulati con
operatori di telefonia e di reti televisive e di comunicazione elettronica,
indipendentemente dalla tecnologia utilizzata, devono prevedere la facoltà del
contraente di recedere dal contratto o di trasferirlo presso altro operatore senza
vincoli temporali o ritardi non giustificati da esigenze tecniche e senza spese non
giustificate da costi dell’operatore e non possono imporre un obbligo di preavviso
superiore a trenta giorni. Le clausole difformi sono nulle, fatta salva la facoltà degli
operatori di adeguare alle disposizioni del presente articolo i rapporti contrattuali già
stipulati alla data dell’entrata in vigore del presente decreto entro i successivi
sessanta giorni”.
La ratio della legge è quella di aumentare la concorrenza tra gli operatori,
rendendo illecita l’applicazione di penali che vincolano temporalmente i
consumatori. Fastweb e Telecom, dopo la diffida , si sono adeguate alla
normativa e hanno sostanzialmente abolito le penali. Vodafone e H3G no.
Presumibilmente la ragione del mancato adeguamento consiste nel fatto che
queste ultime Compagnie presentano un’offerta analoga, in quanto cedono
ai propri abbonati telefoni cellulari. Sono previsti canoni forfettari mensili e
se i clienti recedono prima di 24 o 18 mesi dalla conclusione del contratto
sono costretti a sostenere onerose penali, da 150 a 350 euro.
H3G concede il “video-telefono” in comodato d’uso gratuito.
Per Vodafone originariamente, anche dopo l’entrata in vigore della Bersani
Bis, il cellulare era in omaggio. Successivamente alla diffida del MC è stata
abolita dalle pubblicità ogni dicitura che facesse relativa ad omaggi o regali
da parte dell’operatore, e non era chiaro a che titolo venisse ceduto al cliente
il telefono. Sempre in omaggio? In leasing, per cui il cliente “acquista” il
telefono dopo aver pagato i canoni fino al 18esimo mese?
In comodato? Il quesito parrebbe aver trovato risposta. Vodafone da pochi
giorni ha infatti modificato i piani tariffari. Sono ancora compresi nell’offerta
i telefoni cellulari, il cui costo viene pagato mensilmente dai consumatori
che, allo scadere di 24 mesi, acquistano i telefoni.
Si tratta ora di seguire con attenzione le nuove proposte commerciali e
valutare se Vodafone comunichi adeguatamente ai consumatori che il
telefono non viene “regalato”, bensì acquistato.
In questi casi il procedimento cautelare si è reso indispensabile per diverse
ragioni:
105
1) Innanzitutto le condizioni generali di contratto della convenuta sono
destinate a regolare un numero elevatissimo di contratti e non si può
dubitare che si tratti quindi di contratti di massa a larghissima
diffusione;
2) la richiesta della corresponsione di una penale illegittima per altro
di importo considerevole è un elemento distorsivo della concorrenza
nel settore delle telecomunicazioni, capace di influire sulle decisioni dei
consumatori, limitandone la libertà contrattuale conseguente al libero
esercizio del diritto di recesso; la diffusività del comportamento tenuto
può quindi falsare la competizione tra i diversi operatori e distorcere le
corrette dinamiche concorrenziali del mercato;
3) la diffusività del comportamento illegittimo tenuto dalla convenuta
determina inoltre che un elevato numero di consumatori può essere
costretto a corrispondere in maniera illegittima importi richiesti
abusivamente i quali, pur di una certa consistenza, non legittimano
l’esperimento di azioni giudiziali che, in ogni caso, qualora esercitate,
potrebbero ingolfare l’amministrazione della giustizia.
Tali azioni si inseriscono in un filone forse inesauribile, considerata la
spregiudicatezza dei comportamenti adottati dalle compagnie telefoniche.
Nel 2007
alcune associazioni consumeristiche
hanno ottenuto
un’importante vittoria giudiziaria contro WIND Telecomunicazioni WIND,
ancora INFOSTRADA, nel 2001 aveva intrapreso una massiccia campagna
pubblicitaria affermando che, abbonandosi a Infostrada, l’utente non
avrebbe più dovuto pagare il canone alla Telecom. A fronte di
138.178 richieste Infostrada aveva però attivato il servizio di accesso diretto,
che garantiva l’esenzione dal canone Telecom, soltanto a 690 utenti, per cui
la pubblicità era stata dichiarata ingannevole.
Il danno subito collettivamente dai consumatori è enorme: con una
valutazione prudenziale può essere stimato all’incirca in 80 milioni di euro.
Prima dell’estate è stata ottenuta una seconda vittoria contro Wind, dinnanzi
al Tribunale di Roma. L'azione era stata promossa a seguito di numerose
segnalazioni degli utenti che erano stati male informati sulla copertura con
la rete a banda larga della loro linea telefonica. Sul sito www.libero.it gli utenti
potevano verificare se la loro zona fosse coperta dall'Adsl, ma ogni volta il
106
risultato era positivo, anche quando effettivamente non fosse ancora
possibile usufruire della banda larga per quella linea telefonica. Il Tribunale
di Roma ha ordinato al gestore che "all'interrogazione dell'utente circa la
copertura in Adsl veloce del suo numero telefonico, fornisca in ogni caso
una risposta veritiera, ossia corrispondente alla reale situazione individuale
dell'utente, e completa, con esito differenziato, in relazione alle diverse
offerte commerciali dell'azienda, siano esse del solo servizio Internet o anche
di fonia.
LA CLASS ACTION
Come ben sappiamo il limite più evidente dell’azione inibitoria consiste
nell’impossibilità per i singoli di beneficiare direttamente degli effetti della
sentenza.
In dottrina si sono registrate sul punto le opinioni più diverse.
Accanto a chi ha ritenuto che la sentenza resa in sede di azione inibitoria
possa fare stato solo ed esclusivamente nei confronti delle parti presenti in
giudizio, altri autori si sono spinti a sostenere che la sentenza possa avere
effetti favorevoli soltanto nel caso in cui siano accolte le tesi dell’associazione.
L’indirizzo prevalente pare oggi concordare circa il fatto che le decisioni
assunte ai sensi dell’art. 140 c.d.c siano pronunce di accertamento della
lesività di un determinato comportamento che dispiegano gli effetti in caso
di sentenza favorevole ai consumatori.
Tale percorso interpretativo è tuttavia accidentato ed ha visto in
giurisprudenza orientamenti contrastanti.
I recenti scandali finanziari hanno posto al centro del dibattito parlamentare
la necessità di una maggiore tutela degli interessi collettivi dei risparmiatori.
Nell’ultimo biennio sono state innumerevoli le proposte di legge volte ad
introdurre nell’ordinamento italiano la “class action”.
La class action (azione di classe) è uno strumento dalle caratteristiche ben
differenti dall’azione collettiva.
La prima è quella che viene instaurata anche da un singolo individuo
nell’interesse anche di una pluralità di soggetti (la classe) che si trovano in
una comune situazione giuridica bisognosa di tutela giurisdizionale.
Un’azione sottoposta ad un vaglio preventivo di ammissibilità che si
conclude con un provvedimento che vincola tutti gli appartenenti alla
107
classe (positivo o negativo).
La seconda, che già conosciamo, è quella che viene instaurata da associazioni
nate ed affermatesi come centri di imputazione di interessi, che fanno capo
ad una collettività di individui sovente più ampia rispetto agli associati e
non legati tra loro da alcun rapporto giuridico. L’azione di questi enti
esponenziali tende ad ottenere la tutela giurisdizionale degli interessi
comuni attraverso procedimenti che accertino l’illegittimità di
comportamenti dell’impresa pregiudizievoli a quegli interessi ed
eventualmente ne ordino la cessazione.
I progetti di legge a tutt’oggi non si sono tuttavia concretizzati. Di seguito
alcuni cenni su due proposte differenti.
Class action all’italiana: il disegno di Legge Bersani (27 luglio 2006)
attribuisce la legittimazione ad agire alle associazioni dei consumatori ed è
volto ad ottenere una pronuncia di accertamento della lesione della
posizione giuridica di una determinata categoria. La sentenza di
accoglimento consisterebbe in una condanna generica del responsabile al
risarcimento del danno, accompagnata eventualmente dalla definizione dei
criteri di liquidazione dei risarcimenti spettanti ai singoli consumatori o
utenti, o dell’importo minimo da liquidare. D’altra parte l’azione collettiva
sarebbe diretta ad individuare gli elementi dell’illecito e le connesse
responsabilità, l’azione individuale conseguente sarebbe volta alla
liquidazione del danno patito dal singolo. In questo secondo giudizio
l’onere della prova del danneggiato è riferito alla misura del danno subito
(rito societario).
E anche prevista una camera di conciliazione per risoluzione controversie
azionabili da parte dei singoli.
Finalmente la legge finanziaria per il 2008 ha introdotto l’art. 140 bis del
Codice del Consumo introducendo la c.d. class action che, contrariamente
dalle azioni inibitorie preesistenti che offrivano al consumatore una tutela
collettiva negativa ossia bloccavano una condotta illegittima, consente una
tutela collettiva risarcitoria. La class action italiana può essere promossa
soltanto da enti sovrapersonali ed, in primo luogo, dalle associazioni dei
consumatori previste dall’art. 139 del codice del consumo nonché dalle
associazioni e comitati che sono adeguamente rappresentativi degli interessi
collettivi (cioè interessi comuni a più persone) fatti valere.
La class action potrà essere esercitata soltanto nei confronti delle imprese e
non degli Enti locali e della Pubblica Amministrazione per cui, per esempio,
108
una class action contro la Regione Campania oppure contro il Comune di
Napoli a causa della spazzatura non potrà esercitata secondo il dettato della
nuova legge.
La class action in Italia può esclusivamente avere ad oggetto l’accertamento
del diritto al risarcimento del danno ed alla restituzione delle somme
spettanti ai singoli consumatori od utenti nell’ambito di rapporti giuridici
relativi a pratiche scorrette
109
Lezione 12
Il ciclo dei rifiuti
Nella categoria dei rifiuti solidi urbani vengono raggruppati diversi tipi di
scarti: quelli domestici, quelli provenienti dalla pulizia delle strade, dalle
attività di commercio, dai servizi di pulizia del territorio e dei giardini (taglio
dell'erba e potature). Sono considerati R.S.U. anche i cosiddetti rifiuti
ingombranti (elettrodomestici vecchi, mobili ecc.) e, più in generale, tutto
ciò che viene buttato via in un contesto urbano, ad eccezione dei residui
provenienti dalle attività industriali.
Alcuni dati forniti dal WWF indicano una produzione di rifiuti solidi urbani
annua, nella sola Italia, di circa 26 milioni di tonnellate, oltre 70 mila
tonnellate giornaliere, più di un chilogrammo al giorno per abitante e le
previsioni annunciano il raggiungimento di una quota di 32 milioni di
tonnellate nel 2005. Per i rifiuti industriali la stessa fonte stima invece una
produzione annua di 40 milioni di tonnellate. Per quanto riguarda la
provincia di Torino si è calcolato che i rifiuti raccolti nel 1999 sono stati 435
chilogrammi all'anno per abitante, poco sotto la media europea di
cinquecento chili pro capite. Nel 1999 la produzione di rifiuti nel Comune di
Orbassano è stata di 8.689.798 chilogrammi. Tradotto
in altri termini questo dato significa che ogni cittadino di Orbassano
produce, in media, 1,095 chilogrammi al giorno di immondizia.
In base alle indicazioni fornite in passato dal "Programma provinciale di
gestione dei rifiuti" nei sacchi di immondizia delle famiglie della provincia
di Torino l'elemento più presente è sicuramente lo scarto "organico". Oltre il
30% del peso dei rifiuti prodotti è infatti composto dai residui della nostra
alimentazione (avanzi dei pasti, bucce, gusci ecc.) a cui possono essere
associati, come tipologia, i rifiuti vegetali derivanti da giardini e orti, i
cosiddetti "sfalci". Un altro 30% dei nostri scarti è costituito dalla carta. Segue
la plastica con l'11% circa. Il vetro con oltre il 10%. Il legno e i tessuti con il
5%. Mentre il restante 10% è costituito da materiale che non è possibile
recuperare. Il cercare di diminuire la quantità di rifiuti che produciamo
quotidianamente necessita ricorrere a dei piccoli accorgimenti, magari
modificando alcune nostre abitudini nella spesa di tutti i giorni. Per esempio,
ridurre l'acquisto di carta plastificata, come i cartoncini per il latte,
preferendo i contenitori in vetro. Discorso analogo andrebbe fatto per i
prodotti in plastica, privilegiando vetro e carta riciclata. Ricordiamoci anche
110
di acquistare soltanto il cibo necessario al nostro fabbisogno, per evitare
inutili sprechi, e indirizziamo la scelta verso prodotti messi in vendita con un
imballaggio poco voluminoso.
Il diminuire drasticamente la quantità di rifiuti che vengono conferiti in
discarica richiede in maniera indispensabile di incrementare la percentuale
di raccolta differenziata, allungando il ciclo di vita di tutti quei materiali che
possono essere riutilizzati o riciclati. Inoltre è necessario sostenere la
diffusione di politiche di carattere nazionale e internazionale che possano
modificare il sistema produttivo dei beni di consumo, in modo da ridurre fin
dall'origine la produzione di rifiuti.
L'Agenzia di Protezione Ambientale definisce il riciclaggio come l'attività di
"raccogliere, rielaborare, commercializzare e usare materiale
precedentemente considerato rifiuto".
Utilizzando un linguaggio più comune possiamo spiegare il riciclaggio come
l'attività che permette di utilizzare lo stesso materiale più volte per ottenere
un determinato prodotto, con la finalità ultima di diminuire sensibilmente
la quantità di materia prima necessaria per la produzione.
Presupposto indispensabile per svolgere un'attività di riciclaggio consistente
è praticare la raccolta differenziata inserendola nelle proprie abitudini
domestiche. In altre parole soltanto raccogliendo in modo differenziato i
materiali che è possibile riciclare si puó procedere correttamente verso il loro
riutilizzo. Una raccolta indiscriminata, che fa confluire in un unico sacchetto
i diversi materiali che compongono i nostri scarti pregiudica la possibilità di
riutilizzarli per immetterli in un nuovo ciclo produttivo.
Sono diversi i materiali che è possibile raccogliere in modo differenziato. Da
un punto di vista tecnico la raccolta differenziata è suddivisa in "residui
suscettibili di riutilizzo", quali la carta, il vetro, le lattine, i contenitori in
plastica per i liquidi, e in rifiuti urbani pericolosi e inquinanti, come le pile,
i farmaci scaduti e le siringhe. E' possibile riciclare una grande quantità di
rifiuti urbani, aiutando a diminuire drasticamente il conferimento degli
stessi in discarica. Infatti soltanto il 10 per cento dei rifiuti prodotti non può
essere recuperato, mentre il rimanente 90 per cento è costituito da materiali
che possono "vivere" ancora: dal vetro alla plastica, dalla carta al verde, dal
legno ai metalli, per arrivare a tutti i rifiuti provenienti dai residui della
nostra alimentazione. Esistono inoltre dei prodotti che, pur non potendo
essere riciclati, vanno raccolti in modo differenziato per la loro pericolosità.
Si tratta, in particolare, delle pile, dei farmaci scaduti e di tutti i rifiuti
111
etichettati con "T" (Tossici) o "F" (Infiammabili) , tra i più inquinanti che
vengono prodotti.
Le pile contengono infatti sostanze altamente inquinanti come il mercurio,
il nichel, il piombo e il cadmio: un solo grammo e mezzo di mercurio è
sufficiente a contaminare circa 100.000 litri d'acqua.
La migliore comprensione di cosa diventeranno i materiali raccolti in modo
differenziato è utile fare qualche esempio.
Il vetro, con una serie di lavorazioni, può essere trasformato in contenitori e
nuove bottiglie; la carta e il cartone vengono riciclati in imballaggi e nuova
carta; le lattine "rinascono" sotto forma di scatolame e contenitori vari;dal
verde e da altro materiale organico, con un procedimento simile a quello da
sempre attuato nelle nostre campagne, si ottiene invece il cosiddetto
compost, un fertilizzante usato per la produzione di terricci e concimi
organici; anche i contenitori per liquidi in plastica possono a vere una nuova
vita, attraverso la loro trasformazione in materiale per arredo urbano, in altri
contenitori o in tubature per l'edilizia. Benché siano svariati gli oggetti
ottenibili dalla plastica - materiale indistruttibile e altamente inquinante non tutti i tipi di questo materiale sono riciclabili.
E' fondamentale effettuare la raccolta differenziata delle plastiche, in primo
luogo del "polietilene" (indicato con la sigla PE) con cui si producono
bottiglie, sacchi della spazzatura, sacchetti della spesa, film plastico da
cucina, imballi per merci. Non bisogna mescolare il polietilene con nessun
altro tipo di plastica: anche solo una piccola quantità di materiale inquinante
compromette la raccolta differenziata di tutta la plastica. Alternativa al
riciclaggio di questo prodotto, anche se poco sviluppata, è il recupero
energetico tramite combustione, essendo la plastica un derivato del petrolio
e come tale dotata di una notevole capacità di produrre calore. E' però
necessario far rilevare che questa tecnica porta alla distruzione di un bene
prezioso, quale è la stessa plastica, non consentendone più il suo riutilizzo.
112
Esempi di Raccolta Differenziata
COMPOST
CARTA
- SCARTI DI CIBI FREDDI E SGOCCIOLATI
- GIORNALI
- BUCCE DI FRUTTA
- RIVISTE
- FRUTTA E VERDURA (SCARTI)
- IMBALLAGGI
- SACCHETTI DI CARTA
- TOVAGLIOLI DI CARTA E FAZZOLETTI USATI
- CARTONI PER BEVANDE
- CARTONI DELLE PIZZE
- CARTA DEL PANE
- SCATOLE E SCATOLONI
- TABULATI DI FOTOCOPIE
- FOGLIE
- LIBRI
- LIMOSA DI CAFFÈ E THE
- FIORI SECCHI
- CARTA PER USO GRAFICO
- ASCTUCCI DI CARTONE
INDIFFERENZIATA
- SCATOLI DI MEDICINALI
IN DISCARICA
O TERMOVALORIZZATORE
PLASTICA
- CARTE OLEATE
- CERAMICHE
- DVD
- CASSETTE
- SACCHI PER ASPIRAPOLVERE
- LETTIERE PER ANIMALI
- COLLANT
- GOMME
- CARTA DECORATA
- BICCHIERI DI CARTA
- PIATTI DI CARTA
- POSATE DI CARTA ECC.
- BOTTIGLIE E CONTENITORI DI PLASTICA
- TAPPI DI ALLUMINIO
- TUBETTI DI CREME
- CAFFETTIERE
- CONTENITORI DI METALLO
- CHIODI
MEDICINE
IN APPOSITI CONTENITORI
POSTI GENERALMENTE
NEI PRESSI DELLE FARMACIE
PILE
IN APPOSITI CONTENITORI
INDUMENTI
IN APPOSITI CONTENITORI
VETRO
IN APPOSITI CONTENITORI
PICCOLI ELETTRODOMESTICI
IN APPOSITI CONTENITORI
Mobili, elettrodomestici prelievo gratuito su richiesta
dell’utente alla società competente.
113
Lezione 13
Il Condominio
La costituzione di un condominio, pur non necessitando di un atto formale
(e pur essendo configurabile anche tra edifici strutturalmente autonomi
appartenenti ciascuno a singoli soggetti) necessita tuttavia che vi siano parti
comuni tra i diversi partecipanti al condominio.
Il condominio è un Ente di Gestione che agisce nell’ambito delle cose comuni
a mezzo della persona dell’amministratore senza interferenza nei diritti
dominicali autonomi spettanti a ciascun condomino.
Il condominio sorge con il frazionamento della proprietà di un edificio tra
più soggetti in seguito al compimento di atti giuridici.
Le parti comuni del fabbricato sono elencate nell’art. 1117 c.c.
Al fine di dimostrare che un bene contenuto nell’art. 1117 c.c. sia di proprietà
di un singolo soggetto occorre un documento notarile che attesti il diritto di
un solo soggetto sul bene per esempio sul lastrico solare di cui il costruttore
si sia riservata la proprietà esclusiva. Interessante ed attuale è la previsione
della legge n 13 del 1989 che ha introdotto correttivi ßatti ad agevolare i
portatori di handicap nell’uso delle strutture comuni interne ed esterne agli
stabili, tra l’altro disponendo che le innovazioni dirette al superamento
oppure alla eliminazione delle barriere architettoniche sono approvate
dall’assemblea dei condomini con le maggioranze ordinarie e non
qualificate.
Ai fini dell’applicabilità delle agevolazioni consentite alla eliminazione delle
barriere architettoniche non è necessaria la presenza nell’edificio interessato
di handicappati che vi abitino, posto che la normativa in materia vuole
consentire la “visitibilità” degli edifici da parte di tutti coloro che abbiano
occasione di accedervi ossia bisogna per esempio consentire per esempio la
frequentazione del padre invalido residente in Roma con l’unico figlio
residente in Napoli modificando l’edificio napoletano con la eliminazione
delle barriere.
114
Lezione 14
Il cittadino-consumatore e la P.A.
Premesso che la disciplina sull’accesso agli atti della pubblica
amministrazione contiene una specifica norma riguardante l’ambito di
applicazione del titolo V della legge n.241, per quanto qui interessa è
preliminare chiarire che la normativa della legge 241/90 può applicarsi solo
a soggetti che agiscono tramite atti e provvedimenti amministrativi, esclusi
quindi anche enti pubblici che agiscano seguendo la disciplina del diritto
privato.
Quindi è escluso ad es. che gli enti pubblici economici possano ritenersi, in
generale, soggetti alla disciplina della legge n. 241 (cfr ad es. TAR Puglia
Lecce sez. II 7 maggio 1996 n.339, dove l’aggiudicazione di lavori adottata da
consorzio di bonifica è stata esclusa dalla giurisdizione del giudice
amministrativo, trattandosi di ente pubblico economico; TAR Marche 11
aprile 1996 n.191 che ha escluso dall’attività amministrativa la selezione di
personale ad opera di ente pubblico economico).
Per quanto concerne invece soggetti privati concessionari di pubblico
servizio, essi svolgono attività di natura amministrativa che, come tale, è
soggetta alle regole del procedimento ed alla giurisdizione del giudice
amministrativo (cfr. CassazioneSS.UU. 28 agosto 1998 n.8541 che ha
considerato attività amministrativa –aggiudicazione di appalto di opera
pubblica- quella di un ente pubblico economico che agisce non nell’interesse
proprio, ma quale concessionario di ente pubblico. Ipotesi opposta quella
esaminata da TAR Campania Napoli sez. V 22 settembre 2005 n.15418
riguardante un concessionario della sola realizzazione di lavori e non anche
di servizio pubblico di gestione della costruenda linea metropolitana).
La partecipazione.
Un capitolo veramente innovativo della 241 è quello della partecipazione al
procedimento come dato generale della struttura dello stesso (esempi di
partecipazione infatti già vi erano, ma limitati ad alcune specifiche materie
nell’ambito dell’urbanistica e della gestione del territorio).
Gli artt 7, avviso dell’avvio del procedimento, 8, contenuto della
comunicazione, 9, intervento degli interessati nel procedimento e 10, diritti
dei partecipanti, rimasti sostanzialmente immutati con gli interventi
normativi del 2005 (tranne una integrazione dell’art. 8), sono stati integrati
115
con un articolo, il.10 bis, inserito dall’art. 6 della legge n.15/2005, che
contiene una fase procedimentale nuova, costituita dall’obbligo per il
responsabile del procedimento di preavvertire l’interessato dei motivi
ostativi all’accoglimento della sua istanza.
Tutto il capo III della Legge 241/90, relativo appunto alla partecipazione
degli interessati al procedimento, che si compone oltre che delle norme
suddette, anche degli articoli disciplinanti gli accordi (art.11), le sovvenzioni
(art.12) e l’ambito di applicazione del capo stesso (art.13), è uno dei sintomi
più significativi dell’orientamento normativo verso una modificazione del
concetto di Autorità e di atto autoritativo, tradizionalmente inteso come
cardine dell’azione amministrativa: la partecipazione prima e gli accordi
sostitutivi soprattutto vanno nel senso di una struttura non autoritaria e, per
alcuni aspetti, paritetica dell’atto.
Le norme sulla partecipazione non si applicano agli atti normativi, a quelli
a contenuto generale, agli atti di programmazione e pianificazione, che
peraltro già hanno una disciplina che contempla fasi di partecipazione
attraverso le osservazioni dei privati ai progetti di piano. Nemmeno per i
procedimenti tributari trova applicazione la normativa sulla partecipazione,
né per i procedimenti riguardanti i collaboratori di giustizia.
L’avviso dell’avvio del procedimento.
Sull’art.7 vi sono numerosissime sentenze, talché non appare possibile fare
qui una ricognizione completa, nemmeno degli ultimi anni.
Si esamineranno pertanto solo alcuni degli aspetti più problematici,
avvertendo che se la normativa contenuta nell’articolo è rimasta immutata
dopo la novella del 2005, tuttavia l’istituto deve ritenersi integrato da alcune
disposizioni contenute nel novellato art 8 e nel nuovo art. 21-octies
introdotto dalla l. n. 15 del 2005.
Premesso che l’avviso dell’avvio del procedimento deve essere effettuato sia
al soggetto direttamente interessato dall’atto finale che a quelli cointeressati
o controinteressati, ove facilmente individuabili, l’unico elemento che porta
ad escludere tale obbligo è dato da ragioni di “celerità”. Infatti, anche il
secondo comma dell’art.7 che consente l’emissione di provvedimenti
cautelari prima della comunicazione dell’inizio del procedimento, trova la
sua ratio nell’urgenza connessa alla cautela: infatti una cautela senza urgenza
non giustificherebbe la mancanza di comunicazione; anche il rischio di
vanificare la cautela è in certo senso connesso ai tempi procedimentali.
116
Peraltro in questi casi la comunicazione deve comunque avvenire, seppure
sia consentito che avvenga successivamente al provvedimento cautelare.
La giurisprudenza individua con un certo rigore questo elemento
dell’urgenza: a titolo di esempio si richiamano i seguenti casi in cui l’urgenza
è stata riconosciuta: ordine di divieto di prosecuzione dell’attività
denunciata ex art. 19 legge n. 241/90 (Cons. di St. sez.VI 27 settembre 2005
n.5052; sez. IV 26 luglio 2004 n.5323); informativa antimafia ( Cons. di St.
sez.V 29 agosto 2005 n.4408; TAR Campania Napoli sez. I 28 febbraio 2005
n.1319); provvedimenti in materia di discarica e rifiuti (TAR Campania
Napoli sez. II 17 dicembre 2004 n. 19375; sez. I 14 gennaio 2005 n.132)
provvedimenti in materia di possesso di armi (TAR Puglia Bari sez. II 29
agosto 2005 n.3616) procedura accelerata ex legge n.1/78 dichiarazione di
pubblica utilità indifferibilità e urgenza di opere pubbliche (TAR Lazio Roma
sez. II 13 febbraio 2006 n.1060) misure di ordine pubblico quale chiusura di
un bar frequentato da soggetti pericolosi (TAR Toscana 16 maggio 2006
n.2325).
Non è stata riconosciuta invece nei seguenti casi: trasferimento d’ufficio di
dipendente (Cons. di St. sez. IV 25 maggio 2005 n.2683); ordine di
demolizione di manufatto abusivo (TAR Campania Napoli sez. II 4 agosto
2006 n.7866) atti di natura cautelare (TAR Lazio Roma sez. III 19 luglio 2006
n.6050) procedure di occupazione d’urgenza (Corte di Cass SS.UU 13 luglio
2006 n.15894) misure sanzionatorie (TAR Liguria sez. I 26 aprile 2006 n.405)
recupero differenze retributive non dovute (Cons.di St. sez. VI 14 marzo 2006
n. 1327); ordinanza di cessazione di occupazione abusiva di suolo pubblico
(Cons. di St. sez,V 11 gennaio 2006 n.29).
Altra ipotesi in certo senso eccezionale per la quale è stato ritenuto
superabile il mancato invio dell’avviso di avvio del procedimento riguarda
gli atti vincolati per i quali si dimostri che la partecipazione dell’interessato
non avrebbe potuto modificare il contenuto dell’atto finale. Ciò era già
sostenuto da una certa giurisprudenza ed ora è codificato nel secondo
comma dell’art. 21-octies il quale esclude l’annullabilità dell’atto
amministrativo per mancato avviso dell’avvio del procedimento nei casi in
cui l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto
del
provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.
Deve notarsi che ciò non è necessariamente vero per tutti gli atti vincolati, in
quanto la partecipazione dell’interessato può influire anche sulla corretta
acquisizione dei presupposti di fatto, di particolare rilievo negli atti vincolati
117
(cfr.in tal senso Cons.di St. sez.IV 20 settembre 2005 n.4836).
Altra significativa novità introdotta dalla novella del 2005, inserita
nell’ambito dell’art. 8 che disciplina il contenuto della comunicazione, è data
dal fatto che l’avviso dell’avvio del procedimento deve essere ora dato anche
nel caso in cui si proceda ad iniziativa di parte (art. 8 comma 2 c.ter). La
giurisprudenza aveva infatti sistematicamente escluso che nei procedimenti
ad iniziativa di parte fosse necessario dare la comunicazione (per tutte cfr
Cons. di St. sez.VI 30 dicembre 2005 n.7623).
Tale novità è sicuramente da mettere in relazione alla normativa dell’art.2
della legge che impone termini determinati per la conclusione del
procedimento; è quindi necessario che tutti gli interessati sappiano, come
dice l’art. 8 c.2 c-ter, la data di presentazione della relativa istanza: Invero
tale innovazione, considerato il contenuto nuovo della comunicazione,
limitato alla data di presentazione dell’istanza, potrebbe far sorgere il dubbio
che l’obbligo in questi casi riguardi la comunicazione solo agli altri soggetti
interessati, dovendosi presumere che l’interessato conosca la data di
presentazione della sua istanza: sul punto non risultano allo stato arresti
giurisprudenziali.
Ulteriore novità, da inserire sempre nell’ambito degli obblighi partecipativi,
è data dall’art. 10-bis che obbliga il responsabile del procedimento a
preavvertire l’interessato della esistenza di motivi ostativi all’accoglimento
della sua istanza.
La fattispecie riguarda quindi i procedimenti ad istanza di parte e la
comunicazione deve essere qui data solo al soggetto che ha presentato
l’istanza; considerato che le osservazioni dell’interessato in ordine a tale
comunicazione potrebbero modificare l’orientamento dell’amministrazione,
sarebbe stato più rispettoso del principio del contraddittorio, esteso dall’art.
7 anche al procedimento, informare di tali motivi anche eventuali
controinteressati, ai quali sia stata già data comunicazione dell’avvio del
procedimento, tenendo peraltro conto del fatto che le ipotesi si restringono
notevolmente considerato che l’obbligo si circoscriverebbe ai soli
procedimenti ad iniziativa di parte (ad es. occupazione di suolo pubblico
richiesta per un’area già concessa ad altro soggetto).
Mettendo peraltro in connessione l’art. 10-bis con l’art. 21-octies comma 2
deve ritenersi che l’atto non sia annullabile per mancata comunicazione dei
motivi ostativi in tutti i casi in cui, per la natura vincolata del
provvedimento, risulti palese che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto
118
essere diverso. Il TAR Lombardia (Milano sez.I 10 maggio 2006 n.1183)
richiama qui la seconda parte del comma 2 assimilando totalmente la
comunicazione dei motivi ostativi a quella dell’avviso dell’avvio del
procedimento;il richiamo non è ininfluente se è vero che la prima parte del
comma 2 riguarda solo gli atti vincolati e la seconda parte tutti i
provvedimenti amministrativi; né è ininfluente in ordine all’onere della
prova. Il TAR Puglia (Lecce sez. II 6 marzo 2006 n. 1385) sembra riferirsi
invece alla prima parte del comma 2, come pure la sez. IV di Milano del TAR
Lombardia (16 febbraio 2006 n.415). E’ chiaro che bisogna aver riguardo alle
specifiche fattispecie, per valutare preliminarmente se si è in presenza di atto
vincolato o discrezionale.
La norma introdotta crea chiaramente un appesantimento del procedimento,
ma la sua ratio, che si legge esplicitamente nella Relazione della
Commissione Affari Costituzionali del Senato del 6 novembre 2003, è quella
di cercare di limitare il contenzioso tra cittadini e pubblica amministrazione.
La giurisprudenza già formatasi sull’art. 10-bis ha avuto modo di affermare
che: la mancata impugnazione del preavviso di diniego non precluda
l’impugnazione dell’atto finale (TAR Lombardia Milano sez. IV 19 aprile
2006 n.1021); il preavviso di diniego non ha natura provvedimentale ed il
suo contenuto non deve necessariamente coincidere esattamente con quello
del provvedimento finale, in caso di reiezione delle osservazioni
dell’interessato (TAR Lazio Roma, sez. I 10 aprile 2006 n.2553).
Conferenza di servizi.
E’ strumento di semplificazione in quanto tende a riunire in unico atto, il
verbale conclusivo, le manifestazioni di volontà delle amministrazioni che
partecipano alla conferenza.
Sono previsti due tipi di conferenza: istruttoria ( art. 14,primo comma), per
un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti; decisoria (secondo
comma) quando l’amministrazione procedente deve acquisire intese,
concerti, nulla osta o assensi di altre amministrazioni; quest’ultima diventa
obbligatoria quando l’amministrazione procedente non abbia ottenuto
risposta entro trenta giorni dalla richiesta (precedentemente alla novella 2005
erano 15 giorni). La legge 15 ha poi aggiunto una disposizione, sempre al
secondo comma, nella quale si rende facoltativa la possibilità di indire
conferenza decisoria se entro lo stesso termine interviene il dissenso
dell’amministrazione interpellata.
119
La conferenza è considerata dalla giurisprudenza non un organo collegiale
bensì un modulo organizzatorio ( Cons di St. sez.IV 8 luglio 1999 n.1193) con
tutte le conseguenze connesse circa la inapplicabilità dei principi posti per
gli organi collegiali (non c’è ad es. obbligo di astensione a causa di interesse
diretto al procedimento: TAR Sardegna sez. I 16 ottobre 2006 n.2108), tuttavia
nella conferenza decisoria le amministrazioni titolari di potere “esterno”
devono essere considerate, ai fini della notifica del ricorso, amministrazioni
emananti l’atto impugnato (Cons St. sopra cit ; TAR Lazio sez. Latina 29
marzo 2006 n.212).
Qualche dubbio circa la natura di organo collegiale era sorto in base alla
disposizione contenuta al comma 2 dell’art. 14-quater che prevedeva la
determinazione di conclusione del procedimento a maggioranza. Ora però
tale norma è stata abrogata dalla legge 15 proprio per dissipare ogni dubbio.
Il comma 6-bis inserito nell’ambito dell’articolo 14-ter prevede ora
l’assunzione di ogni responsabilità da parte dell’amministrazione
procedente che deve tenere conto delle posizioni prevalenti assunte in
conferenza, e dovrà quindi adeguatamente motivare sulle ragioni di
superamento dei dissensi.
La conferenza è indetta dall’amministrazione procedente, cioè da
quell’amministrazione che dovrà emettere il provvedimento finale, tuttavia
può essere convocata anche su iniziativa del privato interessato, il quale però
non vanta alcun diritto alla partecipazione alla conferenza stessa (TAR
Sicilia, Palermo,sez. III 13 settembre 2005 n.1537).
In caso di affidamento di concessione di lavori il comma 5 dell’art. 14
prevedeva che la conferenza è convocata dal concedente; ora la legge 15
consente che sia convocata anche dal concessionario, con l’assenso del
concedente, al quale spetta comunque sempre il diritto di voto.
Anche l’art. 14-bis, che disciplina la c.d. conferenza preliminare ha subito
lievi modifiche: in caso di progetti di particolare complessità, ed ora la
novella aggiunge “e di insediamenti produttivi di beni e servizi”, la
conferenza può essere convocata ad iniziativa dell’interessato prima della
presentazione di una istanza o di un progetto definitivo, ora previa motivata
e documentata richiesta (studio di fattibilità), a fini perlustrativi, per
verificare la sussistenza dei presupposti per un esito positivo del
procedimento; il privato sopporta gli oneri dell’attività amministrativa e la
conferenza si esprime in trenta giorni.
I commi 2 e 3 relativi alle conferenze preliminari per le opere pubbliche o di
120
interesse pubblico e nel caso in cui sia richiesta una valutazione di impatto
ambientale (VIA), sono rimasti praticamente invariati; la novella ha aggiunto
il comma 3-bis che appesantisce in certo senso il procedimento poiché, anche
in sede di conferenza preliminare, ove il dissenso sia espresso dalle
amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico territoriale,
storico-artistico, della salute o della pubblica incolumità, e riguardi opere
interregionali, si applica la disciplina dell’art. 14-quater comma 3, e cioè,
come di seguito meglio si vedrà, il ricorso ad organismi “superiori” quali il
Consiglio dei Ministri, la Conferenza Stato-Regioni, o la Conferenza
Unificata.
Restano immodificati i commi 4 e 5: l’amministrazione procedente resta in
certo senso vincolata alle risultanze della conferenza preliminare, potendo
cambiare motivatamente avviso solo per fatti sopravvenuti.
L’art. 14-ter, oggi rubricato “Lavori della conferenza di servizi”, ha subito
diversi interventi ad opera della novella del 2005: si tratta di norme
acceleratorie come il comma premesso al comma 1, o l’abbreviazione del
termine di cui al comma 2, relativi alle convocazioni della conferenza; ovvero
di sospensione dei termini per l’atto finale, in caso di pronuncia sulla
compatibilità ambientale, come nel comma 4.
Il dissenso postumo è stato ritenuto elemento inidoneo a riaprire la
procedura, ove l’amministrazione avesse espresso in conferenza di servizi
parere favorevole (Cons di St. sez.VI 3 marzo 2006 n.1023)
E’ stato introdotto l’art. 14 quinquies che, in materia di finanza di progetto
prevede la convocazione anche dei soggetti aggiudicatari di concessione
individuale, ovvero le società di progetto, senza diritto di voto; la loro
mancata partecipazione è stata però ritenuta una mera irregolarità ( TAR
Puglia, Bari sez. II 6 dicembre 2005 n.5196).
-Autocertificazioe e denuncia di attività
Il capitolo dell’autocertificazione è assai vasto e specialistico e comprende,
oltre l’articolo 18, normative di attuazione piuttosto articolate (si veda il
Testo Unico sulla documentazione amministrativa approvato con DPR 28
dicembre 2000 n. 445). Considerato che l’articolo 18 non ha subito modifiche,
non si ritiene di affrontare qui la complessa materia.
L’articolo 19 invece, riguardante la denuncia di inizio attività, come
strumento che sostituisce nei casi previsti le autorizzazioni, ha subito una
integrale revisione ad opera dell’art. 3 del d.l. n.35 del 2005, convertito in
legge 14 maggio 2005 n. 80.
121
Anche questa è materia “specialistica” che ha assunto una sua autonomia
rispetto alla “trasparenza” ed in genere all’ambito tradizionale della legge n.
241; pertanto non potrà certo essere trattata qui in maniera esaustiva.
Si darà solo brevemente conto delle modifiche e della prima giurisprudenza
formatasi.
La prima novità che appare subito è data al riferimento alle concessioni (non
costitutive) che rientrerebbero nell’ambito della sostituibilità con la denuncia
di inizio attività: tra queste sembrerebbe siano ricomprese anche le
concessioni edilizie (TAR Piemonte, sez.II 20 aprile 2006 n.2837). La novità
è di notevole rilievo in quanto il precedente testo escludeva espressamente
le concessioni edilizie.
La norma contempla poi esplicitamente anche le iscrizioni in albi o ruoli per
l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale.
L’ambito delle materie escluse è chiaramente e tassativamente
indicato:difesa
nazionale,
pubblica
sicurezza,
immigrazione,
amministrazione della giustizia e delle finanze, salute, pubblica incolumità,
patrimonio culturale, artistico, paesaggistico, ambiente e atti imposti dalla
normativa comunitaria; per questi ultimi il Consiglio di Stato (sezione Atti
normativi 16 settembre 2005 n.3924) ha affermato debbano intendersi i
provvedimenti amministrativi previsti dalla normativa comunitaria per
l’attuazione di regolamenti, direttive e decisioni; in particolare le licenze
individuali per l’offerta al pubblico di singoli servizi postali (art. 5 d.lg. 22
luglio 1999 n. 261), in quanto atti imposti dalla normativa comunitaria.
Rimangono fermi gli altri requisiti che sostanzialmente individuano l’ambito
di applicazione tra gli atti vincolati, il cui rilascio dipenda unicamente
dall’accertamento della sussistenza dei presupposti di legge e non siano
previsti contingentamenti o atti programmatori (sono sempre state infatti
escluse le autorizzazioni commerciali in quanto soggette a
contingentamento)
Il silenzio assenso
Per quanto riguarda il silenzio rifiuto, cioè l’inadempimento a provvedere
della pubblica amministrazione, pure capitolo fondamentale del diritto
amministrativo, si dirà brevemente solo delle novità introdotte, che
consistono nella totale riscrittura dell’articolo 20 ad opera dell’art. 3 del d.l.
14 marzo 2005 n. 35, convertito in legge n. 80/2005.
Superata da tempo, secondo dottrina dominante (Scoca “Il silenzio della
122
pubblica amministrazione” Milano 1971), con l’avallo della nota decisione
dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 1960, la teoria del
silenzio come provvedimento implicito, può ritenersi che la disciplina
contenuta nella legge n. 241/90 abbia confermato detto orientamento,
qualificando il silenzio come mero inadempimento, come fatto (Sandulli “Il
silenzio della pubblica amministrazione oggi: aspetti sostanziali e
processuali” Atti del XXVIII Convegno di Varenna).
Tuttavia con la novella della legge 80/2005 si è introdotta una espressione
che appare inequivocabile, ed a favore della opposta tesi, in quanto al 1
comma dell’art. 20 si afferma che il silenzio equivale a provvedimento di
accoglimento della domanda. Verosimilmente una differenza ontologica può
ravvisarsi con la disciplina della d.i.a. ove si dice che atti, provvedimenti,
nulla osta ecc. sono sostituiti da una dichiarazione, che ha lo specifico effetto
di consentire, decorso un certo tempo, l’inizio dell’attività, peraltro
sottoposta alla possibilità di interruzione da parte dell’amministrazione,
entro trenta giorni dalla comunicazione di inizio attività: Anche qui peraltro
il richiamo alle possibilità di revoca o annullamento ha fatto ritenere ad
alcuni che si tratti di natura provvedimentale anche per la d.i.a. (TAR
Piemonte sez. I 19 aprile 2006 n. 1885); se però il richiamo all’annullamento
ed alla revoca s’intende riferito al provvedimento che ordina il divieto di
prosecuzione, potrebbe restare ferma la natura non provvedimentale della
d.i.a. La questione tuttavia non sembra avere risvolti pratici di grande
rilievo, data la disciplina analitica delle fattispecie.
La nuova formulazione del comma 1 interviene in altra disputa annosa, in
ordine alla necessità o meno della previa diffida per la formazione del
silenzio: in tale disputa l’interpretazione congiunta dell’art. 2 e dell’art. 20
portava a concludere sulla superfluità della diffida in presenza di termini
ben precisi dati all’amministrazione per provvedere (cfr Castiello op.cit.
p.435). Ora è chiaramente detto che non sono più necessarie previe diffide ed
il silenzio accoglimento si forma decorsi infruttuosamente i termini di cui
all’articolo 2 commi 2 e 3. Peraltro su tale impostazione si erano già attestate
numerosi leggi regionali (Trentino Alto Adige 31 luglio 1993 n. 13; Provincia
autonoma di Trento 30 novembre 1992 n. 23; Lazio 22 ottobre 1993 n.57).
A conclusione del rapido esame si pone quanto meno un problema di
coordinamento tra norme sostanziali e processuali della legge n.241/90 e
norme processuali della legge n.205/2000.
Infatti quest’ ultima prevede un processo accelerato per l’esame del silenzio
123
in generale, cioè tutte le ipotesi di silenzio dell’amministrazione, sia rifiuto
che accoglimento che mero comportamento inerte, e sembra orientare per
un annullamento meramente formale in ordine alla legittimità o meno del
silenzio stesso, seppure sia poi possibile la nomina del commissario ad acta
che interviene per emettere il provvedimento esplicito, verosimilmente
secondo linee guida indicate dal Giudice; tuttavia proprio la previsione di
una procedura accelerata giustificherebbe la limitatezza dell’intervento,
creandosi altrimenti una disparità di trattamento processuale con gli altri
giudizi di “cognizione”, ove si ritenesse che il giudice possa conoscere anche
il fondamento della pretesa.
Le diverse lezioni hanno cercato soprattutto di soddisfare le curiosità degli
alunni e l’ultima riguardante i rapporti tra cittadino e stato è importante per
una cittadinanza attiva che sappia coniugare la partecipazione dei singoli
nelle scelte pubbliche come può essere per esempio in campania la
individuazione di un inceneritore o di un luogo ove realizzare una discarica.
Il Progetto PLACE può considerarsi un esempio fattivo di educazione
consumeristica ed alla cittadinanza attiva di soggetti adulti augurandosi
che le intese intercorse con gli Enti pubblici territoriali sortiscano un esito
positivo con la istituzionalizzazione dei corsi di educazione alla cittadinanza
con estensione agli emigrati al fine di agevolare una loro più rapida
integrazione.
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VERIFICHE
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VERIFICA 1
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VERIFICA 2
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VERIFICA 3
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