LA RIFORMA DEL TITOLO V
DELLA COSTITUZIONE
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Le riforma costituzionale del 2001
Legge costituzionale 18 ottobre 2001 n.3,
“Modifiche al Titolo Quinto della Parte seconda della
Costituzione”
Confermata da referendum il 3 agosto 2001
In vigore dall’8 novembre 2001
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La riforma costituzionale del 2001
Prevede modifiche agli articoli:
114,116,117,118,119,123,127,132
della Costituzione
Per gli aspetti del finanziamento
interessano in particolare gli articoli
114, 116, 117 e 119
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La riforma costituzionale del 2001
Alcuni concetti di base
• Stato-persona / Stato-ordinamento
• Autonomia tributaria
• Potestà legislativa esclusiva e concorrente
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Stato-persona / Stato-ordinamento
Stato-ordinamento: è la nozione più generale di stato,
coincidente con al repubblica, che include sia il
governo centrale sia i livelli intermedi
Stato-persona è lo stato centrale, distinto quindi da
Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni
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Autonomia tributaria
Diverse accezioni
• Stabilire nuovi tributi in tutti gli aspetti (presupposto,
soggetti passivi, base, aliquote)
• Definire la base imponibile nell’ambito di criteri definiti
da leggi statali
• Definire il livello delle aliquote nell’ambito di tributi
disciplinati da leggi statali
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Potestà legislativa
Esclusiva: non limitata in alcun modo da altri organi
Concorrente: che è esercitata insieme ad altri organi
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Aspetti da discutere
• Mutamento dei rapporti tra Stato e Regioni ed Enti
locali nella potestà legislativa in generale e tributaria
in particolare
• Caratteri dell’autonomia finanziaria di Regioni e Enti
locali
• Perequazione
• Modello di federalismo
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Titolo V - art.114
La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province,
dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni
sono enti autonomi con propri statuti, poteri e
funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione.
Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato
disciplina il suo ordinamento.
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Nelle prossime diapositive
si presenta il testo degli artt. 117 e 119
evidenziando in rosso i punti significativi
relativi al federalismo
su cui è necessario riflettere e commentare
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Titolo V - Articolo 117
c.2
La potestà legislative è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione,
nonchè dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea;
diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’unione europea;
b) immigrazione;
c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;
e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario;
sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie;
f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento
europeo;
g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;
h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;
i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;
l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;
m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che
devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
n) norme generali sull’istruzione;
o) previdenza sociale;
p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
metropolitane;
q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e
informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale; opere dell’ingegno;
s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.
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Titolo V - Articolo 117
c.3
Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a:rapporti
internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con
l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia
delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della
formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica
e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute;
alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del
territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di
navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto
e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e
integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni
culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività
culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a
carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere
regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle
Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei
princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
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Titolo V - Articolo 117
c.4
Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non
espressamente riservata alla legislazione dello Stato.
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Titolo V - Articolo 119
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia
finanziaria di entrata e di spesa.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse
autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la
Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e
del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi
erariali riferibile al loro territorio.
La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di
destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.
Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai
Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.
Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale,
per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio
dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio
delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi
speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e
Regioni.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio
patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello
Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di
investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi
contratti.
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Rapporti Stato e altri enti
All’art. 114 (La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle
Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e
dallo Stato) si fissa la parità Stato, Regioni e Enti
Locali
Nel testo precedente non si citava lo Stato, che
implicitamente era super-ordinato
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Rapporti Stato e altri enti
Art. 117: Spetta alle Regioni la potestà legislativa in
riferimento ad ogni materia non espressamente
riservata alla legislazione dello Stato.
Si osserva l’inversione rispetto al precedente testo:
ora le regioni hanno un ruolo non inferiore allo
Stato(-persona).
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Rapporti Stato e altri enti
Lo Stato ha potestà legislativa esclusiva sul sistema tributario
dello Stato (non di tutto, quindi) art.117 c.1
Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la
potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
Il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario
sono materie a potestà legislativa concorrente di Stato e Regioni
Segue che:
-lo Stato è del tutto autonomo solo nel sistema tributario statale;
-nelle materie concorrenti l’iniziativa della potestà legislativa
sembra delle Regioni;
-lo Stato è però autonomo nella fissazione dei principi
fondamentali.
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Rapporti Stato e altri enti
Art 117 c. 4 definisce residualmente la potestà legislativa
primaria delle Regioni su tutto, tranne ciò che è stato
definito per lo Stato.
Segue che:
la materia dei tributi regionali e degli enti locali è attribuita
senza alcun vincolo, neppure i principi fondamentali, alla
potestà delle regioni;
poiché gli Enti locali (Comuni, Province e Comunità
metropolitane) non hanno potestà legislativa, emerge una
dipendenza delle norme tributarie degli enti locali dalla
potestà legislativa regionale.
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Autonomia finanziaria
Le entrate dei livelli inferiori sono:
•
Tributi propri:
•
Compartecipazioni
•
Trasferimenti perequativi
•
Altri trasferimenti (art.119 c.5)
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Autonomia finanziaria
Compartecipazioni
al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio
- Una versione limitativa del concetto di
compartecipazione: compartecipazione al gettito
- Riserva di aliquote (sistema utilizzato per l’Irpef)
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Perequazione
Trasferimenti
Perequativi
Decisi dallo Stato per i territori con minore capacità fiscale per
abitante (art.119 c.3)
Principio della capacità fiscale non del bisogno
Speciali
Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la
solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e
sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona,
o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle
loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua
interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province,
Città metropolitane e Regioni (art.119 c.5)
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Perequazione
Tra il 2001 e il 2009 sono emersi diversi punti di vista nella
lettura della Costituzione, in particolare sulla compatibilità tra
- l’art.119 c. 3 (unico fondo perequativo basato sulla capacità
fiscale) e c.4 (sufficiente a finanziare tutte le funzioni) e
-
l’art117 c. 2 lett. m) (Livelli essenziali prestazioni, LEP) che
dovrebbero essere finanziati, in quanto uniformi su tutto il
territorio nazionale, in mood integrale dal centro sulla base
di un criterio del fabbisogno.
Problemi superati dalla legge delega n.42/09
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Modello di federalismo
Modello con due sistemi separati e autonomi:
Stato e Regioni
Tuttavia lo Stato:
effettua trasferimenti perequativi sia alle Regioni sia agli
Enti locali
determina i livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali, che devono essere garantiti su tutto
il territorio nazionale (secondo alcuni interpreti, il potere
centrale di fissare i LEP potrebbe portare a un modello
più accentrato di quello preesistente)
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Modello di federalismo
E’ contemplato un modello a velocità variabile
(art.116 c.3)
che consente margini molto ampi di ampliamento
della devolution, dato che può riguardare:
• tutte le materie concorrenti
• alcune materie esclusive dello Stato (tra cui
l’istruzione e l’ambiente)
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Modello di federalismo
Art. 116 c.3
Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia,
concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo
117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo
articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della
giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre
Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione
interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di
cui all’articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a
maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa
fra lo Stato e la Regione interessata.
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Modello di federalismo
Poteri sostitutivi
L’art.120 c.2 prevede un potere sostitutivo delle
stato sulle regioni inadempienti
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Il finanziamento della riforma
Accanto alla norma costituzionale non è stato definito
un chiaro quadro del finanziamento delle funzioni
attribuite a Regione e Enti locali.
L’incremento della spesa decentrata potrebbe essere
molto modo elevato.
L’ISAE ha stimato:
• in 69 miliardi la spesa aggiuntiva della PA locale
(soprattutto istruzione e protezione sociale)
• le entrate tributarie locali dovrebbero passare dal 23
al 62% delle entrate tributarie delle AP
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IL DECENTRAMENTO COSTITUZIONALE PER FUNZIONI
– SPESA DELLE
AMMINISTRAZIONI LOCALI
– ANNO 2003 (milioni di euro)
Funzioni
Spesa totale pre
- Spesa totale post
- Variazione
Variazione
decentramento decentramento
percentuale
(a)
(b)
(b)-(a)
(b)-(a)/(a)
Servizi generali
23.067
23.313
246
1,1
Difesa
11
11
0
Ordine pubblico
3.368
3.368
0
Affari economici
32.426
38.519
6.093
18,8
Protezione
5.720
6.270
550
9,6
Ambiente
Abitazioni e
9.730
9.950
220
2,3
territorio
Sanità
82.266
82.733
467
0,6
Attività ricreative
7.191
8.401
1.210
16,8
Istruzione
20.012
67.609
47.597
237,8
Protezione sociale
8.398
21.068
12.670
150,9
Totale
192.189
261.242
69.053
35,9
Fonte: ISAE, 2005
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Dopo la riforma costituzionale:
le difficoltà del processo di attuazione
• Riforma del 2001: mai definiti i principi generali: aumenta il
contenzioso Stato-Regioni (+ 500% dopo il 2001)
• 2003 Blocco delle addizionali Irpef e Irap
• 2003 Istituzione dell’Alta Commissione di Studi sul federalismo
fiscale, che doveva individuare i principi generali di coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario (abortita)
• 2005 Blocco riparto 56/2000 e previsione sua sostituzione
• Riforma costituzionale sulla c.d. “devolution” (bocciata dal
referendum)
• Governo Prodi: estate 2007 disegno di legge di attuazione della
riforma del titolo V: decaduto
• Ruolo delle sentenze della Corte costituzionale
• Legge delega n.42/09 di attuazione del federalismo fiscale
• 2010-12: Decreti legislativi della L.42/09
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