L’autonomia finanziaria delle regioni
Alcuni indicatori utili per valutare
l’impatto della legge 42/2009
Obiettivi della legge 42/2009
Per promuovere l’efficienza e l’efficacia della spesa
pubblica decentrata (50% del totale) la legge 42 si
propone:
• di migliorare la trasparenza dei conti pubblici;
• di costruire un sistema di indicatori della
performance degli enti territoriali;
• di rafforzare gli strumenti di controllo sul rispetto del
patto di stabilità interno
• di rafforzare l’autonomia finanziaria degli enti
territoriali.
L’efficacia della riforma potrà e dovrà essere
quindi valutata misurando i progressi concreti
ottenuti su questi versanti, rispetto alla
situazione pre - riforma.
Per quanto riguarda in particolare l’autonomia
finanziaria, oggetto dell’odierno incontro,
l’ISSiRFA propone quattro indicatori, che ne
evidenziano i contenuti essenziali
Contenuti essenziali dell’autonomia finanziaria
L’autonomia finanziaria consiste nella possibilità, per i singoli ee.
tt. di:
• finanziare le spese relative alle funzioni conferite con entrate
prodotte nel territorio amministrato, cioè con entrate
“geografiche” (autosufficienza finanziaria);
• adeguare le entrate al fabbisogno di spesa espresso dalle
singole collettività amministrate (autonomia di entrata);
Contenuti dell’autonomia finanziaria (segue)
• allocare discrezionalmente le risorse del proprio bilancio tra la
varie materie conferite in modo da soddisfare al meglio le
preferenze locali, senza vincoli esterni imposti dal governo
centrale (autonomia di spesa);
• esercitare in modo efficiente ed efficace le funzioni conferite,
a prescindere dalla capacità fiscale locale, cioè
dall’ammontare di entrate geografiche che ogni ente può
ragionevolmente ottenere dal territorio amministrato. Cosa
possibile solo se esiste un efficace sistema di trasferimenti
perequativi.
Gli indicatori
Per ciascuno degli aspetti essenziali dell’autonomia finanziaria,
l’ISSiRFA propone, con riferimento alle regioni, i seguenti 4
indicatori:
1. Autosufficienza finanziaria: entrate geografiche correnti
(compartecipazioni attribuite in base al gettito prodotto in
ogni enti, tributi propri, altre entrate proprie extratributarie)
in % del totale delle spese correnti;
2. Autonomia tributaria: tributi propri in % del totale delle
entrate correnti (tributarie, fondo perequativo, altri trasf.
correnti, entrate extratributarie);
Gli indicatori (segue)
3. Autonomia di spesa: totale delle entrate libere (cioè senza
vincoli espliciti di destinazione imposti da altri livelli di
governo) in % del totale delle entrate, al netto dei mutui
4. Efficacia del sistema di perequazione: divario % tra le regioni
del nord e quelle del sud in termini di entrate correnti
procapite (entrate geografiche + trasferimenti perequativi)
L’Osservatorio finanziario regionale
L’Osservatorio pubblicato dall’ISSiRFA, presenta dati:
• estremamente analitici sulle entrate e spese delle regioni;
• comparabili (i singoli capitoli dei bilanci vengono riclassificati
secondo uno schema uniforme);
• e con una lunga serie storica (dal 1981 al 2009, anno al quale
si riferisce il n. 39, che oggi si presenta).
Consente, quindi, di costruire agevolmente gli indicatori
richiamati e di ottenere i valori di benchmark della situazione
attuale, di seguito illustrati.
I valori attuali degli indicatori
Gli indicatori sono stati costruiti come media artimetica per
gli anni 2006-2009, cioè per l’ultima legislatura delle regioni
ordinarie.
Questi valori, inoltre, sono stati messi a confronto con quelli
della precedente legislatura (anni 2002-2005) e, per gli stessi
periodi, con quelli delle regioni a statuto speciale, in modo da
evidenziare le differenze che tuttora sussistono tra i due tipi di
regioni, per quanto riguarda il sistema di finanziamento.
1. Autosufficienza finanziaria
• Per le regioni ordinarie (VIII legisl.) le entrate geografiche (51
mld) hanno coperto, in media, il 48% delle spese correnti (107
mld).
• Al Nord tale valore sale al 55% (data la maggiore capacità
fiscale e, quindi, il maggior gettito ottenibile dalle entrate
tributarie a parità di aliquote), contro il 49% del centro ed il
33% del Sud;
• Rispetto alla precedente legislatura si osserva una sensibile
diminuzione al Nord e un aumento al Centro e soprattutto al
Sud;
• Nelle regioni speciali, le entrate geografiche coprono più del
100% delle spese correnti.
1. Autosufficienza finanziaria (segue)
Figura 1 - Entrate geografiche in % del totale spese correnti. Media 2002-2005
(VII legislatura) e 2006-2009 (VIII legislatura)
140.0%
120.0%
117.2%
109.4%
100.0%
80.0%
60.5%
60.0%
48.9%
47.6%
55.1%
47.8%
48.5%
40.0%
30.5%
20.0%
0.0%
Reg. spec.
Reg. ord.
RO nord
Media 02-05
Media 06-09
RO centro
RO sud
32.9%
1. Autosufficienza finanziaria (segue)
Prospetto 1 - Autosufficienza finanziaria delle regioni - (v.a. in milioni di euro
correnti)
Aree
Reg. spec.
Reg. ord.
RO nord
RO centro
RO sud
Media 2002-2005
ent.
Spese
C=A/B
geografiche correnti (B)
(A)
28.683
43.035
24.736
10.869
7.430
24.483
88.006
40.891
22.733
24.382
117,2%
48,9%
60,5%
47,8%
30,5%
Media 2006-2009
ent.
Spese
F=D/E
geografiche correnti (E)
(D)
31.129
50.741
27.687
14.017
9.037
28.450
106.586
50.277
28.871
27.438
109,4%
47,6%
55,1%
48,5%
32,9%
2. Autonomia tributaria
• Per le regioni ordinarie, nell’VIII legisl., il gettito dei tributi
propri (45 mld) è stato pari al 44% del totale delle entrate
correnti (103 mld);
• Al Nord tale valore sale al 51%, contro il 47% al Centro ed il
28% al Sud;
• rispetto alla precedente legislatura, si registra una
diminuzione al Nord (era il 55%) e un aumento al Centro e al
Sud, per il maggiore sforzo fiscale che molte regioni di queste
ultime aree hanno dovuto porre in essere per far fronte ai
rispettivi (e ingenti) disavanzi sanitari
• nelle regioni speciali, data la prevalenza delle
compartecipazioni, l’autonomia tributaria è modesta (15%).
2. Autonomia tributaria (segue)
Figura 2 - Gettito tributi propri in % del totale delle entrate correnti (media 20022005 e 2006-2009)
60.0%
55.3%
51.3%
50.0%
44.8%
45.6%
47.1%
43.8%
40.0%
30.0%
20.0%
25.9%
16.0%
15.0%
10.0%
0.0%
Reg. spec.
Reg. ord.
RO nord
Media 02-05
Media 06-09
RO centro
RO sud
27.6%
2. Autonomia tributaria (segue)
Prospetto 2 - Autonomia tributaria delle regioni - (v.a. in milioni di euro
correnti)
Aree
Reg. spec.
Reg. ord.
RO nord
RO centro
RO sud
Media 2002-2005
Media 2006-2009
Trib. propri Ent.
C=A/B Trib. propri Ent. correnti F=D/E
(A)
correnti (B)
(D)
(E)
4.521
28.239
16,0%
5.218
34.751
15,0%
38.731
86.530
44,8%
45.285
103.383
43,8%
23.002
41.623
55,3%
25.491
49.651
51,3%
9.515
20.875
45,6%
11.996
25.473
47,1%
6.214
24.031
25,9%
7.798
28.259
27,6%
3. Autonomia di spesa
• Nel periodo 2006 – 2009 le entrate libere delle regioni hanno
rappresentato, in media, l’86,4% del totale delle entrate, in
questo caso senza differenze significative tra regioni speciali e
ordinarie e, nell’ambito di queste ultime, tra il nord ed il sud.
L’autonomia di spesa così calcolata è, quindi, molto ampia e in
aumento rispetto al periodo 2002-2005;
• Il maggior incremento, tra le due legislature si registra al
centro (dell’83,6% al 91,2%) soprattutto per la crescita delle
entrate “libere” del Lazio, connessa al ripiano del disavanzo
sanitario di questa regione.
3. Autonomia di spesa
Figura 3 - Entrate libere in % del totale entrate (al netto dei mutui) media
2002-2005 e 2006-2009
100.0%
90.0%
80.0%
83.1%
87.6%
91.2%
90.5%
88.2%
82.9%
83.6%
77.3%
79.8%
74.1%
70.0%
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
Reg. spec.
Reg. ord.
RO nord
Media 02-05
Media 06-09
RO centro
RO sud
3. Autonomia di spesa (segue)
Prospetto 3 - Autonomia di spesa delle regioni - (v.a. in milioni di euro
correnti)
Aree
Reg. spec.
Reg. ord.
RO nord
RO centro
RO sud
Media 2002-2005
Media 2006-2009
Ent. libere Tot. entrate C=A/B Ent. libere Tot. entrate F=D/E
(A)
(B)
(D)
(E)
24.537
31.744
77,3% 31.559
37.971
83,1%
79.126
95.484
82,9% 96.246
109.930
87,6%
38.740
43.912
88,2% 46.729
51.656
90,5%
19.048
22.791
83,6% 24.168
26.491
91,2%
21.339
28.781
74,1% 25.349
31.783
79,8%
3. Autonomia di spesa (segue)
• Valori così elevati dell’autonomia di spesa, sono tuttavia da
imputare ad una importante peculiarità del sistema di
finanziamento delle regioni. Quella di finanziare con entrate libere
le spese relative a funzioni nelle quali le regioni devono però
garantire Livelli essenziali di prestazioni (Lep), fissati a livello
nazionale. Attualmente ciò vale per la sanità, settore il cui peso, nei
bilanci delle regioni ordinarie, tende ad aumentare (tra la VII e l’VIII
legisl. dal 78% all’80%). Dopo la riforma, oltre alla sanità, ci saranno
altre materie vincolate dai Lep;
• Per le regioni ordinarie, se, attualmente, si considerassero vincolate
anche le entrate (tributarie e dal fondo perequativo) da utilizzare
per garantire i Livelli essenziali di assistenza in sanità, l’autonomia di
spesa (effettiva) scenderebbe dall’86% a circa il 20%.
4. Efficacia del sistema di perequazione per le
regioni ordinarie
• Nonostante l’oggettiva importanza delle entrate tributarie nei
bilanci delle regioni ordinarie, questa fonte di finanziamento,
attualmente, in nessuna di esse produce un gettito adeguato
al relativo fabbisogno di spesa.
• Il gap è, tuttavia, particolarmente ampio nelle regioni del sud,
essendo il gettito delle entrate tributarie, come si è più volte
osservato, direttamente correlato al valore della base
imponibile presente sul territorio.
4. Efficacia del sistema di perequazione (segue)
• Ciò rende di per sé evidente la necessità di trasferimenti
perequativi dello Stato che, integrando opportunamente il
gettito delle entrate tributarie delle singole regioni, consenta
a tutte di disporre di un ammontare di entrate correnti
adeguato, in modo che tutte siano messe in grado di
esercitare – se riescono a raggiungere un livello standard di
efficienza - le funzioni delle quali esse sono responsabili.
4. Efficacia del sistema di perequazione (segue)
• Valutando da questo punto di vista i trasferimenti perequativi,
la loro efficacia sembrerebbe aumentare. Infatti il divario
nord-sud in termini di entrate correnti pro capite (colonna b
del grafico 4) è sceso dal 9,2% al 5,5%.
• Ciò, tuttavia, è da attribuire soprattutto alla dinamica delle
entrate tributarie che, essendo stata sensibilmente più
elevata nel mezzogiorno, ha prodotto una contrazione - dal
112,2% all’80,4% - del divario nord-sud in termini di gettito
fiscale pro capite (colonna a del grafico 4).
4. Efficacia del sistema di perequazione (segue)
Figura 4 - Delta Nord-Sud in termini di: a) entrate tributarie pro capite; b) entrate
libere pro capite (gettito tributario + assegnazioni fondo perequativo)
4. Efficacia del sistema di perequazione (segue)
Prospetto 4 - Efficacia del sistema di perequazione per le regioni ordinarie
(v.a. in euro p.c.)
Tipologia entrate
A) Tributi propri
B) Comp. geografiche
C) Totale entrate tributarie (A+B)
D) Delta Nord -Sud per C)
E) Trasf. perequativi
F) Totale entrate correnti (C+E)
G) Delta Nord - Sud per F)
Media 02-05
Nord
Sud
960
443
55
38
1.015
480
111,4%
579
766
1.595
1.467
8,7%
Media 06-09
Nord
Sud
1.027
552
50
46
1.077
598
80,1%
987
1.153
1.843
1.751
5,3%
Osservazioni conclusive
In definitiva i valori attuali dell’autonomia finanziaria delle
regioni a statuto ordinario non sono del tutto trascurabili:
Infatti:
• Il radicamento sul territorio del finanziamento delle spese
correnti (autosufficienza finanziaria) è pari al 48%;
• i tributi propri assicurano il 44% delle entrate correnti
(autonomia tributaria);
• l’autonomia di spesa si attesta, in media, all’80% (ma, tenendo
conto delle esigenze finanziarie per i LEA è di fatto, prossima
al 20%);
• e il sistema di perequazione permette alle regioni del sud di
conseguire entrate correnti procapite inferiori solo del 5%
rispetto a quelle del nord.
Osservazioni conclusive (segue)
Dati i contenuti del decreto delegato, attualmente in discussione,
volto, tra l’altro a dare attuazione alle norme della legge 42/2009
in materia di finanza regionale, sembra difficile immaginare che
l’autonomia finanziaria possa migliorare in modo evidente, e
comunque, che possano ottenersi progressi simili a quelli
provocati dalle riforme del sistema di finanziamento delle regioni
a statuto ordinario attuate a partire dagli anni ’90, prima della
modifica del Titolo V della Costituzione.
Riforme per effetto delle quali l’autonomia finanziaria di questo
livello di governo è passata da uno stato “ectoplasmatico” ad
uno comunque concreto e significativo.
Osservazioni conclusive (segue)
• Resta tuttavia intatta l’importanza strategica della legge
42/2009, per quanto riguarda la promozione
dell’accountability delle regioni su altri fronti.
• Ci si riferisce, in particolare, alla costruzione di indicatori di
performance, al rafforzamento degli strumenti di controllo sul
rispetto del Patto di stabilità interno, al miglioramento della
trasparenze dei bilanci delle regioni.
Osservazioni conclusive (segue)
Su quest’ultimo aspetto, ora in fase di definizione, si ritiene anzi
opportuno avanzare una proposta. Prevedere che ai bilanci delle
singole regioni (compresi quelli delle regioni speciali) siano
allegati dei prospetti che indichino:
a) per ciascuno dei tributi propri, il gettito ad aliquote standard
e il gettito effettivamente percepito, tenendo conto delle
manovre attuate dalla regione;
b) le risorse necessarie per garantire i Lep ai costi standard
previsti dallo Stato, quelle effettivamente spese e le
prestazioni extra Lep eventualmente garantite ai cittadini per
autonoma scelta della regione.
Ciò renderebbe i bilanci più trasparenti e migliorerebbe la
possibilità per i cittadini di conoscere e valutare le responsabilità
delle regioni