Rapporto annuale di valutazione 2011
20 PON AS obiettivo CRO
Servizi di valutazione indipendente degli interventi
interventi realizzati nell’ambito
dei PON FSE per il periodo 2007-2013
2007 2013 a titolarità del MLPS
RAPPORTO ANNUALE DI VALUTAZIONE
2011
Programma
rogramma Operativo Nazionale
Azioni di Sistema
Obiettivo Competitività Regionale e Occupazione
Aprile 2012
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Abbreviazioni
AASS
AdA
AdC
AdG
DAR
DG PAPL
DFP
MLPS
OI
PON GAS
PON AS
POR
QSN
SG&C
RAE
SPI
Ammortizzatori sociali
Autorità di Audit dei PON
Autorità di Certificazione dei PON
Autorità di Gestione dei PON
Dipartimento Affari Regionali – Presidenza del Consiglio dei Ministri
Direzione Generale Politiche Attive e Politiche Passive del lavoro – Ministero del
Lavoro
Dipartimento della Funzione Pubblica – Presidenza del Consiglio dei Ministri
Ministero del lavoro e delle politiche sociali
Organismi Intermedi
Programma Operativo nazionale FSE Governance e Azioni di Sistema Obiettivo
Convergenza 2007-13
Programma Operativo Nazionale FSE Azioni di Sistema Obiettivo Competitività
Regionale e Occupazione 2007-13
Piani Operativi Regionali FSE 2007-13
Quadro Strategico Nazionale 2007-13
Sistema di gestione e controllo
Rapporto Annuale di Esecuzione del PON GAS
Servizi Pubblici per l’Impiego
2
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
INTRODUZIONE ............................................................................................................................... 5
EXECUTIVE SUMMARY ...................................................................................................................... 7
1. ANALISI DEL SISTEMA DI GESTIONE E IMPLEMENTAZIONE....................................................................... 16
1.1. Domande di valutazione e approccio metodologico ...........................................................................................16
1.2. La delega di funzioni previste dal PON AS ...........................................................................................................17
1.2.1. La delega delle funzioni ...................................................................................................................................... 18
1.3. Le osservazioni al sistema delle deleghe di funzioni ............................................................................................22
1.3.1. Soluzioni ipotizzate ............................................................................................................................................. 23
2. ELEMENTI DI CONTESTO E STRATEGIA DEL PON AS ............................................................................. 24
2.1. Contesto istituzionale .........................................................................................................................................24
2.1.1. Le novità del 2011 .............................................................................................................................................. 25
2.2. Evoluzione della strategia del PON .....................................................................................................................27
2.3. Considerazioni sulla strategia del PON ................................................................................................................29
3. RISULTATI 2011 DEL PON AS ...................................................................................................... 31
3.1. Premessa ............................................................................................................................................................31
3.2. Domande di valutazione e approccio metodologico ...........................................................................................32
3.2.1. Teoria della valutazione delle azioni di sistema ................................................................................................. 32
3.2.2. Domande della valutazione ................................................................................................................................ 33
3.2.3. Metodologia ....................................................................................................................................................... 34
3.3. Analisi generale delle realizzazioni e dei risultati ................................................................................................35
3.3.1. Analisi dei questionari ........................................................................................................................................ 36
3.4. Approfondimento degli interventi per workfare e servizi per il lavoro................................................................42
3.4.1. Il contesto delle politiche di workfare e dei servizi per il lavoro negli ultimi anni ............................................. 42
3.4.2. Gli interventi PON considerati ............................................................................................................................ 52
3.4.3. Gli impatti degli interventi PON sulle politiche di workfare e sul potenziamento dei servizi per il lavoro ........ 59
3.4.4. Valutazione di efficacia....................................................................................................................................... 65
3.5. Conclusioni e raccomandazioni ...........................................................................................................................66
3.5.1. Conclusioni ......................................................................................................................................................... 66
3.5.2. Raccomandazioni................................................................................................................................................ 70
4. SEZIONI
PIANO DI AZIONE PER L’OCCUPABILITÀ DEI GIOVANI
ATTRAVERSO L’INTEGRAZIONE TRA APPRENDIMENTO E LAVORO ................................................................. 74
TEMATICA
1 – IL
CONTRIBUTO DEL
PON AS
AL
4.1. Premessa: il contributo del PON al Piano giovani ................................................................................................74
4.2. Ricognizione dei progetti PON per i giovani ........................................................................................................74
4.2.1. Progetti che hanno un impatto diretto sui giovani ............................................................................................ 74
4.2.2. Progetti che hanno un impatto indiretto sui giovani ......................................................................................... 77
4.3. Approfondimento dei progetti AMVA ed Excelsior .............................................................................................79
4.3.1. Il ruolo dell’apprendistato nell’ambito delle politiche per i giovani .................................................................. 79
4.3.2. Numeri e nodi dell’apprendistato in Italia ......................................................................................................... 80
4.3.3. Effetti attesi dal PON per i giovani ..................................................................................................................... 95
4.3.4. Domande per la valutazione e approccio metodologico dell’approfondimento ............................................... 98
4.3.5. Implementazione degli interventi: il progetto AMVA ...................................................................................... 103
4.3.6. Implementazione degli interventi: il progetto Excelsior .................................................................................. 116
4.4. Considerazioni sulle politiche per i giovani del PON ..........................................................................................118
4.4.1. Conclusioni delle analisi ................................................................................................................................... 119
4.4.2. Raccomandazioni.............................................................................................................................................. 120
5. SEZIONE TEMATICA 2 – RILEVANZA DEL PON AS NELLO SVILUPPO DELLE POLITICHE PER GLI IMMIGRATI .......... 122
5.1. Il ruolo strategico dei PON nelle politiche per gli immigrati ..............................................................................122
5.1.1. Il contesto di policy........................................................................................................................................... 122
5.1.2. La strategia dei PON ......................................................................................................................................... 124
5.1.3. La logica dell’intervento PON ........................................................................................................................... 125
5.2. Domande e approccio metodologico della valutazione .....................................................................................127
5.2.1. domande di valutazione .................................................................................................................................. 127
5.2.2. Approccio metodologico .................................................................................................................................. 129
3
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
5.3. Attuazione e realizzazioni dell’intervento .........................................................................................................129
5.3.1. Il coinvolgimento delle Regioni ........................................................................................................................ 130
5.3.2. Il coinvolgimento degli attori territoriali .......................................................................................................... 131
5.4. Effetti sulle politiche per gli immigrati ..............................................................................................................136
Effetti sulla governance delle politiche ...................................................................................................................... 136
5.4.1. Effetti sui servizi per gli immigrati .................................................................................................................... 139
5.4.2. Sostenibilità dei risultati ................................................................................................................................... 140
5.5. Considerazioni conclusive .................................................................................................................................141
5.5.1. Conclusioni ....................................................................................................................................................... 141
5.5.2. Raccomandazioni.............................................................................................................................................. 142
6. EFFICACIA DELLE AZIONI DI COMUNICAZIONE ................................................................................... 144
6.1. Elementi positivi e criticità del piano di comunicazione 2008-2010...................................................................144
6.1.1. Contenuto delle informazioni........................................................................................................................... 145
6.2. Ricognizione sull’andamento degli strumenti di comunicazione nel 2011 .........................................................146
6.2.1. La diffusione delle riviste .................................................................................................................................. 146
6.2.2. Il sito Europalavoro .......................................................................................................................................... 147
6.3. Azioni in fase di implementazione per rendere più efficace la comunicazione ..................................................148
6.3.1. Il nuovo sito Europalavoro ............................................................................................................................... 148
6.3.2. Le pubblicazioni previste per il 2011 ................................................................................................................ 149
6.3.3. L’organizzazione degli eventi nazionali e territoriali ........................................................................................ 149
6.4. Considerazioni sulla strategia di comunicazione ...............................................................................................150
7. BUONE PRATICHE DELLE AZIONI DI SISTEMA..................................................................................... 151
7.1. Premessa metodologica ....................................................................................................................................151
7.2. La definizione di una buona prassi relativamente alle azioni di sistema............................................................151
7.3. Presentazione di esempi di successo.................................................................................................................152
7.3.1. Servizi innovativi nel settore dei servizi per il lavoro ....................................................................................... 152
7.4. Qualificazione dei servizi per il lavoro e supporto alla governance regionale ...................................................153
7.4.1. Il Piano di Miglioramento dei Servizi per il Lavoro della Provincia di Torino: i laboratori formativi ................ 154
7.4.2. Piano di Miglioramento e Integrazione dei servizi erogati da CPI e INPS nella Provincia di Brescia: lo sportello
integrato CPI-INPS ...................................................................................................................................................... 156
8. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI ............................................................................................. 158
8.1. I bisogni di cambiamento delle politiche ...........................................................................................................158
8.2. Valutazione complessiva del programma..........................................................................................................160
8.2.1. Rilevanza del PON............................................................................................................................................. 162
8.2.2. Avanzamento e risultati raggiunti dal PON ...................................................................................................... 162
8.2.3. Consistenza del PON......................................................................................................................................... 164
8.2.4. Condizioni di efficacia del PON ......................................................................................................................... 165
8.2.5. Efficienza del PON ............................................................................................................................................ 166
8.3. Raccomandazioni ..............................................................................................................................................167
ALLEGATI .................................................................................................................................. 170
Allegato 1 Interviste ................................................................................................................................................170
Allegato 2 Progetti dell’indagine di Ismeri Europa ...................................................................................................171
Allegato 3 Stato avanzamento lavori del progetto AMVA ........................................................................................172
Bibliografia ..............................................................................................................................................................176
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Introduzione
Il servizio di valutazione indipendente dei PON FSE 2007-2013 a titolarità del Ministero del Lavoro e
delle Politiche Sociali (MLPS) realizza ogni anno, a partire del 2011 e fino al 2015, un rapporto
annuale di valutazione.
Il presente Rapporto riguarda l’annualità 2011 del Piano Operativo Nazionale Azioni di Sistema
obiettivo Competitività e Occupazione Regionale. Data l’ampiezza delle tematiche affrontate dal
PON, e vista l’urgenza di approfondire alcune politiche di particolare rilievo strategico, per questa
annualità si è ritenuto opportuno conferire alla valutazione un taglio molto tematico.
Le azioni di sistema sono chiamate a sostenere le politiche e le riforme dei sistemi, pertanto, come
sperimentato nel precedente rapporto, la valutazione ha adottato una lettura del programma per
priorità e obiettivi nazionali, insieme a quella tradizionale per assi del PON.
La valutazione si è concentrata principalmente su cinque ambiti di politiche derivanti dalla
ricostruzione degli obiettivi nazionali di riforma:
•
•
•
•
•
Integrazione delle politiche attive e passive del lavoro in vista della riforma del welfare
verso un modello cd. di workfare;
Potenziamento dei servizi per il lavoro;
Sviluppo di politiche per i giovani, con particolare riferimento al rilancio dell’apprendistato;
Sviluppo delle politiche per gli immigrati;
Capacità istituzionale, politiche per la pubblica amministrazione.
Gran parte delle politiche del PON sono attuate dalle agenzie tecniche dei Ministeri. Data la scelta
delle tematiche, la valutazione si è focalizzata sui progetti gestiti da Italia Lavoro (agenzia del
MLPS). I progetti gestiti dall’Isfol, rientrando nelle altre politiche del PON, come per esempio quelle
relative alla qualità della formazione, non sono stati approfonditi, ma verranno trattati con
maggiore attenzione nei prossimi rapporti.
Tuttavia, al fine di non trascurare l’andamento generale delle azioni di sistema, in questo rapporto
è stata anche sperimentata un’indagine tramite questionario somministrato ai referenti
dell’attuazione del PON (responsabili di progetto e responsabili degli Organismi Intermedi).
L’indagine intendeva essere complementare al sistema di monitoraggio del PON e al RAE e si è
focalizzata, nello specifico, su alcune informazioni non contemplate da questi strumenti.
Il rapporto si articola nei seguenti capitoli:
•
•
•
•
Capitolo 1 “Sistema di gestione”: analisi del sistema di governo del PON;
Capitolo 2 “Contesto e strategia”: aggiornamento del contesto istituzionale e coerenza
della strategia del PON con le priorità nazionali;
Capitolo 3 “Risultati 2011”: approfondimento degli ambiti di policy “integrazione politiche
attive e passive” e “servizi per il lavoro”;
Capitolo 4 “Sezione tematica 1”: approfondimento dell’ambito “politiche target per i
giovani” con un focus sull’apprendistato;
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
•
•
•
•
Capitolo 5 “Sezione tematica 2”: approfondimento dell’ambito di policy “politiche target
per gli immigrati”;
Capitolo 6 “Efficacia delle azioni di comunicazione: aggiornamento dell’implementazione
del Piano di comunicazione del PON;
Capitolo 7 “Buone pratiche”: ricognizione dei casi di successo territoriale dei progetti
analizzati nelle parti tematiche;
Capitolo 8 “Valutazione complessiva”: valutazione generale del programma e
raccomandazioni.
Il capitolo sui risultati (3) e i capitoli tematici (4 e 5) presentano ciascuno un proprio approccio
metodologico e delle conclusione e raccomandazioni specifiche per le politiche analizzate.
Questa impostazione è finalizzata a facilitare la lettura per temi attraverso prodotti che possono
essere anche autonomi rispetto al resto del rapporto. Nell’ultimo capitolo si offre una valutazione
complessiva delle azioni di sistema riguardante aspetti generali e trasversali ai singoli
approfondimenti.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Executive summary
Il servizio di valutazione indipendente dei
PON FSE 2007-2013 a titolarità del Ministero
del Lavoro e delle Politiche Sociali realizza
ogni anno, a partire del 2011 e fino al 2015,
un rapporto annuale di valutazione.
Il presente Rapporto riguarda l’annualità
2011 del Piano Operativo Nazionale
Governance e Azioni di Sistema obiettivo
Convergenza.
Data
l’ampiezza
delle
tematiche affrontate dal PON, e vista
l’urgenza di approfondire alcune politiche di
particolare rilievo strategico, per questa
annualità si è ritenuto opportuno conferire
alla valutazione un taglio molto tematico.
Cap. 1 Analisi del sistema di gestione ed
implementazione
L’analisi del Sistema di gestione ed
implementazione ha valutato l’efficacia e
l’efficienza dell’attuazione dei Programmi, in
termini di funzionalità e adeguatezza rispetto
agli obiettivi e ai vincoli operativi, giuridici,
organizzativi entro cui agiscono. In
particolare, l’analisi valutativa promossa con
il presente rapporto esamina il complesso
delle relazioni esistenti tra gli attori del
Programma. L’obiettivo è la rispondenza di
tali relazioni alle legittime esigenze di una
guida efficace del Programma, da parte
dell’Autorità delegata alla gestione dello
stesso.
Attraverso la ricostruzione documentale sono
analizzati due flussi relazionali significativi
tramite i quali si estrinseca l’attuazione del
PO:
•
•
Il flusso discendente di assegnazione di
funzioni dall’AdG agli OI.
Il flusso informativo ascendente tra OI e
AdG.
Il documento di Programma prevede che il
Ministero del Lavoro e della Previdenza
Sociale (MLPS)- Direzione Generale Politiche
per l’Orientamento e la Formazione - possa
designare un organismo (o un servizio
pubblico o addirittura un privato) per
delegare a esso una parte (o addirittura la
totalità) dei compiti dell’Autorità di Gestione.
Si tratta di una delega di funzioni e non di
una delega di responsabilità, che a norma di
regolamento rimangono in capo all’Autorità
di Gestione del Programma.
Il PON è perfettamente in linea con la norma
comunitaria quando riporta che “Il Ministero
del Lavoro e della Previdenza Sociale (MLPS) Direzione Generale Politiche Attive e Passive
del Lavoro, può designare un organismo o un
servizio pubblico o privato per svolgere una
parte o la totalità dei compiti dell’Autorità di
Gestione o dell’Autorità di Certificazione,
sotto la responsabilità di detta Autorità, o per
svolgere mansioni per conto di detta Autorità
nei confronti dei beneficiari che attuano le
operazioni”. Il PON si spinge oltre,
individuando già nel documento medesimo
gli Organismi Intermedi. Il PON apre, tuttavia,
alla possibilità di delegare ulteriori funzioni di
attuazione ad altri soggetti (Organismi
Intermedi), successivamente individuati tra
enti pubblici territoriali e amministrazioni
centrali dello stato.
Cap.2 Elementi di contesto e strategia
Nel 2011 è proseguito il riallineamento della
strategia del PON a favore delle priorità
imposte dalla crisi economica. Nel 2009-2010
il PON si era occupato prevalentemente delle
misure di sistema collegate alla salvaguardia
dell’occupazione. A partire dal 2011
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
l’attenzione del programma si è rivolta in
maniera decisa anche ai gruppi più
svantaggiati, in particolare giovani e
immigrati, con interventi di grandi dimensioni
finanziarie. Le “politiche per target” nel corso
del 2011 hanno assorbito quasi il 33% delle
risorse del PON. Nello specifico le politiche
giovanili hanno acquistato un peso del tutto
nuovo rispetto al 2008-2010, divenendo la
seconda policy del programma con oltre il
18% delle risorse impegnate. Alle politiche
per gli immigrati vengono destinate quasi il
6% delle risorse con una crescita molto
significativa rispetto al primo triennio di
attuazione del programma. Parallelamente
sono proseguite le azioni di sistema
finalizzate alla riorganizzazione delle politiche
attive del lavoro e allo sviluppo dei servizi per
il lavoro. Nel corso del 2001 il PON ha
investito su questo obiettivo oltre il 10% delle
risorse, con numerosi progetti, tutt’ora in
corso, che sostengono sia il miglioramento
dei servizi pubblici per l’impiego che la loro
integrazione con le agenzie per il lavoro
(APL). Oltre ai progetti per la governace
nazionale e regionale dei servizi pubblici per
il lavoro, segnalati nel precedente rapporto,
sono state avviate nuove iniziative dell’asse
“capacità istituzionale” finalizzate ad
assistere Regioni e province nello sviluppo di
servizi innovativi e di osservatori sui mercati
locali del lavoro. Parallelamente prosegue
l’impegno
del
PON
a
sostegno
dell’integrazione delle politiche attive e
passive del lavoro (ambito Workfare),
sebbene con un peso relativo inferiore a
quello del 2008-2010 (dal 12,3% all’8,2%).
Accanto ai 4 progetti Welfare to Work
finanziati negli assi Adattabilità, Occupabilità
e Capitale umano, è stato avviato il progetto
Piani Operativi Territoriali finanziato con
risorse dell’asse Capacità istituzionale.
Il PON continua ad occuparsi di vari aspetti
dell’istruzione
e
della
formazione
professionale
che
concorrono
al
miglioramento della qualità del sistema. Il
sistema della Qualità e sicurezza del lavoro e
quello di Life long learning non hanno invece
registrato rilevanti cambiamenti e il loro peso
relativo è decisamente diminuito rispetto al
triennio scorso.
Cap.3 Risultati 2011
Per il secondo Rapporto di valutazione si è
scelto di:
-
descrivere gli avanzamenti e i risultati
generali di alcune azioni di sistema in fase
avanzata di realizzazione e che fossero
rappresentativi dei diversi ambiti di policy
interessati dal PON realizzata attraverso
la somministrazione di questionari
adottando la tecnica CAWI ;
-
approfondire l’analisi cercando di rilevare
i principali effetti sistemici raggiunti da
interventi PON che interessano due
obiettivi di politiche nazionali focalizzate
sulla promozione di una politica nazionale
di workfare e sul potenziamento dei
servizi per il lavoro.
A partire dalla prima analisi emerge che le
azioni del PON presentano un approccio di
sistema, date le regioni e gli attori interessati
dai progetti. Vengono attivati numerosi
soggetti, come INPS, DPL, INAIL e APL,
fondamentali per le politiche del lavoro e
poco coinvolti in passato. Le tre tipologie di
azione di sistema individuate (produzione di
conoscenza, sperimentazioni, assistenza ai
territori) hanno ciascuna delle proprie
peculiarità. Le azioni di assistenza mobilitano
in modo massiccio tutti gli attori del mercato
del lavoro e coinvolgono molto i sevizi
pubblici per l’impiego. Le azioni per la
conoscenza e le sperimentazioni si
concentrano su alcuni attori in particolare
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
(p.e. scuole e università e APL). Il PON
produce molta conoscenza e numerosi
strumenti a supporto delle politiche, ma pare
esserci ancora poca attenzione alla diffusione
di tali prodotti e al loro impatto. Altrettanto
importante è la produzione di modelli frutto
di sperimentazione, che pare vengano
effettivamente trasferiti a nuove esperienze.
Dall’analisi generale emerge che le azioni di
sistema sono ritenute necessarie: i territori le
vivono come un’opportunità. Tuttavia,
intervenire nelle regioni è tutt’altro che facile
e si tratta di un’operazione che va costruita
pazientemente superando diffidenze e
timore d’ingerenze: per il 58% degli
intervistati, i territori non si sentono parte di
un sistema; per il 61%, il territorio non
accoglie facilmente l’aiuto dello Stato
centrale, percependolo a volte come
un’intrusione; per il 25%, spesso tra centro e
periferia non è condiviso il problema su cui
intervenire, condizione essenziale per una
politica di sistema; per il 24%, le Regioni non
hanno chiara la relazione tra PON e POR.
I principali risultati del PON sono stati lo
sviluppo e il rafforzamento delle reti e delle
conoscenze a servizio delle politiche, si
segnalano però anche altri “indicatori” che
possono misurare l’efficacia sistemica del
PON, come per esempio l’adozione di piani di
intervento ed effetti sulla riorganizzazione
della Pubblica Amministrazione. Sembra più
debole, invece, l’efficacia del PON rispetto
alla capacità di indurre nuove e migliori
politiche e servizi.
Dall’ analisi specifica emergono alcuni aspetti
significativi relativi sia a progetti specifici sia a
risultati di sistema più generici.
Il progetto Welfare to Work è stato decisivo
soprattutto per la predisposizione di un
meccanismo di integrazione tra politiche
attive e passive. In Puglia e in Sicilia ne è
pienamente apprezzato il valore aggiunto:
l’aiuto è stato “sostanziale” per i primi e
“indispensabile” per i secondi. In questo
processo è stato fondamentale l’aiuto e il
supporto di Italia Lavoro.
Qualificazione dei sevizi per il lavoro e
supporto alla governance regionale ha
risposto alla domanda dei sistemi locali di
attrezzarsi verso le necessarie trasformazioni
prima sollecitate dalla riforma e ora imposte
dai mutamenti del mercato del lavoro. I
risultati degli interventi, l’applicazione dei
masterpaln e delle normative per
l’accreditamento dovranno vedersi nei
prossimi mesi. Rispetto a Welfare to work,
questo progetto ha sofferto della debolezza
del mandato centrale, di un progetto forte di
rete nazionale.
Il progetto Standard nazionali e supporto alla
governance nazionale avrebbe dovuto
rappresentare un’ azione complementare di
supporto centrale, ma probabilmente, così
concepita, l’azione di governance nazionale,
non ha funzionato. Richiamandosi alla teoria
della complessità, si potrebbe azzardare
l’affermazione che la governance del sistema
non è la somma dell’azione nazionale più
quella regionale, ma “altro”, il risultato di un
disegno diverso, che Welfare to work ha
meglio restituito nel suo impianto
concettuale.
I progetti del Formez, risultano molto efficaci
nel potenziamento dei singoli servizi per il
lavoro pubblici.
Da entrambe le analisi svolte è possibile
affermare che i risultati più interessanti ai
quali l’assistenza alle politiche ha contribuito
a raggiungere sono:
•
•
Rafforzamento
della
governance
nazionale;
Rinforzamento dei sistemi di governance
regionale;
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Introduzione con successo del principio di
condizionalità della politiche passive alle
politiche attive.
E’ stato affrontato il tema annoso e
parzialmente irrisolto delle politiche attive,
non sempre intese a pieno titolo come servizi
per il lavoro, ma tenute separate e in
particolare prevalentemente accostate alla
sola formazione professionale. In particolare
si è definitivamente affermata l’idea di
fornire servizi personalizzati, affinando il
concetto di servizi per il reimpiego rispetto a
quelli di riqualificazione, temi rispetto ai quali
IL poteva vantare già molta esperienza. I
progetti PON hanno contribuito a sostenere i
sistemi regionali e l’amministrazione centrale
nelle specifiche azioni intraprese per
raggiungere questi risultati, talvolta in
maniera decisiva in altri casi un “utile
confronto”.
•
L’aiuto è andato soprattutto su tre famiglie di
attività:
supporto alla governance nazionale, nel
favorire le relazioni tra Amministrazione
Centrale, Regioni e Province e INPS
(Welfare to work);
• nell’organizzare i dispositivi di raccordo
tra autorizzazioni degli ammortizzatori,
banche dati INPS e servizi per il lavoro
regionali;
• nell’aiuto alle Regioni, con l’intervento
Qualificazione, nel ripensare, adattare,
ristrutturare la governance regionale e
l’offerta delle politiche attive, aiutando
alcune Regioni a fare sistema nei loro
territori.
Cap.4 Il contributo del PON AS al Piano di
azione per l’occupabilità dei giovani
attraverso l’integrazione tra apprendimento
e lavoro
•
L’ approfondimento ha lo scopo di effettuare
una ricognizione degli interventi che sono
stati finanziati dal PON a favore dei giovani e
di riportare i risultati della valutazione di due
progetti molti importanti AMVA ed Excelsior.
La ricognizione svolta sui progetti a favore
dell’integrazione dei giovani nel mercato del
lavoro evidenzia degli aspetti molto
interessanti. Nel complesso, i PON finanziano
progetti che spaziano fra diversi ambiti, da
quello della formazione, a quello dei tirocini a
quello più prettamente sociale, evidenziando
un’attenzione nei confronti di diverse
tematiche
ritenute
di
fondamentale
importanza per favorire l’occupabilità dei
giovani. Anche le tipologie di azione di
sistema che si evincono sono di diversa
natura, passando da azioni di monitoraggio, a
studi e ricerche, all’istituzione di banche dati.
Il progetto AMVA, avviato a novembre 2011,
ha certamente importanti potenzialità
d’impatto da esprimere legate alla capacità di
incidere
sul
funzionamento
dell’apprendistato nei sistemi locali del
lavoro e sul rapporto strutturale tra sistemi
dell’istruzione, della formazione e lavoro.
Questo è il vero obiettivo strategico del
progetto, rilevante per l’occupazione
giovanile e per le prospettive di occupazione
e di adeguatezza professionale dei giovani
rispetto ai cambiamenti in corso nella
domanda di lavoro.
In questo senso si ritiene che l’enfasi data nel
progetto alla dimensione di sistema
dell’azione sia appropriata a che le sue
possibilità di impatto siano potenzialmente
rilevanti. Si rileva che per incidere sul sistema
dell’apprendistato,
il
progetto
deve
sperimentare e attuare miglioramenti
concreti sul piano della funzionalità dei
sistemi amministrativi, di gestione e
regolazione
dell’apprendistato,
della
connessione tra diversi sistemi e ambiti di
competenza, in particolare tra gestione del
rapporto di lavoro da un lato e formazione e
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
certificazione delle competenze dall’altro,
dell’ottimizzare della territorializzazione,
ovvero del coordinamento e della divisione di
compiti tra centro e sistemi locali, per
realizzare effettivamente trasferimenti di
strumenti, modelli e buone prassi e del
potenziamento
della
funzionalità
e
convergenza delle partnership territoriali,
valorizzando il contributo degli attori locali.
Questi aspetti costituiscono nei fatti gli
obiettivi dell’azione di sistema, che possono
rendere effettivi gli obiettivi di impatto del
progetto.
Il raggiungimento di questi obiettivi dipende
dall’architettura politica e tecnica che si
intenderà dare alla rete attraverso il Piano di
Sviluppo e Consolidamento e dal modo con
cui il progetto verrà orientato, nel suo
rapporto tra struttura nazionale e
articolazioni territoriali. Certamente la
vivacità dell’azione rilevata e le potenzialità
di trasferimento e utilizzo di know-how
disponibile nella rete nazionale di Italia
Lavoro rendono concreta la possibilità di un
impatto significativo.
Riguardo al progetto Excelsior sarebbe utile
passare dal piano del potenziamento dello
strumento a quello della facilitazione
dell’utilizzo, che richiede ancora una volta di
lavorare sulle reti locali dove si costruiscono
interpretazioni sui mercati locali del lavoro,
affinando la connessione tra le analisi sul
mercato del lavoro e le strategie di gestione
dei processi di orientamento.
Anche questo versante qualitativo, relativo a
processi di produzione di conoscenza e di
orientamento dei sistemi dell’istruzione e
della formazione, potrebbe essere oggetto di
monitoraggio,
per
accompagnare
il
potenziamento dell’impatto del sistema di
osservazione Excelsior.
Cap.5 Rilevanza del PON AS nello sviluppo
delle politiche per gli immigrati
L’azione complessiva della DG immigrazione
sta incidendo positivamente sul problema
della frammentarietà e delle duplicazione
degli interventi in materia di immigrati.
Questo è senza dubbio un fattore strutturale
di efficienza cui stanno contribuendo in
modo determinante anche i PON.
Sul piano dell’attuazione si evidenzia la
capacità di valorizzare gli interventi passati e
di sfruttare sinergie e collegamenti tra i
progetti PON.
Nel complesso è possibile dire che questi
progetti hanno affrontato le debolezze
strutturali dei sistemi. Hanno aiutato i
territori
a
conoscere
il
fenomeno
dell’immigrazione e conseguentemente a
trovare delle possibili soluzioni utili ad
affrontarlo in maniera sinergica ed integrata.
A livello territoriale è stata data rilevanza sia
ai CPI sia alle APL cercando di valorizzare il
ruolo della Provincia, in qualità di ente
istituzionalmente preposto all’inserimento
lavorativo degli immigrati; in particolare, si è
cercato di verificare l’esistenza e la
predisposizione di “reti integrate” a livello
provinciale, caratterizzate da un percorso
completo d’inserimento che preveda un
nesso indissolubile tra formazione, lavoro ed
impresa.
Uno degli elementi di successo di questi
servizi è rappresentato dalla loro capacità di
costituire e di formalizzare una rete di
partnership con gli altri soggetti pubblici e
privati, istituzionali e non, che coesistono
sullo stesso territorio e che si occupano di
risolvere i problemi degli immigrati: far parte
di una rete concentra gli sforzi su di un’unica
iniziativa ed evita il pericolo di incorrere in
dannose sovrapposizioni e duplicazioni.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Le
esperienze
analizzate,
seppur
coinvolgendo attori diversi del MdL, hanno
contribuito:
-
al miglioramento della governance nella
programmazione e gestione delle
politiche
per
l’integrazione
degli
immigrati irregolari;
-
al rafforzamento della capacità degli enti
territoriali di farsi attori principali della
messa a sistema dei servizi per gli
immigrati;
-
ad una maggiore integrazione strategica
di programmazione e di fonti finanziarie
tra politiche centrali e regionali;
-
al miglioramento della conoscenza del
fenomeno che può determinare un valido
quadro di riferimento concettuale e
pratico per ricalibrare interventi della
stessa natura destinati ad altri contesti
territoriali.
Cap.6 Efficacia delle azioni di comunicazione
Dal punto di vista della comunicazione, nel
complesso, il 2011 ha evidenziato il
permanere di alcune criticità già emerse in
precedenza, ma anche l’implementazione di
azioni
importanti
e
che
agiranno
positivamente sulla comunicabilità dei PON.
Da un lato, si registrano ancora criticità nel
sito, che risulta non essere facilmente fruibile
dagli utenti. Inoltre, le riviste, che
rappresentano un altro mezzo importante
per la comunicazione dei due programmi
operativi, hanno subìto dei significativi ritardi
nell’uscita che si è riusciti a recuperare solo in
parte.
Dall’altro, però, c’è da ricordare che i ritardi
nelle uscite sono dipesi da problemi di natura
burocratica che non hanno, tuttavia, inficiato
il regolare lavoro dei comitati di redazione.
Inoltre, la revisione del sito Europalavoro è
attualmente in corso e, fra un paio di mesi,
diventerà definitiva, presentando una nuova
grafica e una nuova disposizione gerarchica
delle
informazioni
che
faciliterà
notevolmente la fruibilità in termini di
navigazione del sito stesso. La futura
implementazione
della
newsletter
elettronica, poi, renderà ancora più efficace
la comunicazione delle iniziative facenti capo
al PON ai vari utenti e “addetti ai lavori”.
La percezione generale che si ha, dunque, è
che sono state messe in campo una serie di
attività
che
facilitano
e
rendono
maggiormente efficace la strategia di
comunicazione. Inoltre, la stessa revisione del
sito sembra andare proprio nel senso di una
più rilevante concentrazione sui PON e sulle
attività da essi finanziate, cosa che non può
che essere valutata positivamente visto che,
nel rapporto di valutazione del biennio 20082010, si sottolineava come tale strumento di
comunicazione risultasse poco focalizzato sui
programmi operativi.
Le varie azioni in corso di implementazione
seguono, in gran parte, le raccomandazioni
che già erano state espresse dal team di
valutatori e sono utili al sistema, il quale
certamente gioverà degli effetti positivi delle
stesse in breve tempo.
Cap. 7 Buone pratiche delle azioni di sistema
Per giungere alla scelta di una buona prassi è
fondamentale basarsi su una scrupolosa
metodologia, la quale espliciti gli elementi
rilevanti che un caso di successo deve avere.
Innanzitutto, gli elementi standard o requisiti
principali che una pratica deve esprimere,
per essere definita non solo buona ma utile e
da disseminare, sono l’adeguatezza e la
completezza del quadro logico progettuale e
attuativo; l’innovatività; la riproducibilità; il
mainstreaming.
Sulla base dei criteri selezionati e in seguito
all’analisi integrata delle diverse fonti, si è
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
giunti all’individuazione delle seguenti buone
pratiche:
•
Servizi innovativi nel settore dei servizi
per il lavoro: il progetto si basa su un
supporto all’attività dei soggetti locali nel
promuovere
politiche,
costruire
strumenti comuni a tutto il territorio
nazionale e migliorare la capacità della
PA. I risultati all’interno del sistema sono
molto significativi, in quanto il progetto
ha permesso di:
o Migliorare la qualità ed efficacia
dei servizi locali supportati dal
progetto;
o Adottare nuovi strumenti e/o
procedure da parte di strutture
della PA;
o Creare delle reti di soggetti che
lavorano congiuntamente verso
obiettivi comuni.
•
•
Laboratori formativi previsti nell’abito del
Piano di Miglioramento dei Servizi per il
Lavoro, nella provincia di Torino che ha
pensato di implementare un percorso di
formazione rivolto agli operatori pubblici
e privati dei servizi per il lavoro
provinciali. Tale iniziativa servirà a
sviluppare e rafforzare un linguaggio e
una cultura comune, con l’obiettivo di
creare una rete di servizi integrati,
nonché dei modelli condivisi di interventi
di politica attiva. Quest’ azione è una
buona prassi, giacché contribuisce
notevolmente
a
un’azione
di
empowerment per ciò che riguarda
l’erogazione dei SPI.
Elaborazione e realizzazione dello
sportello integrato CPI-INPS, nella
provincia di Brescia: nasce dall’incontro
fra il lavoro svolto da Italia Lavoro sui
sistemi dei servizi per il lavoro, e dal
fabbisogno espresso dalla Provincia di
Brescia di dare attuazione operativa al
protocollo firmato con la Direzione
Regionale INPS, circa la realizzazione di
un “Centro Integrato per l’Impiego”. L’
intervento è riuscito a implementare uno
sportello innovativo che favorisce, in toto,
la cooperazione interistituzionale tra due
soggetti coinvolti nell’erogazione di
importanti servizi legati alle prestazioni
lavorative.
Cap.8 Conclusioni e Raccomandazioni
Di fronte alla forte domanda di adeguamento
delle politiche e all’inasprimento dei
problemi del mercato del lavoro (diminuzione
drastica degli occupati, alti tassi di
disoccupazione giovanile e bassi tassi di
occupazione femminile), le azioni di sistema
mantengono la loro validità come azioni di
snodo e raccordo tra la dimensione regionale
delle politiche del lavoro e dell’inclusione
sociale e la necessità di garantire un “Sistema
Paese”. Le priorità di riforma dei sistemi
nazionali sono tutte contenute negli
obiettivi generali del PON che quindi
mantiene l’attualità della propria strategia.
È emerso che i diversi assi del programma
sono impiegati in modo integrato per
intervenire in alcuni ambiti delle politiche.
Tanto gli ambiti identificati, quanto le
tipologie di progetto finanziate, sono
indicative di politiche nazionali: riforma del
sistema dei servizi per l’impiego, riforma
dell’apprendistato e politiche per i giovani,
politiche per gli immigrati, riforma degli
ammortizzatori sociali e delle politiche attive
del lavoro (cd. Modello workfare), riforma
della pubblica amministrazione.
La valutazione evidenzia, pertanto, che dal
punto di vista strategico il PON indirizza le
proprie risorse privilegiando gli ambiti delle
politiche nazionali prioritarie.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
L’analisi degli avanzamenti (tipologie e
copertura delle azioni) e dei risultai evidenzia
che il PON:
•
•
•
il PON realizza effettive azioni di sistema
perché promuove strumenti e dispositivi
per le politiche, tenta di intervenire in
maniera diffusa nel Paese e mobilita gli
attori rilevanti delle politiche del lavoro e
della formazione;
il PON ha svolto un ruolo positivo
soprattutto per quanto riguarda la
promozione
dell’integrazione
tra
politiche attive e passive del lavoro
(workfare),
sia
attraverso
il
potenziamento dei servizi per il lavoro, sia
attraverso l’implementazione di progetti
sperimentali rivolti ai destinatari finali;
negli ambiti giovani, immigrati, servizi
per l’impiego e capacità istituzionale,
non ha ancora determinato un effettivo
miglioramento delle politiche del lavoro
e portato al completamento dei processi
di riforma avviati.
L’analisi della consistenza degli interventi
evidenzia che il PON contribuisce
prevalentemente agli obiettivi degli Assi A e
B perché è sui temi dell’Occupabilità ed
Adattabilità che riesce ad affrontare i
problemi strutturali delle politiche. Minore è
invece il contributo agli obiettivi dell’Asse C
(Capitale Umano), perché il programma
trova maggiore difficoltà, per ora, ad
intercettare i problemi di sistema principali
affrontandoli diffusamente nei territorio
convergenza.
Nel complesso il PON è stato più efficace
nell’ambito delle politiche di Workfare e delle
politiche per gli immigrati. Buone potenzialità
di successo mostrano i nuovi progetti che
usano le azioni nazionali per le persone per
introdurre nei territori mutamenti di sistema.
Il “metodo dell’azione di sistema” andrebbe
perfezionato attraverso un approccio
contrattualistico tra Stato e Regioni in cui
identificare problemi, obiettivi, sistemi di
verifica dei risultati ed impegni reciproci.
Dalle analisi sono emerse delle criticità
significative:
•
le sinergie tra progetti si registrano in
particolare tra gli interventi gestiti da
Italia Lavoro che ha un metodo di
pianificazione delle risorse trasversale ai
propri progetti PON;
•
le sinergie tra progetti gestite da attuatori
diverse sono invece molto deboli; le
azioni conoscitive sono spesso ridondanti
( p.e. nel caso dei servizi per l’impiego su
cui a vario modo intervengono Italia
Lavoro, Formez e Isfol).
Un modello di particolare efficienza
nell’impiego delle risorse è il progetto Servizi
reimpiego dell’ambito politiche per gli
immigrati (si stima che il sostegno alle 20
province abbia mediamente richiesto poco
decine di migliaia di euro). In questo caso si è
puntato molto su azioni “soft” ma efficaci
riguardanti l’animazione istituzionale (far
dialogare le istituzioni necessarie dando alla
rete un obiettivo concreto l’identificazione
del bacino di disoccupati stranieri).
In generale risulta che sul piano
dell’efficienza il PON è ancora migliorabile.
In particolare si potrebbe fare di più verso
l’integrazione delle risorse PON con quelle
dei POR, considerando anche che secondo
gli attuatori (circa il 60%) le regioni sono
disponibili ad impiegare risorse proprie per
obiettivi nazionali.
Alla luce del’ analisi e delle conclusioni a cui si
è giunti, è stato possibile individuare alcuni
fattori da tenere sotto controllo:
A)
Focalizzazione delle azioni su obiettivi
specifici e integrati - Questo punto
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
discende direttamente dal primo. E,
infatti, opportuno attuare progetti
che abbiano obiettivi chiar in modo
tale che anche i risultati attesi siano
più facilmente identificabili e sinergici
rispetto all’implementazione delle
politiche;
B)
C)
Interazione tra gli attuatori del PON e
i sistemi locali - Le azioni di sistema
vedono come beneficiari intermedi le
Amministrazioni
locali,
il
che
presuppone un forte legame tra
queste e gli attuatori, affinché gli
interventi possano avere successo e
trasferirsi, in ultima analisi, ai
beneficiari finali che sono i cittadini.
Tuttavia non sempre questo obiettivo
dell’azione di sistema si realizza. In
generale, i progetti finalizzati alla
produzione di conoscenza (indagini,
analisi,
attività
di
monitoraggio/valutazione) non hanno
una ricaduta sui sistemi locali, non
solo per lo scarso radicamento
dell’attuatore nel territorio di
riferimento, quanto per l’approccio
complessivo alla ricerca che non
prevede come obiettivo strategico il
trasferimento
di
informazioni,
modelli, strumenti al beneficiario
intermedio;
Integrazione tra le azioni finanziate
dal PON e le azioni finanziate dai Por I progetti finanziati dal PON svolgono
un’azione di integrazione e di sistema
rispetto ai progetti finanziati su base
locale. In molti casi, è mancata
un’azione trasversale di rete per
coordinare le strategie promosse a
livello centrale e le strategie locali,
con il rischio che gli interventi PON e
quelli POR si sovrappongano. Per
esempio, gli interventi destinati al
miglioramento dei servizi per il lavoro,
pur svolgendo un’azione efficace di
assistenza tecnica, non sono riusciti a
incidere sulla capacità delle regioni a
“fare sistema”.
Per quanto riguarda gli assi, andrebbero
rafforzati alcuni obiettivi globali:
•
•
Asse Occupabilità - gli interventi
sostengono le politiche di accesso
all’occupazione
(interventi
per
l’apprendistato e di anticipazione dei
fabbisogni) per i giovani. D’altra parte è
ancora parziale il sostegno alle politiche
di prevenzione della disoccupazione
(assicurato finora attraverso analisi
previsionali della disoccupazione). Per
dare maggiore concretezza all’obiettivo
dell’asse, appare necessario sostenere
ulteriormente i servizi per il lavoro
(pubblici e privati) nell’offerta di servizi
mirati per le persone a rischio
disoccupazione;
Asse C - L’obiettivo di integrare i sistemi
del lavoro, dell’istruzione e della
formazione sembra poco presidiato. E’
necessario migliorare le transizioni tra
istruzione-formazione e lavoro dei giovani
agendo più concretamente sul sistema
dei servizi per l’orientamento.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
1. Analisi del sistema di gestione e implementazione
Questa attività ha come finalità quella di valutare l’efficacia e l’efficienza dell’attuazione del PON,
in termini di funzionalità e adeguatezza rispetto agli obiettivi e ai vincoli operativi, giuridici,
organizzativi entro cui agiscono. In particolare, l’analisi valutativa promossa con il presente
rapporto esamina il complesso delle relazioni esistenti tra gli attori del Programma. L’obiettivo è
verificare la rispondenza di tali relazioni alle legittime esigenze di una guida efficace del
Programma, da parte dell’Autorità delegata alla gestione dello stesso.
Attraverso la ricostruzione documentale sono analizzati due flussi relazionali significativi tramite i
quali si estrinseca l’attuazione del PON:
•
Il flusso discendente di assegnazione di funzioni dall’AdG agli OI. Con il flusso discendente,
l’Autorità di Gestione del PO delega le funzioni di attuazione di specifiche linee di intervento
agli Organismi Intermedi;
•
Il flusso informativo ascendente tra OI e AdG. Questo flusso descrive sia attività di
programmazione, che di monitoraggio e rendicontazione. Le attività di programmazione si
riferiscono ai Piani Esecutivi biennali, nei quali sono individuate e descritte le azioni che gli OI
intendono realizzare nel successivo biennio di attività. Il monitoraggio riferisce dello stato di
attuazione dei piani esecutivi; mentre la rendicontazione è relativa agli adempimenti connessi
all’implementazione del sistema di gestione e controllo.
Come già anticipato nel precedente rapporto, il valutatore vuole porre l’accento sulla delega di
parti importanti dei PON a una pluralità di Organismi Intermedi (di seguito OI). Se, da un lato,
questa scelta è dettata dalla necessità di intervenire con un approccio olistico sui sistemi di
istruzione, formazione e lavoro, d’altro lato, essa dà luogo a processi di realizzazione più complessi
sotto il profilo gestionale e strategico. Già nella programmazione 2000-06, infatti, si sono dovute
introdurre numerose modifiche al sistema di gestione per rendere più snelli e uniformi i rapporti
tra AdG e OI, che ora comprendono anche le Regioni, oltre a numerosi direzioni ministeriali e
amministrazioni nazionali.
1.1. Domande di valutazione e approccio metodologico
Gli obiettivi indicati sono stati perseguiti attraverso l’analisi della documentazione in cui sono descritte e
regolamentate le funzioni delegate con la finalità di verificarne:
•
•
•
La completezza della documentazione;
La chiara definizione delle funzioni affidate, ed il loro limite;
Le responsabilità non delegate e i compiti affidati.
Questa analisi consente di valutare se, e in che misura, la documentazione è adeguato alle
esigenze di gestione, sorveglianza e controllo che l’AdG esercita anche sugli OI.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
I rapporti in essere tra AdG e OI ed Enti sono solo in parte definiti nel documento di programma; in
gran parte sono regolati mediante atti e procedure interne sottoscritte tra le parti1. Ciò determina
la possibilità che la definizione delle funzioni delegate e dei vincoli siano più e meno dettagliati,
rispetto alle esigenze di gestione e controllo attribuite al soggetto gerarchicamente preordinato.
D’altro canto, il fatto che il vincolo relazionale tra le parti sia rappresentato da un atto esterno al
programma favorisce una più rapida modifica degli atti, qualora si dovesse verificare esigenza di
correzioni o approfondimenti nelle specifiche delle responsabilità e delle funzioni delegate.
L’Analisi documentale ha dunque tenuto conto de:
•
•
•
•
•
•
•
•
Il PON GAS 2007/13;
Il Manuale delle Procedure per la gestione della PON GAS 2007/13 e del PON AS 2007/13
(versione 1.5 del novembre 2010);
Le Linee guida per la gestione delle convenzioni stipulate con gli OI;
Le Piste di controllo per la Gestione delle Convenzioni stipulate con gli OI;
Il Manuale delle procedure di rendicontazione e certificazione degli interventi cofinanziati
dal FSE 2007/13;
Il contenuto delle Convenzioni siglate con gli OI;
I programmi generali delle attività degli OI;
I Piani esecutivi degli OI.
1.2. La delega di funzioni previste dal PON AS
Il documento di Programma prevede che il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale (MLPS)Direzione Generale Politiche Attive e Passive del Lavoro- possa designare un organismo (o un
servizio pubblico o addirittura un privato) per delegare a esso una parte (o addirittura la totalità)
dei compiti dell’Autorità di Gestione. Si tratta, si badi, di una delega di funzioni e non di una delega
di responsabilità, che a norma di regolamento rimangono in capo all’Autorità di Gestione del
Programma. Infatti, l’articolo 1 comma 6 del Regolamento (CE) 1083/2006 definisce l’organismo
intermedio “qualsiasi organismo o servizio pubblico o privato che agisce sotto la responsabilità di
un'autorità di gestione o di certificazione o che svolge mansioni per conto di questa autorità nei
confronti dei beneficiari che attuano le operazioni.”
Il principio della sola delega di funzioni si evince, infine, nel medesimo regolamento dal successivo
articolo 58 - Principi generali dei sistemi di gestione e di controllo – dove, alla lettera e), si precisa
che il sistema di gestione e controllo debba indicare “un sistema di informazione e sorveglianza nei
casi in cui l'organismo responsabile affida l'esecuzione dei compiti a un altro organismo”.
E’ questo, il principio del diniego di delega di responsabilità, che permea tutto lo spirito
comunitario e che va verificato nei documenti di attuazione dei PO e negli atti susseguenti, in
modo da evitare in alcun modo che la delega all’organismo intermedio si estenda anche alle
responsabilità che devono rimanere in capo all’Autorità di Gestione.
1
Confronta il PON GAS pag. 138: “I rapporti tra l’Autorità di Gestione e le altre Amministrazioni coinvolte nella
gestione del Programma Operativo saranno regolati da atti e procedure interne.”
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Il PON, come precedentemente accennato, è perfettamente in linea con la norma comunitaria
quando riporta che “Il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale (MLPS)- Direzione Generale
Politiche per l’Orientamento e la Formazione, può designare un organismo o un servizio pubblico o
privato per svolgere una parte o la totalità dei compiti dell’Autorità di Gestione o dell’Autorità di
Certificazione, sotto la responsabilità di detta Autorità, o per svolgere mansioni per conto di detta
Autorità nei confronti dei beneficiari che attuano le operazioni”.
Il PON si spinge oltre, individuando già nel documento medesimo gli Organismi Intermedi, e cioè:
•
•
•
La Direzione Generale per il Mercato del Lavoro del MLPS, con particolare riferimento agli
interventi di propria competenza nell’ambito degli Assi Adattabilità ed Occupabilità;
La Presidenza del Consiglio dei Ministri- Dipartimento per la Funzione Pubblica, per gli
interventi di propria competenza relativi all’Asse Capacità Istituzionale e la Presidenza del
Consiglio dei Ministri- Dipartimento per i Diritti e le Pari Opportunità per quanto concerne
gli interventi di competenza nell’ambito dell’Asse Pari Opportunità.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per gli affari regionali e le
autonomie locali (DARAL) per quanto concerne gli interventi di propria competenza
nell’ambito dell’Asse Capacità Istituzionale.
Il PON apre, tuttavia, alla possibilità di delegare ulteriori funzioni di attuazione ad altri soggetti
(Organismi Intermedi), successivamente individuati tra enti pubblici territoriali e amministrazioni
centrali dello stato. Infatti:
“Sotto la propria responsabilità il MLPS ed eventualmente gli enti e Amministrazioni di cui al
paragrafo 1 nell’esecuzione delle operazioni di alcune attività, possono avvalersi dei
seguenti organismi intermedi, comunque precedentemente individuati dal Ministero del
Lavoro :
a) Soggetti interamente pubblici, anche strutturati come società o altre forme di
diritto privato aventi il carattere di strutture “in house”;
b) Altri soggetti pubblici, anche strutturati come società o altre forme del diritto
civile, non aventi il carattere di strutture “in house” della Amministrazione;
c) Soggetti privati con competenze specialistiche.
L’individuazione dei soggetti di natura corrispondente alla lettera a) è effettuata con atto
amministrativo; la selezione e individuazione dei soggetti di cui alle lettere b) e c) sarà
svolta mediante procedure di evidenza pubblica conformi alla normativa comunitaria in
materia di appalti pubblici.”
Ogni nuova individuazione di OI o ridefinizione del ruolo degli OI sono comunicate al Comitato di
Sorveglianza e riportate nei Rapporti annuali di esecuzione.
1.2.1. LA DELEGA DELLE FUNZIONI
Gli Organismi intermedi del PON AS sono attualmente:
• Direzione Generale per le politiche e i servizi per il lavoro;
• Direzione Generale per il volontariato, l’associazionismo e le formazioni sociali;
• Direzione Generale dell’immigrazione e delle politiche per l’integrazione;
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
•
Amministrazioni Regionali.
La lettura critica delle documentazione prodotta consente di affermare che essa descrive in modo
dettagliato la divisione delle funzioni, delle responsabilità e delle competenze dei diversi soggetti
partecipanti al programma. In particolare, sono definite in modo chiaro le funzioni delegate agli
Organismi Intermedi sia in merito alle attività di gestione degli interventi, che di controllo. Le
funzioni assegnate agli OI sono infatti:
a) Assicurare, nel corso dell’intero periodo di attuazione del PON, i necessari raccordi con
l’AdG, impegnandosi ad adeguare i contenuti delle attività a eventuali indirizzi o a
specifiche richieste, formulate dall’AdG medesima;
b) Garantire che gli interventi destinati a beneficiare del cofinanziamento del PON concorrano
al conseguimento dell’obiettivo globale del PON medesimo e degli obiettivi specifici per gli
assi di competenza;
c) Partecipare attivamente ai momenti di coordinamento istituiti a livello nazionale, in
particolare alle riunioni del Comitato di Sorveglianza e del Comitato di Indirizzo e
Attuazione del PON;
d) Presentare i Piani esecutivi, di norma biennali;
e) Presentare, su richiesta dell’AdG, aggiornamenti annuali dei Piani esecutivi, qualora
biennali;
f) Individuare eventuali altri beneficiari con atto amministrativo che regoli i rapporti e gli
impegni reciproci, al fine di garantire l’osservanza, a tutti i livelli, dei regolamenti
comunitari e delle disposizioni del PON, dandone tempestiva informazione all’AdG;
g) Garantire che gli interventi siano scelti conformemente ai criteri di selezione approvati e/o
ratificati dal Comitato di Sorveglianza, e siano conformi alle norme comunitarie e nazionali
applicabili per l'intero periodo di programmazione. Al riguardo, ai sensi del paragrafo 5.3.1
dei PON, l’OI garantisce che eventuali operazioni avviate precedentemente
all’approvazione dei criteri di selezione risultino a questi conformi, e siano rispettate le
norme comunitarie in materia di pubblicità;
h) Osservare le disposizioni del Regolamento (CE) 1083/2006 art. 34 e del PON in merito
all’eventuale ricorso alla complementarità tra Fondi strutturali;
i) Eseguire i controlli di primo livello, anche in loco presso i beneficiari delle operazioni, al
fine di verificare che i servizi e i prodotti oggetto del finanziamento del PON siano forniti, e
che le spese dichiarate dai beneficiari siano state effettivamente sostenute e siano
giustificate da fatture quietanzate, o da documenti contabili di valore probatorio
equivalente;
j) Esaminare eventuali controdeduzioni presentate dai beneficiari ed emanare i
provvedimenti relativi al definitivo riconoscimento delle spese sostenute;
k) Garantire una tempestiva informazione diretta agli organi preposti, tenendo informata
l’AdG, l’Autorità di Certificazione e l’Autorità di Audit del PON su eventuali procedimenti di
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
carattere giudiziario, civile, penale o amministrativo che dovessero interessare le
operazioni cofinanziate e collaborare alla tutela degli interessi del MLPS;
l) Predisporre la dichiarazione delle spese sostenute dai beneficiari e dallo stesso OI - in
qualità di beneficiario – da inviare all’AdG ed all’Autorità di Certificazione del PON anche
per il tramite del sistema informativo e gestionale dell’Autorità di Gestione;
m) Fornire all'Autorità di Gestione e all’Autorità di Certificazione del PON tutte le informazioni
relative alle procedure e alle verifiche eseguite in relazione alle spese oggetto delle
dichiarazioni;
n) Tenere un sistema di contabilità separata o una codificazione contabile adeguata sia a
livello di OI, sia dei beneficiari nell'attuazione degli interventi;
o) Garantire l'esistenza, anche presso i beneficiari, di un sistema gestionale informatizzato per
la registrazione e la conservazione dei dati contabili relativi alle linee di attività attribuite; a
tal fine l’OI e i beneficiari sono tenuti a utilizzare il sistema informativo e gestionale
dell’AdG;
p) Assicurare, anche presso i beneficiari e gli OI coinvolti nell’attuazione degli interventi, una
raccolta adeguata delle informazioni e della documentazione relative alle attività
approvate, necessarie alla gestione finanziaria, alla sorveglianza, ai controlli di primo livello,
al monitoraggio, alla valutazione delle attività, agli audit e a garantire il rispetto della pista
di controllo del PON, secondo quanto disposto dall'art. 90 del Regolamento (CE) n.
1083/2006;
q) Accertarsi, se del caso, anche mediante verifiche in loco su base campionaria, dell’effettiva
fornitura dei prodotti e dei servizi cofinanziati, dell’esecuzione delle spese dichiarate dai
beneficiari della conformità delle stesse alle norme comunitarie e nazionali;
r) Inviare i dati di monitoraggio fisico, finanziario e procedurale, rilevati a ciascuna operazione
e a livello di beneficiario;
s) Inviare le previsioni di spesa, elaborate dall’OI, al fine di evitare il disimpegno automatico
delle risorse e di contribuire al perseguimento di ottimali livelli di spesa;
t) Fornire la necessaria collaborazione all’Autorità di Audit per lo svolgimento dei compiti a
questa assegnati dai regolamenti comunitari, in particolare la descrizione dei sistemi di
gestione e di controllo, l’esecuzione dei controlli di II livello e il rilascio della dichiarazione a
conclusione del PON;
u) Esaminare le risultanze dei controlli effettuati dall’Autorità di Audit e fornire tutte le
informazioni e la documentazione necessarie a consentire un adeguato riscontro da parte
dell’AdG;
v) Fornire all’AdG tutta la documentazione relativa allo stato di avanzamento degli interventi,
necessaria in particolare per l’elaborazione del Rapporto annuale di esecuzione e del
Rapporto finale di esecuzione dei PON;
w) Garantire, anche da parte degli altri beneficiari delle linee di attività, il rispetto degli
obblighi in materia di informazione e pubblicità;
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
x) Comunicare entro il mese successivo alla fine di ogni trimestre all’AdG tutte le irregolarità
che sono state oggetto di un primo accertamento, ai sensi del Regolamento (CE)
1828/2006, Sezione 4 “Irregolarità”, a seguito delle valutazioni e delle verifiche di
competenza, conformemente a quanto previsto dalla Circolare della Presidenza del
Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le Politiche Comunitarie - del 12 ottobre 2007,
pubblicata sulla G.U. n. 240 del 15 ottobre 2007;
y) Osservare la normativa comunitaria e nazionale in materia di concorrenza;
z) Assolvere a ogni altro onere e adempimento previsto a carico della AdG dalla normativa
comunitaria in vigore;
aa) Stabilire procedure, per far sì che tutti i documenti relativi alle spese e agli audit necessari
per garantire una pista di controllo adeguata siano conservati, sotto forma di originali o di
copie autenticate, secondo quanto disposto dall’art. 90 del Regolamento (CE) 1083/2006,
per i tre anni successivi alla chiusura del programma operativo o, qualora si tratti di
operazioni soggette a chiusura parziale, per i tre anni successivi all’anno in cui ha avuto
luogo la chiusura parziale.
Ai fini di una compartecipazione efficace da parte degli OI al raggiungimento degli obiettivi definiti
nel PON risultano essere di fondamentale importanza i punti d) ed e); ovvero la presentazione dei
Piani esecutivi e l’aggiornamento degli stessi da parte degli OI. Sono infatti questi gli strumenti
attraverso i quali è possibile pianificate le attività del PON in un orizzonte temporale di medio
periodo.
Strumento quindi di notevole impatto, il Piano Esecutivo include per ciascun obiettivo specifico
previsto:
•
•
•
•
•
•
•
•
la descrizione delle azioni previste;
il valore finanziario;
il/i progetti che concorrono al raggiungimento dell’obiettivo specifico;
la tipologia dei soggetti destinatari degli interventi previsti;
le modalità di attuazione, ovvero il soggetto preposto alla realizzazione delle azioni;
i risultati e i prodotti attesi;
la complementarietà con altri interventi (PO, interventi nazionali, altro);
gli Interventi di informazione e pubblicità previsti (organizzazione/partecipazione ad eventi,
ecc.).
Tuttavia alcuni elementi rilevanti non sono adeguatamente specificati; in particolare il Piano
esecutivo attualmente in vigore del Dipartimento della Funzione Pubblica (Piano esecutivo
periodico 2011-2012) non include:
a) Una sezione analitica che includa gli indicatori di risultato previsti2;
2
A puro di titolo di esempio, il progetto Pergamon che realizza le azioni previste dal DFP per l’obiettivo specifico 5.2 Migliorare la cooperazione interistituzionale e le capacità negoziali con specifico riferimento al settore del Partenariato
Pubblico Privato (PPP), quando è descritto nel Piano esecutivo biennale del DFP non riporta gli indicatori di risultato e i
corrispondenti valori attesi, pur presenti nella scheda di progetto. La scheda di progetto include infatti ulteriori e
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
b) Una specifica degli enti e dei territori interessati dai progetti.
Il combinato di queste di queste due specificazioni richieste consentirebbe, nell’opinione del
Valutatore di avere un maggiore controllo sull’attuazione esterna del Programma (ovvero
dell’attuazione delegata ad OI, soprattutto se esterni all’Amministrazione) esercitando sugli
Organismi intermedi già in fase di approvazione dei Piani esecutivi un’attività di vigilanza riguardo
agli obiettivi e ai risultati connessi delle azioni delegate.
Inoltre in fase di monitoraggio si otterrebbe un più facile confronto tra atteso e realizzato,
consentendo di stimolare una discussione proficua sui risultati conseguiti già nella fase di
attuazione. A tal punto il monitoraggio fisico non corrisponderebbe ad un mero adempimento
imposto, ma assurgerebbe a strumento principe per l’azione di vigilanza del programma e di
rimodulazione degli obiettivi.
In ultimo, disporre già in fase di pianificazione esecutiva di un elenco – anche non vincolante – di
amministrazioni coinvolte nei progetti, consentirebbe alla realizzazione di un’utile mappatura
preventiva degli enti e dei territori coinvolti dal PON, circostanza questa che consentirebbe un
distribuzione calibrata degli interventi sul territorio. Un tema questo che può essere affrontato
solo in una visione olistica dell’attuazione del PON che come tale è e deve essere in capo all’AdG
del Programma.
1.3. Le osservazioni al sistema delle deleghe di funzioni
Le funzioni assegnate agli OI appaiono nel complesso ben esplicitate, ed esauriscono il quadro
degli obblighi a cui i soggetti delegati dall’AdG per l’attuazione degli interventi (gli OI) debbono
sottostare al fine di assicurare la corretta attività di gestione e controllo ad essi delegata.
Una potenziale criticità riguarda, tuttavia, non gli aspetti formali di tale relazione, quanto alcuni
effetti sostanziali che si possono manifestare nei flussi informativi ascendenti. La potenziale
criticità attiene al fatto che piani esecutivi non estremamente dettagliati non consentono una
corretta valutazione dei risultati conseguiti. La genericità degli obiettivi è, infatti, un ostacolo per
correttamente parametrare i valori degli indicatori raggiunti. Inoltre, in una condizione di
genericità, può essere arduo individuare il nesso causale tra obiettivi definiti dei piani esecutivi e
geografia delle azioni promosse. Sebbene gli obiettivi perseguiti dai singoli progetti finanziati
seguano sicuramente tracciati coerenti lungo la direttrice analisi dei fabbisogni pianificazione
degli interventi ed individui in modo conseguente i soggetti da coinvolgere sui territori, una visione
preventiva ed unitaria delle azioni promosse dal PON può realizzarsi solo attraverso strumenti di
conoscenza che consentano di definire in anticipo il mosaico, anche spaziale, degli interventi
promossi. In termini documentali lo strumento da rafforzare è il Piano Esecutivo che, secondo le
rilevanti informazioni sui risultati attesi dal progetto. Nello specifico, gli indicatori di risultato presenti nella scheda
progettuale sono:
1. Miglioramento percepito dal personale delle Amministrazioni Pubbliche e/o dagli stakeholders del dialogo tra
P.A. centrali, regionali, locali e altri attori dello sviluppo: giudizi positivi espressi da parte di 8 intervistati su 10.
2. Facilitazione delle attività di concertazione tra P. A. : n°16 giornate/eventi/iniziative di assistenza formativa, di
scambio e/o diffusione di strumenti, modelli e linee guida a supporto dei processi di progettazione
interistituzionale nelle P.A. dei territori dell’Obiettivo Convergenza.
3. Rafforzamento del ruolo negoziale della PA: n°24 Amministrazioni Locali coinvolte nello sviluppo di
competenze tecnico- specialistiche.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
indicazioni del Valutatore, potrà arricchirsi di elementi in grado di accrescere la conoscenza del
Programma da parte dell’AdG.
1.3.1. SOLUZIONI IPOTIZZATE
Si consiglia in futuro di richiedere un maggior dettaglio ai Piani Esecutivi, introducendo una
sezione specifica sui risultati attesi ed una sezione ulteriore contenente l’anagrafica dei soggetti da
coinvolgere nelle azioni.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
2.Elementi di contesto e strategia del PON AS
2.1.Contesto istituzionale
L’obiettivo del PON è sostenere l’adeguamento delle politiche attive affinché diventino coerenti
con le attuali caratteristiche del mercato del lavoro. Nel tracciare un quadro delle riforme in atto
nel Paese, il Rapporto 2008-2010 aveva identificato le seguenti priorità di sistema:
•
•
•
•
•
Sviluppare le politiche attive del lavoro in vista della riforma del welfare, ovvero
realizzare un sistema integrato di politiche che assista i percettori di ammortizzatori sociali
con servizi innovativi e personalizzati finalizzati all’inserimento lavorativo; questo
approccio è stato sperimentato per la prima volta in Italia con il noto accordo tra Stato e
Regioni del 2009 sugli ammortizzatori sociali in deroga;
Migliorare l’incrocio tra domanda ed offerta di lavoro, è un obiettivo assolutamente
prioritario che l’Italia persegue da anni attraverso la modernizzazione dei servizi pubblici
per l’impiego (spi). I risultati non sono ancora soddisfacenti e la qualità degli spi,
nonostante gli indubbi progressi, non è affatto uniforme sul territorio nazionale. A partire
dalla Legge 30 del 2003 (cd. Legge Biagi), è stata introdotta una visione integrata dei servizi
del lavoro che intende valorizzare il ruolo degli attori privati in sinergia con i servizi
pubblici. Ciò è avvenuto solo in minima parte e gli spi riescono ad intermediare ancora solo
una quota residuale della domanda/offerta;
Rilanciare la formazione continua, discreti progressi si sono avuti nella partecipazione di
imprese e lavoratori alla formazione, ma l’Italia è ancora lontana dagli obiettivi europei e
dai principali paesi dell’Unione. Sono necessari dei miglioramenti strutturali del sistema
che riguardano principalmente: la revisione dell’offerta formativa; la razionalizzazione delle
risorse e il coordinamento dei vari attori tra cui gli enti bilaterali; la creazione, attesa da
tempo, del sistema di riconoscimento e certificazione delle competenze acquisite dai
lavoratori;
Rilanciare l’apprendistato per l’inserimento lavorativo dei giovani, è una priorità più volte
sollecitata dall’Europa e per la quale erano state ridefinite tre tipologie di apprendistato;
tuttavia l’apprendistato per l’espletamento del diritto-dovere all’istruzione-formazione e
quello nell’ambito dell’alta formazione, non si sono ancora affermati. In generale l’offerta
formativa agganciata ai percorsi lavorativi è molto carente e l’apprendimento “per
competenze” non può essere realizzato perché ancora non è stato definito il sistema
nazionale dei profili professionali;
Completare la riforma dell’istruzione e della formazione professionale, l’offerta formativa
dovrebbe essere sempre più integrata con le altre politiche attive e garantire standard di
qualità in linea con il quadro europeo della qualità della formazione e istruzione (il c.d.
Processo di Copenaghen avviato nel 2004). A tal fine, oltre alla già menzionata necessità di
definire un sistema delle qualifiche e dei crediti da referenziare al quadro europeo delle
qualifiche, deve essere portato a regime su tutto il territorio nazionale il livello avanzato di
24
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
•
•
accreditamento e occorre sviluppare un sistema affidabile di previsione dei fabbisogni
professionali funzionale alla programmazione dell’offerta formativa;
Migliorare la qualità e la sicurezza sul lavoro, la strategia nazionale si muove sul doppio
binario del miglioramento della capacità ispettiva e dell’emersione del lavoro irregolare.
Ciò richiede, da un parte l’adeguamento delle competenze e delle modalità di lavoro delle
autorità preposte al controllo, dall’altra l’utilizzo di tutti gli strumenti contrattuali previsti
dalla normativa per facilitare la regolarizzazione dei lavoratori nei settori e nelle aree
geografiche dove il fenomeno è più diffuso;
Occupabilità delle categorie svantaggiate, è un tema trasversale ai diversi sistemi di policy
visti finora e richiede di sviluppare politiche per gruppi target a livello nazionale. Questo è
un obiettivo abbastanza inedito per l’Italia, per il quale occorre coordinare i territori
affinché rafforzino le politiche nel quadro delle specifiche strategie definite nei Piani
nazionali:
o Piano di azione per l’occupabilità dei giovani attraverso l’integrazione tra
apprendimento e lavoro;
o Piano per l’integrazione nella sicurezza – Identità e incontro;
o Programma di azione per l’inclusione delle donne nel mercato del lavoro.
2.1.1. LE NOVITÀ DEL 2011
A partire dal 2011, superate le risposte emergenziali alla crisi, le priorità nazionali sono state
meglio definite ed ampliate con importanti novità strategiche.
Per quanto riguarda l’apprendistato, il Dlgs. n. 167 del 2011 (Testo Unico) definisce
l’apprendistato un contratto a tempo indeterminato finalizzato alla formazione e al lavoro
attraverso tre percorsi: apprendistato per la qualifica e per il diploma professionale, apprendistato
professionalizzante o contratto di mestiere, apprendistato di alta formazione e ricerca. Il dettaglio
della disciplina dell’istituto è rimandato agli accordi collettivi nazionali ed è previsto un regime
transitorio fino al 25 aprile 2012. La riforma offre nuove garanzie circa l’effettivo espletamento
della formazione e della sua validità per il riconoscimento di una qualifica professionale,
prevedendo: un patto di prova e un piano formativo nell’ambito di un contratto scritto, un tutor
aziendale, degli standard dei profili professionali e la certificazione delle competenze acquisite da
registrare nel libretto formativo. L’inottemperanza di questi doveri comporta significative sanzioni
per l’azienda. Vi è inoltre il divieto delle parti di recedere il contratto nel periodo formativo in
assenza di giusta causa. L’apprendistato di primo livello, offrendo la possibilità a chi è fuoriuscito
dai percorsi scolastici di conseguire la qualifica o il diploma, è esteso ai giovani di età fino ai 25
anni. L’apprendistato di secondo livello riguarda i giovani tra i 18 e i 29 anni e ha una durata non
superiore ai tre anni da definire nell’ambito dei contratti collettivi. La responsabilità della
formazione viene attribuita all’azienda e deve essere integrata dall’offerta formativa pubblica
delle Regioni da realizzare fuori o dentro all’impresa. L’apprendistato dovrebbe diventare il
principale canale per l’inserimento nel mercato del lavoro.
Nell’ambito dei servizi per il lavoro, il percorso di liberalizzazione avviato con la Legge Biagi e Treu
si è completato con la legge n. 111/2011, e il relativo decreto ministeriale del 20 settembre che ne
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
definisce le norme di dettaglio, estendendo ulteriormente la platea dei soggetti autorizzati
all’intermediazione:
•
•
•
•
•
•
Scuole e università;
Comuni e Camere di commercio;
Associazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro più rappresentative, anche per tramite
delle agenzie di servizi controllate;
Patronati, enti bilaterali e associazioni senza fini di lucro che si occupano di lavoro e
formazione;
I gestori dei siti internet;
L’ordine nazionale dei consulenti per il lavoro.
Scuole e università sono accreditate ope legis, mentre gli altri soggetti possono usufruire di una
procedura di accreditamento semplificata in virtù della loro riconosciute competenze e utilità
sociale in materia di mercato del lavoro. Aspetto particolarmente innovativo delle nuove
disposizioni è che tutti i nuovi soggetti sono chiamati a contribuire al sistema nazionale
dell’intermediazione sia interconnettendosi con il portale “Cliclavoro”, per fornire tutte le
informazioni su domanda e offerta in loro possesso, sia collaborando alle attività di analisi e
anticipazione dei fabbisogni.
Rispetto alla dimensione europea delle politiche, le raccomandazione della Commissione
sull’attuazione del Piano Nazionale di Riforma3 hanno richiamato l’attenzione, in particolare, su
due delle priorità nazionali: la creazione di un sistema di standard professionali e di
riconoscimento delle competenze; il miglioramento dell’efficacia della pubblica amministrazione,
concentrando gli sforzi sulla gestione dei fondi strutturali, in quanto da essi dipenderà il
raggiungimento degli obiettivi nazionali di Europa 2020. Dopo la riforma delle pensioni e il
conseguente innalzamento dell’età pensionabile, la Commissione sottolinea anche la necessità di
misure di politica attiva per accompagnare i lavoratori più anziani.
In materia di immigrazione, sempre nel 2011 la comunicazione COM (211) 455 ha sollecitato
l’impegno degli Stati Membri sul fronte dell’integrazione dei migranti specificando che il processo
deve coinvolgere tutti i livelli di governo con un approccio “bottom-up”. In materia di lavoro,
prosegue la comunicazione, si invitano gli Stati Membri a dare priorità al riconoscimento delle
competenze e delle esperienze professionali acquisite nei paesi di origine e a misure che
favoriscano la partecipazione degli immigrati al mercato del lavoro.
La novità più importante del contesto istituzionale è ovviamente l’imminente riforma del mercato
del lavoro. Malgrado il dibattito politico sia ancora aperto e numerose siano le proposte avanzate
dai vari attori politici e sociali, vi è però un quasi unanime accordo sui nodi critici che dovranno
essere affrontati in materia di ammortizzatori sociali e politiche attive4:
•
Estensione della platea dei disoccupati beneficiari di sostegno al reddito, questo è uno dei
punti maggiormente condivisi e che molto probabilmente rientrerà nella riforma
unificando indennità di occupazione e indennità di mobilità. Non vi è accordo però sui
3 Cfr. Commissione Europea SEC(2011) Definitivo.
4 Cfr. Veneto Lavoro, “Documentazione sulle proposte di riforma degli ammortizzatori sociali”, Misure/38, gennaio
2012.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
lavoratori da includere (dimissionari volontari rimasti disoccupati, indipendenti, coloro che
sono alla ricerca del primo impiego) tranne che per i collaboratori a progetto per i quali
quasi tutte le proposte prevedono un’estensione degli ammortizzatori sociali. Nessuna
delle ipotesi di riforma contempla, invece, la possibilità di un sussidio per il primo
inserimento lavorativo o il reinserimento dopo periodi di inattività;
•
Unicità dello strumento d’intervento, su questo punto c’è una quasi generale comunione
d’intenti, tuttavia dalle proposte trapelano delle difficoltà tecniche che potrebbero
impedirne la concreta definizione;
•
Durata del periodo indennizzabile, anche in questo caso c’è un quasi generale accordo sulla
necessità di omogeneizzare la durata dei diversi strumenti, con l’ipotesi di portala a 3 anni.
Tuttavia si pongono dei problemi per gli stagionali e per le carriere lavorative intermittenti,
per le quali si teme che una durata lunga possa costituire un disincentivo al lavoro;
•
Relazione con le politiche attive del lavoro, il principio di “condizionalità” (accordo tra Stato
e beneficiario dei sussidi per la partecipazione a percorsi di politica attiva) è unanimemente
ritenuto necessario. Esso sarà quindi sicuramente contemplato dalla riforma, anche sulla
scorta delle misure di cassa integrazione in deroga che hanno sperimentato questo
principio. Rimangono però dei nodi da sciogliere affinché le politiche non si trasformino in
meri adempimenti. Si tratta di risolvere, sottolinea Veneto Lavoro, il problema della
“determinatezza”, ovvero “chi offre, cosa offre”, e il problema di come rendere efficace la
“condizionalità”, se attraverso sanzioni oppure tramite meccanismi di incentivazione;
•
Razionalizzazione dei servizi per l’impiego5, è uno dei punti su cui c’è maggiore
convergenza. Si prevede di creare un unico sistema informativo e una sede unica con
diramazione settoriali per accedere alle politiche attive e passive;
•
Apprendimento permanente, prevede la promozione di sistemi integrati locali, con il
coinvolgimento delle Parti sociali, in grado di certificare le competenze acquisite;
•
Politiche attive, si prevede di potenziarle in vista dell’estensione degli ammortizzatori
sociali, anche al fine di contrastare abusi e disincentivi. Ciò si tradurrà in nuovi e più
importanti compiti anche per il sistema dei servizi per l’impiego.
Gli aspetti della riforma, comunque verranno declinati nel dettaglio, richiederanno un ampio
aggiustamento e rafforzamento dei sistemi di erogazione delle politiche, da realizzare in tempi
rapidi.
2.2. Evoluzione della strategia del PON
La tabella sotto propone una stima del contributo finanziario del PON alle diverse priorità di
sistema identificate nell’analisi del contesto istituzionale.
Il PON interviene in tutti gli ambiti ritenuti strategici per l’adeguamento delle politiche del lavoro,
utilizzando in modo integrato i diversi assi, a dimostrazione del fatto che l’attuazione del
5
Questo punto e i successivi si basano sulla proposta di riforma del mercato del lavoro avanzata dal Ministero del
Lavoro e delle Politiche Sociali al Consiglio dei Ministri del 23 e 24 marzo 2012.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
programma riflette le priorità di policy nazionali e tenta di muoversi in sintonia con il contesto
istituzionale nazionale.
Tavola 1 – Il contributo finanziario del PON ai sistemi delle politiche (impegni al 29.02.2012)6
Impegni
Assi
(euro)
Workfare (integrazione politiche attive e passive)
17.119.728
A, B, C
Servizi per il lavoro
8.017.927
A, B, C
Politiche per target specifici
6.810.687
A, B, C
- di cui Politiche giovani
4.872.172
A, C
- di cui Politiche immigrati
945.469
B
- di cui Politiche soggetti svantaggiati
993.036
B, C
Qualità formazione e istruzione professionale
4.013.747
C
Life long learning
2.750.014
A, C
Conoscenze di fenomeni e politiche
2.340.567
A, B
Transnazionalità
2.197.819
D
Qualità e sicurezza del lavoro
1.447.545
A
Progetti trasversali di servizio al PON
4.013.747
C
Totale complessivo
51.837.646
Fonte elaborazione di Ismeri Europa su dati di monitoraggio del MLPS
Ambiti di policy
Progetti
(nr.)
9
13
13
9
1
3
10
5
6
9
4
10
68
7
Valore medio
(euro)
1.902.192
616.764
523.829
541,352
945.469
331.012
401.375
550.003
390.095
244.202
361.886
401.375
762.318
Incidenza
(%)
33,0
15,5
13,1
9,4
1,8
1,9
7,7
5,3
4,5
4,2
2,8
7,7
100,0
La novità più rilevante nella strategia del PON riguarda lo sviluppo delle politiche per gruppi
specifici della popolazione caratterizzati da particolari condizioni di svantaggio nel mercato del
lavoro (“politiche per target” in tabella). Questo gruppo di interventi fino al 2010 ha assorbito
poco meno del 10% delle risorse, mentre nel corso del 2011 la sua quota è passata al 13%. Si è così
ritenuto opportuno presentarli distinguendoli per target: giovani, immigrati e altri soggetti
svantaggiati (che includono ex detenuti e disabili).
Malgrado sia tra i paesi con la più alta disoccupazione giovanile, l’Italia usa meno del resto
d’Europa il FSE a sostegno dei giovani. A fronte di un tasso di disoccupazione giovanile del 27%
(Eurostat), vengono impiegate in media solo il 15% delle risorse disponibili (2010). Pur
riconoscendo l’impossibilità di stabilire una relazione di causalità tra i due fatti, con la
Comunicazione COM(2011) 913 la Commissione ha voluto sollecitare l’Italia a rivedere le sue
politiche del FSE. Per quanto riguarda il PON, nel corso del 2011 le politiche giovanili hanno
acquistato un peso del tutto nuovo rispetto al 2008-10, divenendo la terza policy del programma
con il 9% di stanziamenti. Sono stati infatti avviati diversi interventi, tra cui il più importante è il
progetto Apprendistato e mestieri a vocazione artigianale (AMVA), che si è posto il compito di
rilanciare l’istituto dell’apprendistato su tutto il territorio nazionale (vedi approfondimento). Ma
accanto a questo sono stati avviati anche altri interventi nell’ambito dell’economia sociale che
potrebbero avere un impatto diretto sull’occupazione giovanile. L’economia sociale è infatti
considerata un potenziale bacino occupazionale al quale il PON contribuisce tramite la crescita
delle competenze e gli interventi a supporto dell’imprenditorialità.
6
Dalla tabella sono escluse le risorse dell’asse assistenza tecnica e altri stanziamenti per attività di comunicazione e
gestione del programma pari a 13,1 milioni di euro.
7
Il numero dei progetti è frutto di una ricostruzione di Ismeri Europa basata sulle linee di finanziamento registrate nel
sistema di monitoraggio del MLPS.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Nel 2011 è proseguito l’impegno del PON a favore del sistema dei servizi per il lavoro (circa il 15%
delle risorse), con numerosi progetti, tutt’ora in corso, che sostengono sia il miglioramento dei
servizi pubblici per l’impiego che la loro integrazione con le agenzie per il lavoro (APL).
L’impegno del PON a sostegno dell’integrazione delle politiche attive e passive del lavoro (ambito
workfare), sebbene con un peso relativo inferiore al 2008-2010 (dal 39% all’attuale 33%), continua
ad essere la voce di spesa di gran lunga più consistente del programma. A questo contribuiscono i
quattro progetti del programma Welfare To Work che sostiene l’applicazione dell’accordo sugli
ammortizzatori sociali in deroga. Nell’area CRO, ed in particolare nel Nord del Paese, si
concentrano infatti i lavoratori a rischio o fuoriusciti dall’occupazione.
Per quanto riguarda l’istruzione e formazione professionale, il PON continua ad occuparsi di vari
aspetti che concorrono al miglioramento della qualità del sistema. Tra le principali novità si
segnalano il progetto Apprendimento, certificazione e valutazione delle competenze e il Catalogo
interregionale dell’alta formazione (delegato alle Regione Veneto). In questo ambito il PON ha
contribuito al processo di definizione degli standard dei profili professionali e delle competenze,
ripreso nel 2011 dopo una lunga battuta di arresto.
Il sistema della “Qualità e sicurezza del lavoro” e quello del “Life Long Learning” (vedi tabella)
hanno invece registrato dei cambiamenti significativi e il loro peso relativo è decisamente
diminuito rispetto al triennio scorso.
Nella categorie “Progetti trasversali di servizio al PON” (PON in tabella) sono stati inclusi tutti gli
interventi che accompagnano l’attuazione del programma contribuendo trasversalmente ai vari
ambiti di policy analizzati sopra. Nel 2008-10 si era stimato che circa 5 milioni di euro venivano
dedicati a questo scopo, nel 2011 si registrano ulteriori stanziamenti pari a oltre 2 milioni di euro.
2.3.Considerazioni sulla strategia del PON
Nel 2011 è proseguito il riallineamento della strategia del PON a favore delle priorità imposte dalla
crisi economica. Sebbene il PON continui ad occuparsi prevalentemente delle misure di sistema
collegate alla salvaguardia dell’occupazione, a partire dal 2011 l’attenzione del programma si è
rivolta di più ai giovani, anche se si potrebbe fare ancora di più stanziando ulteriori risorse come
suggerito dalla Commissione. Va tenuto conto, però, che l’impegno per i giovani potrebbe essere
sottostimato, in quanto alcune misure sperimentali sono previste anche all’interno del progetto
Welfare to Work. Parallelamente sono proseguite le azioni di sistema finalizzate alla
riorganizzazione della governance delle politiche attive del lavoro e allo sviluppo dei servizi per il
lavoro. Più che in passato il PON sembra ora in sintonia con gli obiettivi e gli indirizzi di riforma
nazionali. Gli interventi per i giovani stanno dando concreta attuazione alle strategie definite dallo
Stato, mentre l’impegno profuso per lo sviluppo del modello workfare e dei servizi per il lavoro sta
preparando la strada alla imminente riforma degli ammortizzatori sociali. Senza dubbio su questa
nuova stagione del PON ha influito positivamente il contesto istituzionale nazionale e l’impegno
dei livelli politici su alcuni obiettivi nazionali chiari e condivisi, come per esempio la riforma
dell’apprendistato. Appare invece ancora limitato il sostegno del PON alle politiche di life long
learning che, alla luce dell’allungamento dell’età pensionabile e della necessità di supportare
l’invecchiamento attivo delle popolazione, stanno acquisendo una crescente importanza
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
strategica. Infine, decisamente limitato è lo stanziamento di risorse del PON per gli immigrati, che,
infatti, come vedremo nel relativo approfondimento vengono compensate da risorse nazionali.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
3.Risultati 2011 del PON AS
3.1. Premessa
Il primo Rapporto di valutazione, analizzando gli investimenti e le tipologie di interventi realizzati,
ha ipotizzato quale potenziale di impatto potesse avere il programma sull’efficienza e l’efficacia
dei sistemi che erogano le politiche attive del lavoro.
Per questo secondo appuntamento valutativo si è scelto di:
-
descrivere gli avanzamenti e i risultati generali di alcune azioni di sistema in fase avanzata di
realizzazione e che fossero rappresentativa dei diversi ambiti di policy interessati dal PON;
approfondire l’analisi cercando di rilevare i principali effetti sistemici raggiunti da alcuni
interventi PON di particolare rilevanza strategica.
Riguardo alla prima linea di ricerca, sono stati analizzati un gruppo di progetti (vedi infra strategia
della valutazione) che risultavano in corso o conclusi tra la fine del 2010 e l’inizio del 2011.
Riguardo alla seconda linea di ricerca, sono stati presi in considerazione, in particolare, i progetti
PON che interessano due obiettivi di politiche nazionali:
•
•
la promozione di una politica nazionale di workfare, o welfare “al lavoro”, che riconosca i
lavoratori disoccupati come soggetti da tutelare con misure passive ma al contempo da
attivare il più rapidamente possibile al reimpiego;
il potenziamento dei servizi per il lavoro, in grado di rispondere anche , per esempio, alla
domanda di lavoratori e imprese rispetto agli obiettivo di una politica di welfare attivo.
A partire dai risultati raggiunti dalle misure messe in campo allo Stato e dalle Regioni in questi
anni, soprattutto di contrasto alla crisi, ci si è domandati quanto e come le attività di supporto
apportate dai progetti PON sono stati decisive per il loro raggiungimento. L’esercizio valutativo si è
concentrato quindi nella ricerca degli impatti di tipo “organizzativo” o “performante” delle
assistenze tecniche PON sulle attività del sistema stesso impegnato a perseguire i due obiettivi
sopra esposti.
L’obiettivo della valutazione intermedia è dare indicazioni all’Adg PON sul come continuare a
supportare il sistema formazione lavoro nazionale a perseguire e raggiungere obiettivi di politica,
alla luce dell’ esperienza di supporto fino ad oggi effettuate.
I progetti PON qui considerati sono quelli in maggiore stato di avanzamento, avviati dal 2008/2009
e in corso o conclusi entro 31/12/2011; non sono qui compresi quelli avviati dopo il 1/01/2011.
Rispetto ai fini di riprogrammazione è evidente che, data la tempistica, la ricerca valutativa non
porterà valore aggiunto. Non di meno, però, considerata l’enfasi sulle pratiche di azione i soggetti
intervistati, attuatori e soggetti attori del sistema, hanno mostrato interesse e disponibilità a
condividere le riflessioni maturate anche in corso d'opera.
31
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
3.2. Domande di valutazione e approccio metodologico
3.2.1. TEORIA DELLA VALUTAZIONE DELLE AZIONI DI SISTEMA
Il fenomeno alla base degli interventi PON è un sistema, quello del governo del mercato del lavoro
che non riesce a fare sistema. Le parti di quel sistema perseguono obiettivi comuni ma realizzano
politiche territorialmente molto diverse con risultati spesso non comparabili, non offrendo in
maniera uguale a tutti i cittadini italiani le stesse opportunità di servizio.
Interrogarsi (in teoria) sugli impatti degli interventi PON di questi tre anni significa chiedersi se il
sistema ha modificato questa tendenza, realizzando azioni di politica di workfare in un’ottica
maggiormente unitaria e se questo è accaduto anche per merito delle attività di supporto
finanziate dal PON.
I cambiamenti attesi sono relativi alla forma, all’organizzazione del sistema e riguardano quindi i
soggetti, che concorrono al governo del mercato del lavoro, il contenuto delle azioni e le relazioni
tra questi soggetti.
I soggetti principali del sistema sono, oltre i lavoratori e le imprese, il Ministero, le Regioni, le
Province Autonome, le Province, i Servizi per l’Impiego, l’INPS, le Parti sociali, gli enti di
formazione, gli enti accreditati ai servizi al lavoro, le agenzie per il lavoro, e si potrebbe continuare.
Dalla “virtuosità” delle relazioni tra questi soggetti deriva il buon funzionamento del sistema. Le
relazioni principali sono:
•
•
•
•
Ministero con Regioni e Province Autonome;
Tra Regioni;
Regioni con Province e Servizi per il lavoro (pubblici e accreditati e autorizzati);
Regioni, Province e Servizi con altri soggetti pubblici (INPS, Dpl) e privati (Assolavoro, Parti
sociali).
A queste si aggiungano le relazioni interne alle grandi organizzazioni nominate, date da assetti
organizzativi diversi (Assessorati, Servizi, Direzioni, Uffici), livelli politici e tecnici, personale
dipendente e collaboratore, ecc. che a loro volta, per ben funzionare, devono saper bene “fare
sistema” al loro interno.
L’attuale disegno istituzionale del sistema del lavoro italiano è il risultato di una devoluzione di
autorità che, con riforma del Titolo V, ha radicalmente modificato le relazioni tra le parti. La
relazione “sovvertita” è principalmente quella tra Stato e Regioni. Il disegno delle relazioni interne
al sistema regionale è invece lasciato alla decisione delle Regioni stesse, libere di organizzare un
proprio sistema di governo del mercato del lavoro che assicuri l’integrazione tra politiche attive e
servizi per il lavoro. Alcuni commentatori usano per descrivere questo processo la metafora della
“polverizzazione”8. Si tratta nei fatti di un disegno di potere federalista, dove tutti i membri del
sistema, in autonomia, corrono insieme per un comune obiettivo, senza relazioni gerarchiche.
Quando si fa riferimento al (buon) governo del sistema è oramai utilizzato in tutti i documenti il
termine governance, alludendo con un termine anglosassone, diverso da government, quello che
8
Baronio, Marocco, 2008.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
nessun termine italiano riesce a suggerire: che il potere sovralocale non comanda sul locale e che il
gioco virtuoso di tutto il sistema è dato dal fatto che le parti si mettano d’accordo (cooperino,
collaborino, si coordinino, ecc.). Se in un disegno di government gerarchico vi è una approssimata
probabilità (ma non certezza) che quel che dice il vertice sia attuato dai subordinati, l’architettura
istituzionale decentrata e sussidiaria chiede, per procedere verso obiettivi comuni, altri strumenti
di direzione: tavoli di concertazione, tavoli di coordinamento, cabine di regia, assistenze tecniche
sono strumenti di governance.
Ciò che hanno in comune questi dispositivi è di essere “occasioni di dialogo”, luoghi e tempi di
incontro all’interno dei quali i partecipanti hanno il tempo di conoscere, discutere e mettersi
d’accordo per giungere ad una decisione. Il dialogo e le relazioni sono gli elementi fondanti
attraverso i quali si compie il tentativo di superare i conflitti (attraverso la reciproca comprensione
dei vincoli), raggiungere compromessi e prendere decisioni.
Infine, per descrivere un sistema e vederne i cambiamenti occorre descrivere dei suoi contenuti,
quindi dei fenomeni/problemi di cui si occupa e delle sue soluzioni.
In questo approfondimento valutativo il fenomeno è quello di un grande numero di imprese che a
seguito di una crisi mondiale entrano massivamente in sofferenza, mettendo a rischio
l’occupazione di migliaia di lavoratori e lavoratrici. La soluzione trovata dal sistema è di riuscire nel
breve termine a contenere i rischi di disoccupazione sostenendo i lavoratori con un reddito ma al
contempo aiutandoli a riqualificarsi ed eventualmente a ricollocarsi rapidamente. Come si vedrà
tutto questo si traduce in tante azioni: norme, accordi, decreti, tavoli, progetti, servizi..che devono
essere realizzati da tutti i soggetti del sistema affinchè la politica voluta di realizzi.
3.2.2. DOMANDE DELLA VALUTAZIONE
Il primo obiettivo dell’analisi dei risultati è stabilire cosa realizza il PON, come interagisce con i
territori destinatari e con quali risultati. A tale scopo, come detto precedentemente, è stata
realizzata un’indagine sperimentale indirizzata ai progetti e finalizzata a restituire un’immagine
generale delle azioni di sistema.
Per quanto riguarda l’approfondimento degli effetti di alcuni interventi, la scelta di focalizzare la
riflessione sugli impatti delle azioni di sistema sulle politiche di miglioramento dei servizi per il
lavoro e dello sviluppo di una politica nazionale che veda realizzata l’integrazione tra politiche
attive e passive per i lavoratori non occupati, è stata effettuata in base a criteri di attualità ed
emergenza. Proprio in questi giorni di chiusura del Rapporto è in discussione la Riforma degli
ammortizzatori sociali. Qualsiasi sia la direzione definitiva scelta dai decisori non si potrà fare a
meno né dell’integrazione tra politiche attive e passive, né di servizi adeguati ad erogarli.
La domanda valutativa rispetto alla policy sottesa è se il sistema lavoro italiano è stato
supportato in maniera decisiva dagli interventi PON nell’azione di sviluppare un modello di
protezione sociale basato sull’integrazione di misure di sostegno al reddito a misure di politica
attiva, quindi esplicitamente finalizzate alla valorizzazione del capitale umano e al rapido
ricollocamento dei lavoratori in stato di disoccupazione.
In particolare, le domande alle quali abbiamo tentato di rispondere complessivamente sono:
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
I progetti PON sono stati di effettivo supporto al perseguimento delle politiche di workfare di
questi anni? Sono stati decisivi per il raggiungimento dei risultati di policy?
Rispetto a quali aspetti di contenuto delle politiche hanno apportato un maggiore valore
aggiunto?
Rispetto a quali relazioni tra i soggetti del sistema sono stati maggiormente influenti?
Che ruolo hanno giocato le assistenze tecniche nell’organizzazione delle politiche?
Come si potrebbe supportare maggiormente o con più efficacia il sistema?
3.2.3. METODOLOGIA
1. Sono stati mappati gli interventi PON a partire dalle informazioni contenute nel Rapporto
Annuale di Esecuzione 2010 e nelle liste dei beneficiari aggiornate a marzo 2011 (ultimo
aggiornamento disponibile al momento dell’impostazione della ricerca, vedi oltre);
2. E’ stata realizzata un’indagine tramite questionario somministrato ai responsabili dei progetti
PON;
3. sono stati individuati gli interventi PON orientati agli obiettivi di politica nazionale oggetto
dell’approfondimento;
4. attraverso la letteratura e la conoscenza diretta è stata ricostruita la politica pubblica di questi
ultimi anni orientata a questi obiettivi e se ne è tentato di identificare i risultati ottenuti dal
sistema. Documenti di progetto, ricerche, studi, monitoraggi (spesso prodotti dagli stessi
interventi PON) sono stati d’aiuto nell’identificare il problema di policy e ricostruire le azioni
intraprese dai diversi attori del sistema nazionale, Ministeri, Regioni, Province negli ultimi 3
anni per risolverlo. Tra questi sono ovviamente annoverabili anche gli interventi di assistenza
tecnica e ricerche e studi del PON.
5. A partire dalle azioni promosse dal sistema Stato – Regioni si è tentato di valutare l’aiuto
effettivo prestato dai progetti PON e dire quanta parte hanno avuto questi nel raggiungimento
dei risultati. A questo scopo, come tecniche di indagine, si sono preferite indagini dirette, su
campo oltre naturalmente ad analisi desk.
L’analisi desk dei risultati delle politiche
Per verificare l’impatto dell’azioni di sistema si è ritenuto necessario contestualizzare gli interventi
rispetto alle politiche delle quali sono stati resi strumenti di supporto.
In particolare ci siamo cimentati in un tentativo di valutazione dei risultati delle azioni di policy
degli ultimi tre anni, dove il confine temporale è l’avvento della crisi. Ci si è chiesti come è
cambiato il contesto da prima della crisi ad oggi, ricostruendo le politiche messe in atto dai divesi
attori del sistema, nazionale e regionale, per rispondere alle domande sociali emergenti.
Per valutare gli impatti delle azioni di supporto alle politiche sì è in primo luogo a) ricostruita la
situazione delle politiche prima della crisi. Quindi si è tentato di b) isolare le azioni più
significative messe in campo dal sistema Stato e Regioni e Province aut. in questo triennio per
risolverli e c) tentato di enumerare alcuni risultati ottenuti, a partire da quanto evidenziato da
altri studi e in parte anche dalle indagini condotte per questo lavoro di valutazione.
La fotografia del fenomeno attuale (2010/2011), i cambiamenti intercorsi rispetto ai fenomeni
possono indurre congetture circa i risultati di policy raggiunti, ai quali agganciare il riconoscimento
di eventuali valutazioni positivi delle azioni di sistema.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
L’indagine tramite questionari
L’indagine aveva lo scopo di rilevare la tipologia di azione di sistema, il coinvolgimento dei territori
e degli attori, le modalità di realizzazione dei progetti, la risposta dei territori, i risultati generali e i
punti di forza e di debolezza delle azioni di sistema. Il questionario è stato somministrato tramite
tecnica CAWI (computer assisted web interview) ai responsabili o ai referenti degli OI.
Le indagini di campo
Gli interventi PON che insistono su queste due politiche sono diversi e fanno riferimento
essenzialmente ai tre maggiori beneficiari del PON, ovvero i tre Enti in house ministeriali: Italia
lavoro, Isfol e Formez. Come precisato sopra, non sono stati presi in considerazione tutti i progetti
ma solo quelli avviati dal 2008 e conclusi nel corso del 2011. Inoltre sono stati esclusi dalla nostra
disamina i progetti mirati a specifici target perché analizzati nelle sezioni tematiche sui giovani e gli
immigrati di questo rapporto. La scelta è dovuta alla necessità di circoscrivere il campo e non
all’effettiva rilevanza che hanno queste attività per i servizi.
Le indagini di campo sono consistite in una serie di interviste ad interlocutori istituzionali e
attuatori degli interventi PON. Queste indagini avevano lo scopo di raccogliere il punto di vista
delle parti rispetto al funzionamento complessivo del sistema nazionale e di comprendere la
specifica dinamica tra supporto fornito dagli interventi PON e i diversi sistemi locali. Sono stati
coinvolti: alcuni responsabili dell’amministrazione centrale e regionali (Toscana e Lombardia); i
referenti nazionali dei progetti considerati; i responsabili di area territoriale e staff di Italia Lavoro
per le regioni Lombardia, Emilia Romagna e Veneto; il referente dell’Unione delle Province Italiane
(UPI). Altre fonti sono state i documenti di progetto sulle attività svolte in Piemonte (provincia di
Torino), Lombardia (Provincia di Brescia) e Lazio.
L’indagine ha avuto un carattere esplorativo al fine di ricostruire la teoria implicita delle azioni di
supporto alle politiche e interpretarne alcuni esiti. Dovendo limitare il campo di analisi si è deciso
di scegliere sulla base di pochi criteri discrezionali. Si è voluto approfondire una regione avanzata
nelle politiche (Lombardia) e una regione maggiormente di mainstream (Toscana). Un secondo
“filo rosso” seguito per la scelta dei territori è stato quello della comparazione, tra il modello di
governance di Lombardia e Veneto e quello della Toscana. Fonte preziosa per la comparazione
delle Regioni visitate è stata la Ricognizione degli interventi regionali di contrasto alla crisi,
finanziata dallo stesso PON.
3.3. Analisi generale delle realizzazioni e dei risultati
Questa prima parte del capitolo presenta l’analisi degli esiti dell’indagine realizzata dal valutatore
indipendente tramite la somministrazione di questionari ai progetti. Le risposte si basano sulla
percezione degli intervistati e l’analisi dei risultati è esclusivamente qualitativa, ovvero non tiene
conto della dimensione finanziaria dei progetti e della dimensione degli effetti delle azioni di
sistema dichiarati dagli intervistati. L’indagine è una prima sperimentazione che verrà messa a
punto e replicata nelle prossime valutazioni.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Il questionario è stato somministrato on line tramite tecnica CAWI (Computer Assisted Web
Interview) ed era articolato in quattro sezioni9:
1. Anagrafica del progetto, risorse finanziarie, stato di avanzamento, policy di riferimento,
attori coinvolti e caratteristiche dell’azione di sistema;
2. Approfondimento delle diverse tipologie di azioni di sistema;
3. Risultati, evidenze, punti di forza e di debolezza dei progetti.
Le risposte raccolte sono state 55 e hanno coperto circa 1/3 degli interventi presenti attualmente
nel PON, secondo la mappatura ricostruita dal valutatore a dicembre 2011, e circa il 50% delle
risorse stanziate10.
3.3.1. ANALISI DEI QUESTIONARI
Data la natura sperimentale dell’indagine, i risultati presentati di seguito non intendono esaurire
tutto lo spettro di attuazione del PON, ma propongono solo delle prime evidenze sulla validità
delle azioni di sistema e sui loro punti critici.
I progetti esaminati sono 23 e si divido in tre tipologie di azione di sistema:
•
•
•
Produzione e messa in rete di conoscenze a supporto delle politiche e dei servizi (6
progetti);
Elaborazione e sperimentazione di modelli finalizzati ad essere replicati o trasferite in altri
contesti (3 progetti);
Azioni di assistenza alle Regioni e ai territori per lo sviluppo delle politiche (14 progetti).
La diffusione territoriale delle azioni di sistema
Nel complesso il PON interessa tutta l’area competitività (tavola sotto). Tuttavia l’intensità degli
interventi (in termini di risorse finanziarie, umane e strumentali impiegate) é molto variabile tra le
regioni. Le regioni più grandi sono quelle in cui il PON tende a concentrare la propria azione, come
per esempio in Piemonte, Veneto e Lazio dove oltre la metà dei progetti esaminati impiega una
parte consistente delle proprie risorse. Nelle regioni di piccole dimensioni o periferiche, invece, il
PON è più sguarnito; per esempio nelle due Province Autonome, in Molise, Valle D’Aosta,
Basilicata e in Sardegna la gran parte dei progetti o non è presente o impiega poche risorse. Nel
resto delle regioni mediamente circa la metà dei progetti interviene con un’intensità medio-alta, il
che fa supporre che in queste aree, di cui alcune con sistemi di politiche molto avanzati (p.e.
Lombardia ed Emilia Romagna), le azioni di sistema siano più mirate.
9
In allegato i progetti coinvolti e il questionario.
I dati di monitoraggio aggiornati sono stati acquisiti dal valutatore ad indagine avviata. Quindi i questionari sono
stati inviati solo ad una parte dei progetti mappati sulla base dei dati aggiornati a marzo 2011 e di altre informazioni
fornite direttamente dagli OI e dai soggetti beneficiari. Dai progetti selezionati per l’indagine erano stati esclusi: i
progetti di servizio al PON, i progetti conclusi prima del 2010 e la maggior parte dei progetti dell’asse Pari opportunità
circa i quali non è stato possibili individuare i rispondenti.
10
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Tavola 2 - Intensità intervento PON per regione (numero progetti, 15 risposte)11
Sardegna
Basilicata
Molise
Abruzzo
Lazio
Marche
Umbria
Toscana
Emilia Romagna
Liguria
Friuli VG.
Veneto
PA Trento
PA Bolzano
Lombardia
Valle D'Aosta
Piemonte
-
1
2
3
4
5
6
Bassa-nulla
7
8
9
10
11
12
13
14
15
Medio-alta
Fonte indagine di Ismeri Europa
Gli attori del PON
L’azione di sistema si fonda sull’attivazione degli attori pubblici e privati del mercato del lavoro
attraverso il raccordo con Regioni e Province. Gli enti territoriali insieme alle parti sociali sono i
soggetti più coinvolti nelle diverse fasi dei progetti (tavola successiva), mentre gli altri attori sono
generalmente destinatari della diffusione dei risultati, in particolare i CPI, le scuole e le università,
le APL e le imprese. I progetti dell’obiettivo competitività sono per la maggior parte azioni
finalizzate al miglioramento delle conoscenze e alla sperimentazione di modelli attraverso azioni
pilota. I dati suggeriscono che tali azioni vengono generalmente progettate e realizzare senza un
preliminare coinvolgimento dei diversi attori del mercato del lavoro.
11
La domanda è stata posta solo ai progetti con attività territorializzabili.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Tavola 3 - Coinvolgimento attori nelle fasi dei progetti (numero progetti, 23 risposte)
Altro
Centri foramzione adulti
APL
Imprese
Enti bilaterali
Scuole/Università
Agenzie formative
CPI
INAIL
INPS
Parti sociali
Comuni
Provicne
Regioni
0
1
2
3
4
5
6
Nella diffusione dei risultati
7
8
9
10
11
Nelle attività
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
Nella definzione delle attività
Fonte indagine di Ismeri Europa
Le realizzazioni del PON
Il PON realizza molti prodotti di ricerca e modelli sperimentali (tavola successiva). I progetti di
ricerca per i quali sono disponibili informazioni, hanno prodotto tra il 2009 e il 2011 12 rapporti tra
indagini, studi e monitoraggi, di cui alcuni prevedono pubblicazioni annuali (p.e. i rapporti
sull’orientamento e sulla formazione continua). Dai questionari risulta che nessuno di questi
progetti prevede momenti di verifica della diffusione del gradimento dei prodotti realizzati.
I progetti sperimentali presi in considerazione, hanno messo a punto 9 modelli per l’analisi dei
sistemi e delle politiche e per la formazione di funzionari pubblici. Il progetto Valutazione e
certificazione delle competenze ha sviluppato, per esempio, il modello di validazione delle
competenze, il sistema di descrizione degli esiti dell’apprendimento e la definizione di unità di
risultato dell’apprendimento (vedi box affianco). Si tratta, quest’ultimo, di un passo molto
importante verso il sistema nazionale degli standard professionali e di certificazione delle
competenze. I modelli sperimentati sono generalmente progettati direttamente dai tecnici o
vengono trasferiti da altre esperienze. Le sperimentazioni sembrano avere abbastanza successo,
perché per la maggior parte non si concludono con il progetto ma vengono trasferite ad altri
contesti o utilizzate come pilota per nuovi interventi.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
I progetti di assistenza a Regioni e territori per lo sviluppo delle politiche assorbono circa l’80%
delle risorse analizzate dall’indagine, pari
BOX - Progetto sperimentale “Certificazione delle
a 24,7 milioni di euro. Il 68% di queste competenze: trasparenza, mobilità, valutazione e
risorse riguarda il progetto Welfare To validazione”
Work e serve a promuovere su tutto il La messa a punto del Libretto Formativo e l’applicazione delle
territorio obiettivo politiche definite a Linee Guida Cedefop per la Validazione dell’apprendimento,
livello nazionale; il 14% ad elaborare ha condotto alla realizzazione delle seguenti esperienze:
strumenti di azione per le politiche, p.e. il • Sicilia - Avviata la sperimentazione del Libretto Formativo
in circa 200 Sportelli Multifunzionali per l’orientamento e
progetto Pro.P per l’inclusione dei
l’incontro domanda-offerta;
soggetti con disabilità mentale; il
• Lazio - Definiti i repertori di standard regionali e
restante 11% a sostenere la pubblica
l’architettura di sistema per la certificazione e l’adozione
amministrazione nel miglioramento
del Libretto Formativo. Il sistema è pronto per essere
avviato, si attende l’emanazione delle relative norme.
dell’efficacia della propria azione.
• Toscana - Avviata, tramite i CPI, la messa a regime del
L’assistenza ai territori segue diverse
Libretto Formativo del cittadino per tutti i disoccupati
modalità e non sembra essercene una
percettori di ammortizzatori sociali. L’iniziativa si
appoggia al Repertorio degli standard regionali e ad un
prevalente. I progetti forniscono dati e
sistema informatizzato regionale interfacciato con il
conoscenze sui contesti locali a supporto
sistema lavoro operante nei CPI;
delle decisioni; assicurano un supporto • Enti bilaterali e Fondi Interprofessionali - Avviate le
collaborazioni con tre fondi (Quadrifor, Forte e
per la riorganizzazione delle strutture
Fondimpresa).
pubbliche, come per esempio i CPI;
supportano la costituzione e il Fonte: indagine progetti Ismeri Europa
rafforzamento delle reti territoriali, tra questi rientrano i progetti per i giovani per il rilancio
dell’apprendistato e la diffusione del lavoro accessorio, nonché lo sviluppo dei servizi di reimpiego
degli immigrati.
La risposta dei territori all’azione di sistema
Secondo la percezione dei rispondenti (tavola sotto), i territori tendono a considerare
un’opportunità il supporto offerto dall’Amministrazione centrale (circa 15 su 25, risposta B), ma
nella metà dei casi non c’è legittimazione da parte dei livelli politici locali (risposta C). Ciò, tuttavia,
non sembra influire molto sulla capacità di operare del PON, come dimostra il fatto che la maggior
parte dei rispondenti ritiene che c’è disponibilità da parte dei livelli tecnici a collaborare ai
progetti, che Regioni e Province sono disponibili a relazionarsi con gli altri soggetti locali e, in
generale, che i territori dimostrano apertura all’innovazione.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Tavola 4 – Reazione dei territori ai progetti PON (numero progetti, 21 risposte)
I) Disponibilità ad impiegare risorse POR su obiettivi nazionali
H) I territori dimostrano apertura all'innovazione
G) Partecipazione costantne del territorio al progetto
F) Il territorio non ha bisogno del supporto centrale
E) Disponibilità Regioni a relazionarsi con soggetti locali
D) Collaborazione dei livelli tecnici
C) Legittimazione da parte dei livelli politici
B) Supporto dalla Stoto come opportunità
A) Chiara funzione dei PON rispetto ai POR
0
1
2 3
4
5
6
7 8
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
Fonte indagine di Ismeri Europa
I risultati del PON
Il questionario ha proposto agli intervistati una tipologia di possibili risultati di sistema. Tali
risultati dovrebbero sottendere un miglioramento nella capacità dei sistemi di realizzare le
politiche. L’analisi dei risultati, come detto in premessa, è prettamente qualitativa, perché non
considera le diverse dimensioni finanziarie dei progetti esaminati. In ogni caso, le risposte
permettono di cogliere la capacità del PON di influire sui sistemi di riferimento delle politiche.
La messa a sistema delle conoscenze e la creazione di reti nazionali e locali sono i risultati più
ricorrente nelle risposte degli intervistati. Ciò è coerente con lo sforzo del PON di mettere insieme,
come si è visto prima, un’ampia varietà di attori e di realizzare molte azioni conoscitive dei
fenomeni e delle politiche.
Non superano invece il 5% i progetti che hanno ottenuto l’adozione di modelli sperimentali e il
miglioramento dei servizi (qualità e personalizzazione), così come l’adozione di atti regolamentari
nazionali o regionali.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Tavola 5 – Risultati del PON (% risposte totali dei questionari)
Messa a sistema di consocenze
Creazione di reti sostenibili
Informazioni diffuse dal progetto vengono utilizzate
Definzione piani d'intervento regionali/locali
Superamento relazioni conflittuali tra attori
Migliore qualità servizi locali
Adozione nuovi strumenti strutture PA
Adozione di modelli sperimentali
Riorganizzazione strutture della PA
Implementazione servizi personalizzati
Definizioni piani d'intervento nazionali
Adozione di atti regolamentari nazionali
Nessun effetto
Adozione di atti regolamentari regionali
0%
5%
10%
15%
20%
25%
Fonte indagine di Ismeri Europa
Approfondendo i risultati per tipologia di progetto e per ambito di policy (ricerche,
sperimentazioni, assistenza territoriale), i dati suggeriscono che:
•
•
•
•
•
La creazione di nuove conoscenze è comune a tutte e tre le tipologie di azione e sembra
dunque essere l’effetto più immediato del PON;
Per le ricerche è più difficile riscontrare dei risultati; la verifica dell’effettivo utilizzo delle
informazioni prodotte, che dovrebbe essere l’esito più immediato, risulta particolarmente;
Le sperimentazioni registrano un maggiore successo nell’adozione di nuovi strumenti di lavoro
per la PA e nella definizione di Piani d’intervento;
I risultati delle azioni di assistenza alle politiche (che approfondiremo nella seconda parte del
capitolo) sono più articolati di quelli delle altre tipologie e si distribuiscono in effetti in termini
di reti, conoscenze, adozione di nuovi strumenti per la pubblica amministrazione e paini
d’intervento;
Welfare to Work è il progetto che ha ottenuto maggiori effetti sul miglioramento dei servizi
locali.
Punti di forza e di debolezza delle azioni di sistema
Le risposte fornite riguardo ai punti di forza e di debolezza dei progetti (tavola sotto) confermano
alcune elementi emersi nelle precedenti analisi. La condivisione dei problemi delle politiche e la
disponibilità iniziale del territorio ad accogliere l’aiuto dello Stato centrale sono punti di forza delle
azioni di sistema (18 e 14 risposte su 21 totali). Ma ciò non si traduce in una visione condivisa tra
centro e periferia che possa facilitare l’intervento di sistema. Infatti, sono la minoranza i casi in cui
il territorio si fa aiutare senza discussione (5 su 21) e quelli in cui gli attori locali si riconoscono
come parti di un sistema nazionale (8 su 21). Nell’analisi delle Regioni convergenza (cfr. Rapporto
PON GAS 2011) si era individuato un punto debole determinante dell’azione di sistema nella
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
mancanza di un accordo politico iniziale tra i livelli decisionali centrali e regionali. Per le Regioni
competitività la situazione sembra assai diversa dal momento che oltre la metà dei casi esaminati
dichiarata l’esistenza di una qualche forma di accordo preliminare all’intervento.
Tavola 6 – Punti di forza/debolezza dei progetti (numero dei progetti)
Valorizzazione delle eccellenze esistenti
Progetto declinato secondo le esigenze territoriali
Territorio si è fatto aiutare senza discussione
Territorio pronto ad accogliere aiuto dal centro
Attori locali si riconsocono parti di un sistema nazionale
Accordo politico preliminare
Problema iniziale chiaro
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
Fonte indagine di Ismeri Europa
Elementi di forza delle azioni di sistema, infine, possono essere identificati nelle modalità attuative
e nella consapevolezza che i nuovi modelli delle politiche non possono essere calati dall’atto. La
grande maggioranza dei rispondenti dichiara, infatti, che i progetti vengono declinati in base alle
specificità locali e puntano primariamente alla valorizzazione delle eccellenze esistenti.
3.4. Approfondimento degli interventi per workfare e servizi per il lavoro
3.4.1. IL CONTESTO DELLE POLITICHE DI WORKFARE E DEI SERVIZI PER IL LAVORO NEGLI ULTIMI ANNI
L’Italia12 è da tempo alla ricerca di un modello di protezione sociale che tuteli i lavoratori dal
rischio di permanere in stato di disoccupazione troppo a lungo. L’esigenza è, da un lato, tutelare
economicamente in maniera più equa un bacino di lavoratori più ampio di quelli tutelati dal
sistema vigente, dall’altro sostenere questi lavoratori nel superamento più rapido possibile della
condizione di disoccupazione anche attraverso percorsi di riqualificazione.
La riforma degli ammortizzatori sociali non è ancora stata realizzata e l’auspicata integrazione tra
politiche attive e passive che pervade tutta la riforma del collocamento dalla fine degli anni
novanta è anch’essa di problematica realizzazione. La crisi di questi ultimi anni ha però provocato
12
L’analisi proposta è di tipo qualitativo e si basa sull’interpretazione di fonti diverse, tra le quali altre le ricostruzioni
realizzate nell’ambito degli stessi progetti PON.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
importanti ripercussioni sul sistema, modificando il quadro complessivo del mercato del lavoro e
mettendo sotto pressione le sue politiche di protezione e di offerta di servizi.
Il sistema ha quindi messo in campo una serie di provvedimenti finalizzati a rispondere alla crisi
economica e alle difficoltà dei servizi, tra cui sono annoverabili anche i progetti PON, alcuni mirati
a sostenere gli attori in questi processi di riformulazione di politica del lavoro.
Prima di affrontare l’efficacia degli interventi PON, si è provato a descrivere i fenomeni tracciando
una linea prima e dopo la crisi, ed evidenziando le azioni intraprese e i risultati ottenuti. Si è poi
cercato di comprendere come i progetti PON hanno supportato questo processo.
3.4.1.1.Il sistema prima della crisi
I fenomeni critici sui quali è stato necessario intervenire quando la crisi economica ha iniziato a
mostrare le sue conseguenze (alte richieste di cassa integrazione e rischio di perdita del lavoro per
grandi numeri di lavoratori e lavoratrici, soprattutto nelle aree più competitive del Paese)
riguardano soprattutto tre ordini di fattori: il sistema delle tutele, l’integrazione tra politiche attive
e passive e la qualità dei servizi per il lavoro.
Il sistema delle tutele prima della crisi
Rispetto alle tutele, ben prima della crisi, era già unanimemente lamentata la necessità di una
riforma degli ammortizzatori sociali che consentisse di proteggere le nuove tipologie di lavoratori
sviluppatesi negli ultimi 20 anni. Secondo il Monitoraggio dell’Occupazione del Ministero del lavoro
2007, nel 2005 i disoccupati beneficiari, al netto dei percettori della CIG (Cassa integrazione
guadagni), ancora formalmente occupati, erano il 28%. La gran parte dei disoccupati non era
garantita da alcun sostegno13. Tra coloro che percepivano il sussidio vi erano poi molte differenze
a seconda della categoria di appartenenza. Le indennità di disoccupazione ordinaria e a requisiti
ridotti, per esempio, che raccoglievano quasi la metà degli interventi di politica passiva (al netto
delle CIG) erano poco generosi sia per durata che per il tasso di sostituzione del reddito da lavoro.
Le condizioni della CIG (per lavoratori formalmente ancora occupati) erano migliori per durata e
congruità del sussidio ma spesso assumevano caratteristiche né temporanee né eccezionali
fungendo da anticamera per la mobilità e prepensionamento14.
L’integrazione delle politiche attive e passive
Benché l’obiettivo di un sistema di welfare attivo informi tutto l’impianto di rinnovamento dei
servizi per il lavoro italiano fin dal 1997 (a partire d.lgs. 469/1997), il tema dell’integrazione tra
politiche attive e passive è ancora in grande ritardo. Il decentramento delle funzioni in materia di
lavoro e formazione doveva rispondere in ultima istanza all’obiettivo di integrare a livello
territoriale i servizi per il lavoro (ex collocamento) e le politiche attive, intese come l’insieme di
attività facilitanti l’attivazione di disoccupati e imprese verso l’occupazione. Il senso di riconoscere
competenze specifiche alle Regioni, alle Province ed agli Enti locali, derivava dalla lecita
presunzione di una maggiore conoscenza e competenza sui bisogni di lavoratori e imprese e quindi
una più facile erogazione di servizi tra loro integrati e efficaci.
13
14
Tale indicatore è controverso ma in qualsiasi modo è conteggiato restano sempre troppi gli esclusi.
Baronio e Marocco, 2008.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Tuttavia alcune questioni hanno ostacolano per anni l’affermarsi dell’integrazione tra politiche
attive e passive:
•
scarsa chiarezza su che cosa si debba intendere “politiche attive”. Le politiche attive intese
come mix di misure attraverso le quali lo Stato attivamente agisce per prevenire la
disoccupazione o facilitarne rapidamente il superamento favorendo l’incontro tra domanda e
offerta di lavoro, stentano ad affermarsi come tali15. Anche nel linguaggio comune “politica
attiva” viene assimilata di sovente alla sola formazione;
•
I servizi per l’impiego, sede di erogazione delle politiche attive secondo la riforma della ‘97,
faticano a ricavarsi questa funzione. Come tramite delle misure passive collaborando alla
gestione delle indennità di disoccupazione occupandosi della conservazione delle liste di
mobilità e della certificazione dello stato di disoccupazione, gli SPI sembrano depositari di una
cultura di servizio passivizzante, che “colloca” secondo determinate regole. D’altro canto i
servizi di politica attiva (es. orientamento, bilancio di competenze) chiedono operatori con
profili professionali che gli SPI spesso non hanno, spingendoli verso il ricorso a collaborazioni
esterne;
•
La formazione è spesso governata in maniera separata dagli SPI, le competenze sono spesso
divise tra differenti strutture regionali, mentre l’attribuzione alle Province dei compiti di
gestione ed erogazione dei servizi in materia di politica attiva del lavoro è a discrezione delle
Regioni.
A tutto questo si aggiungano altre due complicazioni: l’applicazione del principio di condizionalità,
vale a dire l’impegno obbligatorio del percettore di sostegno passivo di cercare attivamente un
lavoro, pena la fine del sostegno. Infatti, tutte le categorie di beneficiari di misure passive
dell’attuale sistema di protezione sociale vigente prima della crisi, non sono tenute in maniera
vincolante a svolgere attività di ricerca attiva di lavoro o formazione. Anche nel caso della mobilità,
che vede il lavoratore disoccupato dopo un periodo lungo di lavoro, questa non è accompagnata
da misure di attivazione del lavoratore.
In realtà esistono molte norme che invitano ad integrare in maniera condizionale le politiche
passive con le politiche attive. Baronio e Marocco (2007) richiamano al “lavorio normativo” che fin
dalla riforma del collocamento ordinario (d.lgs. 297/2002 ad integrazione del 181/2000) riconosce
la condizione di disoccupato data, oltre che dall’assenza di lavoro, anche dalla dichiarazione di
essere disponibile (DID) ad accettare un lavoro “congruo” e ad attivarsi per la ricerca attiva di una
attività lavorativa, pena la perdita dello status. Tuttavia né la DID né il patto di servizio,
considerato lo strumento prodromo per un sistema di workfare, riescono nell’obiettivo. Nel 2006
sono poco più della metà le province (56%) che lo avevano adottato, e sempre con differenze
territoriali notevoli tra l’82% nel nord est e 28% nel sud e isole.
Un’ulteriore difficoltà di integrazione sta nel fatto che le politiche attive e passive sono assegnate
a soggetti diversi: agli SPI provinciali (con le implicazioni che vedremo) le prime e gli uffici
territoriali dell’INPS le seconde, benché siano le prime a rilasciare lo status di disoccupazione. La
sanzionabilità, infatti, è connessa alla possibilità di controllo, ed è possibile solo a fronte di una
15
Di Domenico G., 2005.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
chiarezza di certificazione dello stato occupazionale del lavoratore. I sistemi informativi dei servizi
per il lavoro dovrebbero essere in grado di attestare simultaneamente lo stato di disoccupazione o
di occupazione dei lavoratori e di verificare se la persona percepisce qualche sussidio. I due
soggetti deputati, servizi per il lavoro provinciali e uffici territoriali dell’INPS dovrebbero essere in
grado di comunicare e collaborare.
I tentativi di ricomporre e modernizzare l’operato della pubblica amministrazione attraverso i
Centri integrati per l’impiego (Circolare INPS 136/2006) pare essere stato un insuccesso. La
Circolare proponeva che, attraverso protocolli, si creassero strutture integrate tra CPI e INPS,
mediante reciproca ospitalità negli uffici. Di fatto le sperimentazioni sono state poche e
concentrate sul territorio del centro nord16.
I servizi per il lavoro
Il terzo aspetto critico dell’integrazione tra politiche attive e passive sta negli SPI, che il disegno di
riforma voleva come sedi naturali ma, prima della crisi, non erano ancora ritenuti nel complesso
all’altezza del compito17.
I numerosi rapporti sui SPI pubblicati dall’ISFOL nell’ultimo decennio, tracciano un quadro molto
disomogeneo in cui è difficile trovare parametri comuni di confronto. La definizione più popolare
tra gli stakeholder è quella di un sistema a “macchie di leopardo”, che testimonia realtà
provinciale e sub provinciali che procedono a velocità diverse e che, con diverse caratteristiche,
vedono effettivamente riformare i propri servizi, mentre altre non vedono avviati ancora nel 2006
effettivi processi di modernizzazione delle politiche.
A seguito del decentramento delle funzioni nel ’97, il governo dei sistemi regionali ha visto
evoluzioni molto diversificate. In alcuni casi le Regioni hanno mantenuto un ruolo prevalente sia
nella programmazione, sia nell’attuazione delle politiche per il lavoro; in altri la regia delle
politiche è assegnata alla Regione, mentre alle Province è affidata la gestione delle attività; in altri
ancora si è dato un ulteriore passaggio di decentramento affidando alle Province un ruolo attivo
non soltanto nell’attuazione degli interventi, ma anche nella fase di programmazione, lasciando
alla Regione compiti di programmazione, coordinamento e controllo.
Nel 2003, con la legge 30 e i successivi decreti attuativi, la scelta nazionale è andata in direzione di
promuovere una rete di servizi per il lavoro aperta ad altri soggetti pubblici e privati, alcuni in
regime di autorizzazione a svolgere intermediazione, le Agenzie per il Lavoro, altri in regime di
accreditamento a svolgere politiche attive. In questo modo si è valorizzata la disomogeneità della
rete dei servizi per i cittadini, che viene in un certo senso riconosciuta risorsa essenziale per
favorire efficaci risposte alle variegate domande sociali. Tuttavia, l’allargarsi della rete ha
aumentato la necessità di coordinamento centrale.
16
Tra l’altro queste esperienze erano avviare prima della Circolare per iniziativa degli stessi enti locali. Le
sperimentazioni sembravano poi non evolvere in interventi strutturali per diversi motivi, primo fra tutte la dipendenza
dell’iniziativa a circostanze politiche, amministrative, logistiche, ecc. (Baronio e Marocco, 2008.)
17
E’ tuttavia vero che la fama di inadeguatezza rischia spesso di offuscare le molte virtù. Tuttavia,
mancando di fatto di un sistema informativo unitario capace di fornire informazioni omogenee sullo loro
stato, non è dato saperlo con precisione. Gli incontestabili divari rendono comunque il sistema dei servizi
per il lavoro italiano inadeguato a rispondere con una piena “cultura” di servizi all’utenza, imprese e
lavoratori.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Dal suo canto, la governance centrale è risultata intermittente o incerta. Al primo Masterplan dei
servizi per l’impiego del 2000 non ne è seguito un secondo. Il tentativo più recente di dare
omogeneità al sistema identificando i livelli essenziali di prestazione, similmente a quanto fatto
con i livelli essenziali di assistenza in ambito socio-sanitario, si è fermato. Probabilmente, a fronte
di divari “troppo” significativi e all’alternarsi di diverse concezioni di politica decentrata, la visione
della governance del sistema da parte dell’amministrazione centrale non è stata univoca. Le
conseguenze di questo quadro di poteri confuso sono state:
•
un’offerta di servizi ai cittadini diseguale;
•
la difficoltà di abbinare in maniera forte la formazione ai servizi per il lavoro, ma più in
generale di concepire le politiche attive come mix di strumenti facilitanti il rapido
ricollocamento dei lavoratori. La formazione, infatti, da sola o come politica attiva prevalente,
manca l’obiettivo di attivazione, essendo spesso debolmente rappresentato il fabbisogno delle
imprese;18
•
manca ancora un’infrastruttura tecnologica, informativa e organizzativa adeguata allo
sviluppo, al governo e all’analisi del mercato del lavoro in Italia, oltre che naturalmente di
valutazione dei servizi stessi.19
3.4.1.2. Gli interventi anticrisi
Gli interventi anticrisi20 di questi ultimi anni non costituiscono nel loro insieme una riforma del
sistema. Era tra l’altro scritto a chiare lettere nelle prime righe dell’Accordo Stato Regioni del
febbraio 2009 che “il sistema degli ammortizzatori sociali in deroga non rappresenta una riforma
degli AASS né una devoluzione della funzione, ma costituisce uno sforzo congiunto tra Stato e
Regioni collegato all’eccezionalità dell’attuale situazione economica”.
Tuttavia, per rispondervi, si è andati a toccare tutte quelle questioni critiche che una vera riforma
del lavoro avrebbe dovuto chiamare in causa:
•
in primo luogo a derogare al sistema di ammortizzatori sociali vigente per adattarlo alle
esigenze di nuovi bacini di lavoratori non coperti sia (estensione delle tutele);
•
per queste persone occorreva provvedere nel fornire una rapida ricollocazione attraverso
l’offerta di servizi di reimpiego. Occorreva in altre parole realizzare definitivamente e
urgentemente il progetto di integrazione tra politiche passive di sostegno al reddito e politiche
attive da tempo ventilato;
•
indispensabile a questo proposito il potenziamento della rete dei servizi per il lavoro, pubblici e
privati, affinché si fosse effettivamente in grado di offrire questi servizi.
Gli attori coinvolti erano ovviamente tutti, Stato, Regioni e tutte le Province e i SPI provinciali, che
dovevano agire ognuno per le rispettive competenze ma necessariamente in maniera coerente.
18
MLPS, Rapporto sul futuro della formazione in Italia, 2009.
Isfol – Italia Lavoro, La rete dei servizi al lavoro, 2008.
20
Per la stesura di questo paragrafo e del successivo sono state ampiamente utilizzate la ricognizione di Isfol e Italia
Lavoro (2010) e le indagini realizzate all’interno del Progetto Vespro - Valutazione dell’Efficacia delle Strutture e delle
Politiche Rivolte all’Occupabilità nelle autonomie locali del Formez, pubblicate tra il 2010 e il 2011, entrambi finanziati
con risorse PON.
19
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
I provvedimenti principali sono stati:
•
Rispetto all’estensione delle tutele, con l’esplodere della crisi sono state introdotte una serie di
semplificazioni e di nuove misure normative con il D.L. 185/2008, convertito nella L. 2/2009.
Con questo si è esteso l’accesso ad ammortizzatori sociali, in deroga agli strumenti ordinari, a
imprese di più piccole dimensioni, anche in settori per i quali non erano previsti in precedenza,
e ai lavoratori con contratti “atipici” per i quali non erano previste misure. Lavoratori interinali
o in rapporto di monocommittenza diventano soggetti ammissibili a misure di integrazione al
reddito;
•
Rispetto all’integrazione tra politiche attive e passive, la stessa Legge 2/2009 introduce la
condizionalità obbligatoria e sanzionata con la perdita del trattamento;
•
Al di là della condizionalità, per la realizzazione concreta dell’integrazione tra politiche attive e
passive occorreva però un’azione congiunta tra Stato, principale attore con l’INPS della
competenza in termini di erogazione di politiche passive, e le Regioni che detengono la
competenza sulle politiche attive. E’ infatti l’accordo Stato Regioni del 2009, rinnovato nel
2011, lo strumento chiave dell’intervento anticrisi di questi anni. L’accordo prevede il
cofinanziamento delle misure per gli ammortizzatori sociali in deroga da parte della Stato,
delle Regioni che possono utilizzare le risorse comunitarie FSE. Il cofinanziamento regionale
derivato dalla riprogrammazione degli assi Occupabilità e Adattabilità dei POR FSE servirà a
coprire, oltre le politiche attive, anche il sostegno al reddito, per una percentuale nel 2009 del
30% e poi nel 2011 del 40%. L’obiettivo dichiarato non è quello di una riforma ma di una
risposta straordinaria alla crisi, nell’ottica di preservare l’occupazione esistente. Il secondo
accordo del 2011, disegna in maniera più compiuta il modello di welfare to work atteso. Con
un’implicita valutazione delle attività realizzate, ribadisce la qualità delle politiche attive, che
oltre ad un obbligo devono essere maggiormente progettate in funzione delle esigenze
espresse dai settori, imprese e dell’occupabilità. Chiama in causa il potenziamento dei sistemi
informativi “Cliclavoro” e la Banca dati percettori dell’INPS e il coinvolgimento dei fondi
Interprofessionali per l’erogazione delle politiche attive;
•
Rispetto ai servizi per il lavoro, è chiaro come le politiche di potenziamento dei servizi al lavoro
siano cruciali per la realizzazione di un sistema di welfare che veda integrate le politiche
passive e attive. Tuttavia gli accordi non li citano. Su questo punto le Regioni sono totalmente
responsabilizzate della gestione discrezionale del raggiungimento dell’obiettivo. Il compito di
organizzare il sistema di servizi adeguato ad erogare le politiche attive integrate agli
ammortizzatori sociali in deroga è in capo a Regioni e Province;
•
L’Amministrazione centrale, accantonate nel corso di questi anni le sue ambizioni di governare
il sistema con l’imposizione di standard, si è mossa con maggiore decisione rispetto al sistema
informativo del lavoro: il sistema Stato-Province si accorda su sistema informativo “Cliclavoro”
(accordo UPI). Il portale “Cliclavoro” realizza tecnicamente l’integrazione dei sistemi locali del
lavoro, precedentemente tentata e mai effettivamente realizzata;
•
Tra le azioni in capo al Ministero sono annoverabili anche gli interventi PON oggetto di questo
Rapporto. I Programmi operativi nazionali sono finalizzati a sostenere e migliorare il sistema
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
nazionale Stato Regioni rispetto al raggiungimento di diversi obiettivi, cha abbiamo già in parte
analizzato nel primo Rapporto di valutazione e in questo negli approfondimenti;
•
Infine, tra le azioni di policy da segnalare, vi è la riorganizzazione interna del Ministero del
Lavoro, che risponde di fatto ad una nuova concezione del ruolo che l’amministrazione
centrale intende rivestire nei confronti delle politiche nazionali per il lavoro.
Date le caratteristiche del sistema, i provvedimenti nazionali hanno implicato una catena di altri
provvedimenti a livello regionale e provinciale, che riportiamo sinteticamente poiché è a questi
che si legano gli interventi PON di assistenza tecnica considerati in questo approfondimento
valutativo.
3.4.1.3. L’implementazione degli interventi anticrisi
L’accordo stabilisce che le Regioni debbano individuare in poco tempo un efficiente modello di
erogazione di politiche attive e passive in grado di rispondere alla domanda di migliaia di lavoratori
in difficoltà per conseguenza della crisi economica. Questo ha implicato:
•
una intensa attività di concertazione con le Parti sociali in fase decisionale e tra Regioni,
Province, SPI, INPS in fase attuativa (governance regionale);
•
la messa a punto di un meccanismo di autorizzazione degli ammortizzatori sociali in deroga che
consenta di correlare al sostegno passivo erogato, interventi proporzionali di politica attiva;
•
l’erogazione di politiche attive che per modalità (condizionalità per il trattamento passivo),
quantità (il numero di beneficiari ha raggiunto picchi straordinari in un arco temporale molto
ristretto e staziona a questi livelli per tutto il triennio) e qualità (definito sulla base delle
esigenze e delle condizioni specifiche di lavoratori “percettori”).
A seguire una serie di attività hanno più o meno intensamente interessato tutte le Regioni:21
•
stabilire le modalità di autorizzazione degli ammortizzatori sociali in deroga, se da realizzarsi in
capo alla Regione o alla Direzione Provinciale del Lavoro del Ministero;
•
attivare una intensa e strutturata collaborazione con INPS sia a livello regionale e nazionale,
braccio operativo delle misure passive;
•
riordinare i sistemi informativi regionali per poter adeguatamente collegare le liste dei
percettori delle banche dati INPS alle liste dei beneficiari di politica attiva della Regione,
desumibili dai sistemi informativi lavoro. L’integrazione dei sistemi informativi era quindi
anche indispensabile:
o per l’applicazione del principio di condizionalità, il legame tra mancata partecipazione a
politiche attive e decadenza dei trattamenti, questione come abbiamo visto irrisolta
prima dell’Accordo;
o per poter rendicontare i costi sostenuti. Infatti, era indispensabile poter rapportare le
banche dati contenenti gli elenchi dei beneficiari delle politiche passive con le attività di
politica attiva regionali.
21
Tutto il paragrafo è una sintesi della ricognizione Isfol-Italia Lavoro, 2010
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Dovendo rispondere in tempi brevi, in linea di massima i sistemi di governance regionale esistenti,
rispetto all’erogazione delle politiche attive, sono stati adattati a questi scopi: in alcuni casi con
piccoli aggiustamenti o attivazione di servizi complementari, in altri casi con interventi più
importanti. Dalla ricognizione di Isfol e Italia Lavoro si apprende che per la maggior parte delle
regioni sono stati i servizi pubblici a certificare lo stato di disponibilità del lavoratore a partecipare
alle politiche attive e a stabilire il patto di servizio e ad erogare le stesse politiche attive,
internamente o indirizzando ad altri soggetti per l’erogazione delle politiche attive, attivando
quindi collaborazioni pubblico-privato. Altre Regioni, con sistemi di servizi allargati agli enti
accreditati (Lombardia, Veneto, Sicilia, Umbria, Friuli), hanno adottato procedimenti diversi.
Anche rispetto all’offerta di politiche attive ogni Regione ha probabilmente svolto una valutazione
rispetto alla possibilità di adattare gli assetti esistenti ai nuovi target dei percettori di
ammortizzatori in deroga. Si tratta infatti di destinatari relativamente nuovi per le politiche attive
in Italia. Oltre a chiedere, come tutti, interventi personalizzati, lo fanno con tempistiche
imprevedibili. Solitamente le misure di politica attiva erano previste per disoccupati, spesso con
specifiche caratteristiche di svantaggio (si pensi alle misure per l’inserimento lavorativo) o
occupati nel caso della formazione continua o apprendistato. Questa categoria di soggetti è molto
diversa e chiede un’offerta di servizi “ritagliata su misura”. La ricognizione individua, tra tutte le
esperienze nazionali alcuni modelli di offerta di servizi:
•
un gruppo di servizi “obbligatori” e altri dipendenti dal tipo di destinatario (es. Sicilia, Prov.
Aut. di Bolzano, Prov. Aut. di Trento, Marche, Molise, Abruzzo). I servizi sono: accoglienza e
informazione, orientamento e rinvio alla formazione;
•
macrotipologie di servizi senza indicazione di obbligatorietà (p.e. Sardegna, Calabria, Umbria,
Basilicata);
•
scelta di dei singoli servizi, per caratteristiche, modularità e tempistiche. Accoglienza,
informazione, orientamento, tirocini, azioni di accompagnamento al lavoro o alla ricollocazione
professionale, intermediazione e incontro domanda offerta (p.e. Emilia Romagna, Lazio, Friuli
Venezia Giulia, Toscana, Piemonte);
•
Infine la proposta di un pacchetto di servizi (Lombardia, Veneto) o macrotipologie di percorsi
(Puglia, Liguria) comprensivi di servizi al lavoro e alla formazione, opportunamente modulati e
dettagliati.
La formazione è stata la politica attiva probabilmente più erogata tra i servizi proponibili,
nonostante di difficile adattamento a quella specifica platea di destinatari. La difficoltà si è svelata
infatti nei diversi tempi di erogazione: in Lombardia, Veneto, Provincia di Trento, Friuli Venezia
Giulia, Emilia Romagna e Lazio le prime attività formative sono state avviate già a metà del 2009,
mentre a settembre 2010 interventi formativi non erano ancora assicurati in molte delle altre
regioni.
Tutto questo ha richiesto un intenso lavoro di concertazione territoriale. Molte Regioni hanno
rafforzato il coordinamento delle politiche con “tavoli” anti crisi. (Abruzzo, Basilicata, Bolzano,
Calabria, Campania, Emilia Romagna, Lazio, Molise, Piemonte, Puglia, Valle d’Aosta). Al contempo
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
sono stati elaboratori documenti e linee guida che definiscono ruoli e compiti rispetto
all’erogazione di servizi. 22
Il principale risultato di tutti questi provvedimenti è stato quello voluto di mantenere occupati il
maggior numero di lavoratori. Sembra però possibile poter dire che, per poterlo ottenere, alcune
questioni annose, aperte o irrisolte, relative agli assetti dei sistemi di governance regionale e
nazionale sono state finalmente affrontate.
3.4.1.4. Il sistema attuale
La realizzazione dell’obiettivo di mantenere occupati il maggior numero di lavoratori ha portato
con sé alcuni impatti significativi sui sistemi di formazione e lavoro regionali e nazionali,
soprattutto di tipo organizzativo. Le misure di policy messe in atto dal sistema Stato e Regioni dal
2009 in poi, infatti, pur non avendo cambiato strutturalmente le politiche del lavoro né il sistema
di protezione dal rischio di disoccupazione, si ritiene abbiamo identificato gli ingranaggi della
23
“macchina” verso i quali occorreva intervenire per realizzare un sistema di workfare integrato .
Il risultato più evidente è quello di governance. Si è riusciti a programmare e realizzare una
politica unitaria, criticità storica del sistema formazione e lavoro italiano che, dalla riforma
dell’articolo V della Costituzione, riesce con fatica a darsi una progettualità unitaria. Un notevole
numero di soggetti si sono mobilitati in relativo poco tempo: Stato, Regioni, Inps, Parti sociali,
Servizi per l’Impiego, Enti accreditati hanno attivato un campo di azione sinergico e finalizzato ad
uno stesso scopo.
L’unitarietà è stata garantita dalla forte corresponsabilità tra Stato e Regioni rispetto agli obiettivi
da raggiungere e dalla forte responsabilizzazione delle Regioni, garanti dell’azione di sistema
territoriale e dei risultati da ottenere. Questo ha attivato un necessario check up dei sistemi di
governance territoriali e interventi immediati di aggiustamento o rinnovamento che ha
comportato un intenso lavorio territoriale. I risultati organizzativi attestabili sono quelli di aver
affrontato, tutti, nei modi più coerenti agli stili di governo e alle domande del territorio, le
questioni critiche:
•
allo scopo di implementare modalità di erogazione di servizi personalizzati e integrati tra
misure passive e attive, le Regioni hanno messo mano ad una criticità storica del sistema, più o
meno presente nei diversi contesti nazionali, quella della separazione tra le politiche della
formazione e servizi per il lavoro. La formazione (individuata come misura di politica attiva
privilegiata) e i servizi per l’impiego (per tradizione e cultura invece avvicinati alle vecchie
misure di collocamento passivo) sono stati negli ultimi mesi forzati a riconoscersi dentro
un’unica famiglia di misure per favorire il reimpiego (politiche attive);
•
il meccanismo di condizionalità ha preso piede. Dove non era riuscito il “lavorio normativo” è
riuscita l’azione di governance data dall’accordo e dal vincolo di rendicontazione comunitaria;
22
Isfol-Italia Lavoro, 2010
Non avendo a disposizione studi valutativi il paragrafo è il frutto delle considerazioni riportate dalle indagini già
citate di Isfol e Italia Lavoro (2010) e Formez, Progetto Vespro. Qui più che altrove le informazioni sono state
interpretate alla luce delle osservazioni e dalle considerazioni emergenti dalle indagini su campo realizzate per questo
approfondimento valutativo.
23
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Una notevole spinta al riordino del settore è venuta dall’esigenza di rendicontazione delle
risorse FSE che finanziavano le politiche attive con il sostegno al reddito erogato dall’INPS. Tale
obbligo, pur avendo distratto tempo ed energie, ha d’altro lato spinto a mettere ordine nel
sistema e ad attribuire responsabilità;
•
il sistema dei servizi per il lavoro (e le politiche attive) hanno iniziato un dialogo vero con
l’INPS, soggetto erogatore delle politiche passive che diventa, nella sua indipendenza, coattore nell’esercizio di governo del mercato del lavoro territoriale;
•
Le Regioni si stanno dando strumenti per rispondere alla crescente domanda di servizi per il
lavoro:
o sia rafforzando il sistema pubblico degli SPI, sia allargando la rete dei servizi accreditati
e autorizzati, promuovendo più facili circuiti di interscambio tra pubblico, privato e altri
soggetti pubblici nel compito di dare servizi all’utenza;
o qualificando il servizio, in termini di tempi di erogazione e di personalizzazione, su
misura dell’utenza: “Gli utenti “percettori” utilizzano i servizi in modo molto diverso dai
non percettori, in termini di qualità, tempi di erogazione e di capacità di garantire o
facilitare il reinserimento nel mercato del lavoro rispetto ai non percettori. Il servizio per
i percettori segnala l’urgenza di modificare i servizi a tutto tondo”24.
o riordinando i sistemi informativi regionali per rendere possibile l’integrazione delle
banche dati INPS e SIL e l’accessibilità anche agli enti accreditati ai servizi per il lavoro.
Infine, sono state sperimentate misure di politica attiva di vario tipo per l’inserimento di soggetti
non tutelati da alcuna forma di sostegno. Alcune Regioni lo hanno fatto fin dall’inizio
organizzandosi per rispondere alla necessità di allargare le tutele.
Il sistema di governance Stato-Regioni ha quindi funzionato. Obiettivi chiari e condivisi, poche
regole certe e una chiarezza nell’attribuzione dei compiti tra Stato e Regioni, con piena
responsabilizzazione di queste ultime nel ruolo di governare l’attuazione delle misure condivise
insieme hanno visto la riuscita della misura. Questo non è un risultato scontato per il sistema
italiano. I fattori decisivi sono forse attribuibili anche alla pressione della crisi e della domanda
sociale oltre al vincolo di rendicontazione FSE, però è successo: è stato possibile mettersi
d’accordo per uno scopo unitario nel rispetto delle realtà territoriali.
3.4.1.5. Problemi aperti
Dalle ricostruzioni di Isfol e Italia Lavoro, e dal Formez per le Regioni Convergenza, emerge
chiaramente che “i processi di concessione ed erogazione dei trattamenti di sostegno al reddito
seppure con notevoli complicazioni, sono andati a regime in tempi relativamente brevi, aiutati in
questo dalla sostanziale standardizzazione delle procedure, mentre i sistemi di programmazione e
gestione delle politiche attive hanno richiesto un tempo maggiore per la loro definizione, a causa
della necessaria riprogrammazione di misure dei Programmi Operativi regionali e dell’emanazione
di norme specifiche”.
24
Vespro, Progetto, “VESPRO – Valutazione dell’Efficacia delle Strutture e delle Politiche Rivolte all’Occupabilità nelle
autonomie locali” Report sugli standard ed indicatori di qualità dei Servizi pubblici per l’impiego, p.4.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Mentre nel primo caso le procedure standardizzate hanno aiutato l’attuazione, la discrezionalità
lasciata alle Regioni rispetto alle attività di reimpiego rende più lenta l’attuazione di questa
politica, lasciando però relativamente inalterate le questioni relative all’efficacia degli interventi di
politica attiva, in particolare della formazione, anche quando questi sono correttamente realizzati.
Sono gli stessi responsabili regionali a sollevare l’esigenza di verificare al più presto l’utilità del
meccanismo. Le questioni critiche sono:
•
la formazione è stata la politica attiva prevalente, a scapito degli altri servizi sui cui da tempo le
analisi della Commissione Europea spingono ad investire di più. I tentativi di articolazione
strutturata di servizi personalizzati di ampia natura (sul modello della dote individuale) si sono
avuti solo in Veneto e in Lombardia. Ma anche qui mancano riscontri di effettiva validità e
funzionamento del modello;
•
le politiche di workfare connesse alla cassa integrazione in deroga, hanno comportato per i CPI
un aggravio notevole del carico amministrativo, con conseguente sottrazione di tempo ai
servizi all’utenza, che comunque spesso non sono in grado di erogare (per esempio servizi di
orientamento e bilancio di competenze);
•
l’allargamento dei servizi per il lavoro ad altri soggetti privati, può forse rappresentare un aiuto
alle difficoltà incontrate dai SPI e un modo per riposizionare il ruolo della formazione.
Trattandosi però di una “macchina in corsa”, è difficile ad oggi dire se ci sono stati
miglioramenti concreti nell’efficacia complessiva del sistema dei servizi per il lavoro.
L’integrazione tra politiche attive e passive è stata indiscutibilmente facilitata/dettata
dall’imposizione del cofinanziamento europeo. Questo non toglie al valore de facto al fatto che si
siano realizzate ma pone interrogativi rispetto al come farla diventare una modalità ordinaria di
erogazione dei servizi.
3.4.2.GLI INTERVENTI PON CONSIDERATI
L’indagine valutativa di questo approfondimento ha come obiettivo quello di comprendere come
gli interventi PON hanno effettivamente contribuito all’affermarsi di una politica nazionale di
workfare e al potenziamento del sistema dei servizi per il lavoro che abbiamo appena visto
nell’analisi del contesto.
Il PON ha finanziato una serie di interventi finalizzati a sostenere in vario modo le politiche da noi
prese in considerazione. Le tabelle seguenti propongono i progetti che si sono occupati
rispettivamente di sviluppare un modello nazionale di workfare e di qualificare i servizi per il
lavoro.
Tavola 7 Interventi PON finalizzati allo sviluppo di un modello nazionale di workfare (CRO)
Asse
Adattabilità
Adattabilità
Adattabilità
Organismo
Titolo Progetto
Beneficiari
intermedio
Progetti finalizzati allo sviluppo di un modello di “workfare”
Welfare to work per le politiche di reimpiego
Italia
D.G. P.A.P.L.
- Ob.sp 1.2
Lavoro
Welfare to work per le politiche di reimpiego
Italia
D.G. P.A.P.L.
- Ob.sp 1.3
Lavoro
Welfare to work per le politiche di reimpiego
Italia
D.G. P.A.P.L.
- Ob.sp 1.4
Lavoro
Tipologia di
azione di sistema
Assistenza alla
governance
Assistenza alla
governance
Assistenza alla
governance
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Occupabilità
Capitale
umano
Welfare to work per le politiche di reimpiego
Italia
- Ob.sp 2.1
Lavoro
Ricognizione degli interventi regionali di
Isfol/Italia
D.G. P.A.P.L.
contrasto alla crisi
Lavoro
Progetti finalizzati alla qualificazione della rete dei servizi per il lavoro
D.G. P.A.P.L.
Assistenza alla
governance
Ricerche e studi
Occupabilità
D.G. P.S.L. ex
M.d.L.
Standard Nazionali e supporto alla governance
nazionale
Italia
Lavoro
Assistenza tecnica
alla governance
Occupabilità
D.G. P.S.L. ex
M.d.L.
Qualificazione dei servizi per il lavoro e
supporto alla governance regionale
Italia
Lavoro
Assistenza tecnica
alla governance
Occupabilità
D.G. P.S.L. ex
M.d.L.
Supporti documentali ed informativi per la
governance e la qualificazione dei sistemi
Italia
Lavoro
Ricerche e studi
Occupabilità
D.G. P.S.L. ex
M.d.L.
Isfol
Ricerche e studi
DFP
Ricerche e studi
DFP
Ricerche e studi
D.G. P.S.L. ex
M.d.L.
D.G. P.S.L. ex
Adattabilità
M.d.L.
Fonte monitoraggio del MLPS
Adattabilità
Monitoraggio e analisi qualitative dei modelli
di organizzazione ed erogazione dei servizi per
il lavoro
Servizi innovativi nel settore dei servizi per il
lavoro
Sviluppo osservatori sul mercato del lavoro
I progetti riguardano trasversalmente diversi assi, a conferma che trattano di politiche “di servizio”
agli obiettivi di occupabilità, adattabilità, capacità istituzionale e capitale umano che vede come
beneficiari tutta la popolazione di lavoratori, disoccupati e imprese.
Essi rispondono ciascuno a finalità diverse. Tuttavia, essendo questi rivolti almeno in parte agli
stessi sistemi di azione, nel corso della loro implementazione ovviamente accade che vi siano
occasioni di sovrapposizione. Per esempio una linea di azione di Welfare to Work prevedeva azioni
di assistenza tecnica ai servizi per il lavoro rispetto ad azioni di riqualificazione e reimpiego dei
lavoratori, aggiungendosi alle altre attività rivolte ai servizi quali quello Qualificazione e Servizi
innovative o Sviluppo Osservatori. Anche Piani Operativi Territoriali (POT) come intervento di
qualificazione e miglioramento delle capacità di programmazione e gestione delle politiche attive
del lavoro, ha coinvolto anche il sistema dei servizi per il lavoro oltre quello della formazione. POT
è quindi considerabile come un progetto di servizio a tutti gli altri interventi di Italia Lavoro e non
solo, che mira a rendere il sistema maggiormente in grado di programmare e gestire le politiche
attraverso la formazione dei suoi operatori.
Tutto il territorio italiano è destinatario degli interventi PON, ma non tutte le aree regionali
usufruiscono in maniera analoga degli interventi, come messo in evidenza nell’analisi dei
questionari. Adattandosi alle domande di assistenza locali, risultano questi “a geometria variabile”,
giustificando i diversi ammontare di risorse umane ed economiche destinate ed effettivamente
impegnate. Per esempio, gli interventi di assistenza allo sviluppo delle politiche (Welfare to Work e
Qualificazione dei servizi per il lavoro e supporto alla governance regionale) sono modulati
all’origine in maniera diversa nelle Regioni. Come è noto poi, alcuni interventi, per esempio quelli
del Formez, riguardano le Regioni Convergenza e in maniera marginale quelle Competitività.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
3.4.2.1. I risultati dichiarati dai progetti in esame
3.4.2.1.1. I progetti di Italia lavoro
Prima di addentrarci nella valutazione dei risultati dei progetti se ne riportano qui brevi
descrizioni25 completate dalla sintesi dei risultati dichiarati dagli stessi attuatori nei questionari
somministrati ai responsabili dei progetti nel corso dell’indagine realizzata dal valutatore.
L’intervento Azione di Sistema Welfare to Work per le politiche di reimpiego (gennaio 2009 –
dicembre 2011) era fin dall’origine finalizzato a supportare MLPS e le Amministrazioni locali
(Regioni e Province) nello sviluppo di un impianto per la messa a sistema di politiche e servizi di
welfare to work nei confronti di lavoratori espulsi o a rischio di espulsione dai processi produttivi e
nel miglioramento dei servizi di re-impiego rivolti a inoccupati, disoccupati e altre categorie di
lavoratori svantaggiati. Nella prima formulazione l’intervento intendeva essere il proseguimento
dei Programmi PARI e PARI 2007 realizzati da Italia Lavoro dal 2005 al 2007. Alla fine del 2010 il
progetto viene rimodulato e riformulato negli obiettivi e nelle attività alla luce delle novità
normative e di contesto emerse nel primo anno di attività dell’Accordo Stato, Regioni e Provincie
Autonome del febbraio 2009. Il supporto alla governance nazionale e locale diventa “ai fini di una
maggiore efficacia delle misure adottate a livello nazionale e locale per fronteggiare l’attuale crisi
congiunturale, a partire dall’Accordo Stato/Regioni”26.
Le attività sono state realizzate da un gruppo di lavoro centrale e da gruppi operativi territoriali
composti, oltre che dal coordinatore territoriale, da operatori dedicati all’assistenza alle Province e
ai servizi per il lavoro e al monitoraggio degli ammortizzatori sociali e all’assistenza alla gestione
delle crisi”27.
L’azione è stata condotta a livello nazionale e ha coinvolto le 4 Regioni Convergenza e 14 Regioni e
la Provincia Autonoma di Bolzano dell’obiettivo CRO. I dati di seguito presentati si riferiscono e
livello nazionale perché non è stato possibile distinguerli per le due aree obiettivo. Quattro erano
le linee di intervento:
• Governance delle politiche del lavoro;
• Gestione delle azioni di reimpiego;
• Potenziamento e qualificazione dei servizi per il lavoro;
• Monitoraggio Ammortizzatori sociali e assistenza alla gestione delle crisi.
Rispetto alla governance Italia Lavoro (di seguito IL) ha dichiarato i seguenti risultati28:
•
25
A livello centrale: partecipazione di IL alle attività dell'Unità per la Tutela dell'Occupazione
istituita presso il MLPS nel gennaio del 2009 finalizzata alla definizione delle strategie di
politica del lavoro per far fronte alla crisi. I tecnici hanno il compito di elaborazione e diffusione
di documenti inerenti ai flussi amministrativi per la concessione degli AA.SS. in deroga;
I testi sono tratti liberamente dal Rapporto Annuale di Esecuzione 2010 e delle risposte riportate nei questionari
Ismeri 2011. Una precisazione di metodo: le attività progettuali sono andate molto oltre quanto qui riportato, sia nelle
sintesi, sia nell’approfondimento valutativo. Come si comprenderà l’interesse era centrato non su che cosa hanno
realizzato i progetti PON ma in che cosa sono stati di supporto.
26
Documentazione di progetto fornita da Italia Lavoro.
27
Documento interno di Italia Lavoro del 30/12/2012.
28
Fonte indagine di Ismeri Europa, i dati dichiarati sono aggiornati a novembre 2011.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
•
A livello locale: assistenza alle Regioni nella interlocuzione fra i diversi attori del mercato del
lavoro, finalizzata all’organizzazione dell’erogazione dei servizi di politica attiva, anche
attraverso l’elaborazione e diffusione di report periodici inerenti all'andamento delle
erogazioni degli AASS in deroga, alle previsioni sull'andamento della domanda di AASS in
deroga, allo stato dell'arte delle politiche attive realizzate;
L’attività ha visto il coinvolgimento di oltre 70 attori istituzionali e non a livello nazionale e oltre
300 attori istituzionali e non a livello locale. Una linea di attività supportava, a livello nazionale e
locale, interventi di politica attiva rivolti a lavoratori coinvolti in crisi aziendali e occupazionali, ivi
comprese le crisi aziendali discusse presso il Ministero dello Sviluppo Economico.
Rispetto alla linea “Gestione delle azioni di reimpiego”, oltre 60 Province sono state coinvolte
nell’elaborazione di appositi Piani operativi, 719 Servizi per il Lavoro (345 privati e 374 pubblici)
sono supportati nella pianificazione e realizzazione delle azioni di politica attiva. Per quanto
riguarda le azioni di politica attiva nei confronti dei lavoratori percettori di AASS in deroga
l’assistenza tecnica fornita da IL si è differenziata in relazione al fabbisogno dei diversi contesti
regionali e alle caratteristiche dei provvedimenti anticrisi. In tutte le Regioni sono state realizzate
attività di supporto nella programmazione delle politiche, supporto alle Province e ai servizi per il
lavoro nella organizzazione e pianificazione delle azioni di politica attiva; supporto al
potenziamento della rete operativa locale. In alcune regioni (Abruzzo, Friuli, Marche, Molise e
Liguria) è stata realizzata una attività più diretta di assistenza, anche tramite affiancamento on the
job, agli operatori dei servizi pubblici e privati per il lavoro nella erogazione dei servizi di politica
attiva. Per il triennio 2009-2011, i dati sulle politiche attive del lavoro rivolte ai lavoratori
percettori di ammortizzatori sociali in deroga aggiornati al 30 novembre 2011 rivelano quanto
segue:
o oltre il 97% dei lavoratori percettori di AASS in deroga è stato preso in carico dai servizi
per il lavoro;
o oltre il 74% dei lavoratori presi in carico ha concordato con i servizi competenti un
Piano di azione individuale (il 75% di lavoratori in Cigs in deroga e il 60% dei lavoratori
in Mobilità in deroga);
o quasi il 50% dei lavoratori presi in carico è stato inserito in un percorso formativo d’aula
(il 51% dei lavoratori in Cigs in deroga e il 24% dei lavoratori per le Mobilità in deroga);
o quasi il 56% dei lavoratori presi in carico è fuoriuscito (circa il 75% reintegrato
nell’azienda di provenienza e quasi il 12% ricollocato);
o per quanto riguarda i servizi di politica attiva rivolti ai lavoratori non percettori di
ammortizzatori sociali, si rilevano i seguenti dati: sono stati presi in carico dai servizi
competenti oltre 7.000 lavoratori; oltre 4.700 lavoratori sono stati ricollocati.
Rispetto alla linea “Potenziamento e qualificazione dei servizi per il lavoro” i risultati si evidenzia:
o 1.738 operatori dei servizi (di cui 485 privati e 1.253 pubblici) sono stati raggiunti da
azioni di trasferimento di metodologie e strumenti, inerenti ai percorsi di ricollocazione
specifici per ciascun target di lavoratori, alle buone prassi in tema di politiche attive,
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
alle modalità di intercettazione della domanda di lavoro, alla costruzione e animazione
della rete degli attori sul territorio;
o allo scopo di creare le condizioni per la qualificazione dell’offerta formativa, in linea con
le indicazioni fornite dalle Linee guida per la formazione del 2010, 74 Province sono
state assistite per un utilizzo della leva formativa funzionale ai percorsi di
reintegro/reimpiego, attraverso l’elaborazione di appositi report di rilevazione dei
fabbisogni formativi.
Nella linea “Monitoraggio Ammortizzatori sociali e assistenza alla gestione delle crisi” sono stati
assistiti oltre 6.500 tavoli di concessione degli AASS in deroga, presso le Regioni/Province e presso
il MLPS. Sono stati elaborati e diffusi agli attori istituzionali rapporti trimestrali di monitoraggio,
che forniscono una rappresentazione quali-quantitativa dei fenomeni di crisi, analizzano i
provvedimenti di CIGS e mobilità in deroga emanati dal MLPS e dalle Regioni, descrivono le
principali caratteristiche dei bacini di lavoratori in CIGS e Mobilità in deroga rilevati e fuoriusciti
nelle singole Regioni. Inoltre:
o sono stati elaborati e diffusi, inoltre, rapporti di rilevazione della domanda potenziale di
AASS, realizzati con il supporto degli attori sociali ed istituzionali del territorio, rapporti
sull'attuazione dell'Accordo Stato-Regioni e sulle previsioni di ricorso agli
Ammortizzatori Sociali in deroga;
o una specifica linea di attività ha supportato le Regioni e l’INPS nell’adozione delle
misure utili ad un migliore funzionamento dei flussi di comunicazione, anche in
riferimento alla verifica della spesa degli AASS in deroga.
In quasi tutte le Regioni le risorse di Welfare to Work sono state utilizzate anche per azioni
sperimentali rivolte a persone non destinatarie di ammortizzatori. Le risorse destinate a questi
interventi erano indicati come “contributi all’inserimento” e potevano essere utilizzate a supporto dei
percorsi di ricollocazione dei lavoratori sotto forma di bonus assunzionale, da corrispondere alle
aziende che assumono i lavoratori target, e sostegno al reddito per i lavoratori non percettori di
indennità o sussidio29.
In Toscana la misura è stata apprezzata perché “scoperta” dagli incentivi regionali e quindi
complementare ai POR. In Lombardia invece queste risorse non sono state ancora impegnate: il
ritardo pare dovuto a perplessità sulla misura.
Il progetto Standard Nazionali e supporto alla governance nazionale (gennaio 2009 – dicembre
2011) si proponeva di supportare il MLPS nella realizzazione delle condizioni e degli strumenti
necessari alla gestione delle azioni di welfare a tutela dell’occupazione e contemporaneamente,
allo sviluppo delle condizioni per il consolidamento del sistema dei servizi per il lavoro, da
trasferire alle Regioni. Di supporto al “Tavolo di elaborazione delle linee guida per la qualificazione
dei servizi per il lavoro”, la linea di attività principale di stesura delle linee guida viene interrotta
29
Al 31 dicembre 3 Regioni (Molise, Lombardia e Liguria) non avevano ancora attivato avvisi relativi a tali risorse
dando priorità all’utilizzo di risorse regionali.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
per decisione del Segretario Generale del Ministero del Lavoro, coordinatore del tavolo. Per gli
stessi motivi sono sospesi gli incontri nazionali di confronto per i dirigenti del MLPS e degli SPI.
Il progetto ha continuato ad operare su altre linee di attività, anche in collaborazione con
Tecnostruttura. Le altre linee di attività sono:
•
•
•
Qualificazione del sistema dei servizi per il lavoro;
Networking pubblico – privato;
Sistemi informativi per la programmazione e la gestione delle politiche del lavoro anche a
supporto dei processi decisionali.
Tra i risultati si segnalano la produzione di modelli per la legislazione sui tirocini e
sull'apprendistato, la promozione della partecipazione dei soggetti privati nelle politiche attive
nazionali (Agenzie per il lavoro e Consulenti del lavoro) che hanno realizzato accordi operativi
nazionali e locali con Regioni e Province per la gestione delle politiche attive.30
Qualificazione di servizi per il lavoro e supporto alla governance regionale è un progetto definito
“infrastrutturale” perché orientato a supportare le Regioni nel potenziamento e qualificazione dei
servizi per il lavoro. Lo scopo dell’iniziativa era di creare servizi per il lavoro potenziati e qualificati,
in grado di garantire l’offerta, ai cittadini e alle imprese, di politiche personalizzate a sostegno del
reddito e dell’occupazione, sostenibili nel tempo e omogenee nel territorio. Alcune linee di
intervento ricalcano quelle di Standard nazionali; a conferma della loro complementarietà, il
primo era rivolto all’amministrazione centrale, Qualificazione alle amministrazioni locali tramite:
•
cooperazione interistituzionale e supporto alla programmazione, che assisteva le Regioni:
o dotarsi di norme e programmi, per es. nella regolamentazione della rete dei servizi per
il lavoro (sistemi di autorizzazioni, accreditamento, normativa, delibere, regolamenti);
o cooperazione interistituzionale con le Province e con altri attori del mercato del lavoro;
o definizione degli obiettivi quali quantitativi dei Servizi per l’Impiego e dei Servizi per il
Lavoro regionali (masterplan, delibere, linee di indirizzo, standard);
o supporto alle Regioni nella Programmazione e pianificazione di interventi di politica
attiva del lavoro.
•
analisi e integrazione delle fonti informative a supporto delle decisioni. Supporto ad alcune
Regioni (2) nella valorizzazione dell’utilizzo di dati amministrativi al fine di programmare e
gestire le politiche attraverso rilevazioni mensili delle misure regionali di politica attiva;
•
qualificazione dei servizi per il lavoro. Assistenza alle Regioni nel potenziamento e sviluppo dei
Servizi, per i quali è stata condotta l’analisi dei servizi per il lavoro finalizzata ad adeguare le
strutture non ancora allineate al dettato normativo e al miglioramento di quelle già
adempienti;
•
networking pubblico-privato. Supportare l'attivazione e il potenziamento del raccordo tra
operatori pubblici e privati del lavoro.
30
Indagine Ismeri
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Tra le attività interregionali rilevanti si rileva il seminario di confronto sui sistemi di
accreditamento in Regione Sicilia e incontri per le procedure di monitoraggio dei dati relativi agli
ammortizzatori sociali in deroga e alla rendicontazione delle risorse FSE.
3.4.2.2. Gli interventi di costruzione di conoscenze per le politiche
IL PON ha previsto in questi anni di attività una serie di interventi che rispondono all’esigenza
generale di produrre e diffondere conoscenze sulle politiche del lavoro. Circoscrivendo l’analisi alle
due politiche da noi qui considerate (workfare e servizi per il lavoro) di seguito si descrivono gli
interventi che vi insistono.
Il progetto Monitoraggio e analisi qualitative dei modelli di organizzazione ed erogazione dei
servizi per il lavoro (gestito da Isfol) ha la finalità di contribuire alla definizione e alla
comprensione del nuovo ruolo dei servizi per l’impiego e al monitoraggio delle APL e dei soggetti
autorizzati sulla base di “regimi speciali”, al fine valutare le loro performance sul territorio e la
qualità dei servizi offerti. Il progetto assicura il supporto ai processi di riforma in atto volti a
contenere gli effetti della crisi economica e occupazionale anche attraverso lo sviluppo di analisi
ed approfondimenti su modelli organizzativi e politiche occupazionali a favore di specifiche
categorie target. Il progetto prevede, inoltre, il supporto al MLPS attraverso l’attività di
monitoraggio delle Azioni di Sistema della DG MdL e quella di rilevazione dei dati amministrativi
dei Servizi per il lavoro a cura del Segretariato Generale. I prodotti del progetto sono ricerche che
hanno il pregio di fornire descrizioni dell’esistente in termini di servizi e politiche messe in campo
dai diversi governi locali. I materiali relativi all’annualità 2010 non sono stati presi in visione, ma,
rifacendosi alle edizioni precedenti, si può solo constatare come il titolo “monitoraggio” lasci
pensare ad un’osservazione sistematica e longitudinale dei servizi. In passato queste ricerche
hanno fotografato attraverso diverse prospettive la storia dei servizi per l’impiego,
documentandone l’evoluzione e la grande diversità. L’utilizzo di queste ricerche non è accertato. È
però abbastanza condivisa la considerazione del ritardo con cui è possibile leggere quanto
elaborato. Se lo scopo è il “monitoraggio”, le informazioni dovrebbero essere pressoché sempre
disponibili a tutti i decisori. Tuttavia il sistema dei servizi non è ancora in grado di restituire con
efficienza i dati necessari.
Il progetto Ricognizione dei provvedimenti anticrisi è un tentativo di monitorare
l’implementazione dell’Accordo Stato Regioni del febbraio 2009. Vi è lo sforzo di raccogliere e
ricomporre le note “macchie di leopardo”. La ricognizione arriva fino a tutto il 2010 ed è stata
realizzata congiuntamente da Isfol e IL. Per lo svolgersi di questa valutazione il lavoro della
ricognizione è stato prezioso poiché costituisce di fatto uno dei pochi materiali di monitoraggio
(anche se solo qualitativo) sul sistema.
Obiettivo generale del progetto Supporti documentali è diffondere e valorizzare gli studi e i
prodotti della ricerca che una molteplicità di soggetti, pubblici e privati realizzano sull’andamento
del mercato del lavoro. Le linee di attività prevedono la gestione di banche dati documentali
riguardanti: normative e strumentazioni del mercato del lavoro; buone prassi classificate secondo
un modello di ranking; benchmarking di modelli basato su una rete europea di rilevazione; basi
dati e indicatori istituzionali sul mercato del lavoro (Istat, Eurostat, Ocse, Excelsior). Sono state
anche realizzate analisi statistiche di scenario regionale relative alle principali dinamiche del
mercato del lavoro e un bollettino statistico mensile (“Il Monitor”). Il progetto è lo sforzo riuscito
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
di rendere consultabile circa 50.000 mila documenti in materia di lavoro italiani ed europei.
Tuttavia, il supporto informatico unito ad una relativamente debole promozione, rende la banca
dati ancora poco utilizzata (è previsto che confluirà a breve nel portale “Cliclavoro”).
3.4.3. GLI IMPATTI DEGLI INTERVENTI PON SULLE POLITICHE DI WORKFARE E SUL POTENZIAMENTO DEI SERVIZI PER IL
LAVORO
Tra le azioni di contrasto alla crisi sono compresi anche i progetti PON che, come si è visto altrove,
hanno fin dall’inizio dirottato qualche intervento a rispondere all’emergenza occupazionale data
dalla crisi e alle sue conseguenze.
3.4.3.1. L’azione da supportare: l’implementazione delle politiche anticrisi
Nel 2008, anno di avvio delle attività dei PON, le Regioni del Centro-Nord, dove la crisi si è
manifestata già alla fine del 2008, si trovano in una fase concitata. Stato e Regioni e Province
dovevano rapidamente provvedere a rispondere ad un aumento straordinario di richieste di
ammortizzatori sociali in deroga e al conseguente rischio di assistere alla perdita di lavoro di
migliaia di lavoratori.
Lo Stato e le Regioni affrontano questa emergenza accordandosi nel cofinanziare un intervento
straordinario di sostegno al reddito per questi lavoratori, molti dei quali non erano tutelati dal
sistema ordinario di ammortizzatori sociali. Lo Stato si impegna ad assumere su di sé una parte
consistente delle politiche passive e le Regioni si impegnano a cofinanziare in parte le politiche
passive e a erogare rapidamente le politiche attive connesse.
Per comprendere l’efficacia delle azioni del PON abbiamo scelto di rapportarle alle attività di
implementazione delle misure anticrisi di questi anni, principalmente in relazione all’Accordo. Il
focus è sulla relazione di supporto per come questa è stata raccontata dai consulenti delle agenzie
beneficiarie degli interventi PON e dai destinatari del supporto, referenti dei sistemi territoriali.
Si riportano i risultati delle indagini di campo rispetto ai tre elementi di cui ci siamo serviti per
descrivere il sistema: i soggetti, i contenuti delle azioni e le relazioni tra i soggetti.
3.4.3.2.Il supporto ai soggetti del sistema
I progetti PON interagiscono con il sistema supportando la governance sia dell’Amministrazione
centrale che dei territori (Regioni e Province). Nel Primo Rapporto di valutazione 2008-2010 gli
interventi di assistenza tecnica di IL sono stati descritti come azioni di “intervento
interorganizzativo”, distinti dall’azione del Formez che generalmente interviene con azioni di
consulenza organizzativa, all’interno di alcuni CPI.
3.4.3.2.1. Il sostegno all’amministrazione centrale
L’Amministrazione centrale è sostenuta da Standard nazionali e supporto alla governance
nazionale e una linea d’intervento del progetto Welfare to Work. Italia Lavoro agisce sostenendola
sia nelle sue attività interne (o delle unità operative attivate a livello centrale, p.e. Tavolo sugli
Standard dei servizi o l’Unità operativa anticrisi) sia nelle relazioni con le Regioni e gli altri soggetti
del sistema. I progetti considerati hanno tutti linee di intervento dedicate a questo.
Da progetto Welfare to work, nei confronti del Ministero, ha realizzato attività finalizzate a:
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
•
fornire le informazioni e i dati utili per il monitoraggio e la vigilanza sull’attuazione dell'Accordo
Stato/Regioni, con specifico riferimento all’erogazione degli ammortizzatori sociali in deroga;
•
supportare l’interlocuzione con gli altri attori istituzionali coinvolti nell’accordo (in primis
Regioni ed INPS) attraverso la partecipazione ad incontri tecnici;
•
supportare la progettazione di proposte di interventi di politica attiva per la gestione di
specifici bacini di crisi attraverso l'integrazione fra attori (Ministero dello Sviluppo Economico,
Parti datoriali, Enti Bilaterali, ecc.) e risorse (nazionali, comunitarie, regionali e fondi
interprofessionali)31.
Il progetto Standard, doveva originariamente accompagnare i lavori del Tavolo per gli Standard dei
servizi per il lavoro e scrivere le linee guida. Dopo la sospensione dei lavori del Tavolo, è rimasto
impegnato su attività di modellizzazione di processi e produzione di standard e dispositivi, insieme
a Tecnostruttura32, produzione di documenti di pianificazione e monitoraggio di attività di
cooperazione tra servizi pubblici e privati. Si tratta di un’attività di “istruttoria” per la promozione
di politiche quali lo sviluppo di networking pubblico privato nei servizi per il lavoro e di
collaborazione con gli enti bilaterali per la gestione dei fondi interprofessionali dalla quale
discenderanno eventuali attività analoghe a livello territoriale.
Il ruolo giocato dai consulenti dell’agenzia è quello di esperti chiamati a fornire dati, analizzare
fenomeni, formulare ipotesi su come impostare programmi e progetti.
Quando però IL, con Welfare to work, è chiamata ad accompagnare l’applicazione dell’accordo, il
ruolo in questo caso perde la caratteristica di neutralità, tipica degli esperti, o di “parzialità”
(“controllore” per conto del MLPS). In qualità di incaricata di supportare tecnicamente le Regioni e
le Province a svolgere i loro compiti, anche quest’ultime diventano “committenti” dell’agenzia. Il
committente effettivo dell’agenzia è l’insieme Ministero-Regione e il raggiungimento del risultato
è a vicendevole vantaggio per Stato e Regione. La expertise di IL si arricchisce di competenze
relazionali, oltre che di politiche del lavoro, perché deve essere in grado di attivare e mantenere
una dialettica tra centro e periferia.
3.4.3.2.2. L’aiuto alle Regioni e in generale ai sistemi territoriali
Se il sostegno all’Amministrazione centrale è, nonostante tutto, relativamente semplice,
lievemente più problematica è l’interazione degli interventi PON con i territori che, pur disponibili
in generale ad accogliere l’aiuto (sussidiario) dell’Amministrazione centrale, di cui le agenzie sono
tramite, non lo fanno quasi mai senza discussioni, come è emerso dall’indagine dei questionari
presentata più sopra.
Pur riconoscendo infatti di lavorare bene con le Regioni, in nessun territorio è detto che la
relazione tra IL e Regioni sia stata facile o scontata. Vi è da parte delle Amministrazioni Regionali
una “naturale” diffidenza nei riguardi di una presenza vista come una potenziale minaccia di
31
32
Informazioni raccolte dall’indagine dei progetti di Ismeri Europa.
Rapporto annuale di esecuzione 2010.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
sovranità, da cui consegue un faticoso lavorio di costruzione di relazioni di fiducia da parte
dell’agenzia ministeriale33.
Le Regioni e le Province sono sostenute in particolare dai progetti Welfare to work e
Qualificazione. Le azioni di supporto territoriale comprendono, come nel caso dell’assistenza
nazionale, attività di supporto agli uffici regionali o provinciali e nelle relazioni tra questi e altri
soggetti pubblici e privati del sistema.
In generale il supporto alla governance si riassume in:
•
•
•
•
produzione di conoscenze;
aiuto alla gestione;
aiuto alla programmazione;
supporto al confronto tra i soggetti.
Prima di entrare nel merito dei risultati di sistema degli interventi PON per le politiche di workfare
e di potenziamento dei servizi gestiti da IL, è opportuno introdurre qualche considerazione più
generale sulle modalità di intervento dell’agenzia (vedi box sotto).
BOX – Le modalità di lavoro delle agenzie tecniche centrali
Italia Lavoro
Nata nel 2001 come “soggetto incaricato per l’assistenza tecnica nel decollo ed implementazione
delle nuove politiche del lavoro dei servizi per l’impiego”34, IL ha gestito molti interventi di
supporto ai programmi ministeriali, non solo finanziati dal FSE, oltre che nella realizzazione di
interventi commissionati direttamente da Regioni e Province. I progetti precedenti più significativi
rispetto ai temi qui trattati sono Ques35 e PARI36.
Ci sono sedi di IL in tutte le Regioni italiane. A livello territoriale, oltre al responsabile di macroarea
e di area di policy, una figura chiave è quella dell’operatore marketing e programmazione, il quale
fa da raccordo con le Regioni e deve capire le esigenze del territorio e ciò che in un contesto può
“funzionare” meglio. Con ogni Regione IL stipula accordi quadro che stabiliscono gli ambiti di
lavoro. Si tratta a volte di una formalità, tuttavia ha la funzione di impegnare di fatto i soggetti
33
Da qui l’esigenza talvolta di una più forte presenza nelle relazioni del Ministero stesso. Italia Lavoro si inserisce nei
contesti con le caratteristiche sopra descritte divenendo essa stessa un elemento di sistema. La sua presenza, in veste
di agenzia tecnica del Ministero, attiva una triangolazione che vede Italia Lavoro come “terzo” tra sistema
dell’Amministrazione Centrale e i sistemi regionali. Per l’agenzia è centrale essere fortemente legittimata per
intervenire in queste relazioni, che sono di fatto relazioni di potere, affinché il suo operato non sia erroneamente
riconosciuto come un soggetto indipendente e ne rafforzi in una certa misura l’autorevolezza.
34
Cfr. Direttiva del 12 marzo 2001 del Ministero del Lavoro.
35
Ques – Qualità Emersione e Stabilizzazione, si riproponeva di potenziare i servizi pubblici per l’impiego attraverso le
sviluppo qualitativo dei servizi offerti dai CPI. Regioni, Province e CPI avevano partecipato attivamente avendo il
progetto impostato un percorso di lavoro basato sul coinvolgimento e la valorizzazione delle esperienze già
consolidate sul territorio.
36
PARI aveva sperimentato dal 2005 al 2009 interventi di ricollocamento del tutto simili come modello a quelli che
sarebbero poi stati promossi da Welfare to work in quasi tutte le Regioni italiane, ma ovviamente su un numero
molto inferiore di persone. In alcuni casi, per esempio in Puglia, l’attività di Welfare to Work è stata svolta in
continuità con PARI nell’ambito di un grande intervento di ricollocazione nel settore sanitario, agevolando, di fatto,
basato la collaborazione con la Regione e gli SPI.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
attorno ad un programma di lavoro e ad un monitoraggio di quanto realizzato o meno. Con
l’accordo quadro iniziale si attiva una sorta di cabina di regia che vede presente gli assessori di
riferimento, l’Autorità di gestione del POR FSE e le Direzioni o Servizi per il Lavoro delle Regioni, le
Direzioni o Servizi per la Formazione, soprattutto in relazione alle politiche attive. Altri
interlocutori sono i direttori delle agenzie regionali del Lavoro, gli assessori e i dirigenti provinciali,
i responsabili dei CPI, l’INPS e le Parti sociali. L’accordo fa da cornice a tutti gli interventi di
assistenza tecnica di IL e sancisce la collaborazione nell’analizzare i bisogni del territorio e nel
proporre risposte a partire dalle opportunità in quel momento a disposizione in termini di
progettualità nazionali sostenute dall’Amministrazione centrale (anche non PON FSE) o eventuali
avvii di interlocuzioni con altri partner di policy privati. All’accordo segue la stesura di un Piano
operativo territoriale (POT), che verrà aggiornato ogni anno. Si tratta di uno strumento per
comprendere il contesto e i meccanismi istituzionali dando un feed back alle Regioni su quello che
è il quadro delle loro politiche e degli interventi di IL.
3.4.3.3.Il supporto dei progetti PON ai contenuti e alle relazioni del sistema
I progetti PON si siano imbattuti in situazioni territoriali molto diversificate in termini di modello di
governance e di decentramento delle funzioni, adeguatezza dei sistemi per il lavoro territoriali,
presenza di una consolidata offerta di servizi di politiche attive e relazioni già instaurate fra i servizi
per il lavoro e le politiche attive. Ogni Regione, per rispondere alla necessità di erogare le politiche
attive integrate agli AASS in deroga, ha dovuto decidere quindi se intervenire con interventi
riorganizzativi di rilievo o con aggiustamenti. I progetti PON sono stati proposti alle Regioni37 in
questa delicata fase di ripensamento.
Per ragioni di sintesi riportiamo in tre punti le macro famiglie di questioni rispetto alle quali gli
interventi PON sono stati chiamati a fornire un supporto in termini di contenuti e di supporto alle
relazioni con altri soggetti:
•
l’organizzazione di dispositivi di autorizzazione delle deroghe e ricerca di meccanismi di
correlazione tra le politiche attive e gli ammortizzatori sociali in deroga;
•
l’eventuale riorganizzazione della governance regionale affinché le Regioni fossero in grado di
rispondere all’emergenza di dover erogare in tempi brevi nuovi servizi di politica attiva a nuovi
target di utenza “percettori” di AASS (chi se ne prende carico e chi fa le politiche attive);
•
predisposizione dell’offerta di servizi di politica attiva per i “percettori” di AASS e eventuale
allargamento dei bacini di utenza per tutelare il maggior numero di lavoratori colpiti dalla crisi.
Si veda per ciascuna di queste, il contributo dei progetti PON e il ruolo giocato all’interno dei
sistemi.
Organizzazione dei dispositivi
37
I progetti PON sono proposti ai decisori regionali e provinciali come opportunità tra le altre di operare in direzione
di determinati obiettivi. Si tratta, come si è visto, di un’operazione di progettazione e marketing. A fronte dell’analisi
dei consulenti di IL, è di fatto lasciata la scelta alle Regioni e alle Province (nel caso di Formez attraverso un bando) di
approfittare o meno dell’opportunità.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Rispetto a come organizzare i dispositivi, è stato importante il ruolo del progetto Welfare to
work38. Finalizzato esplicitamente a questo, i consulenti di IL hanno supportato quasi tutte le
Regioni nella ricerca di correlare l’autorizzazione della deroga alle politiche attive, identificare la
proporzionalità tra politiche attive e passive, operazioni che implicano la collaborazione fattiva e
costante con partner tradizionalmente difficili, quale possono essere le strutture ministeriali e
l’INPS. Tutte le Regioni, motivate dalla necessità di rendicontare all’Europa le attività, con
maggiore o minore ritardo o fatica, ci sono riuscite e spesso con l’aiuto di Welfare to work.
Nelle Regioni Competitività la messa a punto dei dispositivi pare sia stata in parte facilitata da una
certa maturità dei sistemi informativi, che ha permesso di dialogare con le banche dati INPS. Il
ruolo di Welfare to work rispetto ai contenuti di politica da programmare è stato probabilmente
più modesto rispetto a quello svolto nelle Regioni Convergenza (cfr. Rapporto 2011 PON GAS),
maggiormente orientato a trovare i meccanismi di adattamento dei sistemi esistenti e portando le
esperienze di altre Regioni come fonte di conoscenza.
Rispetto alle relazioni, invece, tutte le Regioni, anche quelle più attrezzate, hanno giovato del
sostegno di Welfare to work soprattutto nel facilitare le relazioni con gli altri attori del sistema:
•
Regioni - Ministero. Il ruolo di Italia Lavoro rispetto a questo è stato determinante, dalla Sicilia
alla Lombardia. I tecnici di IL possono velocemente informarsi rispetto alle nuove direttive,
risolvere quesiti o incertezze, svolgendo un ruolo di ponte attivo tra istituzioni, Ministero e
Regioni, ugualmente complesse e articolate. Gli interlocutori sono più facilmente contattabili e
questo rende più semplice ottenere chiarimenti.
•
Regioni - INPS, regionale e nazionale. Si tratta di relazioni spesso complesse, tra grandi enti
uno dei quali, l’INPS, con un mandato strettamente amministrativo contabile. In Toscana, ad
esempio, per le difficoltà di interlocuzione con INPS relativamente alla chiusura dell’annualità
2009 –2010 il sostegno di IL è ritenuto fondamentale e irrinunciabile.
•
Tra Regioni. Questo non vale solo per Welfare to work, ma le relazioni tra Regioni sono
proposte e utilizzate con successo come strumenti di contaminazione nella costruzione di
dispositivi di policy, per esempio l’accreditamento delle APL. L’incontro tra Regioni avviene sia
in ambito strutturato come quello dei seminari formativi, o anche in incontri più informali ma a
questo scopo esplicitamente finalizzati. IL ha di fatto costruito una rete di “antenne”
(riferendosi ai responsabili marketing e progettazione) che rende possibile conoscere in modo
approfondito cosa succede nelle altre Regioni rispetto a determinate misure e quindi,
procedendo per confronto, ipotizzare le probabilità di successo nel replicare le misure
sperimentate altrove.
•
Tra Regioni e Parti Sociali. Ovunque Italia Lavoro ha supportato l’intenso lavoro di
concertazione territoriale che ogni Regione ha tenuto per decidere le misure anticrisi. IL ha
partecipato e sostenuto le amministrazioni nei vari tavoli regionali relativamente alle modalità
di concessioni degli ammortizzatori in deroga portando un contributo conoscitivo prezioso in
38
A fine 2010 il progetto è stato rimodulato ed esplicitamente finalizzato ad assistenza tecnica all’applicazione
dell’accordo.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
termini di conoscenza anche di altri territori e, come responsabile del monitoraggio nazionale,
anche di dati previsionali.
Supporto nell’adeguamento degli assetti di governance dei servizi regionale
L’intervento PON che è andato in aiuto a questa esigenza delle Regioni è Qualificazione di IL. Dalla
ricognizione congiunta di Isfol e IL pare invece che le Regioni con sistemi di servizi già attrezzati
all’erogazione di politiche attive, come Lombardia e la Toscana, hanno apportato aggiustamenti
procedendo in continuità rispetto alle modalità ordinarie. Qualche Regione (p.e. Veneto) ha
approfittato delle politiche di workfare previste dall’accordo per introdurre significative
innovazioni al modello di erogazione di servizi di politica attiva integrandole alle misure passive nel
“pacchetto” Doti lavoro, sul modello della Lombardia.
La ricognizione di Isfol e IL mostra che nelle Regioni competitività la governance regionale ha retto
bene alle nuove politiche richieste dall’accordo Stato-Regioni. La Lombardia aveva già
profondamente modificato il suo assetto di governance locale nel 2006 (L.R. 22/2006) e il progetto
LaborLab (cofinanziato dal MLPS), attraverso cui ha avviato l’accreditamento dei servizi per il
lavoro e l’erogazione delle “doti lavoro”. Per gli AASS in deroga sono occorsi solo alcuni
adattamenti. Il Veneto invece ha approfittato del momento per introdurre importanti modifiche al
modello di erogazione dei servizi per il lavoro. Sullo sfondo di una nuova legge regionale e di un
articolato Piano anticrisi, (redatto anche con il contributo di Welfare to work), ha introdotto un
sistema di accreditamento ai servizi al lavoro e previsto che fossero questi soggetti, in
partenariato, ad erogare il pacchetto di servizi delle Doti lavoro ai percettori di ammortizzatori in
deroga, senza il passaggio ai CPI.
Il ruolo di IL in queste Regioni è stato quello di consigliere molto qualificato, esperto di mercato
del lavoro ma anche nella conoscenza dei contesti. Nel caso del Veneto IL ha svolto, nelle
primissime fasi di implementazione delle “doti lavoro”, anche ruoli di supplenza, per esempio nel
processo di autorizzazione delle deroghe, in capo alla Regione, ma questa attività si è esaurita dal
momento in cui si è attivato un nuovo ufficio interno alla Regione, Direzione Lavoro, deputato a
fare questo.
La vicenda del Veneto conferma che, nelle Regioni con sistemi di servizio pienamente a regime,
all’assistenza tecnica è richiesto un aiuto nelle innovazioni e nel costruire scenari per le
programmazioni future. A IL, e quindi indirettamente all’Amministrazione centrale, si chiede un
supporto nella costruzione delle politiche, macro scenari di azione condivisi all’interno dei quali le
Regioni possono scegliere le misure specifiche più confacenti ai diversi contesti territoriali.
Qualificazione avrebbe dovuto supportare le relazioni di governance regionale. Ciò è avvenuto
nelle regioni convergenza (cfr. Rapporto PON GAS), mentre nelle Regioni competitività, con sistemi
di governance più robusti e consolidati, non vi è una domanda di supporto in questa direzione. In
questi territori dove esistono automatismi di sistema, in cui ognuno sa che cosa deve fare, accade
però che non siano note esattamente le attività dell’altro. Per esempio può capitare che i referenti
regionali non conoscano le attività svolte da con Welfare to work nelle Province, per esempio in
Toscana e in Lombardia.
Supporto alla definizione dell’offerta di politiche attive per i nuovi target
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Ciò che è emerso chiaramente dagli incontri con i referenti regionali è un forte interrogativo
sull’efficacia della formazione come forma di politica attiva del lavoro
Un segnale di interesse per l’analisi delle misure erogate ai percettori è l’esperienza della
Lombardia che, ai consulenti di Welfare to work, ha chiesto un “riscontro qualitativo” sulle
politiche attive erogate rispetto alle esigenze delle imprese. Questi usi dell’intervento PON,
spostato sull’aiuto a comprendere e a valutare piuttosto che al fare, suggerisce forse che si tratti di
una nuova domanda di assistenza alla programmazione dei servizi per il lavoro che, in un quadro di
azioni per la riqualificazione e il reimpiego “veloce”, non possono più permettersi politiche attive
inefficaci.
3.4.4. VALUTAZIONE DI EFFICACIA
Complessivamente si ritiene che gli interventi PON di assistenza alle politiche abbiano saputo
rispondere ad alcune domande del sistema, alle quali il sistema autonomamente sarebbe riuscito
con molta più lentezza a svolgere.
Il supporto di IL con il progetto Welfare to Work è stato decisivo soprattutto predisposizione di un
meccanismo di integrazione tra politiche attive e passive. Nelle Regioni competitività il supporto è
stato apprezzato soprattutto per la vicinanza con il Ministero e la facilitazione dei rapporti con
INPS.
Relativamente meno incisiva l’azione di sistema rispetto all’efficacia dell’offerta di servizi di
politica attiva. L’offerta di politiche attive si teme soffre degli stessi mali ordinari (poca aderenza
alla necessità delle imprese e lavoratori), soprattutto in ordine alla formazione. Sull’efficacia delle
misure di politica attiva per il reimpiego o la riqualificazione c’è domanda di valutazione e bisogno
di risposte certe e incoraggianti e l’assistenza tecnica può forse aiutare in questo senso, in alcune
parti sta già accadendo.
Qualificazione ha risposto alla domanda dei sistemi locali di attrezzarsi verso le necessarie
trasformazioni prima sollecitate dalla riforma e ora imposte dai mutamenti del mercato del lavoro.
I risultati degli interventi, l’applicazione dei masterplan e delle normative per l’accreditamento
dovranno vedersi nei prossimi mesi.
Rispetto a Welfare to work, il progetto Qualificazione dei sevizi per il lavoro e supporto alla
governance regionale ha probabilmente sofferto della debolezza del mandato centrale, di un
progetto forte di rete nazionale. Il progetto Standard nazionali e supporto alla governance
nazionale sarebbe dovuto forse essere proprio questo, azione complementare di supporto
centrale, ma probabilmente, così concepita, l’azione di governance nazionale, non ha funzionato.
Richiamandosi alla teoria della complessità, si potrebbe azzardare l’affermazione che la
governance del sistema non è la somma dell’azione nazionale più quella regionale, ma “altro”, il
risultato di un disegno diverso, che Welfare to work ha meglio restituito nel suo impianto
concettuale.
Posto che nei territori il confine tra l’intervento di Welfare to work e di Qualificazione non erano
così definiti, sembra però che Welfare to work abbia avuto più effetti sul sistema dei servizi di
quanto non sia accaduto per l’intervento Qualificazione, avendone obbligato il ripensamento a
partire da problemi concreti da risolvere (i sistemi informativi dovevano allinearsi per uno scopo
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
certo e immediato, l’organizzazione immediata dell’erogazione delle politiche attive condizionate
alle passive, ecc.) e non da “teoriche” indicazioni di riforma (che da 10 anni dicevano di fare le
stesse cose). Tutto questo non è detto per sminuire il progetto Qualficazione, che al contrario si
può sostenere sia stato complementare e sussidiario a Welfare to work; probabilmente gli
interventi di supporto orientati ad attività concrete da realizzarsi poiché ancorate a problemi veri,
piuttosto che “generiche” indicazioni di miglioramento, possono dare maggiori garanzie di
efficacia e di efficienza, poiché meglio compresi dai territori.
Domandandosi in che cosa sono stati di aiuto gli interventi PON di ricerca e studi, si dovrebbe dire
che non risultano impatti sul sistema: quasi nessuno degli interlocutori afferma di utilizzare
sistematicamente questi prodotti. Tuttavia questo lavoro di valutazione indipendente non sarebbe
stato possibile senza avvalersi di questi materiali, che ad oggi costituiscono la fonte di
informazioni e conoscenze pubbliche sul mercato del lavoro italiano. In qualità di valutatore
indipendente si potrebbe sostenere che, anzi, questi studi dovrebbero essere ancora più
sistematici consentendo la comparabilità, di anno in anno, di alcuni indicatori, e disponibile con
tempistiche maggiormente efficienti. Tutto questo si scontra però con l’effettiva disponibilità dei
dati e su questo ci si attende che si continui a lavorare per migliorarne la consultazione e
l’interpretazione.
3.5. Conclusioni e raccomandazioni
3.5.1. CONCLUSIONI
Nella prima parte del capitolo è stata realizzata un’analisi generale dei progetti che si è
concentrata su alcune dimensioni ritenute fondamentali per le azioni di sistema: coinvolgimento
dei territori e degli attori, metodologia delle azioni, risposta dei territori e primi effetti. Ne emerge
che le azioni del PON presentano effettivamente un approccio di sistema, date le regioni e gli
attori interessati dai progetti. Vengono attivati numerosi soggetti, come INPS, DPL, INAIL e APL,
fondamentali per le politiche del lavoro e poco coinvolti in passato. Le tre tipologie di azione di
sistema (produzione di conoscenza, sperimentazioni, assistenza ai territori) hanno ciascuna delle
proprie peculiarità. Le azioni di assistenza mobilitano tutti gli attori del mercato del lavoro e
coinvolgono molto i sevizi pubblici per l’impiego. Le azioni per la conoscenza e le sperimentazioni
si concentrano su alcuni attori in particolare (p.e. scuole e università e APL).
Il PON produce molta conoscenza e numerosi strumenti a supporto delle politiche, ma pare esserci
ancora poca attenzione alla diffusione di tali prodotti e al loro impatto.
Le azioni di sistema sono ritenute necessarie, in quanto i territori le vivono come un’opportunità.
Tuttavia, intervenire nelle regioni è tutt’altro che facile e si tratta di un’operazione che va costruita
pazientemente superando diffidenze e timori d’ingerenze.
I principali risultati del PON sono stati lo sviluppo e il rafforzamento delle reti e delle conoscenze a
servizio delle politiche, si segnalano però anche altri “indicatori” che possono misurare l’efficacia
sistemica del PON, come per esempio l’adozione di piani di intervento ed effetti sulla
riorganizzazione della Pubblica Amministrazione. Sembra più debole, invece, l’efficacia del PON
rispetto alla capacità di indurre nuove e migliori politiche e servizi.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Nella seconda parte del capitolo, gli approfondimenti si sono concentrati sui progetti finalizzati a
supportare le politiche di promozione di sistema di workfare e di rafforzamento dei servizi per il
lavoro. Come si è visto si tratta in ultima analisi della medesima politica di consolidamento del
sistema di governo del mercato del lavoro italiano che, dalla riforma del 2000, non sì è ancora
definitivamente realizzata.
I progetti PON erano in prevalenza interventi di assistenza tecnica uniti ad alcuni interventi di
ricerca e studi. L’assistenza tecnica, prevalentemente svolta da Italia Lavoro, è rivolta a sostenere il
sistema di governance, punto debole del sistema del mercato del lavoro italiano.
Sono stati di supporto al sistema?
La valutazione porta ad affermare che i progetti PON hanno contribuito a raggiungimento di alcuni
risultati importanti che il sistema Stato Regioni aveva stabilito di raggiungere per dare una risposta
immediata alla crisi.
L’obiettivo era quello di proteggere il più largo numero di lavoratori dal rischio di perdere il lavoro
e altri dalla difficoltà di trovarlo. La risposta è stata quella di allargare le tutele passive alle
categorie non protette e di condizionarvi servizi di politica attiva. In pochi mesi tutte le Regioni, in
tempi relativamente rapidi, hanno riorganizzato i loro sistemi a questo scopo e quasi tutte lo
hanno fatto usufruendo dell’assistenza tecnica di Italia Lavoro, principale beneficiario delle azioni
di supporto a questa politica.
In particolare, i risultati più interessanti ai quali l’assistenza alle politiche ha contribuito a
raggiungere sono:
•
Rafforzamento (qualcuno dice “fluidificazione”) della governance nazionale: il sistema Stato e
Regioni e Province ha agito in maniera coordinata lasciando immaginare un superamento della
dinamica di contrapposizione tra le due sovranità, centrale e regionale;
•
Allo stesso modo sembrano potenzialmente essere usciti rafforzati anche i sistemi di
governance regionale, definitivamente responsabilizzati insieme alla Province e alle Parti
Sociali, nel loro compito di governo dei servizi per il lavoro;
•
Italia Lavoro, con il progetto Welfare to Work, è stata fisicamente al fianco di tutti i principali
soggetti del sistema, facilitandone il raccordo, il rispetto dei tempi, monitorando l’andamento
e restituendo in tempi rapidi i quadri di avanzamento della situazione, anche in comparazione
con altre realtà regionali, fornendo previsioni e partecipando ai tavoli di concertazione locali
con le parti sociali, testimoniando la presenza del Ministero in tutta l’operazione;
•
Introduzione con successo del principio di condizionalità della politiche passive alle politiche
attive, risultato che ha implicato un miglioramento dei sistemi di comunicazione tra banche
dati dei Servizi Lavoro con quelle dell’INPS e in generale un notevole passo avanti nella
collaborazione tra Ministero del Lavoro e delle Regioni con il braccio operativo delle misure
passive, l’INPS.
Le Regioni hanno potuto trovare nei consulenti di IL risorse esperte chiaramente informate del
compito dedicate ad aiutarle nelle inevitabili difficoltà, che implicavano mettere mano nei sistemi
informativi e relazionarsi con un attore importante e complesso come l’INPS.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
E’ stato affrontato il tema annoso e parzialmente irrisolto delle politiche attive, non sempre
intese a pieno titolo come servizi per il lavoro, ma tenute separate e in particolare
prevalentemente accostate alla sola formazione professionale.
In particolare si è definitivamente affermata l’idea di fornire servizi personalizzati, affinando il
concetto di servizi per il reimpiego rispetto a quelli di riqualificazione, temi rispetto ai quali IL
poteva vantare già molta esperienza.
I progetti PON, come abbiamo visto, hanno contribuito a sostenere i sistemi regionali e
l’amministrazione centrale nelle specifiche azioni intraprese per raggiungere questi risultati,
talvolta in maniera decisiva (“senza supporto sarebbe stato impossibile”) in altri casi un “utile
confronto”, ma in ogni caso si ritiene che senza l’intervento Welfare to work probabilmente ci
sarebbero state nel complesso maggiori difficoltà nell’applicazione dell’Accordo Stato Regioni del
2009.
L’aiuto è andato soprattutto su tre famiglie di attività:
•
supporto alla governance nazionale, vale a dire nel favorire le relazioni tra Amministrazione
Centrale, Regioni e Province e INPS (Welfare to work);
•
nell’organizzare i dispositivi di raccordo tra autorizzazioni degli ammortizzatori, banche dati
INPS e servizi per il lavoro regionali, traducibile nell’aver costantemente monitorato e quindi
fornito dati anche di tipo previsionale all’intero sistema decisionale; supportato l’adeguamento
dei sistemi informativi e aiuto nella rendicontazione comunitaria (Welfare to work);
•
nell’aiuto alle Regioni, con l’intervento Qualificazione della governance regionale, nel
ripensare, adattare, ristrutturare la governance regionale e l’offerta delle politiche attive,
aiutando alcune Regioni a fare sistema nei loro territori39, aiutandole concretamente nei tavoli
di concertazione con le province con un ruolo anche di animatori istituzionali, nella stesura di
linee guida, oltre che nella stesura di masterplan, piani provinciali e normative per
l’accreditamento e nel mettere a punto sistemi di monitoraggio e valutazione dei servizi.
In ogni contesto, a seconda degli specifici problemi, IL ha giocato un ruolo diverso, rispondendo
alle diverse domande di supporto dei vari sistemi nazionale e regionali. I ruoli giocati sono stati:
•
prevalentemente quello dell’esperto di politiche del lavoro, capace di leggere le dinamiche di
sviluppo e dell’occupazione;
•
talvolta gli operatori di IL sono stati chiamati a supplenza di specifici profili professionali
mancanti all’interno dei sistemi, svolgendo compiti diversi quali quello dell’operatore di
orientamento o di analista di sistemi informatici;
•
in molti casi gli esperti hanno svolto attività di animazione istituzionale, facilitando le relazioni
interne al sistema. In qualche caso vi era la necessità di superare blocchi conflittuali, in altri di
costruire relazioni costruttive di lavoro tra Regioni e Province. Nel primo caso sono state
39
In puglia la domanda del sistema era sia a livello interistituzionale (Regione e Province) che tra
tutti i soggetti che nel territorio si occupano di lavoro (Rete dei nodi); in Sicilia la domanda è di fare
sistema a livello più alto, intraistituzionale e con i soggetti istituzionali (UPL e CPI).
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
fondamentali doti di diplomazia, negoziazione, per poter giungere ad una soluzione. Nel
secondo è fondamentale la possibilità di muoversi agevolmente, entrare in tutti gli uffici con
quella dose di autonomia e di informalità di cui sono privi i rapporti istituzionali;
•
quando le difficoltà del contesto istituzionale sono state particolarmente importanti
(avvicendamenti dirigenziali, personalismi, incomunicabilità tra servizi, conflitti
interorganizzativi, procedure amministrative farraginose e lente) il ruolo dell’esperto è stato
assimilato a quello del “dirigere il traffico”, che analizza i problemi, aiuta ad affrontarne uno
alla volta, cerca di favorirne come può la risoluzione, il tutto tenendo conto che il gioco è
ovviamente in mano al sistema, non all’assistenza tecnica;
•
al ruolo di “direttore del traffico” si contrappone quello più ambito e sfidante di consigliere di
politiche, “agente di innovazione”, ai quali sono chiamati talvolta i consulenti di Italia Lavoro
quando gli assetti regionali sono consolidati, ovvero nelle Regioni con sistemi di governo del
mercato del lavoro più affidabili. A questi è richiesto di aiutare ad anticipare i cambiamenti,
prefigurare scenari di azione, con un ruolo di agenti innovatori.
In tutti i casi ciò che è apprezzato e voluto nei territori è che, unita all’expertise tecnica, vi sia
l’esperienza di conoscenza di territorio, di implementazione concreta delle politiche, familiarità
con le dinamiche delle imprese, capacità di relazionarsi alle parti sociali, quel patrimonio di
conoscenze che fa dire come una certa misura possa essere più apprezzata e favorita in un luogo
rispetto ad un altro.
Infine, ha una certa rilevanza, la capacità di immettersi nel sistema in una posizione di relativa
equidistanza tra Amministrazione Centrale e Regioni. Seppur mandati dalla prima, il fatto di essere
di supporto fattivo alle seconde, i consulenti di IL per poter lavorare “bene” devono sapersi porre
in una relazione tale da favorire una dialettica tra entrambe le parti; al contrario, stare da una
parte sola non consentirebbe di raggiungere alcun risultato. La ricerca del punto di equilibrio tra
autonomia regionale e esigenza di uniformità nazionale è “la questione” del nostro sistema di
governance nazionale e lo è anche per l’assistenza tecnica che vi si interpone.
A quali condizioni l’assistenza tecnica funziona?
L’assistenza tecnica riesce a portare aiuto al sistema quando:
•
•
•
entra in relazioni di fiducia con i soggetti del sistema e con questi attiva una buona alleanza di
lavoro;
aiuta a risolvere problemi (“e non li crea”);
si mette in ascolto del contesto, delle specifiche istanze dei territori.
Tutto questo non è ne facile ne scontato. Come abbiamo visto, dall’indagine diretta del valutare
rivolta ai responsabile dei progetti PON, emerge che da parte dei territori c’è a volte diffidenza e
poca chiarezza degli obiettivi. Tali problematiche potrebbero fare ritenere che ai progetti PON
manchino le precondizioni per agire. Si ritiene invece che i progetti PON siano promossi proprio
perché è necessario creare queste precondizioni di sistema. Essi sono esplicitamente finalizzati a
rafforzare stabilmente la governance del sistema italiano, a favorire l’istaurarsi di automatismi
che ancora non possiede. Una parte della mission dei progetti PON è spesa per fare sentire
territori e Amministrazione centrale parti di un sistema.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Fa quindi parte della abilità e competenza dell’assistenza tecnica superare diffidenze, creare
positive alleanze di lavoro mostrandosi all’altezza della situazione. Unito a questo, però, dovrebbe
sussistere la consapevolezza di dover agire in un’ottica sistemica, ovvero di dover raggiungere un
risultato di interesse per l’intero sistema. Il “semplice” aiuto potrebbe infatti non essere
sufficiente o addirittura dannoso per la governance, poiché potrebbe involontariamente rafforzare
le debolezze del sistema “chiudendolo” nei suoi modi disfunzionali di agire piuttosto che “aprirlo”
verso diverse modalità di azione e di miglioramento.
I risultati di un’azione di sistema sono le pratiche, le modalità di agire, rispetto a quello che c’era
prima: alcune relazioni hanno acquisito propri automatismi (Regione e Ministero dialogano senza
l’intermediazione di IL), i servizi per il lavoro delle Regioni ne sono usciti rafforzati e culturalmente
più integrati; la rete di governance regionale è anch’essa più fluida, ha acquisito automatismi di
funzionamento o inventato nuovi dispositivi di relazione tra le istituzioni e altri soggetti.
Quando l’azione di sistema aiuta “solamente” il sistema a realizzare compiti rischia di non portare
valore aggiunto “di sistema”, è solo “utile”, presta risorse umane. È ovvio che di fronte a nuove
sfide di policy locali, l’assistenza tecnica si adatta ed è prevedibile che IL operi inizialmente con un
ruolo di supplenza di una qualche mansione o competenza. Ma è anche vero che,
progressivamente alla crescita o riorganizzazione dell’amministrazione, questa deve trasformarsi,
e spesso accade, in una consulenza sempre più specifica e specializzata. Per altro, lo sforzo di IL,
come riferiscono i suoi referenti, è quello di operare sempre di più in ottica di sostenibilità degli
interventi, affinché questi siano mantenuti anche oltre il tempo di attività progettuale dell’agenzia.
Alla luce di tutto, la modalità di supportare i territori con assistenza alle politiche senza dubbio
paga e sarà ancora necessaria. Date certe condizioni, abilità del consulente nell'analizzare i
bisogni, disponibilità dell'interlocutore locale di farsi aiutare, superando una serie di pregiudizi
verso l'azione centrale o nei confronti della stessa agenzia, l’interazione di sistema risulta virtuosa
e utile.
Tuttavia queste condizioni non si danno sempre, e un certo modo di svolgere il ruolo di esperti
rischia di non incidere significativamente sul sistema e le conseguenze sono che i territori refrattari
rimangono tali, gli avvicendamenti politici locali possono dirottare completamente i programmi.
Cosa fare per quelli che rimangono sempre indietro? Le amministrazioni regionali per quanto
riguarda i servizi territoriali, l'amministrazione centrale rispetto alle Regioni non possono non porsi
questo problema e quindi non può che essere un tema in agenda dell’intervento anche
dell’assistenza tecnica.
3.5.2. RACCOMANDAZIONI
I risultati delle politiche di workfare elencati sopra non sono strutturali ma indicativi di una
riorganizzazione che il sistema si è dato e è in grado di darsi. Tuttavia è chiaro che il sistema ha
ancora bisogno di supporto soprattutto in vista delle riforme strutturali del mercato del lavoro ora
in agenda politica e della pressione esercitata dal prospettato peggioramento dell’economia
ancora per i prossimi due anni.
Rileggendo in controluce la domanda di assistenza alle politiche sottostante l’intervento dei
progetti PON, si è in grado di fornire alcune raccomandazioni rispetto alle prossime azioni da
mettere in campo.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Nel supportare i sistemi va posta una specifica attenzione alle relazioni tra i soggetti, in
particolare modo agli attori centrali
La difficoltà italiana di “fare sistema” riguarda sia il sistema nazionale che le realtà regionali. Alla
luce dei risultati positivi raggiunti con lo strumento dell’Accordo, si ritiene che il sistema abbia
necessità di continuare a sperimentarsi in pratiche di questo tipo. Continuando ad applicare
alcune regole di corresponsabilità il sistema apprende degli automatismi procedurali, familiarizza
con modalità diverse dalle precedenti di relazioni tra le parti.
Le relazioni verso le quali sono andati i maggiori sforzi e rispetto ai quali occorre ancora porre
attenzione sono quelle tra Regioni e rispettivi territori e tra Ministero e Regioni. Sembrano i
soggetti al centro della governance quelli che, implicitamente, chiedono maggiore supporto. Due
le difficoltà principali:
•
di esercizio di ruolo, che implica passare dal tradizionale governement, vale a dire dalla
modalità di “comando”, alla governance, che richiama la “corresponsabilità”;
•
di comprensione della diversità dei territori e delle implicazioni che questo dato deve
avere nel pensare alle politiche.
Rispetto al primo punto si assiste talvolta al fenomeno che, non potendo comandare ci si astiene.
Tuttavia è proprio il tentativo di un potere gerarchico che legittima la rivendicazione di autonomia
dei presunti “governati”. Se invece del comando si esercita la corresponsabilità, è più difficile per
tutti sottrarsi. L’esperienza dell’accordo Stato Regioni suggerisce elementi replicabili in tal senso,
utili a favorire lealtà, giochi a somma positiva tra amministrazioni centrali e regionali, anche per le
future politiche.
Rispetto alla seconda emerge l’impegno quotidiano degli operatori territoriali di IL di “portare il
territorio al centro” del sistema, facendo presente che le sovranità e le peculiarità regionali non
dovrebbero essere viste come ostacoli ma come le caratteristiche per operare. Va quindi
abbattuto ogni pregiudizio “centralista” o eccessivamente “autonomista” presente nel sistema,
anche nelle agenzie, per adottare una capacità di visione che riesce a “mettere a fuoco” tutto il
campo visivo, non solo “il centro”.
Il processo di consolidamento delle relazioni del sistema sembra potersi realizzare attraverso
due operazioni, apparentemente opposte: da un lato l’informalizzazione delle relazioni
istituzionali, dall’altro l’irrobustimento delle reti informative, dei canali di comunicazione e
scambio.
Le relazioni tra i soggetti (Ministero e Regioni, oppure Regioni e Province) affinché si trasformino
da relazioni istituzionali (formali, che comunicano attraverso atti normativi) a relazioni di lavoro,
occorre che si spoglino da ogni eccesso di formalità e sposino atteggiamenti e approcci
maggiormente “friendly” che, come si è visto, le assistenze tecniche garantiscono talvolta “in
vece” delle autorità centrali. In primo luogo questo è possibile per la libertà di movimento che le
agenzie tecniche possiedono, ma probabilmente non solo per quello.
Rispetto alle reti informative è evidente che è impossibile rinunciarvi, ed è noto che anche nei
prossimi programmi questo aspetto è prioritario. Si pone però in maniera molto urgente il fatto
che i sistemi informativi, oltre ad esserci, devono essere saper utilizzati e rispetto a questo i servizi
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
per il lavoro pubblici risultano carenti. Trattandosi però di abilità e non di professionalità
particolari, l’assistenza alle politiche forse potrebbe fare capillarmente di più in questa direzione,
in termini di affiancamento e formazione degli operatori.
Continuare a supportare il sistema attraverso il confronto interregionale
Vi è una domanda molto accentuata di relazioni orizzontali tra le Regioni alla quale IL da risposte
su più fronti. Si ritiene che questo aspetto vada incentivato. Le relazioni, gli scambi, i confronti alla
pari con le altre Regioni aiutano ad apprendere e a sentirsi parte di un “sistema”, aspetto che
come si vede dai questionari, è ancora debole, penalizzando fortemente il progetto nazionale.
Infine si segnalano alcune domande emergenti dal sistema per sostenerne la costruzione delle
politiche, i contenuti che devono avere, rispetto alle quali merita portare una riflessione per le
future misure di assistenza alle politiche:
Si consiglia di prevedere come forma di supporto alla governance la costruzione di conoscenza
sui sistemi, anche di valutazione delle politiche da questi promosse. Vi è una domanda da parte
delle Regioni, che, alla luce della diminuzione delle risorse è probabilmente destinata a crescere, di
conoscenza immediata, diretta degli effetti delle proprie politiche. E’ chiaramente espressa
rispetto alle politiche attive per i percettori di AASS, rispetto al funzionamento dei nuovi e vecchi
servizi per il lavoro, è una domanda di supporto alla programmazione che va in direzione di sapere
“subito” se quello che sto facendo è efficace. Si tratta chiaramente di una domanda di valutazione
non da impacchettare nei Report, ma una domanda di uso della conoscenza per decidere. Con
Welfare to work è stato già messo alla prova, risultando forse uno degli aspetti che a parere degli
attuatori ha dato maggiori risultati, l’assistenza alle politiche affiancata al monitoraggio, ad una
raccolta di dati immediata sul funzionamento del sistema o dell’evoluzione dei fenomeni. Questa
potrebbe arricchirsi anche di un’attività valutativa, sussidiaria all’operato locale.
Rispetto ai contenuti è ovvio che i risultati non raggiunti dai sistemi sono aree grigie anche per la
stesse azioni di assistenza alle politiche. Primo fra tutti l’integrazione tra politiche attive e passive
del lavoro e il ruolo della formazione professionale per il ricollocamento e la riqualificazione dei
lavoratori che fuoriescono dal mercato del lavoro. Come si è visto si tratta di un processo
“lasciato” alla discrezionalità delle Regioni che lo espone ad un alto rischio di fallibilità,
diversamente da quanto accade per le misure passive, che invece sono sostenute da procedure
rispetto alle quali ad un certo punto ci si deve attenere. La questione è stata forzosamente
affrontata per l’applicazione dell’accordo Stato-Regioni ma è evidente che non è stata risolta, né
nelle regioni più avanzate né in quelle più indietro. Potrebbe essere nella facoltà dell’assistenza
tecnica favorire la costruzione di una politica nazionale a partire dalla proposta di macroscenari
di azione, che aiutino le Regioni a vedere i possibili orizzonti di azione, confortati da
rassicurazioni di fattibilità ed efficacia, all’interno dei quali però poter scegliere quelli più
confacenti alle proprie caratteristiche locali.
Infine, la questione più delicata: il supporto ai territori che “rimangono sempre indietro”, refrattari
all’aiuto. È chiaro che l’assistenza alle politiche lavora bene con coloro che sanno approfittare
dell’opportunità, quindi con chi sa di doversi fare aiutare, e questi sono solitamente già un passo
“avanti” rispetto agli altri. Alcuni territori o amministrazioni resistono o lasciano entrate molto
poco. Si ritiene quindi indispensabile investire nella progettazione di interventi specificamente
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
mirati al riequilibrio dei territori più refrattari, da un lato attraverso il miglioramento della
capacità di interpretare le ragioni della refrattarietà, dall’altro nel mettere in atto strategie di
dissuasione convincenti. La scala di azione però, in questo caso, non dovrebbe essere regionale
ma locale, forse provinciale o di distretto, quella più vicina alla comunità locale di riferimento dei
servizi.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
4.Sezioni tematica 1 – Il contributo del PON AS al Piano di azione per
l’occupabilità dei giovani attraverso l’integrazione tra apprendimento e
lavoro
4.1.Premessa: il contributo del PON al Piano giovani
Il Piano di azione per l’occupabilità dei giovani, attraverso l’integrazione tra apprendimento e
lavoro, è stato predisposto nel 2009 nell’ambito della strategia nazionale “Italia 2020”, finalizzata
alla fuoriuscita dalla crisi e a preparare l’economia italiana alle sfide del prossimo decennio. Il
Piano prevede un’azione congiunta tra MLPS e il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della
Ricerca (MIUR), e individua sei aree d’intervento per la piena occupabilità dei giovani, di cui
quattro di estrema rilevanza per il PON. Innanzitutto, esaminiamo i progetti finanziati.
Il seguente approfondimento ha lo scopo di effettuare, nella prima parte, una ricognizione degli
interventi che sono stati finanziati dal PON GAS a favore dei giovani. I progetti che verranno qui
presentati sono sia quelli rivolti direttamente ai giovani, che quelli che hanno un impatto indiretto,
ma comunque significativo, su di essi. La seconda parte dell’approfondimento, invece,
approfondirà due progetti molti importanti, ovvero AMVA – Apprendistato e Mestieri a Vocazione
Artigianale ed Excelsior Sistema informativo per l’occupazione e per la programmazione della
formazione. Di tali interventi, l’approfondimento spiegherà non solo le caratteristiche principali,
ma anche le modalità di implementazione.
4.2.Ricognizione dei progetti PON per i giovani
Questo approfondimento è stato elaborato facendo una ricognizione sui progetti finanziati dal
PON AS e segue le richieste espresse dall’AdG. Quest’ultima, infatti, ha chiesto al valutatore
indipendente di analizzare in che misura i PON riescono a intercettare i bisogni dei giovani e a
focalizzarsi, in maniera particolare, sui progetti AMVA ed Excelsior.
Quest’analisi è volta a migliorare l’efficacia di una delle strategie insite nei PON, ovvero quella di
mettere in campo un piano di azione a favore dell’occupabilità dei giovani, attraverso
l’integrazione fra apprendimento e lavoro.
La ricognizione di progetti che sarà qui presentata è il frutto di un’attività di verifica fra i PON e il
“Piano di azione per l’occupabilità dei giovani attraverso l’integrazione tra apprendimento e
lavoro”, nel quale si esplicitano le sei aree di intervento ritenute prioritarie al fine di favorire
l’integrazione dei giovani nel mercato del lavoro.
4.2.1.PROGETTI CHE HANNO UN IMPATTO DIRETTO SUI GIOVANI
Dall’incrocio fra i due documenti sopra menzionati, sono risultati otto progetti finanziati dal PON
GAS che hanno un impatto diretto sui giovani. Tali progetti si innestano all’interno di una
rinnovata attenzione, da parte dei policy maker, nei confronti delle politiche giovanili rispetto al
passato biennio 2008-2010. In effetti, quella rivolta ai giovani è una delle politiche più importanti
74
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
del programma, vedendo impegnate, fra progetti diretti e progetti con impatto indiretto, risorse
pari al 12,3% del programma. I nove interventi riportati nella tabella sottostante sono
rappresentativi di tre importanti aree di intervento individuate dal MLPS, a favore dell’occupabilità
dei giovani: la facilitazione della transizione dalla scuola al lavoro grazie a una maggiore attenzione
all’orientamento, all’alternanza fra scuola e lavoro e indagini capillari sui fabbisogni professionali
delle imprese; il rilancio del contratto di apprendistato; nonché la valorizzazione del ruolo del
lavoro occasionale di tipo accessorio.
Tavola 8 – Progetti del PON con un impatto diretto sui giovani
Rapporto Orientamento
Capitale umano
Importo complessivo
progetto
757.438,69
Excelsior
Politiche per l'orientamento e sistemi
della formazione
Formazione, impresa formativa e
strumenti per l'alternanza
Indagine longitudinale sulle transizioni
scuola - lavoro
AMVA - Apprendistato e Mestieri a
Vocazione Artigianale
Apprendistato
Promozione e utilizzo dei voucher per il
lavoro accessorio
Totale
Monitoraggio MLPS
Capitale umano
2.085.830,00
2.085.830,00
Capitale umano
275.148,57
206.948,57
Adattabilità
526.292,75
526.292,75
Titolo Progetto
Assi
Capitale umano
92.767,14
Finanziato
765.290,16
92.767,14
Adattabilità
408.000,00
408.000,00
Capitale umano
140.287,16
140.287,16
1.112.700,00
1.112.700,00
5.398.464,31
5.338.115,79
Adattabilità
L’aspetto della transizione scuola-lavoro è quello maggiormente valorizzato, in quanto la riduzione
dei tempi di transizione generazionale dalla scuola alla vita professionale e il contenimento dei
fenomeni di job mismatch necessitano una sempre maggior quantità di interventi integrati e
strutturati. In effetti, dall’analisi condotta dal valutatore indipendente emergono cinque
importanti progetti che si propongono di favorire tale transizione:
•
•
•
•
•
Rapporto annuale sull’orientamento;
Excelsior – Sistema informativo per l’occupazione e per la programmazione della
formazione;
Politiche per l’orientamento e sistemi della formazione;
Formazione, impresa formativa e strumenti per l’alternanza;
Indagine longitudinale sulle transizioni scuola-lavoro.
Come già accennato in precedenza, essi si focalizzano su diverse tematiche, ugualmente
importanti al fine di facilitare la transizione dalla scuola al mercato del lavoro: l’orientamento e la
formazione, l’alternanza scuola-lavoro e il match fra domanda e offerta, grazie al focus sulle
transizioni scuola-lavoro.
Il Rapporto annuale sull’orientamento rappresenta un elemento di eccellenza, poiché è il primo
intervento che è riuscito a dare vita a un archivio di enti e strutture che erogano azioni di tale
natura. Oltre a ciò, grazie alla predisposizione di un tavolo di coordinamento per la stesura di un
elenco delle priorità dell’orientamento, condivise tra le varie istituzioni locali, si è giunti alla
75
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
definizione di una carta dei servizi con indicatori di qualità nonché a un accordo Stato-Regioni.
Un’azione sempre rivolta all’orientamento e formazione è stata svolta da Politiche per
l’orientamento e sistemi della formazione, attraverso la promozione di azioni di governance
nell’ambito delle politiche orientative, in stretto raccordo con quelle formative e del lavoro. Anche
Excelsior – Sistema informativo per l’occupazione e per la programmazione della formazione è un
esempio importante, poiché è un’indagine statistica che ha determinato la costituzione di un
sistema a rete per l’osservazione permanente dei fabbisogni formativi. Il progetto ha anche
consentito di realizzare attività di supporto all’orientamento di giovani laureati e diplomati. Una
capillare indagine a livello nazionale per la rilevazione dei fabbisogni professionali delle imprese,
quale è Excelsior, rappresenta uno strumento utile per progettare, con il concorso delle parti
sociali e del sistema delle imprese, i percorsi educativi e formativi in modo più efficace.
L’orientamento, dunque, emerge come uno dei fattori dominanti degli interventi destinati ai
giovani, in quanto il potenziamento di questa tipologia di attività contribuisce a ridurre
preventivamente il rischio della inoccupazione e della disoccupazione giovanile di lunga durata.
Inoltre, l’intensificarsi di attività sull’orientamento tende a limitare il rischio che le competenze
acquisite non siano coerenti con la domanda del mercato del lavoro.
L’alternanza scuola-lavoro è un altro tema fondamentale per i giovani, in quanto i percorsi
educativi di istruzione e formativi in alternanza scuola-lavoro costituiscono delle moderne leve di
placement. Punto di forza di questo approccio è la combinazione fra esperienza pratica e la
possibilità di conseguire un titolo di studio. L’alternanza è alla base del progetto Formazione,
impresa formativa e strumenti per l’alternanza, poiché esso parte dal presupposto che la maggiore
criticità in Italia, dal punto di vista del rapporto tra formazione e lavoro, è quella
dell’inoccupazione giovanile. I giovani, in effetti, rappresentano l’anello più debole dello sviluppo
della società europea a venire, per ragioni di tipo demografico, di studio, di educazione e di
occupazione. La ricerca-azione insita in questo intervento ha preso le mosse dalla recente
sperimentazione nazionale dei Piani Locali Giovani (PLG), promossa dal Dipartimento Politiche
Giovanili della Presidenza del Consiglio dei Ministri e da ANCI. In questo contesto, sono state
realizzate azioni che hanno riguardato la programmazione del welfare locale, ovvero la
partecipazione dei giovani, il completamento dei percorsi formativi, le competenze in rete,
l’accesso al credito, l’autonomia abitativa e l’occupazione, anche mediante interventi di sostegno
all’auto-imprenditorialità.
Le transizioni scuola-lavoro sono determinanti al fine di favorire il match fra domanda e offerta
di lavoro, in quanto le scelte formative, gli esiti scolastici ma soprattutto le competenze sviluppate
tramite gli anni di studio sono elementi rilevanti a tal fine. Un’indagine statistica sulla condizione
giovanile, quale Indagine longitudinale sulle transizioni scuola-lavoro, si propone quindi di
affrontare i temi citati appena sopra, che sono considerati cruciali per l’identificazione della
persona, tramite una rilevazione continua nel tempo che, una volta a regime, produrrà una base di
dati e informazioni di supporto agli operatori del settore, ai policy maker delle scuole nonché al
sistema di formazione professionale delle imprese. Tale progetto riveste un ruolo rilevante perché,
mentre in altri Paesi esperienze di indagini simili sono particolarmente estese, in Italia, a tutt’oggi,
manca una fonte di dati longitudinali sulla componente giovanile della popolazione. Un’ulteriore
importante caratteristica della rilevazione è data dal raccordo con l’indagine OCSE-PISA condotta
dall’Invalsi (Istituto nazionale per la valutazione del sistema scolastico), che ha l’obiettivo di
76
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
studiare, attraverso dei test cognitivi, le competenze acquisite, dagli studenti 15enni, in lettura,
matematica e scienza.
Il rilancio del contratto dell’apprendistato è un altro degli elementi fondamentali anche della
nuova riforma del mercato del lavoro. Lungi dall’essere un semplice contratto di lavoro, esso è a
tutti gli effetti uno strumento innovativo di placement fondato sull’integrazione tra sistema
educativo e formativo e mercato del lavoro, che sorpassa la vecchia distinzione fra formazione
“interna” ed “esterna” all’impresa, e consente ai giovani una rapido ingresso nel mondo del
lavoro. I progetti AMVA – Apprendistato e mestieri a vocazione artigianale e Apprendistato si
occupano proprio di favorire il ricorso a tale tipologia di contratto, poiché considerata
fondamentale, da un lato per l’acquisizione di una qualificazione contrattuale, dall’altro per
l’acquisizione di competenze di base, trasversali e tecnico-professionali. Tali programmi intendono
promuovere l’applicazione del contratto di apprendistato per incrementare i livelli occupazionali
dei giovani nel mercato del lavoro italiano, anche attraverso la creazione di vere e proprie
“botteghe dei mestieri”, nonché grazie all’incentivazione per la nascita di nuove imprese. Ad
esempio, AMVA ha già definito, in collaborazione con alcune Regioni, piani di intervento
attraverso cui gli enti regionale stessi hanno fatto propri i modelli messi a punto nell’ambito del
progetto, così da programmare linee d’azione locali in grado di contestualizzare e rafforzare le
azioni poste in essere nell’intervento. Risulta decisivo per il sostegno al sistema produttivo e il
rafforzamento delle competenze dei giovani, dunque, il rilancio del contratto di apprendistato, che
passerà attraverso una maggiore valorizzazione della componente della formazione aziendale e
dal maggiore coinvolgimento delle parti sociali e della bilateralità.
Insieme alle azioni precedentemente menzionate, di formazione e orientamento, si inscrive
un’ulteriore tipologia lavorativa, ovvero quella del lavoro occasionale di tipo accessorio.
Quest’ultimo, previsto dalla riforma Biagi e notevolmente ampliato con le successive modifiche
legislative, offre oggi agli studenti la possibilità di svolgere lavori in tutti i settori economici
durante le vacanze, nei periodi festivi e nel fine settimana. Il progetto Lavoro Occasionale
Accessorio “Promozione e utilizzo dei voucher per il lavoro occasionale accessorio” – LOA ha,
infatti, l’obiettivo di facilitare l’ingresso regolare nel mercato del lavoro dei giovani (studenti
universitari, studenti iscritti a un ciclo di studi di ogni ordine e grado, diplomati). I settori
imprenditoriali destinatari dell’intervento sono molteplici e gli obiettivi del progetto sono
qualificare una rete di attori del mercato del lavoro sull’utilizzo e la gestione del voucher, nonché
favorire il raccordo e l’integrazione fra le politiche dello sviluppo, del lavoro e della formazione.
4.2.2.PROGETTI CHE HANNO UN IMPATTO INDIRETTO SUI GIOVANI
Oltre ai progetti già indicati e che hanno un impatto diretto sui giovani, il valutatore indipendente
ha ritenuto importante dare rilievo a quei progetti che, seppur non riferendosi ad alcun target
specifico di individui, possono avere una ricaduta indiretta sui giovani e sulla loro occupabilità.
Per ciò che concerne le Regioni obiettivo CRO, emergono tre importanti progetti indirettamente
collegati ai giovani, ovvero Monitoraggio e analisi qualitative dei modelli di organizzazione ed
erogazione dei servizi per il lavoro; Certificazione delle competenze: trasparenza, mobilità,
valutazione, validazione; nonché Realizzazione di un indirizzo di laurea in scienze della formazione
professionale presso le facoltà di scienze della formazione delle università degli studi di Padova,
77
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Torino e Messina. I primi due interventi sono rilevanti poiché hanno come obiettivo, il primo
quello di migliorare e/o rafforzare la rete dei servizi per il lavoro, focalizzandosi, nella fattispecie,
sul sistema dei servizi pubblici e privati per il lavoro; il secondo di migliorare le competenze degli
occupati, incentrandosi sul riconoscimento delle competenze dei lavoratori. Il terzo, invece, si
occupa di qualificare il sistema della formazione-istruzione.
I progetti si differenziano per l’azione di sistema nella quale rientrano. Monitoraggio e analisi
qualitative dei modelli di organizzazione ed erogazione dei servizi per il lavoro, infatti, si occupa
della produzione e messa in rete di conoscenza a supporto dei servizi e delle politiche, questo
implica la prevalenza di attività quali monitoraggio delle politiche pubbliche, indagini statistiche,
valutazioni, studi e ricerche. Pur non avendo alcun gruppo specifico di riferimento, tale intervento
ha un impatto indiretto importante sull’occupabilità dei giovani in quanto, monitorando e
valutando gli attuali sistemi di erogazione dei servizi per il lavoro, è in grado di attuare un’azione
propositiva e di miglioramento verso gli stessi. L’erogazione dei servizi, infatti, è ancora un nodo
critico per ciò che riguarda il placement, poiché è ancora bassa la percentuale di lavoratori
intermediata dai centri pubblici per l’impiego e dalle agenzie private abilitate a operare nel
mercato del lavoro.
Certificazione delle competenze: trasparenza, mobilità, valutazione, validazione, invece, è
importante poiché si occupa dell’elaborazione e sperimentazione di modelli, che si auspica siano
trasferibili in contesti nazionali e regionali differenti. L’elemento più rilevante di questo intervento
è la sperimentazione del cosiddetto “Libretto formativo del cittadino”. Introdotto dalla Legge
Biagi, ma ancora limitato a una sperimentazione in poche Regioni italiane, quest’ultimo è lo
strumento chiave per ricomporre le esperienze formative – in aula, in apprendistato o negli
ambienti di lavoro. Il libretto è fondamentale per la certificazione delle competenze e mette in
evidenza le qualifiche di ogni soggetto, facilitando il dialogo fra i sistemi formativi e il mercato del
lavoro. Esso rappresenta un’opportunità per dare un senso ai percorsi formativi che si sono svolti,
ma che non sempre appaiono spendibili; questo tramite una ricognizione sulla storia scolastica e le
competenze acquisite anche al di fuori del sistema educativo, in modo da avvicinare studio e
lavoro.
L’intervento Realizzazione di un Indirizzo di Laurea in Scienze della Formazione Professionale
presso le Facoltà di Scienze della Formazione delle Università degli Studi di Padova, Torino e
Messina è rivolto principalmente ai giovani, ma non in maniera esclusiva, ecco perché è
annoverato fra i progetti con impatto indiretto. L’obiettivo del progetto è quello di qualificare il
sistema della formazione-istruzione, focalizzandosi sul suo miglioramento e su una più efficace
formazione degli operatori. Le attività insite nell’intervento hanno portato alla sperimentazione di
tre modelli, utilizzati poi come piloti per ulteriori interventi. Le Regioni coinvolte hanno visto nel
Corso di Laurea un utile strumento di qualificazione e di riqualificazione dei lavoratori, in una
realtà storico-sociale caratterizzata da forte rischio di esclusione dal mercato del lavoro. Esso,
inoltre, risponde alle esigenze di certificazione delle competenze dei formatori richieste dal
Quadro Europeo delle Qualifiche per l’apprendimento permanente.
Questi tre progetti, dunque, hanno sicuramente un impatto rilevante, seppur indiretto, sui giovani
e sulla loro occupabilità.
78
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Tavola 9 – Progetti del PON con un impatto indiretto sui giovani
Titolo Progetto
Asse
Importo complessivo
progetto
Finanziato
Monitoraggio e analisi qualitative dei modelli di
organizzazione ed erogazione dei servizi per il lavoro
Occupabilità
643.122,46
643.122,46
Certificazione delle competenze: Trasparenza,
Mobilità, Valutazione, Validazione
Capitale umano
536.961,02
539.961,02
Capitale umano
182.265,31
182.265,31
1.362.348,79
1.362.348,79
Realizzazione di un indirizzo di laurea in scienze della
formazione professionale presso le facoltà di scienze
della formazione delle università degli studi di Padova,
Torino e Messina
Totale
Monitoraggio MLPS
4.3. Approfondimento dei progetti AMVA ed Excelsior
4.3.1. IL RUOLO DELL’APPRENDISTATO NELL’AMBITO DELLE POLITICHE PER I GIOVANI
Il Piano intende promuovere una relazione strutturale ed efficace tra i sistemi istruzioneformazione e il mondo del lavoro. In questa prospettiva, il contratto di apprendistato, nelle sue
diverse forme, gioca un ruolo cruciale. Nello specifico, il piano intende perseguire i seguenti
obiettivi:
1. Facilitare la transizione dalla scuola al lavoro, in particolare attraverso: l’alternanza
formazione-lavoro basata sull’apprendistato; la messa a regime del Libretto formativo del
cittadino come strumento essenziale al dialogo tra i sistemi della formazione-istruzione e
del lavoro; lo sviluppo dei career service all’interno delle scuole e delle università; la
valorizzazione del sistema Excelsior di Unioncamere per la rilevazione dei fabbisogni
professionali delle imprese;
2. Rilanciare l’istruzione tecnico professionale, in particolare attraverso l’apprendistato in alta
formazione e la costruzione di percorsi tecnico-professionali in “assetto lavorativo”;
3. Rilanciare il contratto di apprendistato, attraverso la piena applicazione della sua riforma (i
“tre canali” dell’apprendistato);
4. Promuovere le esperienze di lavoro nel corso degli studi, tramite un utilizzo più efficace dei
tirocini formativi e di orientamento, in concorso con gli istituti scolastici e le università.
Il piano si concentra, dunque, sui tempi e sui modi della transizione tra scuola e lavoro e sugli
strumenti che, in vario modo, possono favorire un passaggio rapido ed efficace in tal senso. Da
questo punto di vista, l’apprendistato, come contratto a causa mista che unisce l’obiettivo della
formazione a quello del lavoro, rappresenta una opportunità strutturalmente privilegiata, sia in
quanto percorso, sia in quanto strumento di avvicinamento tra il mondo dell’istruzione e della
formazione e quello del lavoro.
Come è noto, il contratto di apprendistato in Italia è in una fase di profondo cambiamento. Il
regime introdotto dal Decreto legislativo 276 del 2003 ha prodotto diffuse sperimentazioni su vari
piani, e con livelli di impatto numerico ed efficacia formativa molto differenziati. In particolare, la
tipologia contrattuale introdotta ha dato luogo ad interessanti applicazioni, ad esempio in
Piemonte, e di titoli di studio superiori (art. 50 D. Lgs. 276/03), mentre è stato applicato in modo
79
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
più sistematico ed estensivo soltanto l’apprendistato professionalizzante (art. 49 D. Lgs. 276/03).
Anche in questo caso, però, come vedremo, l’applicazione spesso non ha messo pienamente in
atto la natura mista del contratto, per importanti limiti nei percorsi lavorativi di crescita
professionale, nel supporto formativo e nel riconoscimento finale dell’apprendimento.
Il testo unico sull’apprendistato (D. Lgs. 167 del 14.9.2011) si inserisce nel processo di progressiva
applicazione degli istituti previsti dal contratto, introducendo importanti cambiamenti finalizzati a
favorirne e rilanciarne la diffusione. Tuttavia, il nuovo regime e il periodo transitorio previsto di sei
mesi, fino al 25 aprile 2012, hanno aperto una fase di incertezza che fatalmente ha inciso
sull’applicazione della normativa precedente. Contemporaneamente, vari atti di natura
istituzionale e contrattuale devono essere rapidamente compiuti per dare una forma definitiva alla
nuova disciplina, sia dalle parti sociali, sia dalle Regioni, oltre che dai numerosi soggetti a vario
livello coinvolti nei complessi meccanismi di gestione dei contratti e di erogazione della
formazione. Alcuni di questi atti, come la definizione dei profili e la disciplina della formazione
tecnico professionale da parte dei contratti di lavoro, oppure la strutturazione delle regole di
definizione, erogazione e finanziamento della formazione a livello regionale, hanno un rilievo
sostanziale nel dare forma a un nuovo modello di apprendistato. Non si può quindi escludere la
possibilità che le scelte fatte in precedenza a livello nazionale e regionale debbano essere riviste,
nel quadro di un generale adeguamento dei modelli in corso di sperimentazione e applicazione. Al
contempo, la nuova normativa apre opportunità e indica direzioni di sviluppo, come il ruolo
centrale dell’azienda nella formazione tecnico professionale, le quali, per funzionare, richiedono di
essere sostenute attraverso un adeguamento dei modelli regionali e locali di gestione
dell’apprendistato, peraltro assai diversi sul territorio nazionale.
In questo scenario, ancora denso di incertezze, è utile fare il punto sui principali nodi che le analisi
svolte sull’apprendistato hanno evidenziato.
4.3.2. NUMERI E NODI DELL’APPRENDISTATO IN ITALIA
Il tema dell’apprendistato è molto dibattuto in questo periodo ed è stato oggetto di un recente
rapporto dell’ISFOL40. In questa sede, ci proponiamo di mettere in evidenza sette punti
particolarmente rilevanti per la valutazione delle politiche nel campo dell’occupazione giovanile e
del ruolo dell’apprendistato.
4.3.2.1. La riduzione dell’occupazione giovanile
Il primo aspetto da considerare è che, in Italia, vi è una progressiva riduzione dell’occupazione
giovanile, a scapito degli adulti. Questa progressiva distanza dall’occupazione è precedente alla
crisi iniziata nel 2008, anche se la medesima ne ha accelerato l’evoluzione.
Essa ha due cause principali: la crescente difficoltà dei giovani a entrare nell’occupazione, anche in
relazione agli adulti con esperienza di lavoro, e l’aumento da parte dei giovani degli investimenti in
istruzione.
Il primo di questi fattori è evidenziato dal crollo del tasso di occupazione, tra il 2005 e il 2010, nella
fascia 15-29 anni e dall’impennata del tasso di disoccupazione, il secondo dalla caduta del tasso di
40
Il XII Rapporto, per le annualità 2009 e 2010, anche se sul 2010 riporta dati ancora provvisori.
80
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
attività (tavola 10). La situazione delle Regioni in convergenza, da questo punto di vista, è
strutturalmente più grave.
Esiste certamente un rapporto tra questi due fattori che porta i giovani, soprattutto le donne, a
moltiplicare gli investimenti in istruzione a fronte delle crescenti difficoltà di inserimento
professionale: l’aumento dei livelli medi di istruzione dei giovani può essere considerato in linea
con gli obiettivi di rafforzamento del capitale umano, ma certamente richiede attenzione rispetto
alla congruenza tra le specializzazioni su cui si investe e la domanda di competenze da parte dei
sistemi locali. Infatti, vi è il rischio di una progressiva erosione dei rendimenti stessi dei titoli di
studio in termini di chance professionali, sia per il mismatch tra domanda e offerta di
specializzazioni (bassa offerta di diplomi e lauree tecnico-scientifiche), sia per i limiti tradizionali
della domanda di forza lavoro istruita in Italia. Rispetto a questo scenario, l’apprendistato occupa
un rilievo centrale in qualità di contratto a causa mista rivolto ai giovani e centrato proprio sul
rapporto tra istruzione, formazione e lavoro.
Tavola 10 - Tassi specifici per età – 2005-10
giovani 15-29 anni
adulti 30-64 anni
Totale
2005
2010
2005
2010
2005
2010
Tasso di occupazione
40,2
34,5
63,5
64,0
57,5
56,9
Tasso di disoccupazione
17,6
20,2
5,3
6,2
7,8
8,5
Tasso di attività
Nostre elaborazioni su dati ISTAT, FDL
48,8
43,2
67,1
68,2
62,4
62,2
4.3.2.2. La riduzione dell’utilizzo del contratto di apprendistato
Il secondo aspetto da notare riguarda il fatto che, negli ultimi anni, l’apprendistato ha subito un
significativo ridimensionamento in termini di numero di contratti stipulati, solo parzialmente
compensato da un aumento delle giornate lavorate. In questo caso si tratta innanzitutto
dell’effetto della crisi, che ha colpito l’apprendistato in quanto contratto d’ingresso. Non sono
però da sottovalutare motivi normativi e difficoltà di applicazione, su cui torneremo.
81
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Tavola 11 – Numero di apprendisti e lavoratori dipendenti - periodo 2006-2010 (2006=100)
Nostre elaborazioni su dati INPS, osservatorio ON-LINE sui lavoratori dipendenti
Secondo l’osservatorio dell’INPS, nel 2010 sono stati oltre 616mila i giovani tra i 15 e i 34 anni che
hanno lavorato nel corso dell’anno con un contratto di apprendistato. Questo numero, tuttavia,
non deve essere utilizzato come una stima del peso dell’occupazione in apprendistato, perché si
tratta di un dato di flusso, che in qualche modo conteggia tutti coloro che sono passati per questa
condizione, anche se per periodi brevi.
Tavola 12 - Numero di apprendisti attivi su base annuale, dati di flusso INPS
Numero di giornate
retribuite nell'anno
Numero di apprendisti 2010
Retribuzione nell'anno
Maschi
Femmine
Totale
Maschi
Femmine
Maschi
Femmine
<= 19
60.762
28.068
88.830
145
128
6.348
4.611
20-24
181.162
129.917
311.079
226
223
11.853
10.336
25-29
94.615
87.678
182.293
237
236
14.250
12.474
30-34
16.672
17.491
34.163
267
253
17.574
14.286
353.288
263.212
616.500
217
219
11.817
10.699
TOTALE
Nostre elaborazioni su dati INPS, osservatorio ON-LINE sui lavoratori dipendenti
4.3.2.3. La forte discontinuità nei rapporti di apprendistato
In realtà, ed è il terzo aspetto da notare, il peso dell’apprendistato sull’occupazione è più
circoscritto, perché si tratta di rapporti di lavoro fortemente discontinui. Quest’elemento è
rilevante per la stima dello stock di occupati, ma è soprattutto importante per l’esatta
comprensione dei meccanismi che governano la gestione dei contratti, dell’annessa formazione e,
più in generale, del ruolo che questo contratto può svolgere nella creazione di traiettorie di
82
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
crescita professionale per i giovani. Misurando il numero di rapporti di apprendistato su base
mensile, la media annua di rapporti scende a 542mila nel 2010 (tavola 13).
Tavola 13 - Numero di apprendisti attivi su base annuale, dati di flusso INPS
2008
2009
2010
Numero medio annuale di rapporti registrati su base mensile (INPS flusso)
645
595
542
Avviati nell'anno
386
283
289
Cessati nell'anno
304
247
227
Trasformati a tempo indeterminato nell'anno
157
158
177
Iscritti alla formazione nell'anno
169
142
137
Iscritti alla formazione e frequentanti fino al termine
118
90
94
Nostre elaborazioni su dati XII rapporto ISFOL sull’apprendistato
Anche questo numero tuttavia non rappresenta uno stock di occupazione: infatti, nel corso dello
stesso anno sono stati avviati 289mila rapporti, ne sono cessati 227mila e altri 177mila sono stati
trasformati a tempo indeterminato. Questi intensi flussi di transito nell’apprendistato, in entrata e
in uscita, generano le medie mensili di rapporti che sono stati attivi nel corso del mese.
Secondo l’INPS, circa un contratto su due viene trasformato a tempo indeterminato. Tuttavia è
importante notare che tra i rimanenti non trasformati, l’85,8% si interrompe prima del termine e
che più della metà di questi rapporti di apprendistato dura meno di tre mesi. In sostanza, su un
totale di 100 apprendisti avviati, il 41,3% lavora meno di 90 giorni per interruzione anticipata e il
14,2% perché la durata definita è molto breve (ISFOL, 2012). Un ulteriore significativo 15,1% di
contratti ha una interruzione anticipata in un arco di tempo compreso tra i 4 e i 12 mesi. Riguardo
alla breve durata, la stagionalità del contratto in senso proprio ha scarso peso: nel 2010 solo il
1,4% dei contratti di apprendistato era stagionale (1,2% per i maschi e 1,7% per le femmine).
Dunque, in un anno si movimentano oltre 600mila apprendisti, ma, data la breve durata e
l’interruzione prematura di molti contratti, gli apprendisti occupati in un certo momento, e che
costituiscono lo stock di occupazione, probabilmente superano di poco le 300mila unità. Tale
stima può essere sviluppata utilizzando l’indagine sulle forze di lavoro, dove lo stock di
occupazione è calcolato su base settimanale41.
41
La stima è stata effettuata utilizzando le domande C1, C9 e C23A del questionario dell’indagine continua sulle forze
di lavoro.
83
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Tavola 14 - Durata dei rapporti di apprendistato (percentuali sul totale delle cessazioni nel
periodo genn 2008 - sett 2009, analisi di 513mila contratti)
Durata dei rapporti di apprendistato cessati
sotto i 3 mesi
da 4 a 12 mesi
Oltre 12 mesi
Si interrompe prima del termine
85,8
41,3
15,1
29,4
Arriva al termine del contratto
14,2
13,3
0,5
0,4
Totale rapporti di apprendistato cessati nel periodo
100
Nostre elaborazioni su dati XI rapporto ISFOL sull’apprendistato
Guardando allo stock di occupazione dipendente dei giovani tra i 15 e i 29 anni (utilizzando le forze
di lavoro), possiamo dire che tra coloro che hanno un contratto non a tempo indeterminato, circa
il 30% è in apprendistato mentre la quasi totalità dei rimanenti lavora a tempo determinato o con
contratto di somministrazione. Ciò rende evidente la presenza di tre componenti strutturali della
domanda di lavoro – quella realmente temporanea, quella permanente con una più o meno
esplicita componente formativa, e quella che utilizza contratti temporanei solo come strumento di
prova prima di un contratto a tempo indeterminato. Anche se non è nota la reale dimensione di
quest’ultima componente, essa rappresenta lo spazio di ampliamento dell’apprendistato in
sostituzione dei contratti temporanei. Inoltre, l’apprendistato potrebbe anche essere utilizzato per
occupazioni temporanee di una certa durata, assicurando vantaggi di costo all’impresa e di
formazione al dipendente. E’ invece un problema se avviene il contrario, ovvero il contratto di
apprendistato viene utilizzato per esigenze fortemente temporanee e, quindi, non vengono assolti
gli impegni formativi.
La forte discontinuità dei rapporti suscita preoccupazioni da più punti di vista. Qualsiasi disegno di
politica attiva, che individui nell’apprendistato un contratto formativo finalizzato ad avviare un
percorso di crescita professionale, deve consolidarne la natura nell’ambito di una ragionevole
durata e continuità del contratto. Inoltre, deve rafforzare la concatenazione tra il contratto di
apprendistato e le successive occupazioni, nelle quali la formazione e l’acquisizione di
competenze, opportunamente certificata, deve risultare valorizzabile. E’ evidente il rischio che
l’estensione dell’apprendistato, in presenza di forti discontinuità nelle durate, raggiunga l’obiettivo
opposto a quello che si propone: invece che strutturare maggiormente i rapporti di lavoro in
ingresso sostituendo quelli più precari, esso stesso può diventare un rapporto breve, ad uso
temporaneo ed occasionale.
4.3.2.4. L’inutilizzo dell’apprendistato per l’acquisizione della qualifica professionale da parte di
minori
Il quarto aspetto che vogliamo sottolineare in questo quadro è l’attuale inutilizzo
dell’apprendistato rivolto ai minori. Peraltro, l’assunzione di minori può far ancora riferimento alla
legge Treu42, tuttora in vigore. Per quanto riguarda il testo unico, vi è la novità che impone per i
minori tra i 15 e i 16 anni il contratto per l’acquisizione della qualifica professionale. Sopra i 16
anni, è anche possibile l’utilizzo dell’apprendistato professionalizzante. Il contratto per
42
Cfr. art. 1 della legge n. 977 del 1967.
84
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
l’acquisizione della qualifica mira a stabilire ponti tra l’istruzione tecnico-professionale e il lavoro
per contrastare la dispersione scolastica, ma dai numeri, tutto l’apprendistato per i minori risulta
marginale, nonostante il bisogno sia tutt’altro che superato.
Tavola 15 - Caratteristiche dei rapporti di apprendistato
2008
2009
2010
Numero medio annuale di rapporti registrati su base mensile (INPS flusso)
645
595
542
Professionalizzante
56,9
67,1
73,6
Artigiani
34,0
31,9
31,7
Donne
41,7
42,7
43,0
Minori
2,8
1,7
1,4
Nostre elaborazioni su dati INPS, osservatorio ON-LINE sui lavoratori dipendenti
Tavola 16 - Apprendisti per anno di età (% sul totale apprendisti)
Nostre elaborazioni su dati ISTAT, FDL
Infatti, nel 2008 i rapporti di apprendistato intrattenuti da minori erano il 2,8% del totale, mentre
nel 2010 sono stati l’1,4%. Si tratta quindi di una sostanziale sottovalutazione dell’apprendistato
nella sua funzione di strumento rivolto ai minori che non proseguono gli studi, aggravata oggi,
come vedremo, prima di tutto da motivi normativi.
L’età modale dell’apprendistato, sostanzialmente professionalizzante, è di 21 anni (tavola 16).
Peraltro, l’apprendistato è innanzitutto utilizzato per assumere giovani con qualifica professionale,
85
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
cui seguono giovani che hanno finito la scuola dell’obbligo e giovani con il diploma. Infatti, nella
fascia di età 15-34 anni, gli apprendisti rappresentano il 9,7% degli occupati con qualifica
professionale, mentre la percentuale di apprendisti scende al 6,7% tra i giovani occupati che
hanno solo la licenza media e al 6,3% tra quelli diplomati (tavola 8).
4.3.2.5. La centralità del target dei giovani a bassa e media istruzione
Dunque, il quinto aspetto che intendiamo sottolineare è che l’apprendistato, già oggi, risponde
alla domanda di occupazione che ruota intorno alla qualifica professionale e che coinvolge giovani
a bassa scolarità, con possibilità di conseguimento di una qualificazione professionale anche
attraverso il lavoro.
Tavola 17 – Apprendisti sul totale dei lavoratori dipendenti 15-34 anni per titolo di studio
Titolo di studio
% in apprendistato
ITALIA
Scuola obbligo
(licenza media)
6,7
Qualifica
professionale
Diploma
Laurea breve,
laurea o sup.
Totale
9,7
6,3
3,0
6,2
Nostre elaborazioni su dati ISTAT, FDL
Gli ultimi due punti rilevanti che intendiamo evidenziare, attraverso questa breve analisi dei dati,
hanno a che fare con la differenziazione professionale e territoriale del funzionamento dell’istituto
dell’apprendistato. La tavola 9 mostra le già note forti differenze settoriali.
86
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Tavola 18 - Apprendisti occupati per settore – anni 2006-2010
Attività manifatturiere
Maschi
Femmine
Totale
760
Totale
106
Femmine
Totale
654
Maschi
Femmine
Estrazione di minerali
Maschi
Incidenza %
apprendisti su
Numero di apprendisti Variazione % numero
occupazione
apprendisti su 2006
2010
dipendente privata
(rapporti attivi nell’anno)
2010
-23,8
2,9
-20,9
1,5
1,4
1,5
97.616 41.437 139.053 -28,9 -34,3 -30,6
3,4
3,4
3,4
1.390 500,0 238,1 456,0
1,3
0,7
1,2
Costruzioni
95.716 4.829 100.545 -25,2 -19,0 -24,9
7,9
5,1
7,7
Commercio ingrosso, dettaglio, riparazione
71.317 72.541 143.858 -13,5 -16,0 -14,8
6,4
6,5
6,5
Alberghi e ristoranti
35.501 44.067 79.568 -14,9 -15,8 -15,4
6,4
6,0
6,2
Trasporti, magazzinaggio e comunicazioni
9.020
4.643 13.663 -20,2 -24,0 -21,5
1,1
1,7
1,2
Attività finanziarie
5.023
8.787 13.810 101,2 28,6
48,0
1,7
3,4
2,5
Attività immobiliari, servizi alle imprese
26.438 37.917 64.355 22,2
1,1
8,8
2,9
3,4
3,2
Produzione, distrib. energia elettrica, gas, acqua 1.248
142
Istruzione
324
1.616
1.940
37,9
19,8
22,5
0,3
0,4
0,4
Sanità e assistenza sociale
766
5.852
6.618
3,2
-15,6 -13,7
0,6
1,2
1,1
9.665 41.275 50.940
-5,4
-7,5
-7,1
2,4
9,8
6,2
353.288 263.212 616.500 -19,2 -15,4 -17,6
4,1
4,3
4,2
Altri servizi pubblici, sociali e personali
TOTALE
Nostre elaborazioni su dati INPS, osservatorio ON-LINE sui lavoratori dipendenti
Queste differenze vanno guardate con interesse e attenzione perché segnalano due aspetti
rilevanti per le politiche. Il primo ha a che fare con i meccanismi di funzionamento dell’istituto, che
raggiungono risultati molto diversi da un settore all’altro. Il secondo riguarda l’articolazione delle
professioni formate attraverso l’attivazione di contratti di apprendistato. Da notare che (tav. 18)
alcuni settori importanti, come l’energia e i servizi a rete, stanno accrescendo l’utilizzo del
contratto: hanno ancora piccoli numeri (1400 apprendisti circa), ma proprio per questo una
crescita percentuale molto elevata (+ 456% sull’anno precedente). Anche le attività finanziarie e
l’istruzione hanno introdotto l’apprendistato più recentemente e per questo hanno tassi di
crescita più elevati.
4.3.2.6. La questione della definizione di profili, competenze e percorsi formativi per gli
apprendisti
La graduatoria nazionale delle professioni (tavola 19), distinta per genere, presenta i numeri degli
apprendisti occupati nel 2010 nelle singole professioni da prendersi come valori indicativi, dati i
limiti di rappresentatività del campione su informazioni così dettagliate. La graduatoria, però,
riassume in modo unitario a livello nazionale i grandi filoni di formazione professionale su cui
insiste l’apprendistato. In quest’ambito si pone un problema strategico, che segnaliamo come
87
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
sesto punto di rilievo e su cui torneremo, che riguarda il rapporto tra un panorama unitario e
relativamente circoscritto di figure da formare e riconoscere, e una molteplicità di adattamenti
territoriali e settoriali, che si riscontrano nelle pratiche regolative e applicative italiane. In
particolare, i modi di denominare e descrivere le figure, di prevederne la formazione trasversale e
in azienda, di certificarne la qualifica, variano in maniera considerevole. Ciò può rappresentare un
elemento di adattamento alle specificità territoriali dei sistemi produttivi, ma anche una
differenziazione non motivata e disfunzionale all’ottimizzazione del mercato del lavoro e della
formazione in Italia.
Un altro aspetto da notare, rilevante per le politiche del lavoro e formative, riguarda le differenze
di genere nelle professioni. Le donne, anche nell’apprendistato, come nelle occupazioni in
generale, sono concentrate in un numero minore di professioni (segregazione orizzontale), sono
poco presenti nell’industria e nell’artigianato, mentre sono sovra-rappresentate nel lavoro di cura
e di servizio pubblico e alle persone. Questa caratteristica della presenza femminile dovrebbe
innanzitutto suscitare particolare attenzione al rafforzamento professionale delle giovani
apprendiste, necessaria per il maggior rischio di svolgere occupazioni con ridotti margini di
apprendimento sul versante tecnico professionale. In secondo luogo, i percorsi di ingresso nel
lavoro, attraverso l’apprendistato dovrebbero essere presidiati con attenzione per sviluppare
azioni di riequilibrio nella presenza nelle professioni manuali-tecniche. Infatti, sono soprattutto
orientamenti e resistenze di carattere culturale che, prima nella scuola e poi nel lavoro, rendono
così bassa la presenza delle donne nel lavoro manuale tecnico - industriale.
88
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Tavola 19 - Apprendisti occupati per professione – stima e graduatoria delle prime 50
professioni
Numero di apprendisti 2010
Maschio
Femmina
Elettricisti costruzioni civili
9.267
Commessi e assimilati
25.570
Meccanici artigianali, riparatori e manutentori
automobili
Idraulici e posatori tubazioni idrauliche e gas
8.455
Parrucchieri, estetisti
13.841
7.309
Baristi e assimilati
8.903
Commessi e assimilati
7.149
Contabili
6.690
Muratori pietra, mattoni, refrattari
5.664
Personale segreteria
6.358
Cuochi alberghi e ristoranti
5.598
Aiuto contabili e assimilati
5.302
Contabili
4.436
Cassieri esercizi commerciali
4.696
Installat. E riparat. apparati elettr. e elettromeccanici
4.417
Camerieri
4.344
Manovali e personale non qualif. dell'edilizia civile
4.342
Centralinisti e telefonisti
3.178
Personale Add. a gestione stock, dei magazzini
3.518
Garzoni barbiere, parrucchiere, manicure
2.826
Tecnici informatici
3.325
Personale Add. agli affari generali
2.614
Disegnatori ind.
3.181
Add. all'accoglienza
2.415
Add. attività organizzative vendite all'ingrosso
3.112
Personale Add. a compiti controllo, verifica
2.332
Attrezzisti macchine utensili e affini
3.063
Odontotecnici
1.429
Baristi e assimilati
3.029
Agenti viaggio
1.287
Personale non qualif. attività ind.
3.024
Disegnatori artistici
1.226
Ebanisti, falegnami ed artig. spec. macchine lavor.
legno
Operai su macchine utensili autom. e semiautom. ind.
2.698
Cuochi alberghi e ristoranti
1.216
2.633
Add. sportello bancario
1.152
Fabbri, lingottai e operatori presse forgiare
2.604
1.126
Lastroferratori
2.357
Personale aus. add. all'imballaggio, magazzino e
consegne
Add. agenzie il disbrigo pratiche ed assimilate
Camerieri
2.271
Personale Add. a gestione personale
1.085
Meccanici e montatori appar. termici, idraulici e
condizion.
Panettieri e pastai artigianali
2.129
998
2.122
Altri operai Add. all'assembl. e produz. serie articoli
ind.
Personale non qualif. add. a ristorazione
Verniciatori artigiani ed ind.
2.007
Segretari, archivisti, tecnici affari generali
979
Operatori su macchine calcolo e elaborazione dati
1.982
Add. a sportelli assicurativi
963
Installatori linee elettriche, riparatori e cavisti
1.924
Agenti assicurativi
953
Facchini, Add. spostamento merci
1.844
Personale Add. a gestione stock, dei magazzini
932
Pittori, stuccatori, laccatori e decoratori
1.831
Pasticceri, gelatai e conservieri artigianali
915
Tecnici costruzioni civili
1.727
Tecnici marketing
907
Saldatori e tagliatori a fiamma
1.723
Sarti e tagliatori artigianali, modellisti e cappellai
845
Assembl. e cablatori apparecchiature elettriche
1.660
Personale Add. a telescriventi
790
Parrucchieri, estetisti
1.658
Specialisti terapie mediche
778
Tagliatori pietre, scalpellini e marmisti
1.512
Collaboratori domestici
690
Pavimentatori e posatori rivestimenti
1.507
689
Pasticceri, gelatai e conservieri artigianali
1.461
Architetti, urbanisti e spec. recupero e conserv.
territorio
Vetrinisti
Personale Add. a compiti controllo, verifica
1.409
Cassieri, bigliettai (esclusi i commessi negozio)
624
Montatori carpenteria metallica
1.404
Istruttori discipline sportive non agonistiche
613
Add. all'informazione e all'assistenza dei clienti
1.346
Personale Add. archivi, schedari
596
89
1.110
993
646
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Guardie priv. sicurezza
1.242
Personale Add. ai servizi finanziari
572
Carpentieri e falegnami edilizia (esclusi i parchettisti)
1.160
570
Disegnatori artistici
1.096
Operai su macch. tratt. filati e tessuti, candeggio,
tintura
Personale ausiliario nel campo pianificazione, proget.
569
Muratori cemento armato
987
Panettieri e pastai artigianali
551
Personale segreteria
985
Operai su macch. ind. Conf. abbigliamento stoffa
547
Personale aus. add. all'imballaggio, magazzino e
consegne
Add. a vendita all'ingrosso
970
Personale non qualif. attività ind.
540
964
Tintori, lavandai e assimilati
536
Portantini
962
Tecnici pubblicità e pubbliche relazioni
527
Uscieri, commessi
952
Conciatori pelli e pellicce e pellettieri
518
Add. sportello bancario
943
Artigiani ed operai spec. calzature
513
Add. a preparazione e cottura cibi
924
Pittori, scultori, restauratori d'arte
479
Macellai, pesciaioli
911
Tecnici lavoro bancario
461
Specialisti contabilità e problemi finanziari
876
Add. attività organizzative vendite all'ingrosso
447
Stime dell’Atlante delle Professioni dell’Università di Torino su dati ISTAT, FDL
4.3.2.7. Le differenze territoriali: una risorsa o un problema?
L’ultimo aspetto chiave da considerare riguarda l’importanza per il funzionamento dell’istituto
dell’apprendistato, sia nella sua componente contrattuale, sia nella sua componente formativa,
della cooperazione territoriale. In particolare, è rilevante il livello di mobilitazione e di convergenza
tra imprese, associazioni imprenditoriali e dell’artigianato, organizzazioni sindacali, istituzioni
formative e istituzioni locali di regolazione e servizio sul mercato del lavoro e della formazione.
Questa convergenza ha varie facce, da una dimensione culturale che riguarda sia le imprese che le
famiglie e i giovani, a una più specificamente normativa, che riguarda le soluzioni individuate a
livello locale per rendere praticabili e convenienti i percorsi di apprendistato, ad una tecnica, che
riguarda le modalità di progettare, erogare e certificare la formazione e l’acquisizione di
competenze sul lavoro.
L’importanza fondamentale di questa dimensione risulta evidente osservando un semplice indice
(tavola 20, in grigio i valori sopra la media), che misura, incrociando settore di attività e Regione,
l’incidenza dei rapporti di apprendistato attivi nell’anno sul volume di occupazione dipendente.
Come si può notare, le pur importanti differenze settoriali cambiano radicalmente passando da
una Regione all’altra, dove vi sono norme, tradizioni di cooperazione tra gli attori e soluzioni
tecniche differenziate.
90
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Tavola 20 - Apprendisti occupati per settore e regione (evidenziate le regioni dell’obiettivo Convergenza)
ITALIA Composizione
occupazione per
settore
ITALIA
Sardegna
Sicilia
Calabria
Basilicata
Puglia
Campania
Molise
Abruzzo
Lazio
Marche
Umbria
Toscana
Emilia Romagna
Liguria
Estrazione di minerali
0,9 1,6 2,4 0,5 1,3 1,4 0,5 1,4 1,1 2,5 1,4 0,8 0,5 0,6 1,2 1,5 2,0 1,3 1,8 0,7 1,5
0,3
Attività manifatturiere
2,8 5,9 2,1 3,9 4,0 2,5 5,3 3,5 4,9 7,1 5,3 3,8 3,0 2,7 2,5 4,1 2,5 4,0 5,5 3,4 3,4
27,7
Produzione, distrib.energia, gas, acqua
1,0 0,0 0,9 0,2 1,0 1,6 1,0 1,3 1,5 2,5 1,4 1,0 1,8 2,2 0,9 1,9 1,5 3,0 1,6 1,4 1,2
0,8
Costruzioni
10,2 9,6 6,6 8,7 9,7 7,8 10,0 9,1 11,5 13,1 14,1 6,8 7,6 6,4 3,2 7,9 6,1 4,9 5,7 5,9 7,7
9,0
Commercio ingrosso, dettaglio, riparazione
7,7 11,1 4,5 5,2 8,1 5,9 8,5 6,7 7,7 10,5 10,3 7,5 6,0 5,5 4,0 7,1 6,1 6,0 5,9 4,6 6,5
15,2
Alberghi e ristoranti
8,5 10,7 5,6 3,3 7,2 6,7 9,7 7,4 8,4 10,4 9,3 6,3 5,0 4,5 3,3 5,1 3,3 4,3 4,9 1,8 6,2
8,8
Trasporti, magazzinaggio e comunicazioni
1,1 0,4 1,0 0,8 1,6 1,1 1,8 1,7 2,1 1,9 2,5 1,5 0,6 0,4 0,6 0,9 0,7 0,9 0,8 0,4 1,2
7,6
Attività finanziarie
2,8 2,9 1,9 1,9 3,1 1,0 1,8 3,2 2,6 3,7 3,9 2,0 3,3 1,2 3,0 2,5 7,3 2,7 2,9 5,8 2,5
3,8
Attività immobiliari, servizi alle imprese
3,7 3,9 3,1 3,1 4,8 2,6 4,3 3,8 4,1 5,6 4,9 3,2 1,7 1,1 1,4 2,3 1,0 1,2 1,8 1,3 3,2
13,8
Istruzione
0,7 1,0 0,5 0,2 0,5 0,4 0,5 0,6 0,5 0,8 0,4 0,6 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 0,2 0,1 0,1 0,4
3,2
Sanità e assistenza sociale
1,2 2,6 0,8 1,1 2,8 1,8 1,8 1,3 1,6 1,8 1,7 1,1 0,5 0,2 0,4 0,9 0,5 0,5 0,4 0,4 1,1
4,1
Altri servizi pubblici, sociali e personali
7,8 5,4 5,6 4,9 7,3 8,3 7,2 7,9 8,8 9,5 11,1 3,7 7,0 8,5 4,4 7,3 4,5 6,3 5,1 4,3 6,2
5,6
TOTALE
4,5 7,0 3,1 4,0 5,2 3,7 5,8 4,7 5,8 7,7 6,7 4,1 3,9 3,4 2,5 4,6 3,2 3,6 3,9 2,9 4,2
100,0
Nostre elaborazioni su dati INPS, osservatorio ON-LINE sui lavoratori dipendenti
91
Friuli Venezia Giulia
Veneto
Trentino Alto Adige
Lombardia
Piemonte
Dipendenti privati iscritti all'INPS
Valle d'Aosta
Incidenza % degli apprendisti sull'occupazione dipendente - anno 2010
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
La stessa considerazione può essere fatta osservando altre due dimensioni rilevanti per l’istituto
dell’apprendistato: quanto incide sui diversi segmenti di offerta di lavoro giovanile (tavola 21) e
quanto la formazione interviene per rafforzare, così come prevede la legge, il percorso di crescita
professionale dell’apprendista (tavola 22).
Anche in questi due casi, le differenze tra le Regioni sono così rilevanti da rendere ineludibile
l’interrogativo circa la funzionalità e la desiderabilità delle differenze. Possiamo anche osservare
che nelle Regioni dell’obiettivo Convergenza, come nelle altre, nonostante valori medi più bassi di
quelli nazionali (salvo la Puglia), vi sono casi settoriali di performance superiori a quelle nazionali.
Tavola 21 - Apprendisti occupati per titolo di studio (percentuale su lavoratori dipendenti 15-34
anni, evidenziate le regioni dell’obiettivo Convergenza)
% in apprendistato
Licenza media
Titolo di studio
Qualifica
Diploma
professionale
Laurea breve,
laurea o sup.
Totale
Piemonte
9,4
10,2
7,6
3,4
7,7
Valle d'Aosta
4,6
8,5
6,1
0,7
4,9
Lombardia
4,1
8,3
5,5
3,2
5,0
Trentino alto Adige
10,3
5,9
5,0
1,2
6,2
Veneto
6,5
9,0
6,9
4,5
6,7
Friuli Venezia Giulia
7,3
8,4
7,9
1,9
6,9
Liguria
13,6
11,5
8,0
1,3
8,6
Emilia Romagna
11,2
11,5
9,1
3,5
8,8
Toscana
11,3
16,5
11,0
3,1
10,1
Umbria
13,6
17,0
15,2
5,7
13,4
Marche
14,7
36,9
11,6
3,2
12,2
Lazio
5,1
5,2
4,6
2,8
4,4
Abruzzo
5,3
8,0
2,7
2,3
3,6
Molise
3,0
2,7
3,5
2,8
3,2
Campania
4,8
10,0
2,1
3,6
3,5
Puglia
4,6
13,2
4,9
1,4
4,7
Basilicata
4,6
2,4
6,2
3,3
5,2
Calabria
3,0
3,5
2,5
2,3
2,7
Sicilia
3,2
2,3
3,8
1,1
3,2
Sardegna
6,6
12,1
4,8
0,4
5,4
ITALIA
6,7
Nostre elaborazioni su dati ISTAT, FDL
9,7
6,3
3,0
6,2
92
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Tavola 22 - Apprendisti che si sono iscritti e che hanno concluso la formazione (evidenziate le
regioni in convergenza)
% iscritti alla formazione
/ occupati
% iscritti alla formazione
che hanno terminato
Piemonte
49,5
79,3
Valle d'Aosta
22,7
28,4
Lombardia
17,9
83,2
Trentino alto Adige (Bolzano)
84,4
98,9
Trentino alto Adige (Trento)
79,6
84,3
Veneto
9,4
95,0
Friuli Venezia Giulia
75,2
48,1
Liguria
12,5
70,8
Emilia Romagna
66,5
76,0
Toscana
16,1
51,0
Umbria
7,3
54,9
Marche
29,7
65,5
Lazio
9,0
1,6
Abruzzo
26,4
92,5
Molise
-
-
4,4
-
Puglia
28,0
32,0
Basilicata
18,6
75,6
Calabria
-
-
Sicilia
16,1
33,7
Sardegna
0,5
63,0
ITALIA
Fonte: XII rapporto ISFOL sull’apprendistato
25,2
69,9
Campania
Questo approfondimento preliminare ha messo in evidenza due versanti di azione per le politiche
di rafforzamento dell’apprendistato.
In primo luogo, è emersa l’incidenza circoscritta del contratto di apprendistato come canale di
inserimento nel lavoro per i giovani. E’ quindi necessario promuoverne l’uso tra le imprese,
sapendo che non è sufficiente un’azione di semplice informazione o di promozione.
Infatti, occorre considerare che il tessuto produttivo è in ampia misura costituito da piccole
imprese, per le quali la gestione della formazione per gli apprendisti ha spesso comportato
inefficienze, tempi lunghi, complicazioni burocratiche e rischi significativi. Questi aspetti verranno
ripresi nella ricognizione svolta sui territori.
In secondo luogo è stata evidenziata la necessità di un rafforzamento della natura formativa e
professionalizzante del contratto, soprattutto per i giovani a bassa e media istruzione. Si tratta,
quindi, di promuovere e assicurare la qualità dei comportamenti delle imprese e dei giovani, e il
quadro di regole in cui vengono messi in atto e riconosciuti, in relazione al conseguimento di
obiettivi professionali e formativi. Anche riguardo a questo, occorre considerare che le piccole
imprese mostrano tradizionalmente uno scarso apprezzamento per la formazione così come è
93
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
stata frequentemente proposta nell’apprendistato. Quindi, per rafforzare la natura formativa del
contratto sono probabilmente necessari cambiamenti strutturali e, in particolare, poter offrire
ovunque soluzioni praticabili ed efficaci per tutti gli aspetti del processo formativo: dalla
rilevazione dei fabbisogni, fino alla certificazione delle competenze acquisite. Inoltre, il problema
strategico della formazione per l’apprendistato è legato alla necessità, per qualsiasi sistema di
riconoscimento, di non limitarsi alle competenze di tipo formale, ma di considerare anche quelle
informali acquisite sul lavoro. E’ questa la specificità rilevante, ma forse ampiamente da riscoprire,
di un contratto a causa mista.
Le forti differenze che emergono nei dati tra tipologie di apprendistato, settori e territori,
mostrano l’importanza dell’infrastrutturazione territoriale relativamente ai sistemi di
implementazione e di gestione della formazione. Si possono vedere, a partire dai dati, segnali che
fanno riferimento ad almeno 4 dimensioni dell’infrastrutturazione, che appaiono importanti per il
buon funzionamento dell’apprendistato:
1. La funzionalità dei sistemi normativi e di gestione dell’istituto, l’accessibilità e la
praticabilità del contratto. L’assenza di una adeguata regolazione può portare perfino al
totale inutilizzo dell’istituto, come sta avvenendo per l’apprendistato finalizzato al
conseguimento della qualifica;
2. L’efficace connessione tra diversi sistemi e ambiti di competenza, in particolare tra
gestione del rapporto di lavoro da un lato, e formazione e certificazione delle
competenze dall’altro. L’apprendistato richiede un forte coordinamento all’interno e
all’esterno dell’amministrazione pubblica – politico e tecnico - tra i sistemi dei servizi al
lavoro, della formazione professionale e in generale della filiera formativa. Solo un
efficace funzionamento e coordinamento dei sistemi assicura il pieno rispetto della
natura mista del contratto e, quindi, il suo impatto sulla qualificazione del lavoro dei
giovani;
3. L’efficace territorializzazione, usando con flessibilità il sistema e ottimizzando il
coordinamento e la divisione di compiti tra centro e sistemi locali. Emerge dai dati un
evidente adattamento territoriale alle differenti esigenze e tradizioni dei sistemi
produttivi locali. Sappiamo però che esiste un’altrettanto evidente necessità, richiesta
in modo pressante dall’Europa, di allineamento delle qualifiche sul mercato nazionale
ed europeo, per favorire la mobilità e il riconoscimento del lavoro. Inoltre, le differenze
territoriali mostrano l’esigenza di trasferimento di buone pratiche, attraverso
l’adozione, nelle aree e nei settori palesemente più indietro nell’applicazione del
contratto, di modalità sperimentate altrove con successo. L’equilibrio tra cosa
generalizzare e cosa differenziare territorialmente è, quindi, un aspetto strategico
dell’infrastrutturazione per promuovere l’apprendistato;
4. La funzionalità e la convergenza delle partnership territoriali, la valorizzazione del
contributo degli attori locali. La complessità della regolazione istituzionale dei mercati
locali del lavoro e della gestione del rapporto tra lavoro e formazione fa pensare che le
forti differenze riscontrate tra i territori siano dovute anche a un differente livello di
attivazione e cooperazione degli attori locali. Viste le forti differenze settoriali, nella
94
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
stessa Regione, possiamo constatare che coesistono sui medesimi territori regionali
esperienze di regolazione differenti, presidiate da diversi gruppi di attori, che
accompagnano modelli di implementazione dell’apprendistato capaci di raggiungere
gradi di diffusione del contratto, nonché di diffusione della formazione molto
differenziati.
4.3.3. EFFETTI ATTESI DAL PON PER I GIOVANI
I due progetti, AMVA “Attività e Mestieri a Vocazione Artigianale” (d’ora in avanti AMVA) ed
Excelsior, “Sistema informativo per l’occupazione e la formazione” (d’ora in avanti Excelsior) hanno
ambizioni di impatto strutturale, in quanto mirano a cambiare il funzionamento del mercato del
lavoro e il rapporto tra lavoro e formazione, modificando gli strumenti a disposizione degli attori e
i loro comportamenti.
4.3.3.1. AMVA
Il progetto AMVA è stato strutturato in due linee d’intervento distinte ma correlate:
•
Un’azione di sistema, finalizzata a migliorare l’efficienza e l’efficacia del mercato del
lavoro. Saranno condotte azioni indirizzate a esercitare una “tensione all’integrazione” fra
operatori e organizzazioni che, pur operando negli stessi ambiti e territori, possiedono
expertise e finalità differenti da far convergere su obiettivi comuni e condivisi. Scopo della
linea d’intervento, dunque, è quello di diffondere pratiche, culture organizzative,
competenze e valori che dovranno supportare il processo di innovazione in atto nei sistemi
regionali e, al tempo stesso, che siano capaci di promuovere cambiamenti coerenti con le
strategie definite a livello nazionale.
•
Una sperimentazione operativa, nel corso della quale sarà testata e rafforzata l’efficacia
dell’azione di sistema. A tal fine, verranno ideate e sperimentate metodologie e strumenti,
per valutare la capacità della Rete (costituita grazie all’azione di sistema) di raggiungere, in
maniera partecipativa, uno scopo condiviso. In tal modo sarà anche verificato il grado di
autonomia con cui la Rete può operare, agendo - quando necessario - sul miglioramento
del suo rendimento, così da garantire, a progetto concluso, la continuità attuativa delle
forme di intervento.
In specifico sono attesi i seguenti risultati:
RISULTATO 1 – Rafforzare - soprattutto nell’ambito dei mestieri a vocazione tradizionale - la
cooperazione tra imprese/Associazioni di Categoria, Servizi per il lavoro pubblici e privati e altri
attori del mercato del lavoro.
1.1. Supporto ai Servizi per il lavoro per il miglioramento della propria capacità di interagire e
rispondere ai fabbisogni delle imprese e soprattutto a quelli della manifattura artigiana
(azione 1.1). Costituzione, avvio e consolidamento di una Rete di soggetti pubblici e
privati (3.000 attori) deputata al raccordo tra politiche per lo sviluppo, per il lavoro e per
la formazione. Il PdSC (Piano di Sviluppo e Consolidamento) agevolerà l’erogazione di un
supporto puntuale, tracciabile e continuamente monitorato, rendendo possibile un
95
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
trasferimento di modelli, knowledge e buone prassi verso soggetti esterni e distanti, con
un approccio sistemico e funzionale alla fisionomia del nodo di rete partecipante.
1.2. Supporto alle Regioni nell’adeguamento dell’offerta formativa regionale, al fine di
riqualificare le figure professionali tradizionali e/o la formazione di nuove figure (azione
1.2):
1.2.1. Analisi sui fabbisogni di circa 8.000 imprese;
1.2.2. Azione finalizzata a rendere più adeguata l’offerta formativa regionale esistente
con il coinvolgimento di 30 soggetti.
Sperimentazioni specifiche sul tema dell’attestazione delle competenze.
1.3. Sensibilizzazione sul “valore” dei mestieri a vocazione artigianale e contestuale
promozione dell’efficacia di dispositivi messi a disposizione dal Programma (azione 1.3).
Obiettivo dell’azione è triplice:
•
Sensibilizzare i membri della Rete al fine di facilitare il raccordo tra politiche per lo
sviluppo e politiche per il lavoro e la formazione;
•
Rafforzare l’appeal dei mestieri a vocazione artigianale rimuovendo i troppi
pregiudizi che investono questi mestieri;
•
Promuovere verso le imprese l’utilizzo e i vantaggi dei dispositivi proposti
nell’ambito dell’intervento.
Campagna informativa e di comunicazione rivolta a circa 10.000 soggetti tra imprese,
sistema dei servizi competenti al lavoro e altri attori del mercato del lavoro.
RISULTATO 2 – Favorire il raccordo e l’integrazione - sul tema dell’apprendistato e dei mestieri
a vocazione artigianale - tra politiche dello sviluppo, del lavoro e della formazione delle
Regioni con quelle nazionali.
Per il perseguimento del risultato, l’intervento fornirà supporto alle Regioni nella
programmazione e progettazione di linee d’intervento regionali finalizzate a contestualizzare e
a rafforzare le sperimentazioni realizzate dal programma nei territori coinvolti dall’azione di
sistema sul tema dell’apprendistato e dei mestieri a vocazione artigianale (azione 2.1).
Sperimentazione operativa
I risultati che la sperimentazione operativa intende perseguire sono due e possono essere così
sintetizzati:
RISULTATO 3 – Promuovere e diffondere un uso più incisivo dei dispositivi e degli strumenti
proposti nell’ambito dell’intervento e volti a favorire la formazione on the job e l’inserimento
occupazionale, anche in mobilità territoriale, di giovani:
•
Dell’apprendistato per l’espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione
(azione 3.1), giovani di età compresa tra 15 e 18 anni, contributi del valore unitario di €
5.500,00 per ogni giovane assunto con contratto di apprendistato (obiettivo: 4.928
giovani lavoratori beneficiari);
96
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
•
Dell’apprendistato professionalizzante e dell’apprendistato per il conseguimento di un
titolo di studio di livello secondario (ad esclusione dell’alta formazione) (azione 3.2)
giovani di età compresa tra i 17-29 anni, contributo unitario di € 4.700,00 per ogni
giovane assunto con contratto di apprendistato professionalizzante, o di apprendistato
per il conseguimento di un titolo di studio di livello secondario a esclusione dell’alta
formazione (obiettivo: 10.861 giovani lavoratori beneficiari). L’azione sperimenterà in
tal modo iniziative di formazione privata in azienda, così come previste dall’art. 49,
comma 5ter, del D. Lgs. 276/03.
RISULTATO 4 – Favorire il ricambio generazionale e stimolare la nascita di nuova imprenditoria
nel settore dei mestieri a vocazione artigianale. Attività:
1. In collaborazione con le associazioni dell’artigianato realizzerà, sull’intero territorio
nazionale (sulle 110 province italiane), una sperimentazione finalizzata a formare giovani
all’interno di “scuole di mestiere” operanti in settori dell’economia artigiana a maggior
rischio di estinzione (azione 4.1). Azioni:
1.1 individuazione di una “bottega” che funga da “scuola di mestiere” (110 “botteghe”
provinciali) per giovani in stato di disoccupazione;
1.2 individuazione, in ciascuna provincia, di 30 giovani (per un totale di 3.300 soggetti)
da inserire nelle “scuole dei mestieri” (tirocinio della durata di 6 mesi con borsa di €
500,00 mensili). 3 cicli di 10 tirocinanti della durata di 6 mesi ciascuno, con attività
di tutoraggio.
2. Svilupperà e gestirà un sistema sperimentale di contributi finalizzato alla creazione di nuova
imprenditoria da parte di giovani con attitudine imprenditoriale (azione 4.2). Contributo
unitario di € 10.000 a favore di giovani di età fino a 35 anni che si trovano nello stato di
disoccupazione (Reg. CE 800/2008 o assunti con contratti a termine). Avvisi di evidenza
pubblica per promuovere la nascita di 500 nuove imprese.
4.3.3.2. Excelsior
Il sistema informativo Excelsior43 ricostruisce annualmente il quadro previsionale della domanda di
lavoro e dei fabbisogni professionali e formativi espressi dalle imprese, fornendo indicazioni per
supportare le scelte di programmazione della formazione, dell’orientamento e delle politiche del
lavoro.
Nel 2011 è stato definito un piano di potenziamento sostenuto da un finanziamento aggiuntivo
con fondi PON. Esso si inserisce nella programmazione triennale già definita, avviata il 1.11.2009.
Obiettivo del piano era rendere Excelsior uno strumento di orientamento più efficace.
Per raggiungere quest’obiettivo generale sono stati fissati alcuni obiettivi operativi di ampliamento
dell’indagine:
43
Realizzato dal 1997 dall’Unione Italiana delle Camere di Commercio Industria, Artigianato e Agricoltura, in
collaborazione con il Ministero del Lavoro e con l’Unione Europea.
97
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
•
Trimestralizzazione dei principali risultati dell’indagine, in modo da produrre risultati di
carattere congiunturale significativi a livello provinciale, illustrati in modo tempestivo da
specifici bollettini informativi;
•
Introduzione di alcune informazioni sugli skill (competenze trasversali, non tecnico
professionali) delle figure richieste dalle imprese;
•
Rilettura complessiva dei dati in chiave di orientamento e realizzazione di pubblicazioni
rivolte anche a eventi di orientamento (ad esempio, figure analizzate per livello di
istruzione).
I due progetti, quindi, sono direttamente rivolti a migliorare il rapporto tra il mondo del lavoro e
quello dell’istruzione e della formazione, attraverso la promozione del contratto di apprendistato,
e attraverso il potenziamento degli strumenti di lettura della domanda di lavoro e di
orientamento.
4.3.4. DOMANDE PER LA VALUTAZIONE E APPROCCIO METODOLOGICO DELL’APPROFONDIMENTO
4.3.4.1. Domande per la valutazione
Il progetto AMVA ha un’articolazione complessa e il rapporto tra obiettivi, strumenti e impatto
potenziale richiede una specificazione dei nessi causali tra azioni previste ed effetti attesi.
La catena causale immaginata dal progetto per raggiungere l’impatto fa leva su tre strumenti
principali: le azioni sperimentali, il know-how pregresso di Italia Lavoro e la capacità di creazione e
trasferimento di buone pratiche.
Le azioni sperimentali mirano a raggiungere alcuni definiti risultati (incentivazione economica di
circa 16mila assunzioni in apprendistato, 3.300 tirocini in botteghe artigiane, 500 creazioni di
nuova impresa), ma il loro contributo nel progetto viene proposto come funzionale a due ulteriori
livelli di risultato: un impatto sulle reti attive sui mercati del lavoro, a livello nazionale e locale, e
un impatto sulla qualità dei processi di programmazione e di gestione dei mercati locali del lavoro,
per ciò che concerne la qualità della connessione tra la formazione e il lavoro. Sia il contratto di
apprendistato, sia il tirocinio nell’artigianato, sia ancora la creazione d’impresa sono relazioni di
lavoro fondamentali la cui qualità applicativa deve migliorare per l’impatto del progetto.
In questo senso, come il progetto propone, viene ipotizzata la costruzione di una stretta relazione
tra la dimensione culturale e dei comportamenti degli attori coinvolti nelle attività di rete e la
dimensione gestionale degli istituti di inserimento dei giovani sul mercato del lavoro. L’ipotesi
strategica è che possa migliorare la qualità delle traiettorie giovanili nel lavoro se migliora la
qualità ‘dell’ambiente’, ovvero la regolazione dei mercati locali del lavoro. In questo senso, una
buona regolazione, secondo il progetto, richiede partecipazione attiva degli attori locali, processi
di programmazione integrati e ben orientati sulla domanda dei sistemi locali, procedure e
strumenti di gestione efficaci e adeguati (dalla gestione dell’incontro domanda offerta, al
coordinamento degli interventi, all’analisi dei profili e delle competenze per l’istruzione e la
formazione, alla progettazione e all’erogazione delle formazione, fino alla certificazione delle
competenze acquisite nella formazione e nel lavoro, ecc.).
98
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
A questo livello risulta anche chiaro perché il progetto sottolinei la presenza di due strumenti
aggiuntivi: il know-how pregresso di Italia Lavoro, che già dispone di relazioni di rete con gli attori
locali, e la possibilità di creare trasferimenti di strumenti e buone pratiche, per migliorare le
performance nella regolazione dei mercati locali. E’ su questo piano che si gioca la qualità
dell’impatto del progetto. Infatti, la titolarità di un progetto per la gestione di strumenti di
incentivazione a un’Agenzia nazionale come Italia Lavoro si giustifica in tanto quanto il contributo
su questi piani diventa qualificante. Da un lato, la gestione delle reti, protratta nel tempo e
articolata su numerosi progetti, può accumulare una base relazionale potenzialmente adeguata a
generare un impatto. Dall’altro, la dimensione nazionale, le competenze e la presenza capillare
aprono potenzialmente lo spazio ad azioni di trasferibilità di strumenti e buone pratiche, tali da
introdurre elementi di innovazione e di qualificazione nella regolazione dei mercati locali del
lavoro e nelle politiche a livello regionale e provinciale.
In questo scenario e date queste ipotesi progettuali, le domande di valutazione possono essere
articolate su tre piani.
1. Il primo riguarda l’effettiva attuazione delle azioni e l’erogazione dei contributi previsti nella
parte sperimentale del progetto: incentivi ai rapporti di apprendistato, ai tirocini e alla
gestione delle botteghe, incentivi alla creazione d’impresa. A questo livello di analisi non sono
rilevanti le dimensioni di impatto culturale e comportamentale strategici del progetto, che non
dipendono dall’erogazione in sé ma dalle modalità di implementazione, quanto piuttosto gli
aspetti di efficienza, tempestività, correttezza ed equità distributiva che hanno caratterizzato la
gestione delle risorse, sia a livello nazionale che a livello locale.
2. Il secondo livello riguarda le modalità con cui, attraverso le azioni sperimentali e con specifiche
azioni di animazione territoriale, finanziate dal progetto, sono stati costituiti e rafforzati
rapporti di rete sul territorio. In questo caso il risultato è costituito dall’infrastruttura tecnica e
sociale della rete e l’impatto dipende sostanzialmente dalle qualità dell’infrastruttura stessa
(quali soggetti sono coinvolti, cosa condividono, cosa si scambiano, quale forma ha la rete, chi
la governa, chi la può utilizzare, quali strumenti strutturano le relazioni di rete, ecc.). Un
funzionamento ottimale dell’infrastruttura potenzialmente ha un impatto sulle modalità
secondo le quali funziona il mercato del lavoro locale, costruendo visioni condivise e ponti
attivi capaci di far fare progressi significativi nell’affrontare i problemi di coordinamento,
funzionamento e integrazione che oggi ostacolano un positivo inserimento lavorativo dei
giovani e una piena applicazione dell’apprendistato (progressi concreti nel rapporto tra scuola
e lavoro, tra imprese e centri di formazione, tra operatori pubblici e privati, tra sistemi
informativi di gestione e di osservazione, tra sistemi di catalogazione delle competenze diversi,
ecc.).
3. Il terzo livello di analisi dell’impatto del progetto riguarda il tema della trasferibilità di
strumenti e buone pratiche. In Italia, i mercati locali del lavoro e gli scenari regionali sono
molto diversi e questa differenza è progressivamente cresciuta negli ultimi anni. Tutti i territori
hanno problemi rilevanti nell’integrazione dei giovani, ma spesso utilizzano approcci, strumenti
e procedure diversi. Le soluzioni che si cerca di costruire in un posto sono già utilizzate in un
altro. Inoltre, vi sono significativi problemi di integrazione verticale tra il livello nazionale,
quello regionale e quello provinciale-locale. Anche in questo caso, vi sono soluzioni che
99
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
potrebbero essere diffuse a partire da sperimentazioni locali, o viceversa, strumenti noti a
livello nazionale, che potrebbero essere implementati a livello locale. Come abbiamo osservato
nella nostra analisi di scenario, questa articolazione territoriale si intreccia in Italia con quella
settoriale, data la tradizione di collaborazione delle parti sociali consolidata a livello di settore,
oltre che territoriale. In questo caso, l’impatto del progetto si sviluppa se la capacità potenziale
di una rete nazionale, gestita da un soggetto che si propone di svolgere questo ruolo di
assistenza tecnica multilivello, da quello nazionale a quello decentrato, è effettivamente in
grado di trasferire strumenti e buone pratiche da luoghi dove sono maturate ad altri luoghi
dove servono. La creazione di questo flusso è tutt’altro che scontata, perché dipende dalla
qualità delle strategie e degli strumenti che vengono utilizzati per gestire il progetto e, in
generale, la rete nazionale. In situazioni come queste, a livello ipotetico, possono esistere
modalità di gestione delle relazioni tra centro e periferia che favoriscono il trasferimento e
modalità che, al contrario, frenano o impediscono il trasferimento.
Il rapporto tra obiettivi, strumenti e impatto potenziale del progetto Excelsior è chiaro e di
immediata comprensione. La strategia di potenziamento intende portare i risultati analitici
dell’impianto previsionale più vicino ai mercati locali del lavoro, sia sul piano del tempo
(tempestività dei risultati), sia sul piano della specificità territoriale (risultati a livello provinciale),
sia ancora sul piano della leggibilità dei risultati in termini di orientamento (potenziamento delle
informazioni sulle competenze richieste e miglior esplicitazione del rapporto tra profili richiesti e
background di istruzione e formazione). L’insieme di questi cambiamenti, una volta attuati,
potenzia la strumentazione a disposizione degli attori locali, sia sul versante dell’istruzione e della
formazione, sia sul versante della gestione del mercato del lavoro locale. L’interrogativo rilevante
per l’impatto del progetto riguarda, dunque, l’utilizzo reale diffuso dello strumento, la sua
connessione con le fasi di analisi e programmazione sui mercati locali del lavoro, il suo contributo
alla conoscenza dei nodi critici, l’interazione tra utilizzatori e gestori del sistema per promuovere
eventuali ulteriori ottimizzazioni del sistema.
Le domande di valutazione sono articolate su due livelli. Il primo riguarda l’effettiva attuazione dei
miglioramenti attesi, il secondo riguarda l’utilizzo degli strumenti prodotti da Excelsior nella
gestione dei mercati locali del lavoro, dell’orientamento e della formazione.
4.3.4.2. Approccio metodologico
L’attività di valutazione ha considerato i seguenti interrogativi fondamentali:
•
•
•
Come l’intervento risponde ai problemi posti dal rilancio dell’apprendistato?
Quali effetti sta ottenendo l’intervento sull’apprendistato?
Come stanno rispondendo i territori alla sperimentazione?
Per rispondere a queste domande, considerando la logica d’impatto prevista dai progetti che
abbiamo discusso, è utile concentrare l’attenzione su aspetti più specifici degli interventi. Si tratta
di caratteristiche del processo di implementazione dalle quali a nostro avviso dipende l’impatto
previsto e quindi l’efficacia.
Per il progetto AMVA:
• Efficienza ed equità distributiva nella gestione degli incentivi per la sperimentazione;
100
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
•
•
Modalità di costruzione e utilizzo dell’infrastruttura di rete nei contesti locali;
Modalità di gestione della trasferibilità, della consulenza multilivello e del rapporto centroperiferia.
Per il progetto Excelsior:
• Attuazione dei miglioramenti nel sistema di osservazione;
• Utilizzo da parte degli attori degli strumenti nella gestione dei mercati locali del lavoro,
dell’orientamento e della formazione.
Considerando questi aspetti, unitamente all’analisi presentata sopra sui limiti più evidenti del
sistema attuale di gestione dell’apprendistato, abbiamo messo a punto un sistema a radar, che
mette in evidenza 4 aspetti dell’implementazione dei progetti. Essi sono particolarmente rilevanti
per l’impatto.
In particolare, il progetto AMVA può massimizzare l’impatto sul funzionamento dell’istituto
dell’apprendistato se contribuisce a:
1. Aumentare la funzionalità dei sistemi normativi e di gestione dell’istituto, l’accessibilità e la
praticabilità del contratto (dimensione A, tavola 14);
2. migliorare la connessione tra diversi sistemi e ambiti di competenza, in particolare tra
gestione del rapporto di lavoro da un lato e formazione e certificazione delle competenze
dall’altro (dimensione B, tavola 14);.
3. ottimizzare la territorializzazione, il coordinamento e la divisione di compiti tra centro e
sistemi locali, per realizzare trasferibilità (dimensione C, tavola 14);.
4. potenziare funzionalità e convergenza delle partnership territoriali, valorizzando il
contributo degli attori locali (dimensione D, tavola 14).
L’azione del progetto è quindi rappresentata dalle frecce verdi nella figura in tavola 14.
101
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Tavola 23 Dimensioni strategiche per l’impatto del progetto AMVA
Si tratta, quindi, di osservare come l’implementazione del progetto si colloca rispetto a queste
dimensioni cruciali. In particolare, secondo questa rappresentazione, sarebbe da evitare
un’implementazione incapace di incidere sui limiti burocratici e di funzionalità del contratto,
inefficace nel connettere gli ambiti della formazione e del lavoro, con un rapporto con i territori
improntato alla centralizzazione burocratica degli aspetti che andrebbero decentrati, con una
scarsa capacità di attivazione degli attori e delle risorse locali (figura rossa nella tavola 23).
Riguardo al progetto AMVA, la strategia di valutazione ha dovuto considerare tre specificità.
La prima è relativa al fatto che il progetto è stato avviato da poco. Il bando per gli incentivi
all’apprendistato è stato pubblicato l’11 novembre 2011 e il portale per la richiesta cui possono
accedere le imprese è attivo dal 30 novembre. Per contro, molte azioni territoriali sono in fase di
organizzazione e di avvio. Dunque, l’intreccio tra le azioni sperimentali e il rafforzamento e la
promozione della rete territoriale è visibile, ma ha appena iniziato a dispiegarsi.
Peraltro, ed è la seconda specificità, il progetto è stato avviato proprio in una fase di grande
incertezza normativa, aperta dall’entrata in vigore del Testo Unico. Ciò crea difficoltà di
implementazione non solo per il fatto che l’incertezza spinge a rinviare o evitare l’utilizzo
dell’apprendistato, ma soprattutto perché gli aspetti strategici del progetto, relativi a confronto,
sperimentazione e miglioramento di modelli regionali e locali di politiche devono essere affrontati
in una fase in cui nessuno sa esattamente quali regole saranno presenti a regime e, quindi, quali
modelli saranno possibili. Questo problema depotenzia alcuni processi che il progetto si propone
di sviluppare.
102
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
La terza specificità riguarda l’importanza di osservare il livello regionale di gestione del progetto,
perché è a livello regionale che molti aspetti chiave del progetto devono entrare in relazione con il
sistema normativo e di regolazione specifico della Regione. Dunque, una parte rilevante
dell’impatto del progetto è legata a quest’interazione, che a sua volta dipende dalle modalità di
gestione, più o meno rigida e centralizzata, del progetto stesso.
La valutazione ha utilizzato una metodologia basata su quattro fonti:
• Analisi e trattamento delle fonti statistiche, aggiornate al 2010;
• Analisi della letteratura e dei rapporti sul tema;
• Realizzazione di interviste con i responsabili di progetti (AMVA ed Excelsior);
• Realizzazione di approfondimenti in 3 Regioni competitività (Piemonte, Veneto e Lazio),
attraverso interviste alla Direzione regionale, ai responsabili di Italia Lavoro, ad attori
territoriali coinvolti nella gestione dell’apprendistato e all’analisi di documenti e strumenti.
I casi regionali saranno utilizzati per mostrare come vari aspetti di funzionamento del progetto,
inseriti in determinati contesti culturali e normativi, possano essere rilevanti per l’impatto. Il
nostro obiettivo è mostrare aspetti di debolezza oppure opportunità di sviluppo, collegati a
modalità applicative della logica progettuale ai contesti locali.
4.3.5. IMPLEMENTAZIONE DEGLI INTERVENTI: IL PROGETTO AMVA
4.3.5.1. Avanzamento lavori e nodi a livello nazionale
La direzione nazionale di Italia Lavoro ha messo a disposizione lo stato di avanzamento lavori al
31.12.2011, riportato di seguito nella sua versione integrale. Non sono invece stati messi a
disposizione dati relativamente alle imprese che nei primi mesi di operatività del portale hanno
fatto richiesta di incentivo. Peraltro, dalle interviste risulta che questo dato non sia stato messo
neanche a disposizione delle direzioni regionali di Italia Lavoro e non sia quindi utilizzabile, fino a
oggi, come strumento di adeguamento dell’azione in itinere.
Dal documento sullo stato di avanzamento lavori si evince come molte azioni ritenute strategiche
dal nostro schema di valutazione siano state avviate. Dal punto di vista della valutazione, però,
l’impatto del progetto dipenderà dal modo con cui queste azioni verranno sviluppate e
caratterizzate, rispetto a modalità che riteniamo qualificanti e che vanno oltre la descrizione
formulata nel progetto o nello stato di avanzamento.
Le più rilevanti, in quest’ottica, sono le seguenti 5 caratteristiche delle azioni.
1. In primo luogo occorre vedere come il censimento di strumenti e buone pratiche avviato da
Italia Lavoro verrà immesso nell’elaborazione del progetto. In questo caso, l’elemento
qualificante è dato dalle modalità con cui questi strumenti e modelli di azione verranno messi
a disposizione dei contesti territoriali, e utilizzati per far fare progressi innovativi
all’implementazione dell’apprendistato (dimensione C, tavola 14).
2. In secondo luogo, è rilevante la fisionomia che avrà l’architettura del supporto per la gestione
del PdSC – Piano di Sviluppo e Consolidamento, più o meno adeguato a veicolare informazioni
e relazioni della rete. In questo caso, ha un rilievo strategico l’architettura della rete che si
costruisce, sia riguardo al tipo di informazioni che può immagazzinare e/o veicolare, sia
103
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
riguardo al tipo di iniziativa di dialogo che può supportare. A un estremo troviamo una banca
dati che contiene poche informazioni per soggetto, con una struttura a stella dove il centro
(Italia Lavoro) comunica con tutti ma ciascun nodo non vede gli altri. Quest’architettura
genererebbe un basso impatto del progetto. All’altro estremo, troviamo una rete nella quale
gli attori possono attivamente qualificarsi con molte informazioni e possono dialogare con tutti
gli altri nodi, per costruire iniziative comuni. Nel corso delle interviste alla direzione di Italia
Lavoro è stata prospettata un’idea di rete più vicina alla seconda soluzione, dove gli attori
possono qualificarsi per interessi tematici (adotta gli assi tematici dell’Unione Europea 2020) e
possono posizionarsi, evidenziando i propri interessi, nonché interagire, ma non vi sono ancora
elementi osservabili di quest’architettura (dimensione D, tavola 14).
3. In terzo luogo, è stata in parte realizzata e in parte è allo studio la predisposizione dei bandi
per l’assegnazione degli incentivi. In questo caso, è cruciale il modo con cui vengono formulate
le regole che governano l’assegnazione degli incentivi, con la necessità di scegliere il livello di
flessibilità delle regole a livello territoriale e le modalità di ripartizione territoriale degli
incentivi. Da questo punto di vista, è interessante notare che per il bando sull’incentivo agli
apprendisti e quello per le botteghe sono stati scelti meccanismi assai diversi. Dal punto di
vista della flessibilità territoriale, il bando sugli incentivi per le assunzioni non lascia alcuna
flessibilità (addirittura potrebbe non fornire informazioni tempestive sulla registrazione
autonoma delle imprese nel portale), mentre il bando sulle botteghe è congegnato in modo
che sia possibile per le Regioni concordare i settori di lavoro artigianale da promuovere, pur
nell’ambito di un’unica procedura nazionale. Questo è un esempio di come la strutturazione
delle regole possa o meno consentire spazi di corretta territorializzazione e di coinvolgimento
degli attori locali. Analogamente, il bando degli incentivi non prevede quote territoriali o
settoriali, mentre quello sulle botteghe attribuisce risorse definite a ciascuna Provincia. Questa
accortezza garantisce che tempi diversi di attivazione dei territori a livello nazionale non
causino una concentrazione di incentivi su un territorio, lasciando senza altri. Questo rischio,
nel caso degli incentivi per gli apprendisti, è tutt’altro che remoto e può perfino dipendere dai
tempi stessi con cui Italia Lavoro ha fornito l’informazione sui diversi territori. Territori o
settori in cui le imprese sono state informate in ritardo, data la scarsità degli incentivi rispetto
al volume di assunzioni e dato il criterio cronologico applicato, possono rimanere con una
quota molto bassa d’incentivi (dimensioni A e C, tavola 14).
4. In quarto luogo, è rilevante la modalità con cui vengono costruite le analisi sui fabbisogni
professionali. Da questo punto di vista il progetto e l’avanzamento di attività propongono un
percorso misto, che attinge informazioni dal sistema Excelsior, da progetti precedenti e dal
territorio. E’ noto che il problema strutturale delle indagini sui fabbisogni consiste nel fatto che
il modello Excelsior viene sottoutilizzato, mentre regioni, settori e territori usano altre forme di
indagine, che si differenziano anche per la classificazione dei profili. In questo caso, a seconda
delle modalità di implementazione del progetto AMVA, sarà possibile sfruttare o meno
l’occasione per migliorare l’integrazione dei sistemi locali e la capacità di utilizzare i supporti
nazionali come Excelsior (dimensione C, tavola 14).
5. In ultimo, vi è a nostro avviso un nodo critico nell’implementazione del progetto, che può
essere affrontato in modi piuttosto diversi. Il progetto AMVA viene implementato come un
progetto di politica attiva del lavoro e, ricalcando la tradizione di distinzione di competenze
104
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
che caratterizza l’organizzazione della pubblica amministrazione, considera lo svolgimento
della formazione sostanzialmente come esterna al progetto (dimensione B, tavola 14).
Trattandosi di un progetto di promozione dell’apprendistato, questa coerenza con la tradizione
ha un certo numero di conseguenze. Infatti, come abbiamo sottolineato, le difficoltà più
rilevanti che impediscono all’apprendistato di aumentare la sua diffusione hanno a che fare
con l’obbligo formativo: formazione ritenuta inutile dalle imprese e dagli apprendisti,
formazione non ben regolata e quindi rischiosa per l’impresa in caso di ispezione o
contenzioso, formazione non materialmente disponibile sul territorio, formazione definita ed
erogata in tempi e modalità non adeguate, formazione costruita con linguaggi, metodologie,
contenuti incoerenti con gli standard europei di definizione dei profili e delle competenze. E’
quindi fondamentale, per promuovere l’apprendistato, offrire percorsi dove l’integrazione con
la formazione sia risolta. Le Regioni da anni lavorano su questo tema, con soluzioni e risultati
assai differenziati e con strumenti e metodologie tutt’altro che omogenei. L’area della
formazione e del riconoscimento delle competenze è, quindi, la prima nella quale è necessario
un contributo di consulenza specialistica e di trasferimento di buone pratiche. Su
quest’aspetto, però, come vedremo osservando i casi regionali, l’implementazione del
progetto mantiene a nostro avviso aree di ambiguità. Da notare che questo punto è rilevante
anche per le azioni sperimentali relative alle botteghe e alla creazione d’impresa, per la
gestione delle quali l’integrazione con la dimensione della formazione e certificazione delle
competenze sembra maggiore (dimensione B, tavola 14).
44
Sintesi di RISULTATI e AZIONI del progetto AMVA
AZIONI DI SISTEMA
RISULTATO 1 – Rafforzare – soprattutto nell’ambito dei mestieri a vocazione artigianale - la cooperazione tra
imprese/Associazioni di Categoria, servizi per il lavoro pubblici e privati e altri attori del mercato del lavoro
Azione 1.1 - Supporto ai Servizi per il lavoro per il miglioramento della propria capacità di interagire e rispondere ai
fabbisogni delle imprese e soprattutto a quelle della manifattura artigiana
Analisi desk di esperienze, buone pratiche e dati (Formez, Ministero del Lavoro, etc.) e per la predisposizione di
metodologie e strumenti da utilizzare per la costituzione e il rafforzamento della Rete deputata al raccordo tra
politiche per lo sviluppo, per il lavoro e per la formazione.
Verifica dei piani finora sottoscritti nell'Area Occupazione e Sviluppo economico di Italia Lavoro al fine di ridefinire il
format di "piano di sviluppo e consolidamento" (PdSC) attraverso cui il progetto erogherà supporto e assistenza al
network di attori coinvolti.
Realizzazione eventi/incontri con referenti nazionali di strutture pubbliche e private (Regioni, Associazioni di
Categoria, CPI, Agenzie per il lavoro) di sensibilizzazione al progetto.
Realizzazione di interviste ad aziende (responsabili del personale, dello sviluppo, ecc.) per l’acquisizione di indicazioni
sulla praticabilità dell'apprendistato in azienda anche a seguito della sua recente riforma.
Azioni programmate:
Definizione del format di monitoraggio della Rete, per la costituzione di un database che raccolga le manifestazioni di
interesse e i PdSC sottoscritti
Azione 1.2 - Supporto alle Regioni nell’adeguamento dell’offerta formativa regionale, al fine di riqualificare le figure
professionali tradizionali e/o la formazione di nuove figure
44
Sintesi avanzamento lavori fornito da Italia Lavoro il 27 gennaio 2012, sulla base della loro comunicazione al
Ministero con l’avanzamento lavori al 31.12.2012. Per il documento completo si veda in allegato.
105
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Raccolta di materiali documentali e informativi sui profili maggiormente richiesti dalle imprese a vocazione
tradizionale in ciascuna Regione.
Ricognizione specifica sul tema della green economy e dei profili professionali interessati.
Studio del Testo Unico sull’apprendistato in tema di formazione per ipotizzarne l’impatto nell’applicazione..
Azione 1.3 - Sensibilizzazione sul valore dei mestieri a vocazione artigianale e contestuale promozione dell’efficacia dei
dispositivi messi a disposizione dal Programma
Realizzazione di azioni di sensibilizzazione (eventi, convegni, conferenze stampa e workshop, articoli).
RISULTATO 2 - Favorire il raccordo e l’integrazione - sul tema dell’apprendistato e dei mestieri a vocazione
artigianale - tra politiche dello sviluppo, del lavoro e della formazione delle Regioni con quelle nazionali
Azione 2.1 - Supporto alle Regioni nella programmazione e progettazione di linee d’intervento regionali che
contestualizzino e rafforzino le sperimentazioni realizzate nei territori coinvolti dall’azione di sistema sul tema
dell’apprendistato e dei mestieri a vocazione artigianale
Realizzazione di un incontro a Roma con assessori, funzionari e dirigenti, in rappresentanza di 13 Regioni e della
Provincia di Trento rafforzarne la cooperazione (soprattutto nell’ambito dei mestieri a vocazione artigianale) con le
imprese e il sistema associativo di categoria
Supporto – fornito alle Regioni Abruzzo e Molise – circa la definizione dei rispettivi “Piano Integrato Giovani Abruzzo”
e “Piano Integrato Giovani Molise”. Avviata la predisposizione del “Piano Integrato Giovani Lazio”.
SPERIMENTAZIONI OPERATIVE
RISULTATO 3 - Promuovere e diffondere un uso più incisivo dei dispositivi e degli strumenti proposti nell’ambito
dell’intervento e volti a favorire la formazione on the job e l’inserimento occupazionale, anche in mobilità
territoriale, di giovani
Azione 3.1 - Sviluppo e gestione di un sistema sperimentale di contributi finalizzato alla creazione di nuova
occupazione attraverso la promozione dell’apprendistato per l’espletamento del diritto-dovere di istruzione e
formazione
Azione 3.2 - Sviluppo e gestione di un sistema sperimentale di contributi finalizzato alla creazione di nuova
occupazione attraverso la promozione dell’apprendistato professionalizzante e dell’apprendistato per il
conseguimento di un titolo di studio di livello secondario (ad esclusione dell’alta formazione)
Analisi dei bandi già pubblicati da Italia Lavoro e relativi a iniziative similari per la definizione dell’Avviso pubblico
previsto nel progetto.
Predisposizione della piattaforma informatica per la gestione del sistema di assegnazione dei contributi.
Predisposizione di servizi informativi per le imprese (posta elettronica, FAQ e "Guida per la procedura on line")
RISULTATO 4 - Favorire il ricambio generazionale e stimolare la nascita di nuova imprenditoria nel settore dei
mestieri a vocazione artigianale
Azione 4.1 - Individuazione, sviluppo e gestione di un sistema sperimentale di botteghe - scuole di mestiere - per
giovani da formare on the job (tramite tirocini) verso i mestieri a vocazione artigianale
Analisi desk a livello regionale, della normativa che disciplina l'attivazione ed il funzionamento delle c.d. Botteghe
Scuola. Raccolta delle esperienze già realizzate.
Sulla base dell’analisi sui profili maggiormente richiesti dalle imprese a vocazione tradizionale in ciascuna Regione
(vedi azione 1.2), individuazione di 12 proposte di Bottega Scuola da sottoporre all'attenzione delle Regioni.
Predisposizione di una prima bozza di Avviso pubblico per la selezione delle botteghe e di Vademecum relativa alla
gestione della domanda da parte delle aziende su piattaforma informatica.
Coordinamento e interscambio di informazioni tra sede centrale di IL e referenti territoriali
Avvio dell’implementazione della piattaforma informativa per gestire il back office del progetto Botteghe.
106
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Azione 4.2 - Sviluppo e gestione di un sistema sperimentale di contributi finalizzato alla creazione di nuova
imprenditoria da parte di giovani con attitudine imprenditoriale
Definizione della bozza di Avviso pubblico per la partecipazione al progetto di creazione d’impresa.
Progettazione di strumenti informativi (prima stesura delle FAQ).
Analisi di contesto del quadro normativo nazionale e regionale circa azioni di incentivazione della creazione di impresa
attivate localmente.
Fonte: Italia Lavoro
4.3.5.2. Una panoramica di modelli regionali: i casi di approfondimento
Come abbiamo sottolineato, molti aspetti rilevanti per il successo dell’implementazione del
programma sono legati al rapporto tra il centro e la periferia, tra l’Amministrazione centrale e le
Regioni. L’approfondimento dei casi regionali, quindi, occupa uno spazio importante nel percorso
di valutazione. In primo luogo consente di rilevare informazioni sull’effettivo stato di avvio delle
azioni del progetto e di coinvolgimento degli attori territoriali, con particolare attenzione ai
rapporti con le Amministrazioni regionali. In secondo luogo, permette di raccogliere elementi ed
eventuali criticità relative al livello di decentramento e alla gestione dei flussi informativi e
decisionali tra il centro e la rete territoriale. Questi aspetti, con le opportunità e i rischi connessi,
costituiscono anche l’area su cui è più importante che la valutazione in itinere fornisca feedback
utili all’eventuale riallineamento del progetto, in caso di significative criticità.
L’approfondimento sui casi è stato realizzato attraverso l’analisi di documenti e materiali e con
interviste ai Dirigenti delle Amministrazioni regionali coinvolte , ai responsabili regionali di Italia
Lavoro e ad interlocutori rilevanti del territorio, rispetto al tema delle sperimentazioni
sull’apprendistato condotte nella regione, indicati dalla stessa Amministrazione regionale.
4.3.5.2.1. Il Piemonte: modelli sperimentati e incognite future
Nel caso del Piemonte, gli aspetti più rilevanti per contestualizzare le modalità di implementazione
del progetto AMVA sono i seguenti:
• un lavoro pregresso di sperimentazione e di concertazione della Regione sulle diverse
tipologie di apprendistato;
• in particolare la messa a punto di un modello di gestione della formazione in impresa;
• segnali di debole coordinamento di Italia Lavoro con la Regione e con gli attori principali
del territorio.
Il Piemonte ha una lunga tradizione di sperimentazione sull’apprendistato, che riguarda tutti e tre i
livelli previsti dal D.Lgs 276/2003, condotta con l’accordo delle parti sociali. Considerando che il
progetto AMVA si concentra sulle prime due tipologie, possiamo fare il punto su questi ambiti: il
caso del Piemonte mostra come le incertezze normative, gli sfasamenti temporali tra il progetto e
il quadro normativo, il mancato coordinamento, siano oggi tali da costituire, per gli stessi attori, un
serio problema per la realizzazione di politiche efficaci.
Sull’apprendistato per il conseguimento della qualifica professionale, il Piemonte è pronto
all’implementazione sulla base di un percorso condiviso con le parti sociali. Tuttavia, come è noto,
si attende l’approvazione della Conferenza Stato Regioni in merito all’accordo quadro per il
completamento dei profili formativi per quanto riguarda l'apprendistato di primo livello. Infatti, nel
107
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
nuovo Testo Unico, l’apprendistato di primo livello consentirà di conseguire oltre alla qualifica
triennale, anche un diploma quadriennale regionale. In vista di questa novità sono state
individuate 22 qualifiche e 21 diplomi regionali (con i relativi standard minimi formativi) al fine di
assicurare uniformità a livello nazionale. Esiste al momento in Piemonte una pre-intesa tecnica che
modula la formazione sui livelli essenziali delle prestazioni (LEP) nazionali. Inoltre, è stata definita
una sorta di adattabilità del salario: le parti si impegnano a rimodulare il salario sulla base dei
volumi di formazione previsti, in modo da rendere più attraente il percorso per l’impresa. Si tratta
di una percentuale di abbattimento, che potrà cambiare nel caso di successivi contratti nazionali.
Ad esempio, secondo la Direzione della Regione Piemonte, il contratto degli studi professionali,
che definisce un abbattimento del 45% al primo anno, si muove in una logica corretta, secondo la
quale l’apprendistato per il conseguimento di una qualifica professionale deve costare meno
all’impresa. Poi nel caso della Regione Piemonte questo abbattimento sarebbe a sua volta
compensato da una borsa di studio della Regione.
Queste modalità applicative, in assenza dell’accordo Stato Regioni, non sono operative, oltretutto
non è applicabile alcun regime transitorio (come nel caso dell’apprendistato professionalizzante)
in quanto il Testo Unico ha introdotto un nuovo sistema di riconoscimento dei titoli. Quindi,
nessuna assunzione può essere fatta con il progetto AMVA.
Questo è un problema perché proprio sul primo livello aveva più senso l’incentivazione
economica, dato il maggior peso della formazione per l’impresa (essendovi una componente di
aula più importante, strutturata) e il minore appeal per l’assunzione, dato che l’apprendista può
essere minorenne (fascia 15-25 anni) e quindi porre all’impresa maggiori vincoli. Inoltre, si tratta di
una fascia di dispersione scolastica su cui il coordinamento dell’incentivo con le altre politiche
regionali sarebbe stato molto opportuno, un voucher coordinato con le politiche regionali sarebbe
stato estremamente interessante. Si calcola che in Piemonte siano circa 7.500 i giovani interessati.
Riguardo all’apprendistato professionalizzante, sulla base dell’esperienza degli ultimi anni, è stato
messo a punto un modello di gestione della formazione che potrebbe risolvere alcuni dei nodi che
da sempre ostacolano l’applicazione sostanziale del contratto. Il modello è stato descritto dalla
Regione e dal Centro di Formazione dell’Associazione delle Piccole Imprese (API).
Il fuoco del modello è centrato su una doppia presa d’atto:
•
•
il ruolo dell’impresa nella gestione della formazione tecnico professionale deve essere
valorizzato;
la piccola impresa non è in grado, senza supporto, di svolgere bene questo ruolo e
soprattutto di esplicitarne e formalizzarne il percorso e i risultati, cosa che è però
necessaria sia per verificare la formazione, sia per certificare le competenze
dell’apprendista.
Sulla base di queste considerazioni è stato sviluppato e sperimentato in due province (Torino e
Cuneo), con circa 800 imprese, un modello che assegna al centro di formazione un compito
differente dall’erogazione di un corso a catalogo, trasformandolo in consulente dell’impresa e
verificatore del processo di erogazione e dei risultati.
Secondo questo modello, l’impresa, attraverso il suo tutore, ovvero il referente tecnico in impresa
dell’apprendista, progetta, realizza e verifica la formazione. Il consulente-formatore, a partire dal
108
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
profilo, sviluppa con il tutore l’analisi del ruolo, adattando le competenze generali previste per la
formazione del profilo alle esigenze specifiche dell’impresa, costruendo con l’impresa il percorso
formativo e adattando gli strumenti di monitoraggio e verifica. Il percorso viene tenuto sotto
osservazione attraverso visite in azienda, nelle quali, con apposite griglie analitiche, si rileva
l’attività svolta, raccogliendo il punto di vista dell’apprendista e del tutore aziendale. Alla fine del
percorso, quindi, il centro di formazione è potenzialmente in grado di validare le competenze
acquisite, con una struttura di validazione modulare. Può anche dare garanzie all’azienda nel caso
dovesse dimostrare l’effettiva realizzazione della formazione.
Dalle verifiche fatte, applicando questo modello è cambiata la valutazione dell’impresa circa
l’utilità della formazione: prima ritenuta generica e sostanzialmente inutile, dopo guardata con
interesse e considerata utile.
Sotto il profilo dei costi, un Ente grande e organizzato in modo efficiente, fino ad ora riusciva a
gestire l’intervento con il contributo di 1.320 euro ad apprendista, che corrispondeva allo
stanziamento regionale per la realizzazione della formazione (le 120 ore previste fino ad ora, sia
trasversali che tecnico-professionali).
Ad oggi, come riferimento per la formazione sono stati utilizzati i circa 100 profili formativi previsti
dal sistema regionale. E’ già stato predisposto un sistema informativo che mostra all’impresa le
corrispondenze tra questi profili e quelli contrattuali, che secondo i calcoli della Regione Piemonte
sono circa 1.700, data la numerosità dei contratti di lavoro. Ad oggi questo incrocio ha un valore
indicativo e aiuta l’impresa nella scelta dei profili regionali e dell’offerta formativa associata che,
come abbiamo detto, può anche essere svolta internamente all’impresa, se ha i requisiti minimi,
con l’accompagnamento del centro di formazione.
In prospettiva, l’introduzione della nuova disciplina dell’apprendistato apre delicati problemi di
regolazione. Infatti, secondo l’Associazione delle Piccole Imprese, c’è il rischio che la Regione
decida di non finanziare più la formazione in impresa, che finirebbe per essere svolta con modalità
scarsamente regolate, poco attente alla qualità e con investimenti drasticamente ridotti.
Nella situazione attuale, l’impresa è obbligata, ma contemporaneamente supportata dal punto di
vista professionale e finanziario, allo svolgimento della formazione tecnico professionale. Quindi, è
possibile realizzare la formazione con soglie di qualità ritenute dagli esperti adeguate, sia per
l’apprendista, sia per l’impresa stessa e il suo tutore, che possono fare un’esperienza interessante
di esplicitazione e formalizzazione delle competenze che si apprendono sul lavoro, utile anche per
la gestione della formazione continua e per tutti gli inserimenti lavorativi.
Se l’impresa deve pagare in proprio la formazione e se non vi è una disciplina regionale di
riferimento (ad esempio l’obbligo di utilizzo di enti accreditati), è facile che prevalgano visioni
minimaliste e proposte di mercato finalizzate esclusivamente a consentire all’impresa di
ottemperare all’obbligo formale, togliendo di fatto spazio a esperienze come quella in corso con il
progetto AMVA.
Secondo la Regione l’incentivazione aggiuntiva dell’apprendistato professionalizzante gestita
attraverso AMVA potrebbe avere scarsa efficacia, mentre le procedure di accesso e la complessità
delle norme (dal punto di vista delle definizioni di tipo burocratico comunque richieste dalla
109
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
procedura on-line) sono un motivo di scoraggiamento per l’impresa. Per tutti questi motivi la
Regione avrebbe auspicato un maggior livello di coordinamento con il progetto finanziato dal PON.
Sulla gestione del progetto AMVA e sul suo coordinamento con le politiche regionali al momento
la cooperazione è stata limitata allo scambio reciproco di informazioni.
Il Centro di Formazione dell’API, invece, ha dichiarato di non essere stato informato dell’avvio del
progetto, con la conseguenza che le oltre 16mila imprese clienti possono aver avviato rapporti di
apprendistato senza essere informate dell’incentivo. Peraltro, il Centro dell’API ritiene che la cifra
dell’incentivo sia comunque di interesse per le imprese.
Nel corso dell’approfondimento, come in tutte le altre regioni è stato richiesto un incontro al
responsabile regionale del Progetto AMVA, che non è stato disponibile.
4.3.5.2.2. Il Veneto: la trasferibilità potenziale
Nel caso del Veneto, gli aspetti più rilevanti per contestualizzare le modalità di implementazione del progetto
AMVA sono i seguenti:
•
•
•
•
una intensa collaborazione tra la Direzione regionale lavoro e Italia Lavoro;
un’importante esperienza di ricerca partecipata per la costruzione di un repertorio di
profili articolato per competenze;
la presenza di modelli di formazione di apprendisti centrati sul ruolo dell’impresa;
l’approccio alla creazione delle “Botteghe” attento al problema dell’apprendimento.
Il rapporto stretto di collaborazione tra la Direzione Regionale e Italia Lavoro ha reso naturale il
coordinamento riguardo all’implementazione del progetto AMVA, per sfruttare gli spazi di
flessibilità regionale e cercare coordinamenti e intersezioni con le politiche regionali. Un esempio
è costituito dal coordinamento tra gli incentivi all’assunzione in apprendistato previsti da AMVA
con la promozione dei tirocini formativi, con l’idea di proporre alle stesse imprese l’utilizzo in
successione di istituti che alla fine possono portare al consolidamento del rapporto di lavoro. Un
altro esempio è dato dai contatti stabiliti con gli incubatori gestiti della Università e i progetti delle
Camere di Commercio per la promozione dell’imprenditorialità, per connettere e coordinare gli
incentivi alla creazione d’impresa del progetto AMVA con quelli erogati da tali Istituzioni.
Italia Lavoro Veneto ha avviato un intenso lavoro di contatto sul territorio, nel quale l’agenzia si
ritaglia un ruolo tecnico-consulenziale attivo, rivolto a tutti, facendo sempre in modo che la
direzione politica delle iniziative, anche nell’immagine pubblica, rimanga in capo alla Regione o alle
Province. La strategia è ampliare il network e il progetto è un’occasione per farlo. Viene quindi
ritenuta importante l’adesione sostanziale al network, con l’idea di partecipare ad incontri con la
provincia e lavorare per coordinare i propri interventi sul territorio con le linee provinciali. In
questo modo, se il network funziona, si crea effettivamente un coordinamento delle politiche,
coinvolgendo anche soggetti privati (come agenzie per il lavoro, consulenti del lavoro,
commercialisti, ecc.) che svolgono un’azione esterna al perimetro delle politiche pubbliche.
Questa strategia, se funziona, ridimensiona i rischi che le politiche pubbliche vengano piegate a
interessi privati e utilizzate in modo opportunistico e mira a orientare il network dei servizi privati
sul territorio, sostanzialmente attraverso un sistema di incentivi che la rete rende disponibili
(informazioni, consulenze sulle procedure e sugli incentivi, visione sulle opportunità, ecc.).
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Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
E’ interessante osservare che in Veneto si porrà in modo molto concreto, riguardo allo sviluppo del
progetto AMVA, il problema che abbiamo posto riguardo all’architettura della rete. Infatti, viene
svolto attivamente il lavoro di contatto e di ricognizione sul territorio ed è stata sviluppata una
capacità di individuare, per i diversi attori, il tipo di partecipazione che sono interessati a
sviluppare e il tipo di risorse che possono mettere a disposizione. In particolare, secondo le prime
stime della direzione regionale di Italia Lavoro, il 30-40% degli attori ha un interesse limitato alla
comunicazione, il 30% è interessato ad incontri e confronti e un ulteriore 30% ad un rapporto
stabile, con possibilità di sviluppare progetti comuni. Peraltro, il territorio è molto denso di attori e
ricco di disponibilità. In contesti come questi lo sviluppo di architetture aperte, che favoriscano
ruoli attivi e di interazione da parte di tutti, e che consentano di presentare i propri termini di
scambio e partecipazione in modo ricco e articolato possono costituire effettivamente
un’innovazione sociale e un contributo alla creazione di politiche con un elevato grado di
coinvolgimento territoriale. Ma dipenderà da come il modello sarà elaborato a livello nazionale se
questi sviluppi potranno essere favoriti, oppure impediti riducendo la rete a uno strumento
interno governato da Italia Lavoro. In particolare, per essere coerente con il progetto,
l’architettura tecnica e l’animazione della piattaforma dovrebbero consentire visibilità, parità di
accesso e di utilizzo, possibilità di dialogo e di iniziativa a tutti gli attori che aderiscono alla rete,
coerentemente con la loro disponibilità e il loro interesse.
Un esempio interessante di processo partecipato, che ha dato luogo a risultati rilevanti per lo
sviluppo dell’apprendistato, è stata la realizzazione del lavoro di approfondimento e
sperimentazione di un repertorio di profili descritti per competenze. Guidato dalla Regione e
supportato dalla struttura di Italia Lavoro, il processo è stato realizzato nell’ambito di un bando
della Regione Veneto sull’asse capitale umano, articolato in due linee (linea a, ambiti formali di
apprendimento, linea b, ambiti non formali e informali di apprendimento), cui hanno partecipato
47 progetti, gestiti da gruppi di attori costruiti sulla base di affinità e interessi. Il processo bottom
up ha coinvolto un migliaio di soggetti collettivi, tra cui le tre università venete, e circa 8000 utenti
finali ed è stato finalizzato a mettere a punto e sperimentare un modello condiviso, fondato sulla
metodologia affermata a livello europeo alla base dello EQF- European Qualifacation Framework
(elaborata dal CEDEFOP, distingue Knowledge, Skill e Competence), per descrivere e certificare le
competenze. Il modello è stato anche applicato ai lavoratori in mobilità.
Il modello EQF costituisce il riferimento europeo sulle competenze. La sua applicazione ai profili
presenti nel sistema produttivo italiano, con modelli di descrizione e metodi di applicazione
adeguati a far emergere sia le competenze formali che quelle informali, costituisce il presupposto
fondamentale per applicare pienamente istituti come l’apprendistato che si reggono sul principio
dell’accrescimento e del riconoscimento delle competenze formali e informali e sul mix di
apprendimenti in alternanza. Inoltre, questi strumenti sono importanti per tutti coloro che
entrano in contatto con i servizi per il lavoro e le politiche della formazione.
La presenza di questo lavoro pregresso e il ruolo attivo che Italia Lavoro ha svolto al suo interno
sollecitano a riflettere sulla funzione che il progetto AMVA potrebbe svolgere, relativamente
all’azione di sistema. In Italia, molte regioni non dispongono di una soddisfacente classificazione
dei profili. Inoltre, alcune stanno cercando di dotarsi di questi strumenti ricorrendo al contributo di
società che, per quanto preparate, non hanno nessuna possibilità di sviluppare attività come
quelle condotte in Veneto. Si tratta di politiche su cui la decisione dell’Amministrazione Regionale
111
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
è fondamentale, ma su cui il contributo tecnico, che può offrire alternative immediatamente
praticabili, è altrettanto importante. Sembrerebbe quindi un terreno su cui esercitare in modo
attivo azioni di trasferibilità, a supporto delle decisioni delle Amministrazioni locali, nell’ambito
della rete nazionale che AMVA si propone di creare.
Una difficoltà che potrebbe emergere è legata alle distinzioni che sono presenti in tutte le
amministrazioni regionali tra l’area della formazione e quella del lavoro. Operare a supporto dei
processi di definizione degli strumenti di descrizione delle competenze è indispensabile per far
operare istituti come l’apprendistato. Quel che in Veneto è stato realizzato, però, potrebbe essere
difficilmente trasferibile. Se non viene infatti attivato uno sforzo di promozione della trasferibilità
e se in altri contesti prevale una rappresentazione che separa le questioni riguardanti formazione
e profili professionali da quelle che attengono alla promozione dell’apprendistato.
In merito al funzionamento del sistema formativo per l’apprendistato, oggi i progetti vengono
inseriti on-line, attingendo da un repertorio di profili e da un catalogo di corsi, avallati dai CPI,
erogati da soggetti accreditati. Il progetto AMVA non ha stabilito particolari rapporti con il mondo
della formazione. La legge regionale sull’apprendistato è in corso di revisione per adeguarla al
Testo Unico. Per quanto riguarda l’apprendistato per l’acquisizione della qualifica, la Regione è
pronta ad avviarlo appena verrà realizzato l’accordo Stato-Regioni. Per quanto riguarda
l’apprendistato professionalizzante, è stato discusso con le parti sociali il modo con cui realizzare la
parte trasversale (tradizionalmente di 42 ore). Verrà definito un nuovo catalogo coerente con la
nuova normativa e solo questa formazione verrà finanziata dalla Regione. Le parti sociali sono
interessate al fatto che la Regione regoli e finanzi la parte trasversale (che è obbligatoriamente
esterna all’impresa quando questa non ha requisiti per svolgerla internamente, ovvero è sotto i 50
dipendenti e senza formatori interni), che potrebbe anche essere meno di 40 ore. La Regione è
intenzionata a muoversi in questa direzione, venendo incontro alle richieste delle parti sociali.
Riguardo alla formazione professionalizzante (78 ore), sotto il profilo dei modelli, anche in Veneto
è stata sviluppata la ‘formazione interna assistita’, ovvero svolta nell’impresa con un supporto
consulenziale esterno. Le imprese che non hanno le caratteristiche per fare formazione tecnicoprofessionale interna in modo autonomo, si rivolgono ad un soggetto accreditato, che organizza la
formazione (le 78 ore), da svolgersi on the job, con l’attivazione dei lavoratori esperti dell’impresa.
La Regione mette a disposizione un voucher per coprire 20 ore di servizio professionale di
supporto esterno (consulenza alla progettazione, realizzazione e valutazione della formazione),
fornito da un centro di formazione, svolgendo le seguenti azioni: colloquio iniziale e finale con
esame e visita in itinere, 8 ore in contesto aziendale e il resto back office.
Questo modello ha preso piede tra le aziende che avevano i requisiti minimi (sostanzialmente
aziende con dipendenti) per svolgere la formazione professionalizzante, arrivando ad essere
adottato per il 10-15% della formazione. Secondo Confindustria Veneto interessa il 50% delle
aziende.
In teoria, nella nuova situazione determinata dal Testo Unico, dato che la formazione in impresa
esce dal campo di regolazione della Regione, salvo che non venga finanziata, viene a cadere
l’obbligo su cui il modello faceva leva e c’è il rischio che l’impresa sia lasciata libera di decidere
come svolgere le ore di formazione che verranno definite dalla contrattazione.
112
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Quindi, questo modello potrebbe scomparire e l’azienda potrebbe assolvere all’obbligo con
modalità estremamente semplificate. D’altra parte l’assenza di regolazione potrebbe comportare
dei rischi per l’azienda in caso di contenzioso, disincentivandola ad utilizzare l’apprendistato.
Tuttavia, le Parti Sociali e la Regione intendono valutare l’opportunità di mantenere questo
modello attraverso nuove forme di regolazione, perché ha soddisfatto le aziende e le ha avvicinate
alla cultura della formazione.
Secondo Confindustria Veneto il modello regionale è più leggero e meno costoso di quello
adottato in Piemonte, consentendo dei risparmi rispetto ai corsi in aula (costa circa 680 euro ad
apprendista). Nonostante il tempo di consulenza ridotto al minimo, secondo il responsabile della
formazione di Confindustria è comunque una formula efficace, perché consente una relazione con
l’impresa su metodi e strumenti della formazione. In definitiva, il modello sperimentato in Veneto
promuove un apprendimento dell’impresa rispetto alle modalità per sviluppare e riconoscere le
competenze ed erogare formazione in ingresso e continua ai propri dipendenti, anche non
apprendisti. Inoltre, dato che è prevista una griglia di apprendimento con indicatori concordati con
l’impresa, consente una verifica dei risultati di apprendimento conseguiti.
La formazione trasversale, nel nuovo modello, non dovrebbe cambiare, in quanto potrà essere
ancora regolata dalla Regione secondo modalità consolidate, che prevedono corsi in aule il più
possibile omogenee su materie relative a sicurezza, contratti, diritto, fondamenti di
comunicazione, problem solving e organizzazione. Questa parte è apprezzata dalle aziende e dagli
apprendisti ed è realizzata con modalità di erogazione ormai consolidate.
Come osservato a proposito dei profili formativi, occorre sottolineare che il modello di erogazione
e finanziamento della formazione è centrale per il corretto funzionamento dell’apprendistato.
Esperienze e modelli di gestione della formazione dovrebbero quindi essere al centro delle attività
di scambio tra Regioni e trasferimento di buone pratiche e strumenti nell’ambito della rete
nazionale.
Una questione analoga, che ha a che fare con la dimensione formativa dell’esperienza, riguarda
l’attivazione delle “botteghe artigiane”. In questo caso la dimensione strategica dell’intervento
consiste nella messa a punto di modelli di trasferimento di conoscenze tra il maestro di mestiere
artigiano e l’apprendista. Ciò richiede di focalizzare il ruolo del formatore-mediatore che deve
accompagnare un processo di esplicitazione, codificazione e apprendimento di competenze.
Richiede anche di definire e utilizzare un modello di descrizione delle competenze, possibilmente
coerente con gli standard europei. In questa direzione si sta muovendo Italia Lavoro Veneto, che
fin dalla selezione degli operatori ha mirato a costruire un nucleo di professionisti che fosse in
grado di trasformare la creazione delle botteghe in creazione di modelli di apprendimento – basati
sul passaggio tra esperto e apprendista – trasferibili al territorio e applicabili nelle molteplici
situazioni aziendali in cui il problema si pone. Inoltre, intende avvalersi del modello di descrizione
delle competenze messo a punto a livello regionale.
Questa strategia di applicazione, che coglie lo spirito ‘sperimentale’ delle botteghe proposto da
AMVA, richiede in realtà operazioni complesse di accompagnamento dell’esperienza, che
sappiano sviluppare modelli per gestire la formazione nella piccolissima impresa, applicabili a
tutti i lavoratori in ingresso. Si tratta di proporre e sperimentare metodi per descrivere e
codificare competenze complesse e creative che gli stessi protagonisti artigiani spesso non sono in
113
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
grado di raccontare. Richiede anche di selezionare associazioni artigianali con cui condurre
l’esperienza consapevoli di questa dimensione essenziale del progetto.
Rispetto all’implementazione di AMVA quest’approccio stimola a riflettere sulla fisionomia da dare
al bando nazionale che disciplinerà la sperimentazione e ai meccanismi da attivare prima delle
sperimentazioni, per fornire ai contesti locali un modello di riferimento coerente con lo standard
europeo e per far circolare successivamente i risultati. Anche in questo caso la distinzione
tradizionale tra politiche del lavoro e della formazione potrebbe rischiare di ostacolarne la
connessione che è invece strettamente richiesta nella logica del progetto AMVA.
4.3.5.2.3. Il Lazio: il piano giovani e la programmazione regionale
Nel caso del Lazio, gli aspetti più rilevanti per contestualizzare le modalità di implementazione del progetto
AMVA sono i seguenti:
•
la realizzazione di una pianificazione integrata delle politiche giovanili;
•
l’estensione della rete dei servizi per il lavoro.
La definizione di un Piano Giovani45 da parte della Regione con l’assistenza tecnica di Italia Lavoro
è fondata su una collaborazione consolidata, che viene riproposta attraverso un accordo quadro
tra Regione e Italia Lavoro sottoscritto il 14 febbraio 2012. La cooperazione è ad ampio raggio e
tocca praticamente tutti gli aspetti rilevanti delle politiche giovanili per il lavoro, dal rapporto con
la scuola, alle reti d’impresa, agli aspetti organizzativi e di gestione del sistema informativo, fino
agli aspetti culturali, legati all’arte, alla creatività e alla promozione della dimensione
internazionale. Si tratta quindi di uno sforzo di integrazione coerente delle varie attività dedicate
ai giovani, che può avere due aspetti di interesse, di carattere generale. In primo luogo mira a
strutturare una maggiore integrazione tra gli interventi attuati sul territorio, comprendendo sia i
diversi progetti che Italia Lavoro gestisce, sia i progetti regionali. Un riflesso non secondario è dato
dal fatto che la comunicazione, conseguentemente, viene organizzata per presentare i diversi
interventi in modo organico e probabilmente più efficace per i destinatari. Ciò è avvenuto ad
esempio per la programmazione delle attività di comunicazione previste nel progetto AMVA, che
sono state inglobate in un’attività di promozione del piano di cui AMVA è diventato parte
integrante.
In secondo luogo il Piano può essere uno strumento per coordinare e integrare il finanziamento
delle politiche, potenziando con risorse regionali alcuni interventi previsti da progetti gestiti da
Italia Lavoro. Ad esempio, nel caso delle “botteghe dei mestieri”, la Regione Lazio ha deciso di
aumentarne il numero passando dalle 5 previste a 11.
Questo tipo di strategia è coerente con il ruolo di consulenza e assistenza tecnica che Italia Lavoro
svolge per la Regione, disciplinato da un’apposita convenzione, che la porta ad un impegno diretto
sulla programmazione.
D’altro canto, in questa logica, i problemi potrebbero venire dalle rigidità dei programmi nazionali.
Nel caso delle “botteghe”, come avevamo notato, il fatto che fosse possibile scegliere a livello
45
Piano triennale di interventi in favore dei giovani del Lazio, presentato dalla Giunta Regionale del Lazio il 5.10.2011.
114
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
periferico i settori è stato determinante per alimentare forme di cooperazione come quella
sperimentata. Più difficile immaginare, come abbiamo notato, forme di coordinamento con
l’incentivazione dell’apprendistato, avendo creato un portale e uno sportello on-line nazionale,
con rigide regole uguali per tutti, senza spazi di adattamento territoriale.
Altri casi in cui la cooperazione ha portato ad azioni di coordinamento e complementarietà tra gli
interventi di Italia Lavoro e della Regione sono costituiti dal progetto Fixo (gestito da Italia Lavoro
e su cui la Regione ha finanziato la formazione per la sperimentazione dell’”apprendistato alto” o
di terzo livello), dalle azioni nell’area del welfare to work (Italia Lavoro svolge assistenza tecnica) e
dall’apprendistato di primo livello (su cui la Regione intende sviluppare una sperimentazione nel
settore del turismo).
Riguardo alla gestione dell’apprendistato, la Regione ha appena emanato un regolamento46 che
disciplina l’adeguamento della normativa regionale al Testo Unico. Viene disciplinata l’offerta
pubblica di formazione di base e trasversale, con un’offerta di 18 moduli (sicurezza,
comunicazione, problem solving, organizzazione, lingue, ecc.) che potranno essere scelti dalle
aziende ed erogati da Enti accreditati.
Lo svolgimento della formazione professionalizzante è demandata alle aziende e può essere svolta
con ampi gradi di libertà, sia riguardo alla scelta del soggetto erogatore, che può non essere
accreditato, sia riguardo al luogo, in quanto la formazione può essere interna all’azienda.
Nel caso del Lazio diviene, quindi, cruciale il tipo di regolazione che verrà definita il sede di
contrattazione nazionale (disciplina della formazione professionalizzante), sapendo che, come
abbiamo scritto, occorre fornire all’impresa soluzioni adeguate, praticabili e sufficientemente
definite, per evitare che sia il rischio dei contenziosi a tenere lontane le imprese dal contratto di
apprendistato.
E’ intenzione della Regione, nel quadro del piano giovani, finanziare tutta la formazione,
professionalizzante e trasversale, anche se l’esperienza fino ad ora è stata di uno scarso utilizzo
della medesima da parte delle aziende. Infatti, sono rimasti ampi residui non spesi negli
stanziamenti regionali. Peraltro, è proprio lo scarso gradimento delle aziende che ha spinto altre
Regioni non solo a favorire la formazione in azienda, ma a strutturare modelli e strumenti di
supporto, in modo che la formazione interna non fosse solo un’opportunità per assolvere
l’obbligo, ma anche un modo per raggiungere risultati efficaci.
Nel regolamento regionale si apre anche alla possibilità che la formazione sia finanziata dai fondi
interprofessionali, anche se questa possibilità non è di facile applicazione, perché richiede di
coniugare due diverse discipline, quella dell’apprendistato e quella dei fondi. In particolare, lo
statuto dei fondi interprofessionali prevede l’erogazione di formazione continua per i dipendenti
che partecipano al finanziamento dei fondi stessi; inoltre i fondi hanno proprie regole per
l’assegnazione delle risorse, lo svolgimento e la verifica della formazione, che andrebbero adattate
alle esigenze dell’apprendistato.
Nel caso del Lazio, l’azione di sistema del progetto AMVA ha una maggiore focalizzazione sul
coordinamento delle politiche regionali, piuttosto che sull’azione diffusa sul territorio, anche se
46
7 febbraio 2012 n.3.
115
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
questa componente è, comunque, presente. Inoltre, nella rappresentazione di Italia Lavoro, il
progetto viene collegato al tema dell’ampliamento dei servizi per il lavoro, che costituisce un
ambito di priorità, rilevante anche per le politiche giovanili. Si tratta di un disegno di rete che
prevede un ruolo centrale per i Centri per l’Impiego, cui Italia Lavoro eroga assistenza tecnica, e la
partecipazione dei privati (agenzie per il lavoro, terzo settore, fondazioni, ecc.), secondo un
modello di accreditamento che definisca servizi erogabili, livelli minimi, requisiti finanziari e
professionali per accreditarsi, ecc. In questo disegno emerge un’idea di rete che funziona come
strumento di orientamento dei servizi, attraverso meccanismi di incentivazione, basati sul tipo di
servizi estesi ed evoluti di cui fruisce chi aderisce. Per adesso si tratta di ipotesi, ma la Regione
potrebbe prevedere ‘sistemi premianti’ per chi asseconda le politiche pubbliche (condivide
informazioni, promuove incentivi e programmi pubblici verso le imprese scoraggiando utilizzi
opportunistici, ecc.), rimborsando certi servizi piuttosto che altri. Questo potrebbe favorire le
organizzazioni che aderiscono e migliorare anche i servizi alle imprese, perché molte associazioni
di categoria forniscono servizi, ma non gratuitamente. In questa logica, invece, alcuni servizi
potrebbero essere finanziati dalla Regione, in cambio di una partecipazione attiva alla rete e alle
iniziative pubbliche.
Anche nel caso del Lazio, quindi, un tema centrale dell’implementazione del progetto AMVA
riguarda l’evoluzione della struttura della rete, gli spazi e le potenzialità di adattamento regionale
e le sue modalità e supporti di funzionamento. Ovvero, il contributo sistemico del progetto si
realizza se la rete locale diviene più attiva ed efficace, anche in coerenza con il disegno regionale,
che ne fa un elemento importante di promozione delle politiche per i giovani. Inoltre, più diventa
rilevante l’azione di co-progettazione con la Regione, più è importante la flessibilità dei programmi
nazionali da un lato, e la possibilità di esercitare trasferibilità attingendo a strumenti e modelli
esistenti altrove, dall’altro. Se i programmi nazionali sono troppo rigidi, infatti, non adattabili a
livello regionale, la co-progettazione locale non ha spazio. Se la rete non propone metodi e
strumenti trasferibili, la co-progettazione locale non può sfruttare un know-how aggiuntivo che
deriva dalla presenza di una rete attiva.
4.3.6. IMPLEMENTAZIONE DEGLI INTERVENTI: IL PROGETTO EXCELSIOR
Il progetto Excelsior, come è noto47, è costituito dall’indagine svolta dalla rete delle Camere di
Commercio con interviste dirette o telefoniche (con tecnica C.A.T.I.), coinvolgendo un campione di
250.000 imprese di tutti i settori economici e di tutte le dimensioni. L’elevato numero di interviste
e la metodologia complessiva adottata nella costruzione del campione consentono di ottenere dati
statisticamente significativi a 3 mesi per tutte le province italiane. Per tale motivo Excelsior
rappresenta lo strumento informativo più completo disponibile in Italia per la conoscenza dei
fabbisogni professionali e formativi delle imprese. Per ogni impresa vengono rilevati i programmi
di assunzioni di personale dipendente per i dodici mesi successivi e le relative uscite (per
pensionamenti, scadenze di contratto, ecc.). Per le assunzioni sono raccolte informazioni
analitiche sulle caratteristiche del personale che l’impresa intende acquisire.
Pertanto le informazioni raccolte con Excelsior riguardano, in sintesi:
47
Dalla presentazione ufficiale del progetto.
116
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
•
•
•
•
•
•
•
•
•
le caratteristiche delle imprese che assumono;
i motivi di non assunzione per le imprese che non assumono;
i movimenti occupazionali previsti per livello di inquadramento;
le assunzioni previste dalle imprese per tipologia contrattuale (lavoro dipendente a tempo
indeterminato, lavoro dipendente a termine, collaborazioni a progetto, lavoro stagionale,
apprendistato, contratti d’inserimento ecc.);
le figure professionali, i titoli di studio, i livelli formativi ed i relativi indirizzi richiesti;
le principali caratteristiche delle assunzioni programmate (difficoltà di reperimento,
necessità di ulteriore formazione, esperienza pregressa, conoscenze informatiche e
linguistiche);
le previsioni di assunzione di lavoratori immigrati e le relative figure professionali;
le dimensioni e le caratteristiche degli investimenti annuali delle imprese italiane in
formazione continua e le tipologie di risorse umane coinvolte;
le imprese che ospitano tirocinanti e il numero di tirocini ogni anno complessivamente
attivati.
Le informazioni disponibili sono un fondamentale supporto conoscitivo per:
•
•
•
la misurazione della domanda effettiva di professioni nei diversi bacini di lavoro territoriali,
in modo da fornire un supporto informativo a quanti - enti pubblici o privati - si trovano
impegnati nell’orientare l’offerta di lavoro verso le esigenze espresse dalla domanda o nel
favorire l’incontro diretto e puntuale tra domanda ed offerta di lavoro;
l'indirizzo delle scelte dei decisori istituzionali in materia di politiche e programmazione
della formazione scolastica e professionale, nonché degli operatori della formazione a tutti
i livelli, offrendo informazioni dettagliate sui bisogni di professionalità espressi dalle
imprese per il breve e il medio termine;
l’orientamento dei giovani che, a conclusione del proprio percorso di formazione,
necessitano di informazioni di spendibilità immediata sulle tendenze evolutive del mercato
del lavoro in generale e sulle professioni più richieste in particolare.
Il piano di ampliamenti finanziati dal PON, definito nel 2011, finalizzato a rendere Excelsior uno
strumento di orientamento più efficace, è stato completamente realizzato.
In particolare, sono stati realizzati gli obiettivi operativi di ampliamento dell’indagine:
•
•
•
trimestralizzazione dei principali risultati dell’indagine, in modo da produrre risultati di
carattere congiunturale significativi a livello provinciale, illustrati in modo tempestivo da
specifici bollettini informativi;
introduzione di alcune informazioni sugli skill (competenze trasversali, non tecnico
professionali) delle figure richieste dalle imprese;
rilettura complessiva dei dati in chiave di orientamento e realizzazione di pubblicazioni
rivolte anche ad eventi di orientamento (ad esempio, figure analizzate per livello di
istruzione).
Essi sono visibili sul sito, che presenta una rassegna ampliata di prodotti, coerenti con
l’impostazione promossa.
117
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Rispetto all’impatto del progetto si possono fare due ordini di osservazioni.
In primo luogo la ricognizione fatta nelle regioni e sui territori mostra come Excelsior sia
conosciuto e generalmente utilizzato, ma come le sue potenzialità siano ampiamente
sottoutilizzate e sia poco integrato con gli altri sistemi di definizione e di analisi dell’occupazione,
dei profili e delle competenze a livello decentrato.
In particolare, Excelsior è conosciuto come una fonte informativa di ricerca, che propone in modo
periodico informazioni sui fabbisogni occupazionali (come fanno anche altre fonti), e da consultare
per rispondere a specifiche domande che spesso i decisori devono affrontare, relativa alla
domanda di figura professionali.
Si ritiene che il prodotto sia sottoutilizzato perché le regioni hanno sviluppato sistemi di
definizione dei profili e delle competenze, su cui poggia la formazione professionale, che sono
organizzati seguendo altri repertori e altri criteri, tanto che in alcuni casi i due sistemi non sono
direttamente confrontabili. Ciò è avvenuto per l’evoluzione nel tempo dei diversi sistemi ed oggi è
una dato di fatto. Il sistema di Excelsior, peraltro, è sviluppato in modo coerente con il quadro di
riferimento europeo ed è integrato con la più importante fonte nazionale di catalogazione delle
figure professionali, ovvero il sistema ISTAT-ISFOL delle NUP (Nomenclatura Unità Professionali).
In secondo luogo, riguardo all’orientamento, riteniamo si sia lontani dall’utilizzo metodico di
questo sistema per alimentare riflessioni e approfondimenti territoriali tali da formulare
orientamenti per i sistemi di istruzione, gli insegnanti, le famiglie e i giovani.
In sostanza la fonte è disponibile e ricca di informazioni, ma deve ancora diventare un oggetto di
lavoro per l’analisi periodica dei mercati locali del lavoro da parte dei soggetti istituzionali, in
modo da essere un punto di riferimento per comprensioni più approfondite sull’evoluzione della
domanda di figure professionali e competenze. Peraltro, su temi così delicati e così rilevanti per gli
investimenti in formazione, di lungo periodo, dei giovani, è indispensabile sviluppare capacità di
interpretazione e mediazione locale tra le fonti statistiche e i diversi punti di osservazione sulle
tendenze strutturali di evoluzione dell’economia locale, che i dati solo in parte possono
rappresentare.
Lo stesso tipo di riflessioni potrebbe essere fatto relativamente alle informazioni sul mercato del
lavoro (avviamenti e cessazioni), che raramente vengono utilizzate nell’ambito di solidi quadri
interpretativi costruiti sull’economia locale.
Sono invece frequenti i casi di utilizzo mediatico di informazioni derivate da fonti e ricerche di
carattere occasionale, che vengono rilanciate anche a livello nazionale e che contribuiscono a
rendere piuttosto confuso il fondamento informativo e scientifico-metodologico dei sistemi di
orientamento.
Peraltro nelle regioni toccate dall’approfondimento, tentativi in questa direzione sono in corso, sia
di confronto delle diverse fonti locali, tra cui Excelsior è sempre annoverata, sia di rielaborazione
della conoscenza con gli attori locali.
4.4. Considerazioni sulle politiche per i giovani del PON
118
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
4.4.1. CONCLUSIONI DELLE ANALISI
La ricognizione svolta sui progetti a favore dell’integrazione dei giovani nel mercato del lavoro
evidenzia degli aspetti molto interessanti.
Nel complesso, i PON finanziano progetti che spaziano fra diversi ambiti, da quello della
formazione, a quello dei tirocini a quello più prettamente sociale, evidenziando un’attenzione nei
confronti di diverse tematiche ritenute di fondamentale importanza per favorire l’occupabilità dei
giovani. Anche le tipologie di azione di sistema che si evincono sono di diversa natura, passando da
azioni di monitoraggio, a studi e ricerche, all’istituzione di banche dati. Questo approccio verso
una diversificazione degli interventi è sicuramente positivo, poiché mira a combinare più modalità
al fine di rendere maggiormente efficaci le risorse impiegate a favore dei giovani.
In passato, la tematica giovanile era sì una priorità all’interno dei PON ma non così esplicita come
lo è ora, cosa resa evidente dal positivo incremento che si è avuto nelle risorse destinate verso
interventi che favoriscano l’occupabilità dei giovani. Inoltre, come si evince dal capitolo sulla
Strategia, è a seguito dell’implementazione di AMVA che si è avuto un progressivo incremento di
interesse nei confronti della tematica “giovani” ed è anche per questo che tale intervento merita
una particolare attenzione.
Il progetto AMVA, avviato a novembre 2011, ha certamente importanti potenzialità d’impatto da
esprimere legate alla capacità di incidere sul funzionamento dell’apprendistato nei sistemi locali
del lavoro e sul rapporto strutturale tra sistemi dell’istruzione, della formazione e lavoro
(mismatch tra domanda e offerta di profili e competenze, dialogo tra sistemi dell’istruzione e
domanda, riconoscimento delle competenze informali apprese sul lavoro, certificazione
progressiva di tutte le competenze acquisite, ecc.). Questo è il vero obiettivo strategico del
progetto, rilevante per l’occupazione giovanile e per le prospettive di occupazione e di
adeguatezza professionale dei giovani rispetto ai cambiamenti in corso nella domanda di lavoro.
In questo senso si ritiene che l’enfasi data nel progetto alla dimensione di sistema dell’azione sia
appropriata a che le sue possibilità di impatto siano potenzialmente rilevanti.
Si rileva che per incidere sul sistema dell’apprendistato, il progetto deve sperimentare e attuare
miglioramenti concreti sul piano della funzionalità dei sistemi amministrativi, di gestione e
regolazione dell’apprendistato, della connessione tra diversi sistemi e ambiti di competenza, in
particolare tra gestione del rapporto di lavoro da un lato e formazione e certificazione delle
competenze dall’altro, dell’ottimizzare della territorializzazione, ovvero del coordinamento e della
divisione di compiti tra centro e sistemi locali, per realizzare effettivamente trasferimenti di
strumenti, modelli e buone prassi e del potenziamento della funzionalità e convergenza delle
partnership territoriali, valorizzando il contributo degli attori locali.
Questi aspetti costituiscono nei fatti gli obiettivi dell’azione di sistema, che possono rendere
effettivi gli obiettivi di impatto del progetto.
Secondo la nostra analisi il raggiungimento di questi obiettivi nelle 4 aree (partnership territoriali,
sistemi regolativi e di gestione, connessione tra diversi sistemi, territorializzazione dell’intervento;
vedi sopra tavola 23) dipende dall’architettura politica e tecnica che si intenderà dare alla rete
attraverso il Piano di Sviluppo e Consolidamento - non specificata nel progetto e non ancora
esplicitata in questa fase di implementazione - e dal modo con cui il progetto verrà orientato, nel
119
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
suo rapporto tra struttura nazionale e articolazioni territoriali. Certamente la vivacità dell’azione
rilevata in 2 delle 3 regioni esaminate48 e le potenzialità di trasferimento e utilizzo di know-how
disponibile nella rete nazionale di Italia Lavoro rendono concreta la possibilità di un impatto
significativo.
Nonostante la fase di forte incertezza normativa e le incognite sui tempi di perfezionamento dei
passaggi formali che consentono la piena operatività del Testo Unico, gli elementi rilevati fanno
pensare che l’utilità di affrontare i nodi sui 4 ambiti (tavola 23) che abbiamo posto non venga
meno e che sarebbe opportuno muoversi rapidamente in questa direzione per poter offrire un
energico supporto quando gli elementi principali di incertezza saranno superati.
Riguardo al progetto Excelsior, come abbiamo sostenuto, sarebbe utile passare dal piano del
potenziamento dello strumento a quello della facilitazione dell’utilizzo, che richiede ancora una
volta di lavorare sulle reti locali dove si costruiscono interpretazioni sui mercati locali del lavoro,
affinando la connessione tra le analisi sul mercato del lavoro e le strategie di gestione dei processi
di orientamento.
Anche questo versante qualitativo, relativo a processi di produzione di conoscenza e di
orientamento dei sistemi dell’istruzione e della formazione, potrebbe essere oggetto di
monitoraggio, per accompagnare il potenziamento dell’impatto del sistema di osservazione
Excelsior.
4.4.2.RACCOMANDAZIONI
Riepilogando le principali indicazioni emerse dall’approfondimento, utili a tenere allineato il
progetto agli obiettivi, possiamo sottolineare le seguenti raccomandazioni per un’efficace
prosecuzione delle azioni.
Per quanto riguarda il progetto AMVA è rilevante:
o aumentare attraverso le sperimentazioni del progetto la funzionalità dei sistemi
amministrativi, di gestione e regolazione dell’istituto dell’apprendistato, accrescendo
per questa via l’accessibilità e la praticabilità del contratto, risolvendo i problemi che
tengono più lontane le imprese da questo tipo di contratto. Ciò significa incidere in
concreto sul funzionamento dei sistemi locali, individuando i problemi e proponendo
soluzioni (di accesso, tempi, rischi, ecc. in parte segnalati);
o migliorare, attraverso le sperimentazioni del progetto, la connessione tra diversi
sistemi e ambiti di competenza, in particolare tra gestione del rapporto di lavoro da un
lato e formazione e validazione delle competenze dall’altro. In questo caso occorre
contribuire a fare in modo che l’ottemperanza all’obbligo formativo non diventi un
motivo di scoraggiamento e/o di rischio nell’uso del contratto e che la valenza
formativa del contratto per il lavoratore si reale. Ciò implica farsi direttamente carico
dei problemi di funzionamento della formazione degli apprendisti nei diversi contesti
regionali, per promuovere soluzioni da testare nell’azione sperimentale;
48
Come spiegato la vivacità è stata rilevata in Veneto e Lazio. Non rilevata in Piemonte.
120
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
o ottimizzare, nella messa punto e nella conduzione delle sperimentazioni diffuse sul
territorio nazionale, il coordinamento e la divisione di compiti tra centro e sistemi
locali, per evitare duplicazioni e realizzare trasferibilità di modelli, strumenti e buone
pratiche. Questa capacità di trovare equilibri tra omogeneità nazionale (ed europea) e
particolarità locali è un aspetto sempre più critico nella gestione del mercato del lavoro
e delle politiche attive, come del rapporto tra formazione e lavoro. E’ dunque un’area
dove gli apprendimenti realizzati nel progetto possono condurre a miglioramenti di
sistema;
o potenziare funzionalità e convergenza delle partnership territoriali, valorizzando il
contributo degli attori locali, creando apprendimento nella soluzione dei problemi
legati all’apprendistato. Si tratta di un apprendimento sui contenuti, ma anche di
metodo, che può trasferirsi nelle qualità della rete locale, che gli strumenti previsti
dall’azione di sistema (Piano di sviluppo e consolidamento) dovrebbero aiutare a non
disperdere, ma a valorizzare in una gamma più ampia di azioni funzionali allo sviluppo
locale.
Tutti questi aspetti, quindi, riguardano il funzionamento dei sistemi locali e nazionale, nei quali
l’apprendistato deve essere implementato, soprattutto per quanto riguarda il mercato del lavoro e
l’intreccio tra erogazione e riconoscimento di formazione professionalizzante e contratto di lavoro
di apprendistato.
Il metodo che si propone per sviluppare e applicare queste raccomandazioni consiste
nell’identificazione di indicatori condivisi, a livello regionale e nazionale, di carattere
sostanzialmente qualitativo, relativi a questi aspetti di sistema, capaci di misurare concreti
miglioramenti su queste dimensioni.
Questa è anche la condizione per guidare e valutare con efficacia l’azione di sistema che occupa
una che posizione rilevante nell’ambito del progetto. Gli indicatori potrebbero orientare la
progettazione e l’implementazione della struttura della rete, identificando obiettivi strategici per il
sistema locale, su cui la rete deve essere pensata e sperimentata, per non rimanere fine a se
stessa.
Per quanto riguarda il progetto Excelsior la questione si pone in termini diversi. Negli ultimi anni
sono stati fatti sforzi considerevoli per avvicinare i prodotti generati del sistema agli utilizzatori
‘periferici’, diffusi sul territorio nazionale.
In questo caso la raccomandazione riguarda l’introduzione nel progetto di obiettivi di feedback
continuo tra il nucleo di elaborazione e un panel di utilizzatori, per affinare strategie e strumenti di
implementazione locale, sia nel senso dell’utilizzo ottimale dei prodotti che già esistono, sia di
evoluzione dei prodotti per rispondere alla domanda, sia riguardo alla creazione di uno sviluppo
convergente dei sistemi di classificazione locale e di metodologie di analisi e osservazione locale
con quelle assunte a livello nazionale.
121
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
5. Sezione tematica 2 – Rilevanza del PON AS nello sviluppo delle
politiche per gli immigrati
5.1. Il ruolo strategico dei PON nelle politiche per gli immigrati
5.1.1. IL CONTESTO DI POLICY
I problemi dell’occupazione straniera sono noti e riguardano la presenza degli immigrati nel lavoro
sommerso e la cosiddetta “segregazione occupazionale” orizzontale e verticale, ovvero la loro
concentrazione nei settori meno qualificati e nelle mansioni con le retribuzioni più basse. Prima
della crisi economica, gli alti tassi di attività e di occupazione hanno garantito la tenuta sociale e
attenuato i problemi di integrazione. Ora che, con il perdurare della recessione, la disoccupazione
inizia a crescere anche tra la popolazione migrante, c’è il rischio che un numero crescente di
persone perda il permesso di soggiorno per motivi di lavoro, finendo in una condizione di
irregolarità49 e di esposizione al rischio di lavoro sommerso.
Nonostante si riconosca da tempo la necessità di sostenere gli immigrati nell’ambito del mercato
del lavoro, in Italia le politiche attive non sono ancora in grado di raggiungere in modo
soddisfacente questo gruppo di popolazione. La recente ricerca realizzata da Ismu-Censis-Iprs
“Immigrazione e lavoro. Percorsi lavorativi, Centri per l'impiego, politiche attive”, ha messo in
evidenza come la prevalenza dei canali informali nell’accesso al lavoro degli immigrati alimenti la
segmentazione del mercato del lavoro, determinando probabilmente anche un sottoutilizzo della
manodopera immigrata. L’intermediazione informale risulta particolarmente diffusa nell’accesso
alle basse qualifiche, specialmente nel settore dei servizi alla persona. Negli ultimi anni la maggior
parte dei centri pubblici per l’impiego si è attrezzata per offrire servizi su misura per gli stranieri50,
con uno sforzo di adeguamento indubbiamente rilevante, considerando anche la rapidità con cui
sono cresciuti i residenti immigrati negli anni Duemila. Tuttavia, dalla stessa ricerca risulta che solo
una quota minoritaria di stranieri entra in contattato con i CPI (30%), di cui meno della metà (40%)
usufruisce dei servizi specifici offerti e solo l’1,9% trova effettivamente lavoro. La ricerca
approfondisce anche il rapporto tra immigrati e formazione, mostrando che la formazione rimane
un’opzione residuale che riguarda solo il 10% degli intervistati51. La carenza delle politiche attive
del lavoro è confermata dai risultati dell’indagine sui fabbisogni degli immigrati realizzata dal
Ministero dell’Interno, dalla quale risulta che Amministrazione Regionali, Consigli Territoriali per
49
Non a caso è allo studio del Governo una proposta di legge per estendere il periodo di validità del permesso di
soggiorno dopo la perdita del lavoro da 6 a 12 mesi.
50
L’Isfol ha rilevato che nel 2006 il 60% dei CPI aveva attivato servizi specifici per i lavoratori stranieri. Cfr. Isfol, “Le
azioni sperimentali nei centri per l’impiego. Verso una personalizzazione dei servizi”, 2010.
51
Ismu, Censis, Iprs “Immigrazione e lavoro. Percorsi lavorativi, centro per l’impiego, politiche attive”, Quaderni Ismu
1/2010, p. 125-126. Studio pubblicato con il contributo del Fondo Europeo per l’Integrazione dei cittadini dei paesi
terzi (FEI) 2007-13.
122
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
l’Immigrazione e Associazioni di settore mettono tra le questioni prioritarie il sostegno
all’occupabilità dei lavoratori stranieri52, subito dopo i corsi di lingua italiana ed educazione civica.
Anche rispetto alle politiche del welfare (alloggio, sanità e istruzione), che fino ad oggi hanno
garantito una certa protezione per gli immigrati, si registra un arretramento legato alla crisi
economica in corso. La carenza di risorse pubbliche, rileva un’indagine dell’Ires del 2010, “ha
spinto ad alzare le soglie di accesso a numerosi servizi e protezioni sociali per gli stranieri. Dalle
case popolari, agli asili, alle scuole, alla sanità, si moltiplicano annunci e casi concreti in cui
vengono introdotte o accresciute differenze di accesso a danno degli stranieri”53.
Scarsa efficacia delle politiche attive e diminuzione sostanziale dei diritti sociali, rendono ancor più
urgente sviluppare un approccio all’immigrazione che tenga insieme dimensione sociale e
dimensione lavorativa. Gli interventi di questo tipo sono ancora pochi e molto frammentari.
Quanto riportato da uno dei soggetti attuatori PON descrive bene questa situazione: “Nei territori
abbiamo trovato il faidate. Se non ci sono luoghi dove poter discutere, confrontarsi ognuno rimane
ancorato al proprio pezzo. Alla fine si fa, ma in modo volontaristico, legato alla capacità di alcune
persone, ad alcuni contesti, soprattutto a far sì che associazioni e terzo settore sopperiscano alle
carenze delle istituzioni”. Anche nelle regioni in cui si è tentato di pianificare gli interventi sulla
base di una strategia, si riscontra una forte frammentazione delle risorse in progetti di piccolo e
piccolissime dimensioni “dispersi tra Stato, Regioni e province” 54.
Sostenere efficacemente gli immigrati nel mercato del lavoro è quindi una necessità non più
rinviabile. Il “Piano per l’integrazione e la sicurezza – Identità e incontro” (d’ora in avanti Piano),
predisposto nel 2010 nell’ambito della strategia Italia 2020, è un primo tentativo di realizzare a
livello nazionale una politica organica ed integrata capace di rispondere alle particolari esigenze
sociali e occupazionali della popolazione straniera. Al Piano Partecipano MLPS, MIUR e Ministero
dell’Interno; esso prevede cinque assi che corrispondono alle diverse dimensioni del modello
italiano all’integrazione: educazione ed apprendimento, lavoro, alloggio, accesso ai servizi
essenziali, sostegno specifico ai minori e alle seconde generazioni. Contestualmente al Piano,
MLPS e Ministero dell’Interno hanno concluso l’accordo del 12 marzo 2010, considerato storico da
molti, allo scopo di collegare la decretazione annuale sui flussi all’effettivo fabbisogno
occupazionale delle regioni. L’accordo di cooperazione interistituzionale pone diverse obiettivi, tra
cui: la semplificazione e integrazione delle procedure amministrative; la lotta al sommerso e il
reimpiego dei lavoratori in attesa di permesso di soggiorno; la valorizzazione del ruolo di
coordinamento dei Consigli Territoriali dell’Immigrazione; iniziative per l’inserimento al lavoro di
cittadini extracomunitari; progetti destinati ai paesi d’origine per promuovere l’immigrazione
legale. Grazie all’accordo, la definizione dei flussi dovrebbe tenere conto dello stock di lavoratori
stranieri inoccupati già presenti in Italia, e inoltre si dovrebbe assicurare che l’ingresso per motivi
di soggiorno si traduca in un’effettiva assunzione, diversamente da quanto spesso avviene ora.
52
Ministero dell’Interno, Consultazione nazionale 2011 sui fabbisogni territoriali 2011, slide reperibili dal link:
http://www.integrazionemigranti.gov.it/Documenti/Documents/Documenti%20da%20newsletter%20gennaio%20201
2/Consultazione_fabbisogni_integrazione.pdf. I risultati dell’indagine sono significativi perché si basano sulle risposte
di 15 Regioni, 87 Consigli Territoriali per l’Immigrazione e 142 associazioni di settore.
53
IRES Piemonte, Immigrazione in Piemonte – Rapporto 2009, 2010, p. 31.
54
Ismeri Europa, intervista a un referente di Italia Lavoro.
123
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Coerentemente con l’approccio del Piano, il MLPS ha avviato un processo di razionalizzazione delle
risorse disponibili e di coordinamento con le Regioni e le Province Autonome. Le competenze sul
lavoro degli immigrati, in quanto parte del concetto più ampio di integrazione, sono state
assegnate alla Direzione Generale dell’Immigrazione e delle politiche per l’Integrazione, a seguito
della riorganizzazione interna del MLPS avvenuta nel 201055. Questo ha coinciso con la nomina
della DG a organismo intermedio dei PON e con il trasferimento ad essa degli interventi per gli
immigrati gestiti precedentemente dalla ex-DG Mercato del Lavoro. Nella strategia della DG
Immigrazione si da ampio spazio all’ambito del lavoro e alla promozione di un approccio comune
nazionale intorno ad alcune questioni chiave dell’occupazione straniera. La DG ha definito linee
d’intervento e obiettivi specifici per ciascun asse del Piano di sua competenza, prevedendo
l’impiego congiunto dei fondi PON FSE, del Fondo Nazionale per le Politiche Migratorie (FNPM) e
del Fondo di rotazione. Sul piano attuativo, uno sforzo recente della DG ha riguardato la gestione
multi fondo dei progetti, al fine di garantire massa critica di risorse su grandi interventi di respiro
nazionale. Gli accordi di programma quadro hanno ripartito tra centro e periferia le responsabilità
settoriali degli interventi: in linea di massima la DG Immigrazione si occuperà prevalentemente
delle politiche attive, mentre le Regioni dovrebbero concentrarsi sull’accesso all’alloggio e
sull’insegnamento della lingua, oltre a mettere in campo politiche attive complementari a quelle
nazionali. Ancora sul piano della governance, a luglio 2010 il MPLS ha concluso con l’Unione delle
Province Italiane (UPI) un protocollo d’intesa finalizzato ad innalzare la qualità e la performance
dei servizi per l’impiego, in cui, tra le altre cose, si concordava la definizione di interventi per
migliorare la qualità delle politiche attive destinate agli immigrati e la costituzione di punti
informativi per l’autoimpiego e il micro credito destinati ai soggetti “non bancabili”.
5.1.2. LA STRATEGIA DEI PON
Il Piano riconosce lo stretto legame tra lavoro regolare e integrazione, ma sottolinea anche che
proprio per questo “la temporaneità dei permessi di soggiorno per lavoro va coniugata più
strettamente con le politiche attive e gli strumenti di reimpiego dei lavoratori al fine di scongiurare
la dispersione dei lavoratori stranieri nel lavoro irregolare alimentando la catena dello
sfruttamento della manodopera immigrata”56.
Le risorse PON FSE, congiuntamente con quelle del FNPM, sono dedicate alla linea d’intervento
“Lavoro e qualificazione professionale” del Piano con i seguenti obiettivi strategici:
•
•
•
•
•
55
56
Rafforzamento della governance istituzionale con Regioni ed Enti locali;
Potenziamento della cooperazione pubblico-privata nei servizi per l’impiego;
Promozione di azioni di contrasto allo sfruttamento della manodopera immigrata;
Qualificazione degli interventi nel settore del lavoro domestico e dell’assistenza alla
persona;
Promozione della migrazione circolare anche attraverso servizi dedicati al rientro
volontario assistito nei paesi di origine.
Cfr. D.P.R. del 7 aprile 2011, n°144.
Cfr. Piano per l’integrazione e la sicurezza – Identità e incontro, p.
124
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
La strategia dei PON prevede un solo progetto nazionale per l’area competitività57, denominato
“Programmazione e organizzazione dei servizi per il reimpiego degli immigrati”. Il progetto è
riconducibile ai primi due obiettivi strategici del Piano, e la loro gestione è stata affidata dalla DG
Immigrazione all’ente in house del MLPS Italia Lavoro. Esso mira a strutturare la governance locale
delle politiche attive per gli immigrati facendo leva sugli strumenti normativi esistenti per
sviluppare la cooperazione tra i soggetti istituzionali con competenze in materia di immigrazione. Il
progetto interessa 10 province in 9 regioni competitività.
Nel complesso l’intervento rappresenta un’azione di sistema finalizzata ad agire, in tempi rapidi e
senza disallineamenti territoriali, sulle carenze, giudicate strutturali, delle politiche attive per gli
immigrati. Il PON FSE agiscono generalmente all’interno di sistemi già strutturati con interventi di
adeguamento delle prassi di lavoro e degli strumenti in uso. Nel caso delle politiche per gli
immigrati, invece, è necessaria una vera e propria azione organizzativa e di capacity building delle
istituzioni, perché, di fatto, i sistemi sottostanti sono ancora da strutturare. Tra i principali deficit
sistemici, basti qui ricordare la mancanza dei raccordi fondamentali tra le istituzioni sul tema del
lavoro degli immigrati, la scarsa capacità di programmazione e il ruolo sostitutivo dell’azione
pubblica svolto dall’associazionismo di settore. La differenza sostanziale tra lo stato dei sistemi
dell’immigrazione e quello degli altri sistemi di politiche attive, fa sì che l’azione dei PON è
chiamata a sperimentare degli approcci specifici e innovativi se vuole essere efficace.
5.1.3. LA LOGICA DELL’INTERVENTO PON58
La ricostruzione delle logica dell’intervento consiste nella identificazione delle relazioni tra risultati
attesi ex ante, gli obiettivi operativi e le azioni dei progetti. Queste connessioni sono i meccanismi
che ci si attende che si attivino per superare le debolezze del sistema. La logica del programma è
stata ricostruita sulla base della documentazione di progetto e delle interviste con i responsabili
della DG Immigrazione e di Italia Lavoro (quest’ultime utili anche a far emergere i meccanismi
impliciti non dichiarati nei documenti ufficiali).
La tabella sintetizza questo esercizio e offre una lettura integrata della funzione che dovrebbero
avere i progetti PON all’interno della più ampia strategia del Piano. Nella colonna centrale sono
indicate le azioni promosse dal PON e tra parentesi i progetti cui esse si riferiscono.
57
E’ previsto anche un quarto intervento, come annunciato in sede di Comitato di Sorveglianza del 2011, ma che
ancora, stando ai dati utilizzati in questo lavoro, non è stato avviato.
58
Le citazioni sono tratte dalle interviste di Ismeri Europa ai responsabili nazionali di Italia Lavoro dei progetti in
esame.
125
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Risultati attesi
Rafforzamento delle capacità di
programmazione e attuazione
delle politiche
Azioni
•
•
•
Diffusione della conoscenza del
mercato del lavoro e delle
politiche nazionali
•
Meccanismi previsti
Sensibilizzazione istituzioni
territoriali
Assistenza tecnica alle
Commissioni lavoro
•
Avvio coordinamento tra istituzioni
coinvolte (accordi e relazioni
informali)
Ricostruzione bacini potenziali
destinatari politiche attive
Formazione/informazione
funzionari pubblici
•
Condivisione delle banche dati tra
istituzioni
Sensibilizzazione ai fabbisogni degli
immigrati e conseguente
adeguamento di politiche e servizi
Attivazione delle APL
Formazione operatori CPI e altri
funzionari pubblici
Valorizzazione CPI
•
•
•
•
Inserimento lavorativo immigrati
•
•
Integrazione dei servizi territoriali per
gli immigrati
Intensificazione impegno CPI verso il
target degli immigrati
Il progetto Servizi reimpiego adotta una strategia di ricomposizione dal basso del sistema delle
politiche per gli immigrati assistendo tecnicamente i Consigli Territoriali per l’Immigrazione (d’ora
in avanti Consigli), previsti per legge a livello provinciale59. Tra i vari compiti in materia di
accoglienza, integrazione e coesione sociale, i Consigli dovrebbero anche mettere in atto “progetti
tendenti a far incontrare la domanda e l’offerta di lavoro, con conseguenti mirate iniziative di
formazione professionale, in grado di offrire agli stranieri concrete opportunità lavorative”60. Il
progetto mira a costruire le condizioni di sistema affinché i territori siano in grado di realizzare
politiche efficaci ed efficienti per gli immigrati. Sono previste due linee progettuali:
•
•
Linea governance finalizzata al coinvolgimento delle Regioni e delle province nella
costituzione o rafforzamento delle Commissioni lavoro (d’ora in avanti Commissioni)
all’interno dei Consigli;
Linea formazione destinata a dirigenti e operatori dei servizi pubblici e privati per il
lavoro, è finalizzata rafforzamento dei servizi per migliorare il reinserimento dei
cittadini stranieri.
I Consigli si occupano molto poco di lavoro, nel 2009 ad esempio - ultimo anno in cui è disponibile
il dato - solo l’8% delle sedute ha riguardato questo argomento, e solo il 12% degli interventi
promossi erano per la formazione professionale e l’inserimento lavorativo. Il dato nasconde
vistose differenze regionali: sempre nel 2009 solo in 8 Regioni e Province Autonome, sulle 20
rilevate, i Consigli si sono occupati del tema del lavoro61. Ciò si spiega con quanto riferito dagli
intervistati, secondo cui la maggior parte dei Consigli non aveva ancora costituito le proprie
commissioni interne lavoro al momento dell’avvio del progetto.
59
Cfr. Dpcm del 18/12/1999 ai sensi dell’art. 57 del DPR n. 394 del 31/8/1999.
Cfr. Ministero dell’Interno – Dipartimento per le Libertà civili e l’Immigrazione, circolare n. 5 del 2009.
61
Cfr. Ministero dell’Interno – Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, “Quarto rapporto sull’attività dei
Consigli Territoriali per l’Immigrazione nel 2009”, settembre 2011, p. 49. Il dato regionale potrebbe poi nascondere
significative differenze provinciali, comunque le regioni cha sembrano più attive sul tema del lavoro straniero in seno
ai Consigli Territoriali risultano essere Toscana, Lazio e Lombardia.
126
60
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
L’assistenza alle Commissioni prevede attività di sensibilizzazione delle istituzioni coinvolte e
servizi di accompagnamento all’avvio dei lavori. Sembra infatti che le Commissioni lavoro spesso
non vengano istituite per mancanza di iniziativa da parte delle istituzioni e per gli elevati costi di
coordinamento. La commissione dovrebbe costituire un “luogo” di scambio di informazioni
favorendo la cooperazione tra le istituzioni, per esempio nei servizi erogati, una maggiore
attenzione al fenomeno e la valorizzazione delle competenze del terzo settore e delle associazioni
degli immigrati. Il fatto stesso di costituire in modo strutturato un “luogo” di confronto, dovrebbe
permettere di superare quella frammentazione delle iniziative e quella “delega in bianco” da parte
del settore pubblico al terzo settore delle politiche per gli immigrati.
Un elemento centrale nella logica del progetto è il monitoraggio dello stock di disoccupati
stranieri. Le informazioni sugli immigrati sono disperse in almeno quattro banche dati diverse: il
Ministero dell’interno per permessi di soggiorno, il Ministero del Lavoro (DG Innovazione) per le
comunicazioni obbligatorie, l’INPS per i percettori di ammortizzatori sociali e i CPI per le iscrizioni
dei disoccupati. In attesa della creazione del sistema informativo nazionale sugli immigrati, il
progetto assiste le istituzioni a trovare il modo più idoneo per condividere le informazioni. Dalla
ricostruzione del bacino dei potenziali fruitori delle politiche attive, ci si attende che gli attori
prendano maggiore consapevolezza dei bisogni dei lavoratori stranieri e in particolare i CPI
svolgano un’azione proattiva rispetto ai disoccupati immigrati.
Il progetto vede infine nell’informazione/formazione dei funzionari pubblici un altro strumento
essenziale per rafforzare le politiche e il sistema di governance. Si riscontrano infatti delle forti
inefficienze nella comunicazione e nello scambio tra centro e periferia in materia di immigrazione.
Ciò ha alimentato nel tempo alibi a giustificazione dell’inazione dei territori sul tema del mercato
del lavoro, mentre alcune importanti novità normative non sono state sfruttate appieno perché
poco conosciute. Questo dovrebbe spingere i territori ad una più convinta adesione alle strategie
promosse a livello nazionale in materia di integrazione socio-lavorativa degli immigrati.
L’obiettivo di Servizi reimpiego è la creazione delle Commissioni lavoro in 10 province
dell’obiettivo CRO62. Inoltre il progetto è finalizzato a definire una metodologia per la costituzione
delle Commissioni da trasferire al resto delle province con ulteriori finanziamenti nel triennio
2012-2014.
5.2. Domande e approccio metodologico della valutazione
5.2.1.
DOMANDE DI VALUTAZIONE
L’analisi della logica dell’intervento, ha messo in evidenza quali meccanismi si dovrebbero
innescare nei territori e quali attori dovrebbero essere coinvolti. Tali meccanismi sono
riconducibili, in estrema sintesi, allo sviluppo delle relazioni interistituzionali, sia tra centro e
periferia che nei territori, all’attivazione di determinati soggetti pubblici e privati nella fornitura di
specifici servizi, all’inserimento lavorativo e alla crescita delle competenze di determinati
destinatari finali finora poco coinvolti nelle politiche attive.
62
Novara, Milano, Verona, La Spezia, Modena, Fermo, Pesaro Urbino, Chieti, Latina, Campobasso.
127
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Tuttavia, per quanto riguarda i destinatari finali, non è stato possibile valutare l’efficacia degli
strumenti di inserimento lavorativo e l’effetto di “empowerment”. Il progetto ASSAP è stato
avviato solo di recente, pertanto al valutazione si è dovuta concentrare sull’analisi della strategia e
delle modalità di attuazione, allo scopo di evidenziare elementi critici che potrebbero
depotenziare l’impatto futuro del progetto. RELAR, che come ASSAP ha sperimentato politiche
attive sui destinatari finali, anche se in via di conclusione al momento delle ricerche, non
disponeva ancora di dati dettagliati sui tirocinanti.
Sulla base di queste premesse, sono state identificate cinque domande di valutazione che
appaiono particolarmente pertinenti per valutare la potenzialità d’impatto sistemico dei PON; per
ciascuna domanda sono state poi definite delle domande specifiche di valutazione:
1) L’intervento promuove presso le Regioni una strategia comune per l’integrazione sociolavorativa degli immigrati?
• Le Amministrazioni Regionali sono coinvolte in modo adeguato?
• Regioni, enti locali e istituzioni territoriali hanno maggiore consapevolezza delle strategie e
delle linee d’indirizzo nazionali in materia di immigrazione?
• L’intervento contribuisce al miglioramento delle strategie regionali?
• E’ prevista l’integrazione tra risorse nazionali e risorse regionali?
• Ci sono fattori che ostacolano l’adesione delle Regioni alla strategia nazionale per
l’immigrazione?
• I progetti riescono a coinvolgere gli operatori pubblici, privati e del terzo settore che
possono contribuire allo sviluppo delle politiche per gli immigrati?
2) L’intervento è efficiente?
• I progetti PON agiscono in modo sinergico?
• Sono raggiunti i target di realizzazione previsti dai progetti?
• Sono adeguatamente sfruttate le reti esistenti al fine di avere un impatto più esteso sui
territori?
3) L’intervento riesce ad affrontare le debolezze strutturali delle politiche per gli immigrati?
• Si riscontra una maggiore attenzione da parte degli attori locali rispetto alle problematiche
d’integrazione degli immigrati?
• Sta migliorando la cooperazione tra le diverse istituzioni locali?
• L’intervento fa emergere e valorizza le competenze presenti nei territori, con particolare
riferimento all’associazionismo di settore e alle agenzie per il lavoro?
• Si stanno sviluppando le relazioni tra i diversi operatori pubblici e privati dei servizi?
4) La capacità dei territori di realizzare politiche attive destinate ai lavoratori stranieri sta
migliorando?
• Ci sono effetti positivi sulla capacità dei territori di programmare le politiche?
• E’ migliorata la conoscenza della condizione degli immigrati rispetto al mercato del lavoro?
• Grazie ai progetti sono stati inseriti lavoratori stranieri in percorsi di politica attiva?
128
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
•
•
•
Si sta sviluppando la rete dei servizi pubblici e privati territoriali? Ci sono nuovi operatori
che si occupano del target immigrati?
Le capacità e lo competenze degli operatori in materia di immigrazione sono migliorate?
L’intervento riesce ad avere effetti analoghi in tutte le regioni interessate? Da cosa possono
dipendere le eventuali differenze?
5) I risultati ottenuti sono sostenibili?
• Le commissioni territoriali attivate dal progetto “Servizi per il reimpiego” riescono a
lavorare in autonomia?
• Sono stati attivati/migliorati i servizi per l’impiego degli immigrati?
• Le Regioni stanno effettivamente integrando le sperimentazioni dei PON con propri
interventi?
• C’è una strategia efficace per trasferire queste sperimentazione al resto del sistema?
5.2.2. APPROCCIO METODOLOGICO
In prima battuta, si è fatto ricorso all’analisi desk dei documenti, essa ha costituito un’attività
preliminare di supporto alla lettura degli interventi in relazione alla strategia seguita e alle relative
attività realizzate. La principale fonte informativa sono stati i documenti relativi al PON e ai singoli
interventi contenenti in differente modo e misura informazioni sulle attività realizzate, i prodotti e
gli output, il monitoraggio delle azioni, il monitoraggio finanziario.
Contemporaneamente è stata svolta un’analisi del contesto di policy e della strategia generale dei
progetti. Si è proceduto infatti realizzando interviste ad alcuni attori chiave (Italia Lavoro) che
hanno avuto un ruolo importante nella definizione e gestione degli interventi a livello nazionale.
Successivamente, al fine sia di verificare i servizi realmente attivati nelle Regioni sia di
approfondire la qualità degli interventi attivati, si sono svolte le prime indagini sul campo. Si è
deciso di “visitare” alcune Regioni tenendo in considerazione quanto consigliato dai responsabili
nazionali. Così, oltre alle interviste con attori istituzionale e non, sono state anche realizzati
incontri con alcuni responsabili territoriali di di Italia Lavoro. Il coinvolgimento dei responsabili
dei progetti ha lasciato la possibilità all’intervistato di spaziare liberamente rispetto alle questioni
proposte: descrizione delle attività intervento; aspetti organizzativi e gestionali; principali risultati;
casi di successo e aspetti problematici; valutazione generale del progetto
Le interviste hanno permesso al valutatore di raccogliere le informazioni necessarie, e i dati
oggettivi quando disponibili, per poter analizzare alcuni risultati ed in generale le caratteristiche
che i progetti tendono ad assumere.
5.3. Attuazione e realizzazioni dell’intervento
L’analisi delle modalità di attuazione dell’intervento e delle realizzazioni, ha lo scopo di capire se
l’intervento riesce a promuovere l’adesione delle Regioni e delle altre Istituzioni locali alla
strategia nazionale per l’immigrazione definita nel Piano nazionale. Inoltre, tale analisi, serve a
capire se i progetti operano in maniera coerente e sinergica tra loro, al fine di massimizzare
l’impatto dell’intervento nazionale nelle aree obiettivo Convergenza.
129
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
5.3.1. IL COINVOLGIMENTO DELLE REGIONI
La DG Immigrazione del MLPS, come accennato in premessa, ha avviato un’intensa attività di
coordinamento con le Regioni allo scopo di indirizzare e integrare le politiche nazionali e regionali
per attuare i cinque assi del Piano Identità e incontro. Questo processo è stato accompagnato
tecnicamente dal progetto Servizi reimpiego, grazie al quale, a partire dalla fine del 2009, sono
stati definiti gli strumenti della nuova governance nazionale. In particolare, sono state elaborate le
linee guida e i format di piani integrati regionali, strumenti che sarebbero poi stati impiegati
nell’ambito dei successivi accordi quadro tra MLPS e Regioni.
In attesa di pervenire ad un nuovo quadro di governance nazionale, per il quale lo stesso progetto
stava appunto lavorando, Servizi reimpiego aveva avviato la linea d’intervento destinata ai territori
(supporto della governance locale), stipulando preventivamente degli accordi con le Regioni che
non prevedevano impegni e vincoli specifici per quest’ultime. Come sottolineato dai responsabili
dell’Area immigrazione di Italia Lavoro, quello con le Regioni è stato un “passaggio formale e non
sostanziale”, che prevedeva solamente di concordare insieme le province da coinvolgere nel
progetto. Nella fase operativa le Amministrazioni Regionali venivano informate e convocate agli
incontri, ma di fatto non beneficiavano direttamente delle attività del progetto. Questo
coinvolgimento “soft” delle Regioni era coerente con la strategia del progetto che, in presenza di
un sistema delle politiche per gli immigrati molto disarticolato, scommetteva su una
ricomposizione dal basso, ovvero a partire dai territori, della governance del sistema. Servizi
reimpiego ha seguito questo approccio su tutto il territorio nazionali, senza sostanziali differenze
tra area convergenza e area competitività. Tant’è che da uno screening dei siti istituzionali, il
progetto risulta molto più visibile a livello provinciale che regionale. Malgrado l’esperienza mostri
come il coinvolgimento sostanziale delle Amministrazioni Regionali sia una precondizione
necessaria dell’azione di sistema, d’altra appare evidente che nel caso del progetto Servizi
reimpiego dedicare meno risorse a questo scopo ha consentito di lavorare direttamente con i
territori e le province al fine di sostenere una prima riorganizzazione del sistema. In futuro,
tuttavia, come riconoscono i responsabili di Italia Lavoro, il lavoro con le Regioni andrà
necessariamente rafforzato.
5.3.1.1. Il “metodo” delle azioni di sistema: il ruolo della DG Immigrazione
A conclusione della ricostruzione del processo di coinvolgimento delle Regioni, è importante
soffermarsi sul ruolo giocato dalla DG Immigrazione in qualità di Organismo Intermedio dei PON.
Nel precedente Rapporto, si era rilevato come la debole azione istituzionale da parte delle
strutture centrali verso le Regioni avesse influito negativamente sugli esiti delle azioni di sistema.
Nel caso degli interventi per gli immigrati, l’efficacia delle relazioni con le Regioni è riconducibile,
secondo tutti gli intervistati, alla capacità della DG Immigrazione di ascoltare i fabbisogni regionali,
di valutare gli interventi da fare sulla base di una conoscenza approfondita dei mercati del lavoro
locali, di tenere conto anche delle posizioni delle province. Questa azione proattiva è stata
assicurata dalla DG Immigrazione attraverso la costante presenza dei suoi responsabili nei territori,
le frequenti interlocuzioni dirette con le Amministrazioni periferiche e un coordinamento forte con
gli enti attuatori sulla base di obiettivi chiari e indirizzi puntuali.
Il secondo elemento che concorre positivamente all’azione di sistema è di natura istituzionale e
riguarda il fatto che la DG Immigrazione ha competenze in materia di immigrazione sull’intero
130
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
territorio nazionale, con potere d’intervento diretto e non limitato al coordinamento e
orientamento delle Regioni. Va però sottolineato che l’azione della DG diventa concorrente con
quella delle Regioni quando le sue politiche vanno a intercettare l’ambito del lavoro. All’interno di
questo quadro istituzionale, la DG Immigrazione sembra aver saputo trovare un giusto equilibrio
nell’esercizio delle proprie prerogative, sfruttando al meglio le competenze attribuitegli senza
tralasciare l’interazione con le Regioni allo scopo di valorizzarne il ruolo istituzionale.
5.3.2. IL COINVOLGIMENTO DEGLI ATTORI TERRITORIALI
L’intervento PON sulle politiche per gli immigrati ha mobilitato, oltre alle Amministrazioni
Regionali, un insieme di attori istituzionali e privati molto articolato. La tabella seguente propone
un quadro sinottico dei soggetti che hanno preso parte alle attività e delle modalità con cui sono
stati coinvolti. Negli approfondimenti regionali realizzati dal valutatore, si è inoltre rilevato che
Italia Lavoro ha coinvolto anche altri soggetti, non riportati in tabella, sulla base delle esigenze e
delle specificità territoriali. Nelle Commissioni lavoro provinciali, ad esempio, l’ampiezza della
compagine dell’associazionismo dipendeva dalla presenza in loco di associazioni locali di
immigrati; mentre in altri casi hanno preso parte al tavolo tecnico anche le università, come per
esempio nella provincia di Bari.
Tavola 25 – Tipologia di soggetti coinvolti nell’intervento
Principali soggetti coinvolti
Amministrazioni Provinciali
Prefetture – U.T.G.
Questure
INPS
Centri per l'impiego
Servizi per il lavoro privati (APL)
Direzioni provinciali lavoro (DPL)
INAIL
Organizzazioni sindacali
Organizzazioni datoriali
Terzo settore e associazioni di
immigrati
Modalità di partecipazione dei soggetti coinvolti al progetto
Accordo formale, istituzione Commissioni, partecipazione Commissioni.
Accordo formale, partecipazione alle Commissioni, consulenza normativa.
Partecipazione alle Commissioni, condivisione dati immigrazione, assistenza
tecnica.
Partecipazione alle Commissioni e condivisione dati immigrazione.
Condivisione dati immigrazione, affiancamento e formazione.
Beneficiari informazioni sui lavoratori immigrati.
Partecipazione alle Commissioni e formazione.
Partecipazione alle Commissioni.
Partecipazione alle Commissioni.
Partecipazione alle Commissioni.
Partecipazione alle Commissioni.
Pur non essendoci un monitoraggio completo sugli esiti delle azioni di governance dei progetti
PON, dai dati disponibili risulta che il numero degli attori intercettati è molto ampio. Sono stati
infatti coinvolti in totale, cioè nelle 23 province del progetto appartenenti a entrambe le aree
Convergenza e CRO, 236 soggetti istituzionali, 94 soggetti del privato sociale e del terzo settore, 97
organismi delle parti economiche e sociali, 35 agenzie per il lavoro.
5.3.2.1. L’azione istituzionale a sostegno delle Commissioni Lavoro dei Consigli Territoriali
Immigrazione
Il progetto Servizi reimpiego è iniziato a dicembre 2009 e si è concluso alla fine del 2011
raggiungendo il target prefissato di 10 province aderenti. In tutti i territori è stato applicato un
unico metodo, perfezionato in corso d’opera con l’emergere delle criticità del sistema, per
131
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
sostenere e qualificare le Commissioni Lavoro. Nella maggior parte dei casi, le Commissioni sono
state istituite ex novo e posizionate all’interno delle Province con il benestare delle Prefetture.
Il fulcro del progetto è stata una lunga ed intensa attività di animazione e sviluppo delle relazioni
interistituzionali, che secondo la ricostruzione dei responsabili progettuali ha assorbito la maggior
parte delle risorse e del tempo disponibili. Sono stati infatti necessari mediamente 8-10 mesi
prima di arrivare alla realizzazione delle prime sedute delle Commissioni. Anche nelle poche realtà
in cui i tavoli tecnici erano già istituiti, Italia Lavoro si è comunque occupata di renderli più
inclusivi, caldeggiando l’inserimento delle associazioni di immigrati, e di dotarle di un metodo di
lavoro più sistematico ed efficace.
Il primo passaggio della metodologia seguita da Italia Lavoro è consistito nella mappatura
territoriale, attraverso la quale sono stati rilevati: le caratteristiche del fenomeno migratorio; i
soggetti del terzo settore e dell’associazionismo che si occupano di immigrazione; le politiche in
essere, con particolare riferimento ai servizi pubblici per l’impiego. Questa prima azione ha messo
in evidenza dei significativi deficit strutturali del sistema di cui poco si sapeva. Citando le parole di
un intervistato di Italia Lavoro, si è scoperto che “la stragrande maggioranza delle province
italiane non sapeva a fine 2010 quanti immigrati con il permesso di soggiorno ci fossero sul
territorio”, e di conseguenza non conosceva neanche il bacino di disoccupati stranieri da reinserire
nel mercato del lavoro. In secondo luogo è emerso che i “servizi pubblici per l’impiego e servizi per
il lavoro sono sostanzialmente impreparati dal punto di vista della conoscenza normativa del
fenomeno migratorio”. In particolare nelle Regioni Convergenza la maggioranza dei CPI si limita a
fare i colloqui con i lavoratori stranieri e a raccogliere alcuni dati basilari, ma non conosce quali
diritti sono garantiti dal permesso di soggiorno e non sa, quindi, come organizzare le politiche di
reinserimento. Per la mappatura è stata messa a punto una metodologia da trasferire alle
Commissioni lavoro affinché in futuro siano in grado di monitorare il contesto in autonomia.
Parallelamente è stata realizzata l’attività di rete istituzionale, per arrivare alla costituzione o al
rafforzamento dei tavoli tecnici del lavoro. Dalla testimonianza di un referente nazionale di Italia
Lavoro traspare tutta la difficoltà incontrata nel raccordare le istituzioni sul tema
dell’immigrazione, nonostante oggi in Italia vi sia una norma che lo preveda: “E’ molto difficile
perché i livelli di governance sono diversi. Il processo è molto lento, bisogna andare da ciascun
livello istituzionale e presentare il progetto: prima all’assessorato al lavoro, poi la prefettura che a
sua volta deve interessare la questura, poi bisogna fare il passaggio con la questura, poi con i
centri per l’impiego, poi tutti devono essere messi insieme, poi tutti devono essere d’accordo,
devono fare un atto formale che deve passare attraverso la giunta provinciale che lo approva”. Sia
nell’obiettivo CRO che in quello Convergenza i problemi sono stati analoghi. Secondo Italia Lavoro,
ciò si spiega con il fatto che in generale “non c’è un’ottica di lavorare insieme, di rete, ognuno vede
il proprio pezzetto sulle politiche per l’immigrazione, in realtà [il progetto] è stato per loro [le
istituzioni coinvolte] scoprire nuove cose che si conoscevano in modo frammentario”. Neanche la
presenza dei Consigli Territoriali dell’Immigrazione ha facilitato l’istituzioni delle Commissioni,
perché spesso questi consessi non sono ancora a regime, appaiono abbastanza disorganizzati e
molti soggetti vi partecipano solo formalmente senza contribuire ai lavori (per esempio a Caserta,
una delle province che si è avuto modo di approfondire, il Consiglio non si riuniva da un anno).
132
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Grazie alle attività di rete, le Prefetture hanno accettato di istituire le commissioni presso le
province. Questo è considerato un traguardo molto importante, perché se da una parte le
prefetture devono far fronte ai crescenti compiti attribuitigli negli ultimi anni in materia di
immigrazione, dall’altra sono spesso riluttanti a condividere le loro prerogative con le altre
istituzioni locali. Le prefetture tendono ad affrontare il fenomeno immigrazione dal punto di vista
della sicurezza e dell’integrazione, e spesso sono impegnate a fronteggiare le emergenze.
Probabilmente è per questi motivi che non si sono spese abbastanza per avviare i tavoli tecnici sul
mercato del lavoro.
Definiti gli accordi, si è riscontrato che mancavano alcune condizioni basilari per far lavorare
insieme le istituzioni. E’ stato così necessario mettere a regime la cooperazione facendo in modo
che gli stakeholder condividessero una visione comune dei problemi e collaborassero nella
gestione dei servizi per gli immigrati. Si è provveduto a definire dei protocolli per lo scambio dei
dati amministrativi, finalizzati, tra l’altro, ad ottimizzare il lavoro sia dei CPI che degli Sportelli Unici
gestiti dalle questure. Molti protocolli sono stati ratificati, altri sono in via di finalizzazione. In
secondo luogo si è fatto in modo che provincia e questura adottassero un’interpretazione univoca
delle norme su questioni fondamentali, come per esempio la durata del permesso di soggiorno.
Il percorso di costruzione della governance è stato strutturato intorno all’obiettivo di definire per
ciascun territorio il bacino dei potenziali destinatarie delle politiche attive. Si è voluto quindi non
solo costruire una rete istituzionale, ma dargli concretezza assegnando alle commissioni un
obiettivo prioritario e condiviso. Come abbiamo visto in premessa, i dati necessari a ricostruire la
platea dei disoccupati stranieri sono sparsi tra le banche dati del Ministero dell’interno (questure e
prefetture-UTG), dell’INPS, del Ministero del Lavoro e dei CPI. Integrare le diverse fonti sarebbe
stato difficilissimo, così si è provato a ricostruire l’informazione a livello territoriale mettendo in
contatto ciascuna istituzione locale competente. Questa strategia ha permesso di superare alcune
“rigidità” tipiche dei rapporti tra istituzioni centrali, a causa delle quali la DG Immigrazione non è
ancora riuscita a costruire il previsto sistema informativo nazionale sui lavoratori immigrati. Si è
fatto in modo che fossero i CPI a rendere accessibile le banche dati agli altri attori istituzionali, i
quali invece, in particolare prefetture e questure, devono rispettare dei vincoli che non gli
permettono di condividere con terzi i propri dati amministrativi. All’interno della Commissione
lavoro di Bari, ad esempio, l’INPS ha acquisito dai CPI la lista dei disoccupati stranieri per integrarla
con le informazioni in suo possesso. In altri casi, come per esempio a Salerno, la questura ha
concordato di dedicare un giorno a settimana ai CPI per integrare le informazioni provinciali.
L’attenzione posta da Italia Lavoro sulla condivisione dei dati, ha spinto i soggetti istituzionali a
prendere atto delle proprie lacune informative e a migliorare la raccolta delle informazioni.
Significativo in questo senso è che quasi tutte le province del progetto abbiano emesso direttive
per i CPI affinché raccolgano le informazioni sui motivi dei permessi di soggiorno. In alcuni casi il
bacino è stato identificato, e ne sono emersi dati abbastanza preoccupanti, ad esempio a Modena
e Novara sono stati individuati tra i 3 e i 5 mila immigrati disoccupati o a rischio occupazionale63. In
altri territori le Commissioni stavano lavorando, sempre con l’assistenza di Italia Lavoro, per
63
Dato citato dai responsabili di Italia Lavoro nel corso delle interviste realizzate da Ismeri Europa.
133
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
definire meglio il bacino, includendo, ad esempio, i dati delle comunicazioni obbligatorie (COB) a
fini previsionali.
L’avvio delle Commissioni è stato in genere preceduto da incontri tecnici finalizzati a discutere le
criticità della gestione delle politiche per gli immigrati. In questa fase d’interlocuzione, saldamente
animata e guidata da Italia Lavoro, è iniziata a formarsi una visione comune dei problemi tra gli
stakeholder e sono state prospettate le prima forme di collaborazione, come quella tra CPI e
Sportelli Unici cui si accennava prima. La prova dei fatti sembra confermare il meccanismo che
intendeva innescare il progetto: mettere a confronto attori molto diversi tra loro, ma rilevanti per
le politiche per l’immigrazione, sotto la guida di un’assistenza tecnica qualificata, ha indotto i
territori a mobilitarsi con un rinnovato spirito di cooperazione. A ciò ha contribuito anche la linea
di attività dedicata alla formazione dei funzionari pubblici, che ha accompagnato tutto il progetto
e che vedremo meglio nel paragrafo successivo.
Nelle reti istituzionali sono sati coinvolti in modo sostanziale i CPI e, per la prima volta, anche le
Direzioni Provinciali del Lavoro (DPL): “il nostro progetto – sottolinea un referente territoriale di
Italia Lavoro – metteva il focus su CPI e DPL che già svolgono questi compiti, per dargli il giusto
merito”64. Come abbiamo visto prima, le misure di sistema messe a punto dalla rete istituzionale
per migliorare la politiche e i servizi ruotano tutte in qualche modo intorno ai CPI (per esempio la
formazione delle liste dei potenziali beneficiari delle politiche condivisa con altri enti istituzionali).
Per quanto riguarda le DPL, si sono rivelate un interlocutore molto prezioso che fino ad oggi veniva
coinvolto molto poco nelle politiche attive e non dialogava con le altre strutture del MLPS. Sembra
invece che le DPL possano svolgere un ruolo essenziale all’interno delle reti istituzionali perché
detengono professionalità molto qualificate e una conoscenza approfondita del fenomeno del
sommerso all’interno mercato del lavoro. In Campania hanno dato un contributo fondamentale a
tutti i progetti immigrazione qui esaminati: “Le DPL sono diventate i nostri migliori interlocutori; in
fase ex ante loro stessi hanno convocato le imprese promuovendo le nostre iniziative immigrazione
per far emergere il nero; loro dicevano che c’erano queste opportunità ma che poi avrebbero
inasprito i controlli”65.
5.3.2.2. Caratteristiche e diffusione geografica dell’azione istituzionale
Italia Lavoro ha svolto un’azione che potremmo definire, riprendendo la teoria analizzata nel
capitolo sull’efficacia della capacità amministrativa, di empowerment istituzionale. Piuttosto che
trasferire sui territori un modello di governance istruendo gli attori sul “come fare” (modello
capacity building), si è cercato di offrire nuove opportunità agli stakeholder affinché crescesse in
loro la consapevolezza dei problemi e scegliessero in autonomia il modo più idoneo per
organizzarsi. Un referente regionale di Italia Lavoro ha infatti così sintetizzato questa filosofia: “Il
contenitore commissione […] ha creato le condizioni, e questo è veramente oro, la possibilità di
avere un luogo in cui in modo plenario ogni voce aveva la possibilità di essere ascoltata […] la
progettazione degli interventi ha visto veramente una progettazione condivisa e non la delega al
terzo settore”66. La bontà del processo innescatosi con il progetto PON è confermata anche dalle
64
Intervista realizzata da Ismeri Europa.
Interviste di Ismeri Europa.
66
Intervista di Ismeri Europa.
65
134
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
parole di un referente pugliese delle DPL: “quando incontri persone che si occupano delle stesse
tematiche di cui ti occupi tu, questo ti garantisce scambio di info e di conoscenze che è sempre
importante”67.
In generale, le interviste evidenziano che Italia Lavoro ha utilizzato un approccio chiaramente
orientato alla sostenibilità. “Noi lavoriamo sulla sostenibilità, non vogliamo che queste istituzioni
siano dipendenti da Italia lavoro, tant’è che noi non entriamo in nessuno protocollo […] non ci
vogliamo sostituire”, ha precisato un responsabile nazionale dell’agenzia tecnica. La ricostruzione
del bacino dei disoccupati è stata anche l’occasione per gli attori istituzionali di concordare le
modalità più idonee con cui condividere le informazioni, in modo che esse possano essere
replicate senza l’apporto di un soggetto tecnico esterno. Il supporto alle Commissioni non si è
limitato a mettere i diversi stakeholder “intorno a un tavolo”, ma ha inteso fornire un metodo di
lavoro e degli strumenti.
Tavola 26 – Grado di partecipazione dei territori al progetto Servizi reimpiego
Molto coinvolte
Piemonte (Novara)
Veneto (Verona)
Emilia Romagna (Modena)
Marche (Fermo, Pesaro-Urbino)
Campania (Caserta, Salerno, Avellino)
Obiettivo
Puglia (Bari, Foggia)
Convergenza
Sicilia (Ragusa, Trapani, Catania)
Fonte: Indagine censuaria dei progetti di Ismeri Europa.
Obiettivo
C.R.O.
Abbastanza coinvolte
Poco coinvolte
Lombardia (Milano)
Liguria (La Spezia)
Lazio (Latina, Frosinone)
Abruzzo (Chieti)
Molise (Campobasso)
Calabria (Catanzaro, Reggio C.)
-
Non si è riusciti ad avere lo stesso grado di coinvolgimento in tutti i territori interessati dal
progetto Servizi reimpiego. Ciononostante, il bilancio dell’attuazione appare positivo (tabella
sopra) perché 13 territori su 20 sono stati molto coinvolti, 5 abbastanza e solo 1 poco. Nei 13 casi
virtuosi si è realizzato pienamente il percorso attuativo qui ricostruito. In quelli classificati come
“abbastanza coinvolti”, sono state comunque avviate le commissioni, ma il processo è stato più
lungo e le attività informative/formative, che vedremo più avanti, hanno avuto un peso maggiore
rispetto alla governance. Ciò si è verificato quando le Amministrazioni Provinciali hanno dato
un’adesione formale, ma concretamente sono state poco presenti nei processi di costruzione delle
governance, venendo così a mancare il commitment politico. In questi casi Italia Lavoro ha puntato
più su specifici aspetti del progetto, per esempio a Latina aiutando le DPL a relazionarsi con gli altri
soggetti. Anche intervenire nelle città grandi si è rivelato più complicato, come dimostra il caso di
Milano, ma anche quello di Roma (quest’ultimo non riportato in tabella perché rientrante nelle
province finanziate con il FNPM). Nelle grandi città, secondo i referenti del progetto, ha pesato di
più l’aspetto politico dell’immigrazione, ostacolando così la partecipazione delle istituzioni.
5.3.2.3. La formazione degli operatori pubblici
Il progetto Servizi reimpiego ha realizzato nei territori dei cicli di incontri principalmente destinati
agli operatori dei CPI e delle DPL, ma ai quali, a seconda del contesto provinciale, hanno
partecipato anche funzionari di prefetture, questure e province. Gli incontri hanno avuto un
carattere prevalentemente informativo e, come accennato precedentemente, si sono affiancati
67
Intervista di Ismeri Europa alla DPL di Bari.
135
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
all’azione di supporto delle reti istituzionali. Si è dato ampio spazio alla diffusione della strategia
nazionale in materia di immigrazione (Piano Identità e Incontro e accordo tra Ministero degli
interni e MLPS), alle sue implicazioni a livello locale e al chiarimento delle normative e delle
procedure. Sono stati inoltre realizzati focus group e laboratori in cui gli operatori locali dei diversi
servizi pubblici si sono confrontati sulla semplificazione amministrativa nella gestione dei permessi
di soggiorno e sulle principali criticità delle procedure amministrative. Accanto a queste attività
formative più tradizionali, molto rilevante è stato anche il coinvolgimento delle APL perché si è
fatto in modo che queste condividessero le liste dei lavoratori stranieri a rischio occupazione (vedi
sopra).
Si è evidenziata una preoccupante carenza di comunicazione tra centro e periferia: le recenti
novità normative e la strategia nazionale per l’immigrazione non erano state affatto recepite dai
territori, e in particolare le prefetture sono apparse molto poco aggiornate, anche se vi sono casi
virtuosi. La materia immigrazione ha forti prerogative nazionali rispetto alle quali gli attori locali si
sentono marginalizzati. La formazione/informazione di Servizi reimpiego ha favorito positivamente
la mobilitazione degli attori, perché, forse per la prima volta nell’ambito dell’immigrazione, ha
reso partecipi i policy maker locali dei processi e delle strategie definite dalle Amministrazioni
centrali. Appare dunque coerente con le problematiche del contesto, aver scelto una formazione
puntuale ed interattiva, più orientata all’informazione che al vero e proprio trasferimento di
competenze. Anche le attività di aggiornamento sono state dunque parte integrante della più
ampia azione di animazione e sviluppo delle reti istituzionali.
5.4. Effetti sulle politiche per gli immigrati
Quanto analizzato finora ed in particolar modo l’analisi del contesto di policy evidenziano come
non sia più possibile attuare un sistema centralizzato di politiche per l’immigrazione, dato che ad
imporsi sono le esigenze diverse e mutevoli di sistemi produttivi fortemente radicati sul
territorio68. Nuova rilevanza assume il livello di governo locale, chiamato non più a gestire
esclusivamente problemi “derivati” di accoglienza sul territorio, ma anche a farsi interprete delle
potenzialità di sviluppo espresse da attori sociali diversi, quali le imprese in primo luogo, ma anche
i servizi del terziario e le famiglie.
Appare più coerente, invece, puntare su un modello di governance, basato sul coordinamento tra
attori diversi, pubblici e privati, su specifiche questioni delle politiche. Questo è stato il principale
obiettivo del progetto Servizi reimpiego per i lavoratori immigrati realizzato nell’ambito del PON
FSE. Nei capitoli successivi vengono analizzati i risultati conseguiti seguendo l’approccio descritto
nella metodologia, analizzando in maniera puntuale con esempi e richiami ai progetti gli effetti
sulla governance delle politiche e gli effetti sui servizi offerti agli immigrati nei territori.
EFFETTI SULLA GOVERNANCE DELLE POLITICHE
Dalle interviste svolte con i responsabili centrali e territoriali dei progetti si evince che in generale
il progetto Servizi reimpiego ha permesso di creare delle reti di soggetti che stanno lavorando
68
Cfr. Vandelli L., Il governo locale, Bologna, Il Mulino, 2000.
136
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
congiuntamente verso obiettivi comuni e di migliorare le relazioni già esistenti tra gli attori dei
sistemi.
L’intervento ha cercato di mettere in contatto tutti i decision makers o i policy makers per
l’immigrazione supportando le Commissioni Lavoro all’interno dei Consigli Territoriali per
l’Immigrazione. Le attività del Consiglio sono state, in alcuni casi, riattivate, come per esempio
nella provincia di Ascoli, dove intorno al tavolo si sono riuniti la prefettura, la questura, la
provincia e il DPL, e in altri attivate ex-novo, come per esempio nel caso della provincia di PesaroUrbino, dove nonostante un iniziale scetticismo, il tavolo, con sede in provincia, ha riunito i
soggetti che rappresentano gli attore della rete territoriale con “l’idea precisa di rendere il più
snello possibile il percorso per un possibile reimpiego del lavoratore immigrato69”. I soggetti
coinvolti sono stati il comune di Pesaro, la Prefettura, la Questura, la DPL, la Camera di commercio
e le sedi territoriali di INPS e INAIL. Questa operazione è andata di pari passo con quella di
diffusione della conoscenza del fenomeno migratorio avvenuta principalmente attraverso la
ricostruzione dei bacini dei potenziali destinatari delle politiche attive: “inizialmente si è cercato di
sistematizzare le informazioni disponibili non perché non ve ne fossero ma perché coesistendo
almeno tre sistemi informativi importanti a livello di gestione del database informativo degli
immigrati questo ha significato una difficoltà dell’intervento molto rilevante70”. Si è quindi cercato
di definire una modalità di elaborazione, integrazione e restituzione di questi dati, utili poi per i
lavori della Commissione. “A Modena, per esempio, è stato prodotto un manuale su come
incrociare le diverse banche dati. Successivamente, sul sito della provincia, sono stati pubblicati i
risultati di questa analisi (quanti sono, quanti hanno un permesso, che caratteristiche hanno)71”.
Nelle Marche, grazie alla primissima attività di analisi e mappatura del contesto è stato possibile
rilevare che nella provincia di Pesaro-Urbino i lavoratori extracomunitari iscritti al CPI erano 7.584,
di cui 1.666 inoccupati e quindi esposti al rischio di perdere il permesso di soggiorno. La
ricostruzione del bacino dei disoccupati stranieri ha reso evidente la gravità e l’urgenza del
fenomeno; secondo gli intervistati, ciò ha reso le istituzioni locali più propense a collaborare per
mettere in campo delle politiche adeguate.
Gli incontri preparatori alle Commissioni, hanno permesso, anche grazie all’analisi di contesto
svolta, di identificare le principali criticità e le possibili soluzioni relative alla procedura di ingresso
e di rinnovo dei permessi di soggiorno. In particolare sono state discusse specifiche criticità
riconducibili alla mancanza di interoperabilità dei sistemi informativi esistenti e la mancanza di
comunicazione tra i soggetti coinvolti. La riattivazione delle Commissioni, seppur avvenuta
inizialmente con alcune ostilità da parte dei soggetti coinvolti, ha permesso di avviare processi di
collaborazione che hanno favorito, da una parte, la condivisione delle banche dati e, dall’altra, la
stipula di accordi relativi alle criticità emerse durante le riunioni.
In questo senso, è utile ricordare che in alcune province della Marche sono state avviate diverse
attività di collaborazione per lo scambio di dati. Nella provincia di Ascoli è stata avanzata una
proposta di collaborazione tra questura e CPI in particolar modo per l’incrocio delle informazioni
mancanti nel database CPI sui lavoratori disoccupati. E’ stata infatti redatta una bozza di
69
Ismeri Europa, intervista ad un partecipante al tavolo della Provincia di Pesaro-Urbino
Ismeri Europa, Intervista ad un referente di Italia Lavoro
71
Ismeri Europa, Intervista ad un referente di Italia Lavoro
137
70
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
protocollo d’intesa fra i soggetti istituzionali della Commissione per lo scambio di dati essenziale
per la sistematizzazione dei flussi informativi.
Nella provincia di Pesaro-Urbino, è stata predisposta una griglia per lo scambio di dati. A seguito
di questo è stato elaborato un protocollo di intesa per lo scambio dei dati tra enti al momento
sottoforma di bozza, che sarà il quadro di riferimento entro cui a breve dovrebbero essere
stipulati accordi bilaterali tra le diverse
Box 1: SERVIZI PER IL REIMPIEGO DEGLI IMMIGRATI –
istituzioni. Al momento due accordi
Alcuni dati:
20 Piani operativi elaborati e condivisi con i referenti
sono in procinto di essere operativi:
provinciali (Reg. CONV: Salerno, Bari, Caserta, Ragusa,
uno tra il comune di Pesaro e la
Trapani, Catanzaro, Catania, Reggio Calabria, Foggia,
Questura, sulla traccia del quale la
Avellino. Reg. CRO: Verona, Chieti, Novara, Modena, Fermo,
provincia
di
Pesaro-Urbino
si
La Spezia, Latina, Milano, Pesaro Urbino);
20
Mappature/analisi di contesto realizzate (Reg. CONV:
accorderà con altri comuni che
Salerno, Bari, Reggio Calabria, Caserta, Ragusa, Trapani,
vorranno rendere operativo questo
Catanzaro, Foggia, Catania, Avellino. Reg. CRO: Chieti,
scambio di dati, e l’altro tra la
Verona, Novara, Bergamo, Fermo, Modena, La Spezia,
Milano, Pesaro Urbino, Latina);
provincia e l’INPS “per quanto
19 Commissioni lavoro/tavoli tecnici (presso Prefettura-UTG
riguarda quest’ultimo, passerà in
o presso Province) attivate con decreti prefettizi o delibere
giunta regionale la convenzione tra
di giunta;
98 Incontri fatti all’interno delle Commissioni lavoro/tavoli
regione Marche e INPS regionale per
tecnici;
quanto riguarda lo scambio dei dati.
16 protocolli di intesa/accordi di collaborazione tra attori
L’idea è partita dalla nostra provincia
istituzionali e privati;
23 province presso cui si sta lavorando sulla definizione del
ma dobbiamo agire a livello
bacino;
regionale72”.
3 Piani Integrati Regioni Convergenza (Campania, Puglia,
Sicilia)
La condivisione dei dati è vita come un
lmento estremamente positivo che
apre la strada ad ulteriori forme di collaborazione, come testimonia un referente della Provincia di
Pesaro-Urbino: “Ogni scambio fra un ente e l’altro lascia intravedere comunque tante opportunità.
Perché esistono tante opportunità di scambio e di collaborazione73”.
Anche nella provincia di Fermo è stato stipulato un protocollo tra CPI e APL per la condivisione dei
dati amministrativi sugli iscritti ai centri e sugli immigrati con imminente scadenza del permesso di
soggiorno.
Le collaborazioni nate e i relativi protocolli d’intesa sono azioni fondamentali per rafforzare la
capacità di programmazione e attuazione delle politiche. Per esempio nella provincia di Ascoli,
l’intervento del PON ha permesso di migliorare le modalità d’attuazione delle attività e di
integrare strategicamente diverse fonti di finanziamento. Come precisa un referente di Italia
Lavoro “abbiamo elaborato il Progetto FEI Azione 2 Servizi di Orientamento e accompagnamento a
Lavoro con ente titolare la Provincia ed enti partner varie associazioni e cooperative. Il progetto
del valore di circa 180 mila euro prevede un cofinanziamento del 25% da parte della Provincia
(Settore Politiche comunitarie, Settore politiche Sociali e Settore LAvoro). Il Progetto si rivolgerà a
due tipi di target specifici: donne con permesso di soggiorno per lavoro subordinato, attesa
72
73
Ismeri Europa, intervista ad un dirigente della Provincia di Pesaro-Urbino
Ismeri Europa, intervista ad un partecipante al tavolo della Provincia di Pesaro-Urbino
138
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
occupazione o motivi umanitari (art 18) e giovani di età fra i 18 e i 29 anni con regolare permesso
di soggiorno. Il Progetto ha la finalità di realizzare specifici percorsi di orientamento a utenti
extracomunitari rientranti in queste due categorie con la finalità di favorire il loro accesso o
reinserimento nel mercato del lavoro attraverso la promozione di percorsi di orientamento anche
esperienziali in azienda e laboratori di mestiere per i giovani nelle aziende artigiane. Il progetto
prevede anche il supporto all'avvio a due iniziative di auto imprenditorialità. Gli operatori di
orientamento collaboreranno presso gli Ufficio dell'impiego di Ascoli Piceno e San Benedetto del
Tronto, Centro Polivalente degli Immigrati di Porto d'Ascoli e Associazione On the Road.74”.
La riattivazione della Commissione Lavoro, ha quindi anche creato la possibilità di avere un luogo
in cui in modo plenario ogni voce “ha avuto la possibilità di essere ascoltata. E dunque la
progettazione degli interventi ha visto veramente una co-progettazione e non la delega al soggetto
terzo [associazioni del terzo settore, ndr.]75”.
Rilevante è stato anche lo sforzo del PON di coinvolgere nelle politiche per gli immigrati le APL.
Come ricorda un referente di IL un’azione che è stata perseguita soprattutto nel Centro-Nord ”è
quella di costruire una cooperazione con le APL” 76. A Modena, ad esempio, il raccordo con le APL è
stato basato su accordi precedenti relativi ai lavoratori in mobilità. Sono stati fatti degli incontri
per chiarire quale fosse il ruolo dell’operatore privato secondo il Piano identità e incontro, poi si è
provato a far collaborare le APL con le commissioni.
Sempre a Modena la Provincia ha stanziato delle risorse per il ricollocamento degli immigrati.
Questa strada è stata tentata, anche se con esiti differenti, in tutti i territori perché era un
obiettivo del progetto Servizi reimpiego e un mandato preciso della DG Immigrazione al fine di
dare attuazione al Piano Identità e Incontro.
In generale, dalla ricostruzione delle esperienze territoriali emerge che il principale risultato
raggiunto dal progetto è aver sensibilizzato le istituzioni territoriali sui fabbisogni degli immigrati,
le quali hanno avviato dei processi di adeguamento delle politiche e dei servizi.
5.4.1. EFFETTI SUI SERVIZI PER GLI IMMIGRATI
Da una preliminare analisi di contesto dei CPI, si è evidenziata la necessità strutturale di migliorare
le conoscenze degli operatori. Si è rilevato infatti che in molti territori all’interno dei CPI gli
operatori conoscono ben poco del fenomeno dell’immigrazione e soprattutto poco su come
gestirlo. In molti casi, mancano anche figure fondamentali come i mediatori linguistici, importanti
per la gestione del rapporto con l’immigrato.
Per migliorare questo aspetto si è proceduto ad un’attività di formazione e aggiornamento di tutti
gli operatori coinvolti a vario titolo nei processi delle politiche migratorie: prefetture, questure,
DPL e CPI.
A livello nazionale è stato elaborato il piano formativo nazionale e il catalogo per la formazione e
l’aggiornamento sulle novità promosse dal Ministero Lavoro DG dell’Immigrazione e delle Politiche
di Integrazione. A livello territoriale sono stati condivisi con le istituzioni locali 21 piani formativi
74
Ismeri Europa, Intervista ad un referente di Italia Lavoro
Ismeri Europa, Intervista ad un referente di Italia Lavoro
76
Ismeri Europa, Intervista ad un referente di Italia Lavoro
139
75
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
provinciali. La formazione ha previsto attività di laboratorio che hanno comportato un confronto
tra i diversi operatori delle istituzioni locali. Ciò ha permesso di favorire uno scambio tra i diversi
operatori e di rilevare ulteriori situazioni problematiche da riportare ai lavori del tavolo tecnico
istituito all’interno dei Consigli Territoriali. In totale sono stati realizzati 11 corsi formativi a cui
hanno partecipato nel complesso 575 operatori.
Tuttavia, dal punto di vista dei servizi per il lavoro non si registrano significativi cambiamenti. Più
che altro sembra che il progetto abbia spinto i CPI a rivedere il proprio modo di lavorare. Secondo i
referenti di Italia Lavoro “I CPI hanno migliorato la loro capacità di interloquire con le imprese,
hanno avuto gli strumenti per poter dare risposte. Fino a poco tempo fa i CPI erano oberati
dall’offerta di lavoro, ma non avevano strumenti per dare delle risposte. Da qualche anno a questa
parte, anche grazie ai progetti che abbiamo fatto noi, che abbiamo veicolato molto sui CPI, hanno
avuto l’opportunità di promuovere, monitorare e dare anche risposte sul lato della domanda di
lavoro77”. La percezione di IL è confermata dagli approfondimenti sul campo, ad esempio a Pesaro
livelli politici e tecnici stanno lavorando allo scopo di mettere in campo nel breve periodo dei
servizi più mirati per gli immigrati e di realizzare nuovo politiche che tengano conto
dell’emergenza occupazionale dei lavoratori stranieri. Inoltre, il progetto ha spinto Prefetture e
Questure a potenziare i propri servizi per gli stranieri, come dimostra il fatto che sono stati rilevati
almeno 4 casi nell’area competitività in cui gli Sportelli Unici per l’Immigrazione sono stati
potenziati con nuovo personale.
5.4.2. SOSTENIBILITÀ DEI RISULTATI
La sostenibilità della azioni intraprese dal PON varia dal contesto in cui si opera. Chiari segnali di
sostenibilità si hanno nelle aree settentrionali, per esempio sia nelle province piemontesi sia a
Modena le Province continuano a convocare le commissioni. Nelle altre aree si registrano maggior
difficoltà. In generale, il pericolo che va tenuto in considerazione circa la tenuta di questo tipo di
azioni di sistema è che, come riferiscono gli stessi esperti di IL, i processi avviati sono molto fragili
e sicuramente necessitano di ulteriore supporto. Ad esempio nella Provincia di Pesaro Urbino i
membri della Commissione Lavoro ritengono che la stipula dei protocolli e le informazioni
condivisa siano un risultato molto importante, tuttavia la finalizzazione dei protocolli richiede
ancora azioni di supporto alla rete istituzionale e un contributo qualificato rispetto alle politiche e
alla reperibilità delle risorse.
IL lavora con l’obiettivo di accompagnare solo inizialmente le istituzione coinvolte e di lasciare loro
le metodologie e le competenze necessarie per poter continuare in maniera autonoma(IL, ad
esempio, non rientra in nessun protocollo stipulato nell’ambito delle Commissioni). Un attore
locale che ha preso parte all’intervento ha sottolineato l’importanza dell’aiuto di IL ai fini della
sostenibilità delle azione intraprese: “IL è arrivata qui con un’idea progettuale che poggiava già su
alcune nostre convinzioni ma a cui non abbiamo potuto dar seguito per motivi di carenza di
organico, di inseguire la mole di lavoro per questo la nostra esortazione è quella di dare le gambe a
questo progetto. L’idea è buona, abbiamo iniziato a lavorarci su ma ora dobbiamo concretizzare.
Aiuto materiale sulla stesura di documenti ma anche aiuto a tenere viva la rete. Io ho fatto lo
sforzo iniziale di convocare i vari attori ma ora questa rete va alimentata. I rapporti con la rete
77
Ismeri Europa, Intervista ad un referente di Italia Lavoro
140
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
vanno tenuti attivi. Serve quindi un gruppo di persone (come per es. quelli di IL) che possa
occuparsi dell’accordo quadro (quindi delle questioni più burocratiche), e che ora abbia tempo per
seguire il progetto, una struttura che alimenti la rete”.
Senza dubbio il raccordo tra vari livelli istituzionali va avanti grazie ad IL e alle relazioni che i suoi
esperti sono riusciti ad instaurare a livello provinciale, regionale con i diversi attori del mercato del
lavoro. L’obiettivo di IL è che il modello di rete provinciale sperimentato “diventi patrimonio della
programmazione regionale e provinciale”; ma i referenti dell’agenzia del Ministero riconoscono
anche ”ci voglia ancora un po’ di tempo affinché si entri nella mentalità di rendere strutturali
alcune politiche nei confronti di target così specifici di popolazione” .
A livello regionale si è riscontrato poco coordinamento e scarsa sinergia per quanto riguarda la
programmazione delle politiche. Un’assessore provinciale coinvolto nel progetto “Servizi per il
reimpiego” ritiene questo elemento fondamentale per mantenere attivi i processi innescati dai
progetti e per provare a mettere a sistema alcune politiche attivate: “Per quanto riguarda
l’accesso ai nostri sistemi la Regione Marche ha standardizzato il modello di convenzione e chiede
a tutti coloro che hanno interesse a visionare direttamente le informazioni contenute nel sistema di
attivare una convenzione secondo il modello. Ovviamente anche gli altri avranno una convenzione.
Tutto le convenzioni bilaterali rientrano in un accordo quadro che tiene le fila di tutto. Purtroppo le
convenzioni sono a discrezione dell’ente78”. Questo elemento conferma quanto sia necessario un
coordinamento strategico a livello regionale per avere politiche più efficaci e per garantire una
sostenibilità delle azioni intraprese.
In definitiva, tutti gli elementi raccolti suggeriscono che l’intervento del PON presenti un basso
livello di sostenibilità. Ciò è in parte dovuto alla natura fortemente sperimentale dell’intervento,
che ha rappresentato un primo tentativo di mobilitare gli attori locali nel quadro di una strategia
nazionale. Senza dubbio sul basso livello di sostenibilità ha influito anche lo scarso coinvolgimento
iniziale delle Regioni.
5.5. Considerazioni conclusive
5.5.1. CONCLUSIONI
È stato fin qui condotto un percorso di approfondimento sulle problematiche relative
all’inserimento lavorativo degli immigrati e di analisi dello stato di avanzamento dei tre progetti
finanziati dal PON, che si ponevano l’obiettivo di attivare azioni tese al reinserimento
professionale di lavoratori immigrati coinvolgendo tutti gli attori rilevanti dei territori.
Le potenzialità d’impatto sul sistema dei servizi e delle politiche per l’immigrazione sono legate
alla capacità di incidere realmente sul miglioramento della capacità di programmazione e
attuazione delle politiche e sulla capacità di mettere a sistema i servizi sperimentati nell’ambito
del PON.
L’azione complessiva della DG Immigrazione sta incidendo positivamente sul problema della
frammentarietà e delle duplicazione degli interventi. Questo è senza dubbio un fattore strutturale
78
Ismeri Europa, intervista ad un partecipante alle attività.
141
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
di efficienza cui stanno contribuendo in modo determinante anche i PON. Sul piano dell’attuazione
si evidenzia la capacità di valorizzare gli interventi passati e di sfruttare sinergie e collegamenti tra
i progetti PON.
Il progetto Servizi per il reimpiego sembra avere trovato la giusta modalità d’intervento con azioni
mirate di empowerment degli attori locali, evitando attività onerose poco calibrate sulle esigenze
effettive dei sistemi e degli attori locali, (p.e. azioni di animazione istituzionale e di informazione
degli operatori pubblici). Ciò fa si che le azioni a supporto della governance locale, oltre ad
apparire utili per i risultati ottenuti, risultino anche poco onerose e stimabili nell’ordine di poche
decine di migliaia di euro per ciascuna provincia. Le sperimentazioni messe in atto sono trasferibili
perché ora si conoscono le modalità di implementazione e di messa a sistema delle commissioni
(porsi un obiettivo concreto, selezionare le persone da coinvolgere, strutturare le discussioni,
ecc.). Non va però sottovalutato il tempo necessario per imbastire le commissioni (stimato intorno
ai 10 mesi), che rappresenta il principale fattore critico di questo tipo d’intervento.
Nel complesso il progetto Servizi reimpiego ha affrontato alcune debolezze strutturali dei sistemi
locali del lavoro. Esso ha aiutato i territori a conoscere il fenomeno dell’immigrazione e, in alcuni
casi, anche a trovare delle possibili soluzioni utili ad affrontarlo in maniera sinergica ed integrata.
A livello territoriale è stata data rilevanza ai CPI cercando di valorizzare il ruolo delle Province, in
qualità di ente istituzionalmente preposto all’inserimento lavorativo degli immigrati. Uno degli
elementi di successo del progetto è rappresentato dalla loro capacità di costituire e di formalizzare
una rete di partnership con gli altri soggetti pubblici che coesistono sullo stesso territorio e che si
occupano di risolvere i problemi degli immigrati: far parte di una rete concentra gli sforzi su di
un’unica iniziativa ed evita il pericolo di incorrere in dannose sovrapposizioni e duplicazioni.
In definitiva le esperienze analizzate hanno contribuito:
•
•
•
al miglioramento della governance nella programmazione e gestione delle politiche per
l’integrazione degli immigrati irregolari;
al rafforzamento della capacità degli enti territoriali di farsi attori principali della messa
a sistema dei servizi per gli immigrati;
al miglioramento della conoscenza del fenomeno che può determinare un valido
quadro di riferimento concettuale e pratico per ricalibrare interventi della stessa natura
destinati ad altri contesti territoriali.
Si tratta, tuttavia, di processi non ancora consolidati che, a detta degli stessi responsabili
dell’attuazione, potrebbero arenarsi senza un ulteriore sostengo delle azioni di sistema nazionali.
5.5.2. RACCOMANDAZIONI
Per rafforzare le politiche per i lavoratori immigrati occorre puntare ancora molto sul
potenziamento del ruolo delle Province e dei CPI. L’esperienza del PON ha mostrato che questi
soggetti possono svolgere un ruolo di catalizzatore delle reti locali istituzionali. Inoltre si consiglia
di valorizzare ulteriormente il ruolo delle DPL, che hanno dato prova di essere molto utili per
programmare le politiche attive del lavoro e per migliorare la conoscenza del mercato del lavoro e
dei fenomeni del sommerso.
142
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Sembra molto conveniente puntare sulla formazione/informazione dei funzionari pubblici79,
perché tali azioni favoriscono una maggiore partecipazione dei territori alle strategie nazionali e
permettono di superare alcune asimmetrie informative che fino ad oggi hanno limitato l’efficienza
dei servizi locali destinati agli immigrati; inoltre sono azioni non eccessivamente onerose che se
ben calibrate possono dare risultati immediati.
Il lavoro avviato a livello provinciale dovrebbe essere più attento alla dimensione regionale delle
politiche. L’azione dei Consigli Territoriali necessita di essere sostenuta dalle Regioni che possono
facilitare lo scambio di esperienze tra i diversi territori e un’applicazione più sistematica ed
uniforme delle strategie nazionali promosse dal MLPS.
79
Acquisire una conoscenza generale del fenomeno migratorio e le norme che ne regolano la presenza; Essere in
grado di svolgere un vero e proprio bilancio delle competenza professionali; Saper proporre e presentare percorsi
personalizzati (ove possibile).
143
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
6. Efficacia delle azioni di comunicazione
Scopo del seguente capitolo è quello di valutare l’efficacia della strategia di comunicazione del
PON GAS e del PON AS per l’anno 201180. Tale operazione sarà mirata ad aggiornare la valutazione
elaborata per biennio 2008-2010, partendo dai principali punti di debolezza e di forza già emersi,
al fine di evidenziare quali miglioramenti sono stati apportati al sistema di comunicazione.
Come già evidenziato nel precedente rapporto di valutazione, si è scelto di implementare un
sistema unico di comunicazione per entrambi i PON. Questo approccio è apparso totalmente
condivisibile, in virtù delle caratteristiche fondamentali che accomunano i due programmi: i
destinatari a cui si rivolgono sono un pubblico di “addetti ai lavori” pubblici e privati, operanti a
diverso titolo nelle politiche per il mercato del lavoro e la formazione-istruzione; tutti e due
affrontano aspetti sistemici in materie di competenza, esclusiva o concorrente, delle Regioni e si
trovano, dunque, nella necessità di agire in maniera coordinata in tutto il territorio italiano; infine,
entrambi rappresentano l’ambito naturale nel quale coordinare e ricomporre a livello nazionale la
comunicazione FSE.
Poiché la valutazione del biennio scorso ha evidenziato che i PON godono di una visibilità minore
presso il largo pubblico e, spesso, sono risultati difficilmente comunicabili, è sembrato importante
partire da queste criticità per verificare in che modo sono state affrontate.
Il presente capitolo è strutturato in 4 paragrafi. Dopo una breve introduzione nella quale è stata
spiegata la metodologia della valutazione, nel paragrafo 1 verrà effettuata una sintesi dei punti di
forza e di debolezza rilevati nel precedente rapporto 2008-2012; il paragrafo 2 sarà dedicato a una
ricognizione delle attività fatte nel 2011; il paragrafo 3 punterà a evidenziare quali azioni sono
state avviate al fine di migliorare la comunicazione dei PON e come stanno procedendo; l’ultimo
paragrafo, infine, presenterà delle considerazioni più generali sull’andamento del piano di
comunicazione per il 2011.
6.1. Elementi positivi e criticità del piano di comunicazione 2008-2010
Questo paragrafo è incentrato sulla ricognizione degli elementi positivi e delle criticità che sono
emerse nello scorso rapporto di valutazione sul sistema di comunicazione dei PON, così da avere
un punto di partenza chiaro sul quale basarsi per l’analisi inerente al 2011. Ci soffermeremo
brevemente sui seguenti aspetti: efficacia dell’informazione, realizzazioni, strategia, gestione,
diffusione delle informazioni e contenuto delle stesse.
Lo scorso rapporto di valutazione evidenziava, da un lato, l’importanza del ruolo che rivestono
entrambi i PON, dall’altro, la difficoltà nel comunicare una parte delle azioni finanziate dai PON
stessi. Dalle analisi sul biennio 2008-2010, infatti, emergeva che circa il 40% degli stakeholder era a
conoscenza dell’esistenza di interventi nazionali di sistema, ma non li riconduceva ai PON. Le
ragioni di ciò erano duplici: in parte si riscontrava una difficoltà oggettiva nel fare comunicazione
80
La valutazione riguarda entrambi i PON perché è previsto un unico Piano di comunicazione.
144
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
su ciò che concerne le azioni di sistema, e in parte il team di valutatori aveva evidenziato una
focalizzazione debole sulla comunicazione degli stessi PON. Un elemento sicuramente rilevante
per quest’ultimo aspetto era rappresentato dal fatto che, non sempre, il logo e i riferimenti ai
programmi da parte dei vari canali della comunicazione istituzionale venivano utilizzati in maniera
rigorosa.
Nel biennio 2008-2010 è stata rilevata l’implementazione di una considerevole parte delle attività
previste dal PC, ponendo l’accento sul fatto che tutto ciò è stato messo in atto con dei costi molto
minori rispetto al previsto e usufruendo, dunque, di una quantità molto ridotta del budget
programmato.
Tuttavia, interventi ritenuti importanti quali i servizi per la stampa e la newsletter elettronica non
erano stati attivati.
Più complessivamente, poi, si riscontrava una disomogeneità nelle modalità con le quali i PON
erano comunicati da Organismo Intermedi, amministrazioni partner e soggetti beneficiari.
La strategia di concentrare l’informazione su operatori e stakeholder delle politiche del lavoro e
della formazione è stata valutata positivamente, poiché coerente con le caratteristiche e le finalità
dei PON. Nondimeno, infatti, rivolgersi più generalmente alla cittadinanza avrebbe comportato
una sicura dispersione di risorse e tempo, nonché un allontanamento dagli obiettivi di sistema dei
due programmi.
La gestione della strategia di comunicazione attraverso un PC unico, come già accennato in
precedenza, si era rivelata totalmente positiva, poiché garantiva una diffusione uguale e
coordinata dell’informazione tra obiettivo competitività e obiettivo convergenza.
Nel biennio 2008-2010, la comunicazione ha raggiunto una quota apprezzabile del pubblico
specialistico, nonché un ventaglio ampio di categorie di stakeholder, grazie all’utilizzo di differenti
strumenti comunicativi. Si sono evidenziati degli effetti di moltiplicazione dell’informazione, ma si
è anche sottolineato che vi erano dei margini di miglioramento nel raggiungimento dei potenziali
destinatari. Da un lato, in effetti, la capacità delle riviste (in particolare Formamente e FSE News)
di raggiungere i destinatari appariva ancora limitata rispetto alle potenzialità dello strumento;
dall’altro, il sito Europalavoro, pur risultando abbastanza popolare, presentava diverse criticità che
era fondamentale correggere in virtù dal fatto che, per il 65% degli intervistati nell’indagine CATI,
internet risultava il principale strumento di aggiornamento.
6.1.1. CONTENUTO DELLE INFORMAZIONI
Il rapporto del 2008-2010 evidenziava che l’informazione prodotta dai PON è molto apprezzata da
chi la utilizza, e che i contenuti riescono a incontrare le esigenze di un ampio pubblico nell’ambito
delle politiche del lavoro.
Tuttavia, ciò che d’altro canto emergeva era anche che le informazioni risultavano poco focalizzate
sui PON, non riuscendo, quindi, a incontrare appieno le esigenze di una parte del pubblico, fra cui
gli stakeholder nazionali, interessata ad avere una visione complessiva dei PON. Un esempio
importante è rappresentato dal sito Europalavoro, nel quale non si rinvenivano spazi dedicati ai
due programmi, in cui siano raccolte le principali iniziative gestite da OI ed Enti in house. In merito
a questi ultimi, era sottolineato che spesso siti e documenti finanziati dai PON non riportavano il
145
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
logo dei programmi o non evidenziano, nel contenuto delle informazioni, tale cofinanziamento.
6.2. Ricognizione sull’andamento degli strumenti di comunicazione nel 2011
Questa sezione si focalizzerà sull’analisi dell’andamento dei due principali strumenti di
comunicazione del PON: il sito Europalavoro e le riviste cartacee. Per entrambi verrà fatta una
ricognizione partendo dalla situazione rilevata nel precedente rapporto di valutazione, per cercare
di comprendere come la stessa è cambiata e si è evoluta.
6.2.1. LA DIFFUSIONE DELLE RIVISTE
Le tre riviste, “Formamente”, “FSEnews” e “FOP” presentavano nel biennio precedente alcune
problematiche: si sono registrati dei ritardi e delle cancellazioni nelle uscite; il sito Europalavoro
non era costantemente aggiornato con i PDF dei nuovi numeri della riviste; l’indirizzario degli
abbonati non risultava del tutto efficace, poiché presentava alcuni beneficiari (persone fisiche e
non giuridiche) che il team di valutatori ha ritenuto poco utili per una comunicazione strategica e
mirata dei PON.
Dalla ricognizione effettuata su ciò che è stato svolto nel 2011 emergono, però, dei cambiamenti
positivi e che aiuteranno sicuramente la comunicazione del programmi, sebbene permangano
alcune criticità. In effetti, nell’arco dell’anno in questione si sono verificati dei ritardi nella stampa
e nell’uscita delle tre riviste, ritardi che hanno portato a un conseguente outdate del sito
Europalavoro. Tuttavia, è importante sottolineare che i ritardi di pubblicazione sono stati causati
da difficoltà di tipo burocratico, come, ad esempio, il cambio del responsabile di direzione; tutti i
comitati di redazione, in effetti, hanno continuato puntualmente a riunirsi e il lavoro alla base
delle pubblicazioni stesse è sempre proceduto regolarmente. Attualmente si è riusciti a
recuperare, sia online che nelle pubblicazione cartacea, parte del ritardo accumulato da
“FSEnews” e “Formamente” nel 2011; per ciò che riguarda “FOP”, invece, si sta giungendo alla
conclusione dell’anno di stampa 2011. Se da un lato, dunque, i vari ritardi rappresentano ancora
una criticità importante, dall’altro è fondamentale sottolineare che le problematiche inerenti
questo aspetto si stanno risolvendo e le riviste stanno tornando alla loro regolarità di
pubblicazione. È altresì importante focalizzare l’attenzione su come il pubblico dei destinatari ha
reagito a tali differimenti: i beneficiari hanno più volte chiesto informazioni, palesando un
gradimento verso le riviste, che già nel precedente rapporto di valutazione era abbondantemente
emerso. Inoltre, a conferma di tale apprezzamento, è stato rilevato un incremento costante nelle
richieste di nuovi abbonamenti (5/7 nuove richieste al mese).
La raccomandazione che il team dei valutatori aveva suggerito rispetto alla revisione
dell’indirizzario è stata positivamente accolta: pur essendo rimasta pressoché costante la quantità
di indirizzi inseriti nel database, si è effettuato un lavoro importante sui nominativi di coloro che
ricevono le pubblicazioni. Sono stati eliminate, ad esempio, le ripetizioni di indirizzi, si è proceduto
a verificare che i vari destinatari fossero ancora nelle sedi alle quali le riviste vengono inviate e si è
proceduto a eliminare dall’indirizzario i nominativi di persone fisiche, quali i beneficiari di voucher.
Il lavoro che è stato messo in atto, quindi, è stato giustamente volto all’invio delle pubblicazioni
solo a destinatari mirati, cosa che sicuramente renderà più efficace l’azione di comunicazione dei
PON.
146
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
6.2.2. IL SITO EUROPALAVORO
Il sito Europalavoro è il canale informativo più utilizzato dal pubblico esperto dei PON, ma nel
biennio 2008-2010 ha mostrato un certo numero di criticità. La navigazione, per esempio, risultava
poco accessibile per gli utenti, poiché all’interno di Europalavoro non vi erano spazi dedicati ai
PON che potessero, da un lato, facilitare la navigazione, dall’altro, rendere le informazioni più
accessibili per i non “addetti ai lavori”.
Queste difficoltà sembrano tuttora permanere e ciò sarebbe confermato dai dati sugli accessi
mensili al sito Europalavoro, che variano, nel periodo che va da gennaio 2011 a gennaio 2012, da
un minimo di 15.603 (agosto 2011) a un massimo di 29.514 (gennaio 2012). L’andamento del
numero dei visitatori è evidentemente condizionato da fattori stagionali, con ribassi che si
verificano principalmente nei mesi estivi e a dicembre. Al netto dei fattori stagionali, l’andamento
dei visitatori ha subito una lieve flessione rispetto ai dati del biennio precedente: da una media
che spaziava fra le 25 e le 30 mila connessioni mensili, si ha nel 2011 una media di circa
ventiseimila accessi al mese. Anche il tempo di navigazione medio del sito, che si attesta intorno a
un minuto e quarantacinque secondi, manifesta una certa difficoltà nel rapportarsi con la
navigazione Internet.
Inoltre, alcuni dati sono stati elaborati sulla base delle sorgenti di traffico, ovvero sulla base delle
visite generate su Europalavoro tramite altri siti correlati. Fra questi vi sono, ovviamente, i motori
di ricerca più conosciuti e anche i siti di Formez, Italia Lavoro e Isfol. È molto interessante vedere
l’andamento per ciò che concerne gli ultimi tre. Le visite generate come rimando dal sito di Italia
Lavoro, in effetti, risultano le più esigue con due picchi più importanti di 23 e 84 visite,
rispettivamente a maggio 2011 e gennaio 2012, e con una media di 14 accessi mensili. Fra i vari
collegamenti di Formez, il sito “fondi strutturali.formez.it” risulta di gran lunga il più importante,
registrando un ampio numero di accessi generati su Europalavoro da questa piattaforma: da un
minimo di 14 visite a un massimo di 60, con una media che si attesta intorno ai 41 accessi mensili.
Le visite generate da Isfol, infine, sono in media 36 al mese, con un unico picco importante di 120
accessi a marzo 2011.
Nel complesso, le visite a Europalavoro generate dai siti degli OI risultano comunque molto più
basse rispetto a quelle generate da motori di ricerca. Ciò conferma un’evidenza che era stata
sottolineata nel precedente rapporto di valutazione, ovvero che spesso i siti e i documenti degli OI
non mettono in evidenza il cofinanziamento da parte dei PON nel contenuto delle informazioni
che forniscono agli utenti.
Un altro interessante paragone è quello fra le statistiche del sito Europalavoro e Cliclavoro. Il team
di valutatori ha, infatti, ritenuto utile mettere a confronto le due piattaforme, poiché hanno delle
finalità molto simili. Le statistiche di Cliclavoro81 sono state fornite per il periodo che va dal
22/10/2010 al 22/01/2012 nel suo complesso, mentre i dati su Europalavoro partono da gennaio
2011, per cui un piccolo margine di differenza è da prendersi in considerazione. Per quanto
riguarda il totale di visite nel primo sito, queste ammontano a 2.268.013, d’altro canto il numero
complessivo di visite di Europalavoro si attesta a circa il 14% di quelle di Cliclavoro: 313.426. Un
81 http://www.cliclavoro.gov.it/SondaggiStatistiche/Pagine/Statistichecliclavoro.aspx.
147
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
altro dato importante è rappresentato dal tempo medio di navigazione nel sito che, per Cliclavoro,
è di 4 minuti e 8 secondi, mentre come già anticipato quello di Europalavoro si ferma intorno a un
minuto e 45 secondi. Entrambi i dati suggeriscono che persiste una difficoltà degli utenti sia nel
rapportarsi con la navigazione del sito, che ne reperire facilmente informazioni utili.
6.3. Azioni in fase di implementazione per rendere più efficace la comunicazione
Il rapporto di valutazione per il periodo 2008-2011 riportava una serie di raccomandazioni
suggerite dal team di valutatori, al fine di rendere più efficace la strategia di comunicazione dei
PON. L’implementazione della newsletter elettronica, una riorganizzazione coerente del sito per
favorire la trasmissione di un’immagine più unitaria e riconoscibile dei PON, nonché la revisione
dell’indirizzario di coloro che ricevono le riviste erano i principali elementi su cui focalizzarsi.
Partendo da queste premesse, la presente sezione analizzerà quali attività e interventi, fra quelli
suggeriti, sono stati implementati e, più in generale, punterà l’attenzione sull’evoluzione della
strategia di comunicazione dei PON. Dalla ricognizione effettuata dai valutatori indipendenti
rispetto alle attività svolte nel 2011, emergono degli aspetti molto interessanti.
6.3.1. IL NUOVO SITO EUROPALAVORO
Il sito Europalavoro, che nel 2011 presentava le stesse criticità evidenziate nel biennio precedente,
è attualmente in fase di restyling e di modifiche contenutistiche. La nuova versione sarà
implementata a partire da aprile 2012 e apporterà dei miglioramenti notevoli alla comunicazione
dei PON. I nuovi elementi riguarderanno: la grafica, la disposizione delle sezioni e delle
informazioni, la creazione di pagine dedicate specificamente ai PON AS e GAS, nonché ai progetti
cofinanziati dai due programmi e, infine, l’implementazione della newsletter elettronica.
La nuova strategia del sito sarà quella di essere “users oriented”, capovolgendo, dunque, la logica
tradizionalmente conosciuta, che offre i contenuti all’utente secondo la logica proposta dall’Ente
(ovvero dall’alto). L’utente, dunque, sarà posto al centro dell’attenzione, così come lo saranno i
suoi bisogni e interessi, in riferimento all’architettura del sito. Da una logica per target si passerà,
quindi, a una logica per bisogni dell’utente: la navigazione sarà, così, semplificata e velocizzata.
Il nuovo sito presenterà una logica di esplorazione migliore, ma anche una riorganizzazione
dell’architettura dei contenuti, i quali saranno costantemente aggiornati, integrati e raggruppati
per macroaree e argomenti. Sarà anche effettuata un’opera di revisione redazionale, e verrà
delineato uno stile comune per le informazioni fornite nel sito.
La grafica del nuovo Europalavoro sarà rinnovata totalmente, attraverso una nuova e più semplice
disposizione delle varie informazioni e, soprattutto, attraverso una evidenziazione maggiore del
FSE e delle iniziative implementate a livello comunitario. Le nuove sezioni riguarderanno vari
aspetti collegati al Fondo Sociale Europeo e alle informazioni e servizi utili agli utenti. Una prima
macrosezione, infatti, si concentrerà sul FSE e, più nello specifico, sui PON, presentando non solo
un più facile reperimento di informazioni sul fondo strutturale in questione, ma soprattutto
rispetto ai due programmi operativi e ai progetti che da essi sono stati finanziati. Questi due ultimi
aspetti sono sicuramente fondamentali, poiché dimostrano come le raccomandazioni espresse dai
valutatori indipendenti nello scorso rapporto di valutazione siano state accolte positivamente.
148
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Nella sezione dedicata ai PON AS e GAS, gli utenti potranno confrontarsi con una serie di
documenti e informazioni che daranno loro contezza di cosa i due programmi rappresentano e di
come agiscono; nella sezione dedicata ai progetti cofinanziati, invece, saranno riportati i
collegamenti ai siti degli OI ed enti in house a cui gli interventi fanno capo, così che chi naviga nel
sito possa accedere a un riferimento più specifico e diretto. Questo aspetto, in effetti, è stato
concepito per due ragioni principali, una logistica e una di coordinamento nella strategia di
comunicazione: i PON, negli interventi che finanziano, risultano molto parcellizzati e sarebbe
dunque impossibile riuscire a riportare esaustivamente ogni informazione completa sui vari
progetti, nel sito di Europalavoro; nondimeno, il link diretto dal sito sarà utile nel coordinamento
della strategia di comunicazione, in quanto, essendo ogni progetto maggiormente visibile,
spingerà quasi certamente gli OI e gli enti in house a focalizzare tutti i documenti e le informazioni
sui PON. Questa cosa andrebbe, in parte, a sopperire la poca visibilità data ai programmi operativi
dai singoli progetti.
Le sezioni dedicate agli utenti, invece, si concentreranno, da un lato, sui contenuti più richiesti (per
sempio, Europass Curriculum Vitae) e, dall’altro, sulle informazioni utili all’orientamento
professionale e alle opportunità di lavoro in Italia ed Europa. Un elemento di sicura rilevanza è
anche il fatto che, a seguito del trasferimento delle competenze in capo al Dipartimento Pari
Opportunità al MLPS, nel sito di Europalavoro sia prevista una sezione su tali tematiche, con una
loro breve spiegazione e un link di rimando per approfondirne i contenuti. Questa azione va
sicuramente a favore della trasparenza delle attività e azioni dell’amministrazione pubblica.
Il sito partirà da aprile 2012, poiché vi sono stati alcuni ritardi tecnici da parte della società che si
occupa della gestione del sito: è, infatti, previsto l’utilizzo di una piattaforma provvisoria per
assemblare il nuovo sito e, solo in seguito, la nuova pagina web potrà essere trasferita nell’attuale
piattaforma di Europalavoro. Ecco perché l’utente deve tuttora rapportarsi con il vecchio sito.
6.3.2. LE PUBBLICAZIONI PREVISTE PER IL 2011
Come già accennato, le tre riviste dei PON hanno subìto diversi rallentamenti nelle pubblicazioni
del 2011 che, tuttavia, si stanno recuperando in maniera efficiente. Per il 2012, dunque, si ipotizza
una regolarizzazione delle uscite e della distribuzione delle riviste. Proprio un punto di forza del PC
è, infatti, l’efficienza della distribuzione di queste ultime: pur subendo dei ritardi nella stampa, non
appena le riviste vengono pubblicate, la distribuzione viene avviata e non si sono mai riscontrati
problemi di recapito.
Un elemento molto importante da sottolineare è che, nonostante i contenuti delle riviste siano già
di per sé sempre attuali e, proprio in virtù di ciò, molto apprezzati dal pubblico, sarà implementata
un’ulteriore azione a favore della visibilità dei PON. Entro ottobre 2012, in effetti, si prevedere la
pubblicazione di 3 volumi, i quali saranno incentrati su tematiche importanti per il Fondo Sociale
Europeo e aiuteranno certamente il pubblico a rapportarsi in maniera più consapevole con
l’argomento.
6.3.3. L’ORGANIZZAZIONE DEGLI EVENTI NAZIONALI E TERRITORIALI
Come logico, la comunicazione dei due PON non passa solo attraverso le pubblicazioni cartacee od
online, ma anche e soprattutto attraverso la disseminazione diretta delle informazioni agli utenti
149
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
“addetti ai lavori”. Nel luglio 2012 si terrà il consueto evento nazionale, durante il quale si
affronterà il tema della nuova programmazione con chi è materialmente coinvolto
nell’implementazione della stessa. Sono previsti, poi, tre eventi territoriali, di cui uno nel quale si
parlerà delle azioni implementate da Isfol, Italia Lavoro e Formez, mentre gli altri due saranno
organizzati previa consultazione e accordo con l’AdG di riferimento.
Tali eventi sono certamente importanti, poiché, soprattutto nel caso dei meeting territoriali, il
pubblico sarà messo a diretto contatto con i progetti cofinanziati dai PON. Questo aiuterà a
sopperire alla problematica a cui già si è accennato in precedenza, ovvero che spesso siti e
documenti facenti capo agli OI e ai soggetti beneficiari dei finanziamenti non mettono in evidenza,
nel contenuto delle informazioni, il cofinanziamento da parte dei PON. Una tale criticità, infatti,
rende sicuramente più difficile la comunicabilità dei programmi operativi e la conseguente
conoscenza delle azioni implementate tramite il Fondo Sociale Europeo.
6.4. Considerazioni sulla strategia di comunicazione
Dal punto di vista della comunicazione, nel complesso, il 2011 ha evidenziato il permanere di
alcune criticità già emerse in precedenza, ma anche l’implementazione di azioni importanti e che
agiranno positivamente sulla comunicabilità dei PON.
Da un lato, si registrano ancora criticità nel sito, che risulta non essere facilmente fruibile dagli
utenti. Inoltre, le riviste, che rappresentano un altro mezzo importante per la comunicazione dei
due programmi operativi, hanno subìto dei significativi ritardi nell’uscita che si è riusciti a
recuperare solo in parte.
Dall’altro, però, c’è da ricordare che i ritardi nelle uscite sono dipesi da problemi di natura
burocratica che non hanno, tuttavia, inficiato il regolare lavoro dei comitati di redazione. Inoltre, la
revisione del sito Europalavoro è attualmente in corso e, fra un paio di mesi, diventerà definitiva,
presentando una nuova grafica e una nuova disposizione gerarchica delle informazioni che
faciliterà notevolmente la fruibilità in termini di navigazione del sito stesso. La futura
implementazione della newsletter elettronica, poi, renderà ancora più efficace la comunicazione
delle iniziative facenti capo al PON ai vari utenti e “addetti ai lavori”.
La percezione generale che si ha, dunque, è che sono state messe in campo una serie di attività
che facilitano e rendono maggiormente efficace la strategia di comunicazione. Inoltre, la stessa
revisione del sito sembra andare proprio nel senso di una più rilevante concentrazione sui PON e
sulle attività da essi finanziate, cosa che non può che essere valutata positivamente visto che, nel
rapporto di valutazione del biennio 2008-2010, si sottolineava come tale strumento di
comunicazione risultasse poco focalizzato sui programmi operativi.
Le varie azioni in corso di implementazione seguono, in gran parte, le raccomandazioni che già
erano state espresse dal team di valutatori e sono utili al sistema, il quale certamente gioverà degli
effetti positivi delle stesse in breve tempo.
150
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
7.Buone pratiche delle azioni di sistema
7.1.Premessa metodologica
Il seguente capitolo ha come obiettivo quello di individuare e diffondere esempi di successo,
ovvero buone pratiche, nell’ambito degli interventi cofinanziati dal PON GAS. Il fine ultimo delle
azioni di sistema è quello di diffondere e consolidare la capacità amministrativa dei diversi attori
coinvolti dai programmi; tuttavia, il processo di trasferimento di buone prassi nelle
amministrazioni incontra, spesso, delle difficoltà per ciò che concerne l’effetto a livello di sistema.
In virtù di ciò, risulta sempre più fondamentale l’individuazione di casi di successo, che aiutino a
migliorare l’efficacia ed efficienza delle procedure di attuazione delle politiche di coesione. Tali
casi di successo sono stati individuati secondo due criteri: facendo riferimento alle modalità
innovative di azione che presentano, ed evidenziandone gli impatti positivi sul sistema nel quale si
sono trovate a essere implementate.
Poiché le azioni di sistema sono declinate sui territori, per questo rapporto si è ritenuto
particolarmente utile mostrare come alcuni progetti sono stati implementati anche a livello locale,
piuttosto che fare solo un riferimento generale agli interventi. Tutto ciò, inoltre, si trova in totale
coerenza con il resto delle informazioni elaborate nel presente rapporto, che spesso si focalizza su
esperienze specifiche e non solo a livello nazionale. Sulle basi delle informazioni raccolte, si sono
individuati tre casi di buone prassi che verranno presentati nei paragrafi seguenti.
7.2.La definizione di una buona prassi relativamente alle azioni di sistema
Per giungere alla scelta di una buona prassi è fondamentale basarsi su una scrupolosa
metodologia, la quale espliciti gli elementi rilevanti che un caso di successo deve avere.
Innanzitutto, gli elementi standard o requisiti principali che una pratica deve esprimere, per essere
definita non solo buona ma utile e da disseminare, sono:
•
•
•
•
L’adeguatezza e la completezza del quadro logico progettuale e attuativo: un progetto
può essere innovativo e aver prodotto dei cambiamenti, ma senza tale elemento vengono
a mancare le condizioni per apprendere consapevolmente dall’esperienza realizzata;
L’innovatività: essa è rappresentata dalla capacità del progetto di produrre soluzioni
nuove, creative e qualitativamente consistenti, per il miglioramento delle condizioni iniziali
o per la soddisfazione/soluzione del bisogno/problema originario;
La riproducibilità: ovvero la possibilità offerta dal progetto di fondarsi, in una visione
prospettica, sulle risorse esistenti o capacità di generare essa stessa nuove risorse. La
sostenibilità è fortemente connessa al mainstreaming e alla capacità di coinvolgimento;
Il mainstreaming.
In generale, dunque, una buona prassi deve essere sostenibile dal punto di vista sociale, culturale,
economico e ambientale, ma soprattutto deve essere riproducibile in altri contesti. Sulla base di
151
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
quanto detto sopra, il team di valutatori ha individuato alcuni casi, che fungano da esempio per le
Istituzioni, gli Enti e i vari attori, al fine di identificare quali elementi hanno un impatto di successo
sul sistema. Le linee di policy sulle quali ci si è concentrati non riguardano solamente i servizi per
l’impiego e l’erogazione di politiche attive e passive del lavoro, ma anche l’aspetto della capacità
istituzionale.
Sulla base dei criteri selezionati e in seguito all’analisi integrata delle diverse fonti, si è giunti
all’individuazione delle seguenti buone pratiche:
•
•
•
Servizi innovativi nel settore dei servizi per il lavoro;
Laboratori formativi previsti nell’abito del Piano di Miglioramento dei Servizi per il Lavoro,
nella provincia di Torino;
Elaborazione e realizzazione dello sportello integrato CPI-INPS, nella provincia di Brescia.
7.3.Presentazione di esempi di successo
7.3.1.SERVIZI INNOVATIVI NEL SETTORE DEI SERVIZI PER IL LAVORO
“Da questo progetto [“QUISPI”] sono nati altri due nuovi progetti, “Sviluppo di osservatori sui
mercati del lavoro” e “Servizi innovativi nel settore dei servizi per il lavoro”, elaborati e condivisi
con i territori. Questo è il risultato principale” – Giuseppe Raviglia, Formez.
Il progetto è nato dopo l’intervento, nelle Regioni obiettivo CONV, “QUISPI – Qualità e Innovazione
nei Servizi per l’Impiego”, al fine di coinvolgere anche le Regioni obiettivo CRO. “Servizi innovativi
nel settore dei servizi per l’impiego” è stato avviato nel luglio 2010, rientra nell’asse Adattabilità
ed è finanziato da entrambi i PON.
Finalità del progetto
Il progetto rientra nell’obiettivo di rafforzamento della rete dei servizi pubblici per il lavoro,
focalizzandosi anche su quelli erogati da privati. Esso si basa su un’assistenza tecnica, ovvero un
supporto all’attività dei soggetti locali nel promuovere politiche, costruire strumenti comuni a
tutto il territorio nazionale e migliorare la capacità della PA. La finalità del progetto è quella di
contribuire allo sviluppo, modernizzazione e innovazione del sistema dei SPI, nonché al
miglioramento dell’efficacia e della qualità dei servizi erogati dai CPI. Tutto ciò viene perseguito
attraverso l’assistenza consulenziale alle amministrazioni coinvolte, e tramite un ampliamento
strutturato dei servizi.
Attività realizzate
Le attività si sono svolte in nove Regioni: Piemonte, Lombardia, Veneto, Liguria, Toscana, e nelle
quattro Regioni convergenza. Inoltre, è stata coinvolta anche la Provincia autonoma di Trento.
La principale attività che è stata fatta, in qualità di assistenza tecnica, è stata individuare i
fabbisogni di cambiamento all’interno della rete dei servizi per il lavoro e, conseguentemente,
offrire consulenze e supporto specifico per facilitare la transizione verso un modello di servizi più
efficace ed efficiente. Fondamentale è stato il coinvolgimento iniziale, nella definizione dei
percorsi da seguire, delle Regioni, le quali hanno continuato a essere ampiamente partecipi nel
152
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
corso delle attività. Oltre a queste, è stato importante il coinvolgimento delle Province, dei Centri
per l’impiego e delle Agenzie per il lavoro.
La principale modalità di lavoro fra Assistenza tecnica e stakeholder è stata quella di offrire dei
servizi diretti ai soggetti stessi del sistema tramite diversi canali, fra cui la fornitura di personale a
sostegno delle azioni inscritte nella rete dei servizi per l’impiego, e un help desk. Nel complesso, la
collaborazione dei livelli tecnici e la disponibilità da parte delle amministrazioni regionali e
provinciali a mettersi in relazione con altri soggetti del territorio sono state ottimali, così come
risulta dal questionario CAWI compilato per il progetto. Inoltre, l’intervento è stato calibrato per
agire in maniera differenziata a seconda delle esigenze dei vari territori.
Caratteristiche di sistema del progetto
Questo progetto è sicuramente una buona prassi di azione di sistema, in quanto mira alla
cooperazione fra tutti gli attori coinvolti nell’erogazione e gestione dei servizi per l’impiego.
L’intervento è funzionale alla creazione di una rete di conoscenze che permetta di migliorare le
relazioni fra i diversi soggetti, aumentandone la consapevolezza della necessità di un’azione di
governance congiunta sulla fornitura dei SPI. Tale azione esplicita a tutti gli effetti il passaggio
verso una logica di sistema, la quale prevede un cambiamento di quest’ultimo grazie a un
coordinamento massiccio fra i vari attori, che influenzi positivamente la qualità dei servizi offerti.
La sua sostenibilità contribuisce ulteriormente alla sua enunciazione fra le buone pratiche.
Risultati nel sistema
I risultati all’interno del sistema sono molto significativi, in quanto il progetto ha permesso di:
•
•
•
Migliorare la qualità ed efficacia dei servizi locali supportati dal progetto;
Adottare nuovi strumenti e/o procedure da parte di strutture della PA;
Creare delle reti di soggetti che lavorano congiuntamente verso obiettivi comuni.
Le evidenze che provano il raggiungimento di questi effetti positivi sono diverse. Innanzitutto, si è
riscontrato l’adeguamento e/o l’introduzione di servizi innovativi di orientamento e
intermediazione, basati sull’approccio verso la centralità della persona, che punta a migliorare la
qualità ed efficacia dei servizi locali supportati dal progetto. Inoltre, l’ampliamento della gamma
dei servizi per il lavoro, nonché il miglioramento della qualità e dell’efficacia nell’erogazione e
tipologia dei servizi offerti favoriscono l’adozione di nuovi strumenti e/o procedure da parte della
pubblica amministrazione. Infine, lo sviluppo di forme di partneship, raccordo, e cooperazione fra
soggetti pubblici e privati operanti all’interno del mercato del lavoro favorisce la creazione di reti
di soggetti che lavorano, congiuntamente, verso obiettivi comuni.
7.4.Qualificazione dei servizi per il lavoro e supporto alla governance regionale
Il progetto “Qualificazione dei servizi per il lavoro e supporto alla governance regionale” rientra
nell’asse Occupabilità ed è finanziato da entrambi i PON. Esso si pone l’obiettivo di supportare gli
Enti attuatori (Regione-Province) al fine di potenziare e qualificare i servizi per il lavoro. Oltre a ciò,
l’intervento mira a fornire politiche personalizzate a sostegno del reddito, sostenibili nel tempo e
coerenti rispetto alle specifiche esigenze del contesto di riferimento.
153
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
L’intervento di potenziamento dei servizi per il lavoro si traduce in due linee di attività tra loro
complementari:
•
•
Il supporto alle Regioni-Province nella predisposizione delle linee di indirizzo e/o
Masterplan regionali, ovvero nella definizione dell’architettura del Sistema Regionale dei
Servizi per il Lavoro;
Il supporto alle Province-Servizi per il lavoro nella pianificazione delle modalità che
permettono il “funzionamento” del sistema, attraverso i Piani di Miglioramento dei Servizi
per il lavoro.
7.4.1.IL PIANO
DI
MIGLIORAMENTO
DEI
SERVIZI
PER IL
LAVORO
DELLA
PROVINCIA
DI
TORINO:
I LABORATORI
FORMATIVI
“Le reazioni dei partecipanti sono state più che positive! Anche noi siamo rimasti sorpresi da come
hanno accolto l’iniziativa” – Cristina Romagnolli, Dirigente Servizio di Coordinamento dei Centri per
l’Impiego.
Finalità del progetto
L’attività di definizione e attuazione del Piano di Miglioramento dei Servizi (PMS) è finalizzata alla
pianificazione degli interventi di qualificazione degli SPI, per migliorarne l’efficienza e l’efficacia
nella realizzazione di politiche e servizi per il lavoro.
Il PMS prevede, nel suo complesso, un percorso in diverse tappe82:
•
•
•
•
Analisi dello stato attuale dei servizi per il lavoro provinciale nel riquadro del contesto
regionale;
Progettazione degli interventi di miglioramento;
Realizzazione degli interventi;
Monitoraggio e valutazione delle azioni implementate.
L’esperienza qui riportata è quella della prima tappa, ovvero dell’implementazione di laboratori
formativi rivolti ai servizi pubblici e privati, in merito all’erogazione dei servizi per il lavoro. Scopo
di quest’azione è quello di perseguire azioni di miglioramento del sistema di programmazione
delle politiche, dell’erogazione dei SPI tramite l’integrazione delle rete pubblica e privata, nonché
l’aggiornamento delle competenze degli operatori.
Attività realizzate
Per lo sviluppo delle suddette azioni di miglioramento, la Provincia di Torino, in collaborazione con
Italia Lavoro, ha pensato di implementare un percorso di formazione congiunta rivolto agli
operatori pubblici e privati dei servizi per il lavoro provinciali. Tale iniziativa servirà a sviluppare e
rafforzare un linguaggio e una cultura comune, con l’obiettivo di creare una rete di servizi
integrati, nonché dei modelli condivisi di interventi di politica attiva.
I laboratori si sono svolti fra settembre e novembre 2011 e hanno visto la partecipazione di diversi
soggetti erogatori di servizi per il lavoro: CPI provinciali; Agenzie di somministrazione; Agenzie di
82
“Provincia di Torino. Proposta per l’elaborazione dei Piani di Miglioramento dei Servizi per il Lavoro”, p. 6.
154
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
intermediazione e ricollocazione; Agenzie di Formazione professionale autorizzate
all’intermediazione; operatori del privato sociale autorizzati all’intermediazione; servizio di job
placement (Università di Torino e Politecnico). La partecipazione si è svolta per inviti alle varie
rappresentanze degli stakeholder.
In tutto sono state progettate 3 giornate di laboratori, precedute da mezza giornata di lancio
dell’iniziativa e che saranno seguite da mezza giornata di restituzione degli esiti delle attività: una
sull’accreditamento, una mirata a condividere le esperienze dei vari operatori e migliorare la rete
dei servizi, mentre l’ultima è stata riservata alla discussione su come erogare azioni specifiche ed
efficaci a seconda dei target di clienti. La scelta dei contenuti delle giornate è stata concertata con
la Provincia di Torino. Da 7/8 partecipanti inizialmente previsti per ogni giornata di laboratorio,
vista l’ampia richiesta, si è passati a 16, coinvolgendo dunque in tutto quasi 50 operatori.
Italia Lavoro ha diretto i vari gruppi e ne ha verificato i comportamenti e le informazioni risultanti
dalle discussioni; a seguito di ciò, sono state elaborate delle conclusioni su come poter migliorare
la rete dell’erogazione dei servizi per l’impiego, su cosa c’è di efficiente nelle attività già esistenti e
su come consolidare tali elementi di successo. I risultati saranno esposti durante un incontro con
rappresentanti della Provincia nonché con i partecipanti ai laboratori, il 2 marzo.
Caratteristiche di sistema del progetto
Questo progetto è da includersi fra le buone pratiche nell’ambito delle azioni di sistema per
molteplici ragioni. Innanzitutto per il metodo che adotta, ovvero quello della concertazione fra i
vari livelli di erogazione dei SPI e fra i vari attori coinvolti, sia nella sfera del settore pubblico che
del privato. Inoltre, questo tipo di intervento è sostenibile e replicabile anche in altri contesti
diversi da quello di Torino. Lo scambio di reciproche esperienze, favorito dalla modalità
laboratoriale, durante la quale non è stato ammesso alcun rappresentante della Provincia (così da
far sentire i vari partecipanti più liberi di confrontarsi), è utile per la creazione di una rete integrata
di servizi, che sia più efficiente e fruibile da parte dei lavoratori.
Risultati nel sistema
Sebbene i risultati di questa prima fase non siano ancora stati disseminati, alcune prime
considerazioni positive possono essere enunciate. Innanzitutto, tutti i partecipanti hanno valutato
molto positivamente l’esperienza, poiché questi incontri hanno dato la possibilità ai vari operatori
dei servizi per l’impiego di confrontare le proprie esperienze, relazionarle con quelle degli altri e
discutere su come affrontare le criticità che emergono dalle discussioni. A seguito della
disseminazione dei risultati dei laboratori, inoltre, si intende proporre alla Provincia di Torino una
riflessione sull’impatto organizzativo e professionale sui servizi pubblici per l’impiego della
cooperazione con il privato. I laboratori serviranno alla Provincia per riflettere su come rendere
più efficace ed efficiente la rete integrata fra pubblico e privato nella fornitura dei servizi per il
lavoro; oltre ciò, i partecipanti godranno dell’acquisizione di maggiori competenze tecniche per
affrontare la fornitura di servizi specifici a seconda dei target di clienti. Più in generale, dunque, si
può affermare che quest’azione è una buona prassi, giacché contribuisce notevolmente a
un’azione di empowerment per ciò che riguarda l’erogazione dei SPI.
155
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
7.4.2.PIANO DI MIGLIORAMENTO E INTEGRAZIONE
BRESCIA: LO SPORTELLO INTEGRATO CPI-INPS
DEI SERVIZI EROGATI DA
CPI
E
INPS
NELLA
PROVINCIA
DI
“Alla luce dei cambiamenti che sono intervenuti nel sistema dei servizi sia a livello nazionale che a
livello locale, si è ritenuto opportuno nonché necessario “pensare” in prospettiva a un sistema di
prestazioni di Welfare Integrato, a cui il cittadino può accedere in modo efficace e corrispondente
ai propri fabbisogni” – Piano di Miglioramento e Integrazione dei servizi erogati da CPI e INPS nella
Provincia di Brescia.
Finalità del progetto
Questo intervento nasce dall’esigenza di andare incontro ai fabbisogni rilevati nella Provincia di
Brescia, in merito ai servizi erogati da CPI e sportelli INPS. Il piano consta di due interventi:
•
•
Lo sviluppo di un modello di integrazione pubblico-privato, tra CPI e INPS, secondo una
direttrice di tipo logistico-funzionale;
L’implementazione di un progetto di marketing territoriale.
Entrambi gli interventi previsti dal Piano si inseriscono in una duplice prospettiva: da un lato,
fornire alla Provincia strumenti di un modello di attuazione coerente rispetto alle proprie esigenze,
dall’altro, ricondurre il modello elaborato all’interno dell’obiettivo di definizione di un processo
per l’erogazione di prestazioni integrate e accesso al Welfare per l’utenza, che abbia nel Centro
per l’impiego la porta di accesso ai servizi.
Il progetto di uno sportello integrato CPI-INPS nasce dall’incontro fra il lavoro svolto da Italia
Lavoro sui sistemi dei servizi per il lavoro, e dal fabbisogno espresso dalla Provincia di Brescia di
dare attuazione operativa al protocollo firmato con la Direzione Regionale INPS, circa la
realizzazione di un “Centro Integrato per l’Impiego”.
Il fine ultimo dell’intervento è di realizzare opportune forme di integrazione logistico-funzionale, di
semplificazione amministrativa e di sviluppo dei servizi e delle politiche del lavoro. In particolare,
s’intende promuovere tale sperimentazione al fine di ottimizzare la gestione delle informazioni
concernenti gli avviamenti al lavoro nel loro complesso, con un occhio di riguardo alle assunzioni
che danno titolo a specifiche agevolazioni contributive, e agli interventi di sostegno al reddito
previsti per i lavoratori fuoriusciti dal mercato del lavoro nell’attuale periodo di crisi.
Attività realizzate
A seguito del Protocollo d’intesa sottoscritto dalla Provincia di Brescia e dall’INPS, è stato
implementato il primo centro integrato per i servizi al lavoro presso la sede del CPI di Sarezzo. I
servizi offerti ai cittadini vengono ripartiti come segue.
1) INPS:
•
•
Ritiro e gestione delle domande di disoccupazione non agricola, ordinaria e con requisiti
ridotti, nonché delle domande di mobilità, con liquidazione delle relative indennità;
Consulenza diretta alle persone in cerca di occupazione, sulle conseguenze assicurative
derivanti dalla tipologia di attività lavorativa, oltre che sui rischi connessi alle irregolarità
contributive;
156
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
•
•
•
Iscrizione, variazione e cancellazione delle posizioni relative ai lavoratori atipici e lavoratori
domestici;
Consulenza alle aziende sulle possibilità e sulle modalità di assunzioni agevolate, nonché
sulle forme di sostegno all’emersione del lavoro irregolare, con contestuale verifica
integrata dei requisiti per accedere alle suddette agevolazioni;
Ritiro delle comunicazioni di assunzione e di giornate lavorate presentate dalle aziende
agricole.
2) CPI:
•
•
•
•
•
•
•
Informazione, acquisizione della dichiarazione di immediata disponibilità al lavoro,
iscrizione nell’elenco anagrafico professionale, verifica e aggiornamento dello stato
occupazionale;
Gestione delle comunicazioni aziendali e informazioni alle imprese;
Attività di orientamento al lavoro;
Incontro domanda/offerta;
Gestione avviamenti a selezione presso Enti pubblici;
Gestione liste mobilità, LSU, CFL, e altri adempimenti amministrativi;
Attività amministrativa e d’inserimento al lavoro in riferimento alle categorie protette ex L.
68/99.
Caratteristiche di sistema del progetto
Questo intervento è una buona prassi in quanto sperimenta un modello innovativo di
cooperazione, che mira a coniugare, dove è possibile, la massima integrazione delle strutture e dei
servizi. Il modello di integrazione è da considerarsi una buona pratica, poiché prevede
l’implementazione di un sistema di comunicazione interna massimamente efficiente, un sistema di
comunicazione esterna comune, nonché un nuovo piano organizzativo degli operatori e delle
comuni attività di formazione, nell’ottica del “knowledge and community management” per
rendere effettivamente integrate ed efficienti le attività degli operatori. Infine, l’intervento è
sostenibile e ripetibile, in quanto lo sportello implementato a Sarezzo è solo il primo prototipo
d’integrazione che è previsto presto diffondersi nei vari CPI della Provincia di Brescia.
Risultati nel sistema
Questo intervento è riuscito a implementare uno sportello innovativo che favorisce, in toto, la
cooperazione interistituzionale tra due soggetti coinvolti nell’erogazione di importanti servizi
legati alle prestazioni lavorative. Il cittadino può ora rapportarsi più facilmente con alcuni servizi
basilari, potendo accedere contemporaneamente al supporto informativo degli operatori del
Centro per l’impiego e dell’INPS. Il modello, infatti, si basa sull’integrazione di sistemi di
trasmissione dei dati tra le due strutture, al fine di avviare un percorso di snellimento delle
procedure che impegnano gli enti coinvolti nel processo di erogazione delle prestazioni, da un lato,
e il cittadino nel processo di fruizione, dall’altro.
157
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
8. Conclusioni e raccomandazioni
8.1. I bisogni di cambiamento delle politiche
L’evoluzione del contesto normativo nazionale ed europeo negli anni recenti mostra le priorità di
riforma delle politiche del lavoro:
•
•
•
•
potenziare e diversificare le politiche attive, ridimensionando e rendendo più efficace la
funzione della formazione professionale e mettendo a sistema altre forme di politiche
attive (prima di tutto l’orientamento, richiamato più volte dalle raccomandazioni europee,
ma anche altri servizi di politica attiva, come per esempio il bilancio di competenze);
migliorare la prevenzione della disoccupazione, con particolare riferimento ai gruppi
deboli, come i lavoratori a rischio, cresciuti a dismisura con la crisi, gli immigrati e i giovani
impiegati con contratti temporanei;
migliorare le politiche per il primo inserimento lavorativo, con particolare riferimento ai
giovani e al rilancio dell’apprendistato (questo è l’obiettivo del recente riordino
dell’apprendistato, cfr. il Testo Unico del 2011);
collegare le politiche attive con le politiche passive, al fine di estendere in modo
sostenibile il sistema degli AASS e garantire l’attivazione efficace dei percettori di sostegno
al reddito (questo è uno degli obiettivi principali della riforma del mercato del lavoro
attualmente in discussione).
Il riordino e il potenziamento delle politiche del lavoro, oltre a norme e nuovi interventi, necessita
anche l’adeguamento dei sistemi del lavoro e della formazione chiamati ad erogare tali politiche:
•
•
•
•
migliorare il sistema dei servizi per l’impiego, attraverso il potenziamento dei servizi
pubblici per l’impiego e la valorizzazione dei servizi privati per il lavoro (agenzie per
l’impiego ed enti accreditati per l’erogazione delle politiche attive) come più volte ribadito
dalle normative sul mercato del lavoro degli ultimi anni (fin dal 1997) e nel 2011 (norma
sull’accreditamento dei soggetti privati). Nel complesso i servizi per il lavoro dovrebbero
garantire l’attivazione dei disoccupati (il principio di condizionalità previsto dalla
normativa vigente è rimasto di fatto disatteso fino all’Accordo Stato – Regioni del 2009) e
un’offerta diversificata ed integrata di servizi tagliata sulle specifiche esigenze degli
individui;
migliorare le capacità di analisi del mercato del lavoro, in particolare la capacità dei servizi
di intercettare i lavoratori a rischio per prevenire la disoccupazione;
collegare il sistema dell’istruzione – formazione professionale con quello del lavoro, sia
valorizzando e certificando la formazione on the job sia integrando la formazione con altri
servizi di politica attiva;
ridurre il divario territoriale nella quantità e qualità dei servizi del lavoro e della
formazione erogati ai cittadini.
Di fronte alla forte domanda di adeguamento delle politiche e all’inasprimento dei problemi del
mercato del lavoro (diminuzione drastica degli occupati, alti tassi di disoccupazione giovanile e
158
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
bassi tassi di occupazione femminile), le azioni di sistema mantengono la loro validità come azioni
di snodo e raccordo tra la dimensione regionale delle politiche del lavoro e dell’inclusione sociale e
la necessità di garantire un “Sistema Paese”. La strategia del PON è ancora attuale perché
prevede degli obiettivi generali coerenti con le priorità di riforma nazionali.
159
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
8.2. Valutazione complessiva del programma
La tabella riprende i macro criteri di valutazione richiesti dal committente (rilevanza, consistenza, efficacia ed efficienza) e sintetizza i risultati della
valutazione per dare un giudizio complessivo sul PON e sulle sue modalità di attuazione.
Politiche
nazionali
Assi
del PON
Workfare
A, B, C, E
Servizi per
il lavoro
Politiche
giovani
A, B, C, E
A, B, C
Rilevanza
Fabbisogno di
adeguamento delle
politiche e dei
sistemi.
Consistenza
Sostegno alla all’adattabilità dei
lavoratori (Asse A) e al
miglioramento dell’accesso
all’occupazione (Asse B).
Contributo
finanziario del PON
alto.
Sostegno del PON ai sistemi
molto rilevante.
Fabbisogno dei
sistemi.
Contributo
finanziario del PON
alto.
Sostegno del miglioramento
dell’accesso all’occupazione
(Asse B) e all’adattabilità dei
lavoratori (Asse A), e
promozione delle competenze
negli SPI (Asse E).
Fabbisogno di
adeguamento delle
politiche e
costruzione dei
sistemi.
Sostegno del PON ai sistemi
migliorabile.
Sostegno alle politiche per
l’accesso all’occupazione (Asse
B). Sostegno all’interazione dei
sistemi di istruzione e
formazione (Asse C).
Contributo
Sostegno del PON ai sistemi
Criteri di valutazione
Efficacia
Risultati: Rafforzamento della governance nazionale
(MLPS-Regioni-INPS) e regionale (Regioni-Province-Parti
sociali). Applicazione della condizionalità degli AASS.
Diversificazione delle politiche attive, ma ancora poco
aderenti ai fabbisogni di imprese e lavoratori.
Variabili positive: obiettivi chiari e condivisi,
cooperazione Regioni, predisposizione favorevole dei
territori, vicinanza ai territori, capacità di analisi dei
contesti locali, flessibilità d’azione.
Variabili negative: non rilevate.
Risultati: Avvio di processi di qualificazione dei servizi del
lavoro attraverso l’introduzione di strumenti di
programmazione e standard dei servi. Problemi di
sostenibilità e scarso impatto sulle politiche.
Variabili positive: vicinanza ai territori, capacità di analisi
dei contesti, flessibilità d’azione, interregionalità.
Variabili negative: obiettivi e mandato poco chiari,
mancanza di un quadro di riferimento nazionale degli SPI,
focalizzazione sulle realtà più avanzate.
Risultati: Miglioramento del sistema di anticipazione dei
fabbisogni del MdL e alta potenzialità di impatto sul
funzionamento
dell’apprendistato.
Crescita
delle
conoscenze sulle politiche attive.
Variabili positive: partnership locali esistenti e
predisposizione favorevole dei territori.
Variabili negative: incertezze normative, scarso
160
Efficienza
Copertura di quasi tutto il
Paese.
Sinergie con i POR.
Forti sinergie delle attività e
con Welfare to Work.
Sovrapposizione delle attività
di studio.
Deboli sinergie tra gli
interventi PON.
Assenza di sinergie con i POR.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
finanziario del PON
alto.
Fabbisogno di
innovazione delle
politiche e di
creazione di sistemi.
Politiche
immigrati
B
Contributo
finanziario del PON
basso.
migliorabile.
Sostegno alle politiche di
prevenzione della
disoccupazione (Asse B).
Sviluppo di servizi in settori
strategici per l’occupazione e
utili anche a contrastare il
lavoro sommerso.
Sostegno del PON ai sistemi
rilevante.
coinvolgimento Regioni, scarso adattamento alle
specificità territoriali, poca valorizzazione attori locali.
Risultati: Avvio di proficui e inediti processi di
cooperazione interistituzionale e miglioramento della
conoscenza dei fenomeni. Risultati occupazionali
significativi attesi dalle azioni per le persone. Problemi di
sostenibilità e scarso impatto sulle politiche.
Variabili positive: cooperazione con Regioni e Province,
strategia e obiettivi chiari, vicinanza ai territori,
valorizzazione attori locali.
Variabili negative: tempistica limitata e incertezza
normativa, risorse finanziarie impiegate finora limitate.
161
Costi degli interventi a livello
provinciale contenuti.
Alta trasferibilità delle
sperimentazioni.
Integrazione tra FSE e risorse
nazionali (FNPM)
Forti sinergie tra azioni
diverse.
Probabili effetti di
moltiplicazione della
formazione per gli operatori.
Tempi lunghi e alcune
realizzazioni incomplete.
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
8.2.1. RILEVANZA DEL PON
Con il criterio della rilevanza del PON s’intende rilevare l’impatto del cofinanziamento comunitario
rispetto alle politiche e ai processi di riforma nazionali.
La valutazione si è chiesta per prima cosa se il PON sostiene le politiche che necessitano di azioni
di sistema, per le quali si giustifica un’azione aggiuntiva promossa a livello centrale al fine di
garantire l’unitarietà del “Sistema Paese” e superare le carenza strutturali che impediscono
l’adeguamento o l’innovazione delle politiche.
Ne è emerso che i diversi assi del programma sono impiegati in modo integrato per intervenire in
alcuni ambiti delle politiche. Tanto gli ambiti identificati, quanto le tipologie di progetto finanziate,
sono indicative di politiche nazionali: riforma del sistema dei servizi per l’impiego, riforma
dell’apprendistato e politiche per i giovani, politiche per gli immigrati, riforma degli
ammortizzatori sociali e delle politiche attive del lavoro (cd. Modello workfare).
Negli ambiti esaminati il PON apporta un contributo finanziario importante agli obiettivi nazionali.
Si pensi per esempio alla riforma dell’apprendistato, che finora è sostenuta prevalentemente dal
PON (non risultano per ora finanziamenti regionali specifici). Solo nell’ambito delle politiche per gli
immigrati, il contributo del PON è molto limitato (950mila euro del progetto Servizi reimpiego) a
fronte della massiccia presenza di lavoratori stranieri nelle aree del Centro-Nord. Nel complesso il
PON dedica a queste priorità il 56% delle risorse impegnate finora (31 milioni di euro).
La valutazione evidenzia, pertanto, che dal punto di vista strategico il PON indirizza le proprie
risorse privilegiando gli ambiti delle politiche nazionali prioritarie.
8.2.2. AVANZAMENTO E RISULTATI RAGGIUNTI DAL PON
Nell’ambito prioritario identificato come “sviluppo di un modello di workfare”, sono state
realizzate azioni di consulenza e assistenza tecnica e indagini finalizzate a riconnettere politiche
attive e politiche passive del lavoro su quasi tutto il territorio nazionale (dai questionari
somministrati ai progetti risulta che la maggior parte delle regioni sono molto o abbastanza
coinvolte nell’intervento). Welfare to work, il progetto di maggiori dimensioni finanziarie (16
milioni di euro), ha sostenuto l’attuazione dell’accordo anti-crisi Stato-Regioni del 2009
garantendo assistenza su più fronti. Le azioni di affiancamento alle Regioni sono consistite in
monitoraggio degli ammortizzatori sociali e delle politiche attive avviate, supporto
nell’interlocuzione con gli attori locali del mercato del lavoro, definizione di politiche attive per
target specifici. Come risulta dalle testimonianze dei rappresentanti delle Regioni, è migliorata sia
la governance nazionale (MLPS – Regioni - INPS) che locale delle politiche (Regioni – Province –
Parti Sociali). A Regioni e Province sono state trasferite competenze in materia di programmazione
e gestione delle politiche attive del lavoro, tramite azioni di assistenza tecnica, formazione,
definizione di metodi e strumenti comuni (p.e. è stata implementata una procedura comune per
l’erogazione e rendicontazione degli AASS collegati al FSE). Sono state anche realizzate delle
indagini finalizzate a monitorare l’attuazione dell’accordo Stato Regioni e gli interventi per le crisi
aziendali. Secondo le Regioni, il giudizio sul PON è molto positivo, andando dall’aver svolto un
ruolo essenziale nell’attuazione dell’Accordo (prevalentemente nelle Regioni più in ritardo),
all’aver assicurato un contributo importante al perfezionamento dei sistemi locali (in particolare
162
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
nelle Regioni più avanzate). Nel complesso il PON ha assicurato, cooperando con i POR, la
copertura del 97% (dato nazionale) dei destinatari dell’Accordo e la sperimentazione di politiche
attive per gli inoccupati non coperti dagli AASS.
Nell’ambito “servizi per il lavoro” il PON ha supportato le Regioni nella qualificazione del sistema e
realizzato indagini sullo stato dei servizi. Per quanto riguarda il primo aspetto, si è provveduto, da
un lato a predisporre piani di miglioramento (masterplan regionali e provinciali), dall’altro a
mettere a punto dispositivi per l’accreditamento e il monitoraggio dei servizi; inoltre è stato
promosso, agendo contemporaneamente sul livello nazionale e regionale, il raccordo tra operatori
pubblici e privati. I risultati più evidenti riguardano il miglioramento della governance regionale
(Regione – Province - CPI), mentre non si registrano ancora effetti concreti sulla capacità dei
sistemi di innovare ed estendere le politiche e i servizi per il lavoro. Sul piano delle conoscenze, si
riscontra che l’utilità sistemica di alcune indagini è in parte compromessa dalla scarsa attenzione al
rispetto dei tempi e alle modalità di diffusione dei prodotti.
Per quanto riguarda il “rafforzamento delle politiche per i giovani”, l’impegno del PON si è
decisamente intensificato con l’avvio del programma AMVA sull’apprendistato, che prevede azioni
rivolte alle persone e azioni di sistema rivolte a Regioni (revisione dell’offerta formativa e
applicazione del Testo Unico sull’apprendistato) e attori locali. Per le azioni alle persone, si sta
procedendo senza troppa difficoltà all’assegnazione dei contributi, mentre appaiono meno
avanzate le azioni che dovrebbero avere una ricaduta sui sistemi locali. Il PON ha poi dedicato
molta attenzione alla promozione del lavoro accessorio, che può essere un primo canale di
contatto con il mercato del lavoro per i giovani. I progetti hanno definito specifici piani di
intervento per la conoscenza e diffusione del lavoro occasionale accessorio, e hanno anche
rafforzato la rete nazionale di collaborazione con gli operatori pubblici e privati del lavoro (i dati
nazionali mostrano che cresce la diffusione dello strumento). Sempre in questa categoria,
rientrano i progetti di produzione e messa in rete di conoscenze, che possono avere un effetto
diretto sulla gestione delle politiche per i giovani: Excelsior sui fabbisogni delle imprese, il
Rapporto annuale sui servizi di orientamento, l’indagine longitudinale sulle transizioni e la ricerca
su apprendistato e tirocini nelle imprese. L’indagine Excelsior risulta ormai molto diffusa tra gli
operatori, tuttavia non si hanno evidenze su come queste conoscenze influiscano sullo sviluppo
delle politiche del lavoro.
Per quanto riguarda il “rafforzamento delle politiche per gli immigrati”, il PON si è mosso in linea
con la strategia del Piano nazionale Identità e incontro. E’ stata supportata la costituzione delle
commissioni lavoro all’interno dei Consigli Territoriali per l’Immigrazione (cfr. Dlgs. 286/98) e sono
stati sperimentati i tirocini formativi come strumento d’inserimento lavorativo per gli immigrati. Si
registrano, per ora, significative ricadute del PON sulla cooperazione degli attori locali
(condivisione delle informazioni tra CPI, Questure, Prefetture e DPL; stipula di protocolli di
collaborazione) e di monitoraggio dei fenomeni (i CPI possiedono ora informazioni sui bacini di
disoccupati stranieri). Sono stati sperimentati strumenti (p.e. metodologie per la gestione dei
tavoli di lavoro) con un levato potenziale di trasferibilità.
L’analisi degli avanzamenti (tipologie e copertura delle azioni) e dei risultai evidenzia che:
163
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
•
•
•
il PON realizza effettive azioni di sistema perché promuove strumenti e dispositivi per le
politiche, tenta di intervenire in maniera diffusa nel Paese e mobilita gli attori rilevanti
delle politiche del lavoro e della formazione;
il PON ha svolto un ruolo positivo soprattutto per quanto riguarda la promozione
dell’integrazione tra politiche attive e passive del lavoro (workfare), sia attraverso il
potenziamento dei servizi per il lavoro, sia attraverso l’implementazione di progetti
sperimentali rivolti ai destinatari finali;
negli ambiti giovani, immigrati e servizi per l’impiego, il PON non ha ancora determinato
un effettivo miglioramento delle politiche del lavoro e non ha portato al completamento
dei processi di riforma avviati.
8.2.3. CONSISTENZA DEL PON
Il criterio di consistenza si riferisce al contributo degli interventi agli obiettivi generali del
programma. Sono stati considerati solo gli assi in cui rientrano i progetti approfonditi (Adattabilità,
Occupabilità, Capitale Umano e Capacità Istituzionale)83 e si è verificato se il PON interviene sulle
carenze “strutturali” delle politiche identificate nell’analisi di contesto.
Interventi coerenti con i bisogni di sistema sono stati rilevati nell’ambito delle politiche per il
workfare e per gli immigrati. Nel primo caso il sostegno sia alla governance nazionale (MLPS –
Regioni – INPS) che a quella regionale (Regioni – Province – Parti sociali) ha innescato meccanismi
di collaborazione più fluidi tra livelli istituzionali contribuendo in modo decisivo all’attuazione
dell’Accordo Stato-Regioni sugli AASS in deroga. Ciò prepara la strada all’imminente riforma del
mercato del lavoro (coordinamento tra SPI ed INPS, applicazione del principio di condizionalità,
diversificazione delle politiche attive, ecc.). I progetti PON hanno poi gettato le basi per costruire
politiche attive del lavoro per gli immigrati facendo dialogare per la prima volta sui temi del lavoro
tutti i soggetti territoriali rilevanti (Province, CPI, DPL, Prefetture, Questure, ecc.), come previsto
dalla normativa in materia. Inoltre, in questi due ambiti sono state affrontate alcune delle priorità
di sistema sopra identificate: valorizzazione del ruolo degli operatori privati dei servizi al lavoro
(p.e. nel progetto Qualificazione), diversificazione ed integrazione delle politiche del lavoro (p.e. i
bonus occupazionale di Welfare To Work). Gli interventi per il modello workfare e sui sistemi delle
politiche per gli immigrati, contribuiscono agli obiettivi generali degli Assi A e B, in modo
particolare all’adattabilità dei lavoratori e al miglioramento dell’accesso all’occupazione.
In altri ambiti delle politiche i nodi strutturali sono stati affrontati con meno decisione. Nelle
politiche per i giovani le azioni di miglioramento delle conoscenze (p.e. progetto Excelsior e
Rapporto sull’orientamento) non prevedono come queste possano interagire con i sistemi locali
(p.e. Excelsior è molto diffuso ma non sembra influire sulla programmazione delle politiche attive
83
Si ricordano brevemente gli obiettivi generali del PON:
• Asse A Adattabilità – “Contribuire, agendo sui sistemi, ad accrescere l’adattabilità dei lavoratori, delle
imprese e degli imprenditori e a promuovere l’innovazione organizzativa nei contesti lavorativi”;
• Asse B Occupabilità – “Sostenere politiche per il miglioramento dell’accesso all’occupazione, la prevenzione
della disoccupazione, l’inserimento sostenibile e l’ampliamento della partecipazione al MdL”;
• Asse C Capitale Umano – “Potenziare il capitale umano sostenendo i processi di riforma, il miglioramento
qualitativo e l’interazione dei sistemi di istruzione, formazione e lavoro”.
164
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
del lavoro). Il progetto AMVA, appena avviato, ha segnato una svolta ponendo al centro
dell’attenzione la questione essenziale dell’integrazione tra i sistemi (lavoro - formazione istruzione) e del riconoscimento delle competenze. Tuttavia a questi importanti obiettivi di
sistema non corrisponde, per ora, una chiara idea di come raggiungerli (non è stato definito un
piano attuativo in questo senso). In generale sembra ancora esserci poca attenzione su aspetti di
sistema prioritari come: la crescita dei servizi di orientamento, l’effettivo adattamento della
formazione ai bisogni delle imprese e la validazione delle competenze (il progetto su standard
professionali e validazione delle competenze si muove ancora su un terreno sperimentale, in
AMVA non è chiaro come verrà riconosciuta la formazione degli apprendisti). In complesso,
nell’ambito delle politiche per i giovani il PON contribuisce maggiormente al miglioramento delle
politiche per l’occupazione dell’Asse B (contributi all’occupazione degli apprendisti) e in misura
minore all’interazione dei sistemi (Asse C).
L’analisi della consistenza degli interventi evidenzia che il PON contribuisce prevalentemente agli
obiettivi degli Assi A e B perché è sui temi dell’Occupabilità ed Adattabilità che riesce ad
affrontare i problemi strutturali delle politiche. Minore è invece il contributo agli obiettivi
dell’Asse C (Capitale Umano), perché il programma trova maggiore difficoltà, per ora, ad
intercettare i problemi di sistema principali, affrontandoli diffusamente nei territorio
convergenza.
8.2.4. CONDIZIONI DI EFFICACIA DEL PON
L’incrocio dei risultati con le modalità di attuazione degli interventi evidenzia le “variabili
qualitative” che possono spiegare il raggiungimento o gli scarti dei risultati rispetto agli obiettivi
del PON.
Le azioni di sistema implicano una metodologia di attuazione che esige il concorso e la
partecipazione coordinata di tutte le istanze istituzionali e del dialogo sociale, attraverso un
processo di confronto continuo che, tuttavia, deve pervenire a risultati concreti in tutti i territori.
Stabilire un rapporto affidabile di cooperazione con le amministrazioni destinatarie (Regioni ma
anche Province) è una condizione fondamentale per l’azione di sistema. E’ esemplificativo che
dove ciò è avvenuto (Welfare to Work e politiche per gli immigrati) si sono avuti anche i risultati
più rilevanti in termini sistemici, mentre quando la cooperazione è stata blanda o formale l’azione
di sistema è stata fortemente depotenziata o ha faticato a trovare uno spazio di azione (p.e.
nell’ambito dei servizi per il lavoro).
Il rapporto di cooperazione necessita la condivisione dei problemi (p.e. per Welfare to Work il
problema condiviso era tamponare l’emorragia occupazionale dei lavoratori non assistiti dagli
AASS) e di condivisione degli obiettivi. Per esempio, i progetti per i servizi per l’impiego sono stati
meno efficaci del progetto Welfare to Work perché la generica necessità di adeguare i servizi non
si è tradotta in target concreti di innovazione (all’avvio del PON era previsto un masterplan
nazionale e un sistema di monitoraggio ad esso collegato, ma poi ciò non è stato realizzato e il
monitoraggio dei servizi ha registrato forti ritardi).
Nella tabella di sintesi abbiamo identificato come variabili positive la “vicinanza ai territori” e la
“flessibilità dell’azione di sistema”. Le azioni che funzionano meglio sono quelle che prevedono
modalità d’intervento basate sulle consulenza di esperti che affiancano gli attori locali, svolgendo
165
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
anche compiti non previsti (p.e. in Welfare To Work) e rimodulando sui territori le attività
programmate, ma tenendo ferma la logica complessiva dell’intervento. In questo senso i nuovi
progetti come AMVA sembrano eccessivamente centralizzati nella loro impostazione iniziale (si
ricorda che è appena partito) e già si registrano sui territori delle criticità che potrebbero limitarne
gli effetti di sistema: p.e. soggetti fondamentali come i CPI sembrano poco coinvolti perché i bandi
sono gestiti in modo molto centralizzato e la rigidità del disegno progettuale potrebbe creare delle
difficoltà d’integrazione con le politiche regionali (p.e. in AMVA l’allocazione delle risorse per le
attività è stabilita ex ante per ciascuna regione).
Un problema delle azioni di sistema è la loro sostenibilità. Anche le azioni più proficue sul piano
dell’efficacia non danno garanzie sulla durata dei risultati raggiunti. Per esempio il progetto Servizi
reimpiego ha ottenuto buoni risultati di sistema (migliore funzionamento delle commissioni locali
per l’occupazione degli immigrati), ma i meccanismi di cooperazione innescati (ritenuti dagli attori
locali assolutamente positivi ed efficaci sul piano della messa a sistema delle informazione
sull’occupazione immigrata) necessitano ancora di supporto. Il problema si registra anche
nell’ambito dei servizi per il lavoro, dove l’introduzione dei masterplan e di dispositivi di
accreditamento richiederebbe ancora di un aiuto alla loro implementazione. Probabilmente il
problema è che l’approccio all’azione di sistema è ancora troppo sperimentale e “una tantum”, le
risorse e i tempi spesso non sono calibrati agli obiettivi prefissati. Ciò avviene anche perché c’è
un’eccessiva frammentazione di risorse che limita quelle da impiegare sulle tematiche prioritarie.
La programmazione settoriale è necessaria, ma andrebbe ricondotta ad un quadro d’insieme
intersettoriale (finora i flussi informativi e gli scambi si giocano prevalentemente a livello bilaterale
tra AdG e Organismo Intermedio, e non multilaterale tra AdG e tutti gli Organismi Intermedi) allo
scopo di identificare gli obiettivi nazionali più urgenti e ripartire le risorse tra gli ambiti delle
politiche.
Nel complesso il PON è stato più efficace nell’ambito delle politiche di Workfare e delle politiche
per gli immigrati. Buone potenzialità di successo mostrano i nuovi progetti che usano le azioni
nazionali per le persone per introdurre nei territori mutamenti di sistema. Il “metodo dell’azione
di sistema” andrebbe perfezionato attraverso un approccio contrattualistico tra Stato e Regioni
in cui identificare problemi, obiettivi, sistemi di verifica dei risultati ed impegni reciproci84.
8.2.5. EFFICIENZA DEL PON
Malgrado non sia stato possibile condurre un’analisi dei costi rapportandoli ai risultati, tuttavia
dalle analisi sono emerse delle criticità significative:
•
•
84
le sinergia tra PON e POR sono state poco sfruttate;
le sinergie tra progetti si registrano tra interventi gestiti dalla medesima agenzia tecnica, in
particolare da Italia Lavoro che adotta un metodo di pianificazione delle risorse trasversale
ai propri progetti PON;
Un modello di applicazione di questo approccio è stato proposto dal valutatore indipendente nell’approfondimento
sulla capacità istituzionale del PON GAS (cfr. Rapporto PON GAS obiettivo Convergenza 2011, capitolo 6).
166
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
•
le sinergie tra progetti gestiti da attuatori diverse sono invece molto deboli; le azioni
conoscitive sono spesso ridondanti (p.e. nel caso dei servizi per l’impiego su cui a vario
modo intervengono Italia Lavoro, Formez e Isfol).
Un modello di particolare efficienza nell’impiego delle risorse è il progetto Servizi reimpiego
dell’ambito politiche per gli immigrati (si stima che il sostegno alle 10 province abbia mediamente
richiesto poco decine di migliaia di euro). In questo caso si è puntato molto su azioni “soft” ma
efficaci, come per esempio le azioni di animazione istituzionale (far dialogare le istituzioni locali
dando alla rete un obiettivo concreto, come l’identificazione del bacino di disoccupati stranieri).
In generale risulta che sul piano dell’efficienza il PON è ancora migliorabile, un contributo in
questo senso potrebbe venire dall’approccio contrattualistico indicato sopra. In particolare si
potrebbe fare di più verso l’integrazione delle risorse PON con quelle dei POR, considerando
anche che secondo gli attuatori (circa il 60%, cfr. indagine di Ismeri Europa) le Regioni sono
disponibili ad impiegare risorse proprie per obiettivi nazionali.
8.3. Raccomandazioni
L’analisi dell’attuazione e dei primi risultati degli interventi suggerisce di razionalizzare i progetti,
per evitare sovrapposizioni e ridondanze. Si elencano di seguito i fattori da tenere sotto controllo.
D)
E)
F)
Focalizzazione delle azioni su obiettivi specifici e integrati - Questo punto discende
direttamente dal primo. E, infatti, opportuno attuare progetti che abbiano obiettivi chiari, e
soprattutto chiaramente operativizzabili, in modo tale che anche i risultati attesi siano più
facilmente identificabili e sinergici rispetto all’implementazione delle politiche;
Interazione tra gli attuatori del PON e i sistemi locali - Le azioni di sistema vedono come
beneficiari intermedi le Amministrazioni locali, il che presuppone un forte legame tra
queste e gli attuatori, affinché gli interventi possano avere successo e trasferirsi, in ultima
analisi, ai beneficiari finali che sono i cittadini. Tuttavia non sempre questo obiettivo
dell’azione di sistema si realizza. In generale, i progetti finalizzati alla produzione di
conoscenza (indagini, analisi, attività di monitoraggio/valutazione) non hanno una ricaduta
sui sistemi locali, non solo per lo scarso radicamento dell’attuatore nel territorio di
riferimento, quanto per l’approccio complessivo alla ricerca che non prevede come
obiettivo strategico il trasferimento di informazioni, modelli, strumenti al beneficiario
intermedio;
Integrazione tra le azioni finanziate dal PON e le azioni finanziate dai Por - I progetti
finanziati dal PON svolgono un’azione di integrazione e di sistema rispetto ai progetti
finanziati su base locale. In molti casi, è mancata un’azione trasversale di rete per
coordinare le strategie promosse a livello centrale e le strategie locali, con il rischio che gli
interventi PON e quelli POR si sovrappongano. Per esempio, gli interventi destinati al
miglioramento dei servizi per il lavoro, pur svolgendo un’azione efficace di assistenza
tecnica, non sono riusciti a incidere sulla capacità delle regioni a “fare sistema”.
Per quanto riguarda il ruolo PON come strumento di sostegno alle politiche, si suggerisce di
focalizzare gli interventi sul tema del workfare (collegamento tra politiche attive e passive del
lavoro), strettamente connesso alla riforma del mercato del lavoro e al miglioramento dei servizi di
167
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
incontro domanda/offerta. La preannunciata riforma del mercato del lavoro, comunque sarà
definita, implicherà in ogni caso:
•
estensione della platea dei beneficiari di sostegno al reddito, con conseguente
riorientamento dei servizi per l’impiego, pubblici e privati;
•
integrazione delle politiche attive e passive, che avrà ripercussioni sui sistemi della
formazione, dell’istruzione e del lavoro.
I sistemi della formazione professionale, dell’istruzione e del lavoro, tra loro complementari,
diventano quindi destinatari di elevate aspettative, soprattutto da parte di coloro che presentano
le maggiori difficoltà di collocamento nelle imprese. Proprio per questo motivo, l’efficacia delle
iniziative andrà misurata sulla effettiva capacità di intercettare tutti i potenziali gruppi bersaglio e
di riuscire a favorirne la partecipazione agli interventi proposti attraverso un’offerta adeguata e
rispondente ai fabbisogni individuali.
I progetti del PON impattano su tutti i sub sistemi e sugli strumenti necessari perché le politiche di
workfare abbiano successo quali: l’adeguatezza dell’offerta formativa rispetto sia alla domanda
delle imprese, che a quella dei destinatari diretti; il raccordo tra orientamento, formazione, lavoro;
le misure (soprattutto in termini di standard formativi e certificazione delle competenze) che
facilitano il passaggio da un percorso d’istruzione/formazione ad un altro e consentono una reale
valorizzazione sul mercato del lavoro delle competenze di ciascuno. In questa prospettiva anche i
progetti inerenti alle indagini conoscitive, al monitoraggio e alla valutazione, se agganciati
all’attuazione delle politiche del lavoro e della formazione, acquistano un significato diverso: si
tratta di uscire da una dimensione “una tantum”, per costruire un sistema robusto di presidio dei
progetti in essere, per misurarne l’efficacia e l’impatto rispetto all’attuazione delle stesse politiche.
Un altro vettore del cambiamento, rispetto alla riprogrammazione del PON, è rappresentato dalla
focalizzazione sugli interventi target oriented (giovani, donne, soggetti svantaggiati, immigrati), a
partire dai progetti già realizzati che accompagnano i processi di riforma in atto (Piano giovani,
credito d’imposta e misure di conciliazione). In questo ambito il PON ha stanziato risorse per
attività rivolte direttamente ai destinatari finali, a titolo sperimentale: si tratta di passare ad una
fase più matura, di diffusione delle sperimentazioni in tutte le regioni dell’obiettivo Convergenza,
in sinergia con la domanda e i fabbisogni espressi dalle stesse Amministrazioni.
Per quanto riguarda gli immigrati, essi sono una priorità strategica nazionale ed europea. Appare
dunque necessario continuare sulla strada intrapresa dal PON, ma rafforzando gli interventi.
Quest’ultimi stanno dando prova di saper innovare i sistemi locali, ma richiedono un
programmazione più attenta (p.e. verifica preliminare delle condizioni normative) e un ulteriore
sostegno ai positivi meccanismi innescati nei territori, per raggiungere risultati concreti in termini
di offerta di politiche attive e servizi del lavoro.
Per quanto riguarda gli assi, andrebbero rafforzati alcuni obiettivi globali:
•
Asse Occupabilità - gli interventi sostengono le politiche di accesso all’occupazione
(interventi per l’apprendistato e di anticipazione dei fabbisogni) per i giovani. D’altra parte
è ancora parziale il sostegno alle politiche di prevenzione della disoccupazione (assicurato
finora attraverso analisi previsionali della disoccupazione). Per dare maggiore concretezza
168
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
all’obiettivo dell’asse, appare necessario sostenere ulteriormente i servizi per il lavoro
(pubblici e privati) nell’offerta di servizi mirati per le persone a rischio disoccupazione;
•
Asse C - L’obiettivo di integrare i sistemi del lavoro, dell’istruzione e della formazione
sembra poco presidiato. E’ necessario migliorare le transizioni tra istruzione-formazione e
lavoro dei giovani agendo più concretamente sul sistema dei servizi per l’orientamento.
169
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Allegati
Allegato 1 Interviste
GENERALI
Argomento
Spi - welfare
Spi – welfare
Spi - welfare
Spi - welfare
Spi – welfare
Spi - welfare
Indagine progetti
Giovani
Giovani
Giovani
Spi – welfare
Spi - welfare
Comunicazione
Buone Pratiche
Spi – welfare
Spi – welfare
Spi – welfare
Luogo
Roma
Roma
Roma
Roma
Roma
Roma
Roma
Roma
Roma
Roma
Roma
Roma
Roma
Torino
Regioni Nord
Emilia R.
Emilia Rom.
Spi – welfare
Puglia
Spi – welfare
Puglia
Spi – welfare
Spi – welfare
Spi – welfare
Spi – welfare
Spi – welfare – giovani
Giovani
Spi – welfare – giovani
Giovani
Spi – welfare – giovani
Spi – welfare
Spi - welfare
Spi – welfare
Spi - welfare
Puglia
Puglia
Toscana
Toscana
Sicilia
Sicilia
Sicilia
Sicilia
Sicilia
Toscana
Toscana
Lombardia
Lombardia
IMMIGRAZIONE
Regione
Provincia
Persone da incontrare-Ente
Loriano Bigi – DG MdL
Paola Izzo - IL
Franco Deriu – Isfol
Mafalda D’Onofrio
Cuevas – IL
Sara Casillo - Tecnostruttura
Dott.ssa Montedoro - Isfol
Cardilli - IL
Cimino – IL
Roberto Pettenello - CGIL
Rita Arcese – Tecnostruttura
Romano Benini - UPI
Fornara, Viscusi, Miggiani, Falcone, Ferlito
Cristina Romagnolli
Chiaramonte IL
Luca Meneguzzo (IL)
Dott.ssa Cicognani – Dir. Regione
Mimmo Prisciano, Maurizio Croce, Anna Di
Pietro + 3 persone - IL
Annalisa Fiore – Regione
Giovanna Indiretto - Isfol
Alessandra Pannaria – Dir. PV Brindisi
Pier Paolo Miglietta – CPI PV Brindisi
Ciattaglia – Formez
Alcune Regioni al convegno Il di Firenze
Timpanaro - IL
Lo Piccolo - IL
Dott.sa Diliberto - Regione
Parti sociali
Provincia Catania e CPI
Lazzarini (IL) + Regionali + parti sociali
Compagnino – AdG e Coord. Regioni
Pirola – ADG POR
Foti – dirigente lavoro
Data
12/01/2012
12/01/2012
12/01/2012
12/01/2012
12/01/2012
16/01/12
24/01/12
24/01/12
24/01/12
25/01/12
25/01/12
14/02/12
24/02/12
13/02/12
11/02/12
6-7-8-9/02/12
16/01/12
16/01/12
17/01/12
17/01/12
24/01/12
24/01/12
1/02/12
1/02/12
1/02/12
1/02/12
2/02/12
Telefonicamente
10 febbraio
2/02/12
2/02/12
Progetto
Ente – Nome
DATA
Federica Federico - Italia Lavoro
Emanuela Mastropietro - Italia Lavoro
Guido Camarda - Italia Lavoro
Tiziana Ruberto - Italia Lavoro
Mario Conclave +Dott.ssa Scalzo Italia Lavoro
Cosimo Prisciano - Italia Lavoro
17/01/12
17/01/12
25/01/12
25/01/12
31/01/12
Centrale
Centrale
Centrale
Centrale
Centrale
Roma
Roma
Roma
Roma
Roma
Servizi reimpiego
Servizi reimpiego
RELAR
RELAR
Servizi di cura
Puglia
Bari
RELAR
170
13/02/12
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Puglia
Bari
RELAR
Vitanio Pietanza - Italia Lavoro
13/02/12
Puglia
Puglia
Puglia
Campania
Campania
Campania
Campania
Campania
Campania
Bari
Bari
DPL Bari
Napoli
Napoli
Napoli
Napoli
Napoli
ACLI
Campania
Servizi reimpiego
Servizi di cura
Servizi reimpiego
Tutti
Tutti
Tutti
Tutti
Tutti
ASSAP
Giovanni Marinella - Italia Lavoro
Domizio Paolone - Italia Lavoro
Di Leo
Michele Raccuglia - Italia Lavoro
Gennaro Miranda - Italia Lavoro
Rossana Apaza - Italia Lavoro
M. Buonanno - Italia Lavoro
Gabriele Bello - Italia Lavoro
Pasquale De Dilectis - Italia Lavoro
13/02/12
13/02/12
15/02/12
14/02/12
14/02/12
14/02/12
14/02/12
14/02/12
23/02/12
GIOVANI
Regione
Centrale
Centrale
Centrale
Centrale
Centrale
Piemonte
Piemonte
Piemonte
Piemonte
Veneto
Veneto
Veneto
Veneto
Lazio
Lazio
Puglia
Puglia
Puglia
Puglia
Puglia
Puglia
Sicilia
Sicilia
Sicilia
Sicilia
Sicilia
Sicilia
Sicilia
Sicilia
Provincia
Roma
Roma
Roma
Roma
Roma
Torino
Torino
Torino
Torino
Venezia
Venezia
Venezia
Venezia
Roma
Roma
Bari
Bari
Bari
Bari
Bari
Bari
Palermo
Palermo
Palermo
Palermo
Palermo
Palermo
Palermo
Palermo
Progetto
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
AMVA - Excelsior
Ente – Nome
G. Cardilli
Italia Lavoro
A. Cimino
Italia Lavoro
E. Giuntini
Italia Lavoro
Roberto Pettenello Com.Sorv.FSE
Domenico Mauriello Unioncamere
Pietro Viotti Regione Piemonte
Franco Chiaramente APL
Luca Sanlorenzo API Formazione
Roberta
API Formazione
Simonetta Mantovani Regione Veneto
Simona Pulazzini
Italia Lavoro
Fabio Streliotto
Italia Lavoro
Vincenzo Ciccarello
UI Veneto
Giuseppe Drei Regione Lazio
Alessandro Alaimo Italia Lavoro
Cosimo Pisciano Italia Lavoro
Italia Lavoro
Rosa Anna SQUICCIARINI Reg. Puglia
Lo Bosco Regione Puglia
Montaldo Regione Puglia
Luigi Aprile Formedil Bari
Antonella Sutera Regione Sicilia
Michele Valentino IFOA
Maurizio Lo Piccolo Italia Lavoro
Italia Lavoro
Mauro Capitanio Pres.Ordine cons.lavoro
Pasquale Gallina CNA
Salvatore Scarsi EB turismo
CPI Carini
DATA
24/01/12
24/01/12
24/01/12
24/01/12
16/02/12
25/01/12
27/01/12
15/02/12
15/02/12
13/02/12
13/02/12
13/02/12
13/02/12
10/02/12
16/02/12
2/02/12
2/02/12
2/02/12
2/02/12
2/02/12
2/02/12
1/02/12
17/02/12
1/02/12
1/02/12
1/02/12
17/02/12
17/02/12
1/02/12
Allegato 2 Progetti dell’indagine di Ismeri Europa
Titolo Progetto
AMVA - Apprendistato e Mestieri a Vocazione Artigianale
Anticipazione e gestione dei cambiamenti e promozione del dialogo
sociale
Asse
Adattabilità
Adattabilità
Gruppo
D.G. P.A.P.L.
D.G. P.A.P.L.
Beneficiari
Italia Lavoro
Isfol
Promozione e utilizzo dei voucher per il lavoro accessorio
Salute e sicurezza sul lavoro
Servizi innovativi nel settore dei servizi per il lavoro
Adattabilità
Adattabilità
Adattabilità
D.G. P.S.L. ex M.d.L.
D.G. P.A.P.L.
D.G. P.S.L. ex M.d.L.
Italia Lavoro
Isfol
Dipartimento della
Funzione Pubblica
171
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Sviluppo delle prestazioni occasionali di tipo accessorio nell’ambito dei
servizi alla persona e tra i beneficiari di sostegno al reddito, i giovani, i
pensionati e per ridurre il rischio “sommerso”
Sviluppo osservatori sul mercato del lavoro
Adattabilità
D.G. P.S.L. ex M.d.L.
Italia Lavoro
Adattabilità
D.G. P.S.L. ex M.d.L.
Valorizzazione delle professionalità dell'ispettore del lavoro nel
contrasto del lavoro irregolare
Adattabilità
D.G. P.A.P.L.
Dipartimento della
Funzione Pubblica
MLPS DG ISPETTIVA
Welfare to Work
Analisi e anticipazione dei fabbisogni professionali
Adattabilità
Capitale umano
D.G. P.A.P.L.
D.G. P.A.P.L.
Italia Lavoro
Isfol
Certificazione delle competenze: Trasparenza, Mobilità, Valutazione,
Validazione
Capitale umano
D.G. P.A.P.L.
Isfol
Consolidamento e ampliamento del programma ProP
Excelsior
INCREASE Innovazione e crescita
Rapporto Orientamento
Realizzazione di un indirizzo di laurea in scienze della formazione
professionale presso la facolta’ di scienze della formazione
dell’universita’ degli studi di PD e TO
Ricognizione degli interventi regionali di contrasto alla crisi
Monitoraggio e analisi qualitative dei modelli di organizzazione ed
erogazione dei servizi per il lavoro
Pianificazione Operativa Territoriale
Programmazione e Organizzazione dei servizi per il reimpiego degli
immigrati
Capitale umano
Capitale umano
Capitale umano
Capitale umano
Capitale umano
D.G. P.A.P.L.
D.G. P.A.P.L.
D.G. P.A.P.L.
D.G. P.A.P.L.
D.G. P.A.P.L.
Isfol
Unioncamere
Italia Lavoro
Isfol
Isfol
Capitale umano
Occupabilità
D.G. P.A.P.L.
D.G. P.S.L. ex M.d.L.
Isfol
Isfol
Occupabilità
Occupabilità
D.G. P.A.P.L.
D.G. P.S.L. ex M.d.L.
Italia Lavoro
Italia Lavoro
Servizi per l’inclusione socio-lavorativa dei soggetti svantaggiati con il
concorso dei SPL
Occupabilità
D.G. P.S.L. ex M.d.L.
Italia Lavoro
Standard Nazionali e supporto alla governance nazionale
Occupabilità
D.G. P.S.L. ex M.d.L.
Italia Lavoro
Assistenza alle regioni per la cooperazione transnazionale nel FSE
Transnazionalità
D.G. P.A.P.L.
Isfol
Allegato 3 Stato avanzamento lavori del progetto AMVA
SAL
(al 31.12.2011)
RISULTATI/AZIONI
AZIONI DI SISTEMA
RISULTATO 1 – Rafforzare – soprattutto nell’ambito dei mestieri a vocazione artigianale - la cooperazione tra
imprese/Associazioni di Categoria, servizi per il lavoro pubblici e privati e altri attori del mercato del lavoro
Azione 1.1 - Supporto ai Realizzata un'analisi desk finalizzata alla predisposizione di un set di metodologie e
Servizi per il lavoro per il strumenti per la costituzione, l’avvio e il consolidamento della Rete deputata al
miglioramento della propria raccordo tra politiche per lo sviluppo, per il lavoro e per la formazione. Più
capacità di interagire e precisamente, sono state selezionate esperienze realizzate da Italia Lavoro con riguardo
rispondere ai fabbisogni ad azioni di integrazione fra partner istituzionali e non operanti negli ambiti individuati
delle imprese e soprattutto come prioritari (lavoro, formazione e politiche per lo sviluppo). Contemporaneamente,
a quelle della manifattura sono state prese in considerazione buone pratiche e, ove esistenti, banche dati
artigiana
(Formez, Ministero del Lavoro, etc.) contenenti le buone pratiche relative alla
costituzione e al consolidamento di partenariati operanti anche in ambiti diversi da
quelli considerati prioritari nella presente iniziativa, ma che tuttavia presentano
condizioni di riproducibilità e trasferibilità.
Nell’ambito delle attività di predisposizione di un set di metodologie e strumenti per la
costituzione, l’avvio ed il consolidamento della Rete, è stato anche ridefinito il format di
"piano di sviluppo e consolidamento" (PdSC) attraverso cui il progetto erogherà
supporto e assistenza al network di attori coinvolti.
In attesa che il nuovo format di PdSC venga ufficializzato, si è proceduto ad avviare una
verifica sui Piani già sottoscritti nell'ambito di precedenti esperienze condotte dall'Area
Occupazione e Sviluppo economico di Italia Lavoro. Conseguentemente, ciascun
referente regionale ha intrapreso un'attività di
acquisizione di una prima
manifestazione di interesse a partecipare al progetto da parte di attori già coinvolti su
altri progetti dell’Area.
172
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Avviata, inoltre, la definizione del format di monitoraggio della Rete, che consentirà di
costruire un database ai fini del monitoraggio degli attori coinvolti nel progetto, la
registrazione della loro manifestazione di interesse e dei PdSC da loro sottoscritti.
Nel frattempo, anche ai fini della costituzione e del rafforzamento della Rete, è stata
realizzata una serie di eventi/incontri con referenti nazionali di strutture pubbliche e
private (Regioni, Associazioni di Categoria, CPI, Agenzie per il lavoro) per coinvolgerli e
sensibilizzarli su finalità, obiettivi e strumenti dell’intervento promosso.
Sempre ai fini della costituzione/consolidamento della Rete, è stata portata a termine
un’indagine sperimentale avente l’obiettivo di acquisire direttamente dalle imprese (di
dimensioni e settori diversi) indicazioni sulla praticabilità dell'apprendistato anche a
seguito della sua recente riforma. L’attività si è strutturata in una serie di interviste
individuali a responsabili del personale e/o dello sviluppo e/o della selezione delle
aziende selezionate.
Azione 1.2 - Supporto alle Avviata la raccolta di materiali documentali e informativi per lo sviluppo dell’analisi sui
Regioni nell’adeguamento profili maggiormente richiesti dalle imprese a vocazione tradizionale in ciascuna
dell’offerta
formativa Regione. La raccolta è stata strutturata facendo riferimento a studi e ricerche sui
regionale, al fine di fabbisogni professionali che abbiano sviluppato un livello di dettaglio territoriale.
riqualificare
le
figure In primo luogo, si è fatto riferimento al “Sistema Informativo Excelsior”, che ha fornito
professionali
tradizionali un dettaglio provinciale rispetto ai bisogni di professionalità. L’analisi è stata integrata
e/o la formazione di nuove con materiale informativo proveniente da una prima raccolta di altre indagini realizzate
figure
a livello locale, sia dal sistema associativo (CNA, Confartigianato, CLAAI, Casartigiani),
che da istituzioni di altro genere (enti pubblici territoriali, Università, enti di ricerca,
ecc.).
In questa fase, ci si è avvalsi anche delle analisi effettuate dall’Area Occupazione e
Sviluppo economico di Italia Lavoro nell’ambito dei programmi e dei progetti
direttamente rivolti al comparto artigiano e delle produzioni tipiche di qualità (in
particolare i progetti “Artigiani”, “Marchi d’Area”, “AR.CO.”).
Nel corso di dicembre, inoltre, è stata avviata - sul tema della green economy –
un’analisi di contesto per iniziare a definire i profili formativi maggiormente richiesti dal
settore. Rispetto a questo tema, nei mesi successivi verrà analizzata un'ipotesi di
inserimento nelle attività previste dalla linea di intervento.
Compiuta anche un’analisi approfondita sulle ripercussioni del Testo Unico
sull’apprendistato in tema di formazione. L’analisi è stata strumentale, innanzitutto,
alla predisposizione di una bozza di proposta operativa, che fornisce ipotesi di soluzioni
alle criticità rilevate nella predetta analisi. Tale bozza verrà ulteriormente integrata nel
corso dei prossimi mesi.
Il progetto ha proceduto, sin dalla data di avvio dell’iniziativa, a un’intensa azione di
Azione
1.3
- promo-comunicazione concretizzatasi nella realizzazione di eventi, convegni,
Sensibilizzazione sul valore conferenze stampa e workshop sull’intero territorio nazionale.
dei mestieri a vocazione Tale azione è stata supportata dall’apparizione del progetto su numerose testate
artigianale e contestuale giornalistiche nazionali e regionali, che hanno permesso di approfondire finalità,
promozione dell’efficacia obiettivi e strumenti messi a disposizione dall’intervento. Nell’ambito di tale specifica
dei dispositivi messi a azione di promozione, va collocata anche la realizzazione di uno “Speciale
disposizione
dal sull’apprendistato”, pubblicato su “Il Sole 24 Ore”, in cui sono state fornite informazioni
Programma
sulla nuova disciplina varata con il Testo Unico e sulle opportunità che scaturiscono dal
progetto AMVA.
RISULTATO 2 - Favorire il raccordo e l’integrazione - sul tema dell’apprendistato e dei mestieri a vocazione
artigianale - tra politiche dello sviluppo, del lavoro e della formazione delle Regioni con quelle nazionali
Azione 2.1 - Supporto alle Il progetto prevede il perseguimento di obiettivi diversi che richiedono un
Regioni
nella coinvolgimento diretto delle istituzioni regionali. In particolare, tale coinvolgimento è
programmazione
e finalizzato sia a rafforzarne la cooperazione (soprattutto nell’ambito dei mestieri a
progettazione di linee vocazione artigianale) con le imprese e il sistema associativo di categoria, nonché con i
173
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
d’intervento regionali che
contestualizzino
e
rafforzino
le
sperimentazioni realizzate
nei
territori
coinvolti
dall’azione di sistema sul
tema dell’apprendistato e
dei mestieri a vocazione
artigianale
diversi attori che, a vario titolo, operano nel mercato del lavoro; sia a favorire il
raccordo e l’integrazione, sul tema dell’apprendistato e dei mestieri a vocazione
artigianale, con le politiche dello sviluppo, del lavoro e della formazione attive a livello
nazionale.
Per verificare la complementarietà tra azioni nazionali e regionali, dunque, nonché per
facilitare la massima diffusione possibile dell’iniziativa progettuale e delle finalità citate,
è stato organizzato un incontro a Roma a cui hanno preso parte assessori, funzionari e
dirigenti, in rappresentanza di 13 Regioni e della Provincia di Trento. In particolare,
sono state presenti le Regioni: Abruzzo, Calabria, Campania, Emilia Romagna, Friuli
Venezia Giulia, Lazio, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Sardegna, Sicilia, Veneto.
Sono intervenuti, inoltre, per Italia Lavoro, il Presidente e Amministratore delegato, il
Coordinatore di Gestione, il responsabile dell’Area di intervento “Occupazione e
Sviluppo Economico” e i responsabili delle macro-aree territoriali.
Attività strumentali alla realizzazione dell’incontro sono state, nel dettaglio: la
produzione di materiale informativo sul progetto e slide di presentazione dell’iniziativa;
la predisposizione e l’invio degli inviti alle istituzioni; la gestione degli aspetti logistici
legati all’evento.
Avviate, inoltre, le attività di supporto alle Regioni nella programmazione e
progettazione di linee d’intervento che contestualizzino e rafforzino le sperimentazioni
realizzate nei territori coinvolti dall’azione di sistema. Più precisamente, tale attività si è
concretizzata nel supporto – fornito alle Regioni Abruzzo e Molise – circa la definizione
dei rispettivi “Piano Integrato Giovani Abruzzo” e “Piano Integrato Giovani Molise”.
Avviata, inoltre, la predisposizione del “Piano Integrato Giovani Lazio”.
SPERIMENTAZIONI OPERATIVE
RISULTATO 3 - Promuovere e diffondere un uso più incisivo dei dispositivi e degli strumenti proposti nell’ambito
dell’intervento e volti a favorire la formazione on the job e l’inserimento occupazionale, anche in mobilità
territoriale, di giovani
Azione 3.1 - Sviluppo e Condotta, innanzitutto, un’analisi dei bandi già pubblicati da Italia Lavoro e relativi a
gestione di un sistema iniziative similari. L’analisi è stata strumentale alla predisposizione dell’Avviso pubblico
sperimentale di contributi finalizzato all’assegnazione di contributi per l’assunzione di giovani, con contratto di
finalizzato alla creazione di apprendistato. L’Avviso pubblico è conforme e coerente con un documento
nuova
occupazione metodologico predisposto sempre dal progetto e relativo all'applicazione delle opzioni
attraverso la promozione di semplificazioni di costo ex Reg. CE 396/2009. Il documento, approvato dalla
dell’apprendistato
per Commissione Europea, è stato approvato con decreto ministeriale a fine dicembre.
l’espletamento del diritto- Contestualmente alla stesura dell’Avviso pubblico, sono state anche avviate e concluse
dovere di istruzione e le attività necessarie per la predisposizione della piattaforma informatica, necessaria a
formazione
gestire il sistema di assegnazione dei contributi ideato nell’ambito del progetto.
Azione 3.2 - Sviluppo e A seguito della predisposizione dell’Avviso pubblico e della costruzione della
gestione di un sistema piattaforma informativa necessaria alla gestione del sistema, sono state avviate anche
sperimentale di contributi sessioni formative/informative rivolte ai referenti territoriali del programma, per
finalizzato alla creazione di illustrare obiettivi e modalità di attuazione delle attività.
nuova
occupazione A seguito di approvazione, da parte del Ministero in data 11/11/2011, dell'Avviso
attraverso la promozione pubblico, questo è stato pubblicato sul sito www.italialavoro.it, sul sito
dell’apprendistato
www.cliclavoro.it e sul sito del Ministero (www.lavoro.gov.it) per i necessari obblighi
professionalizzante
e informativi e di comunicazione.
dell’apprendistato per il È
stata,
inoltre,
attivata
una
casella
di
posta
dedicata
conseguimento di un titolo ([email protected]), alla quale le aziende possono inoltrare quesiti
di
studio
di
livello inerenti termini e modalità di presentazione delle richieste di contributo, o segnalazioni
secondario (ad esclusione relative a eventuali difficoltà nell’utilizzo della procedura automatizzata. Tale azione è
dell’alta formazione)
stata integrata dalla predisposizione di un elenco di FAQ e di una "Guida per la
procedura on line" (entrambi pubblicati sul sito di programma in concomitanza con
l'apertura dell'Avviso).
174
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Le aziende interessate ai finanziamenti hanno potuto procedere alla preliminare
registrazione al portale e alla successiva presentazione delle richieste di contributo,
solo a partire dal 30/11/2011 (data di apertura ufficiale dell’Avviso). Nel mese di
dicembre è stata anche avviata la fase di validazione di dette richieste di contributo,
attraverso la verifica della documentazione acquisita tramite il sistema informativo. A
oggi non risulta pubblicata alcuna graduatoria (la pubblicazione dei primi elenchi, come
da Avviso, è prevista dopo 60 giorni dalla data di apertura dello stesso).
La direzione del programma ritiene che l’invio, da parte delle imprese, di domande di
contributo per l’assunzione di giovani con contratto di apprendistato, subirà – in questa
prima fase di avvio del sistema incentivante – un rallentamento a causa dei seguenti
fattori ostativi:
1. La mancata regolamentazione da parte delle Regioni - a eccezione delle regioni
Lombardia, Trentino e Veneto - del dispositivo dell'apprendistato per la
qualifica e per il diploma professionale. Tale fattore riduce significativamente il
target di aziende che possono far richiesta di tale contributo. Occorrerà, in tal
senso, attendere il 25 aprile 2012, data in cui cesserà il regime transitorio
stabilito dall’articolo 7, comma 7, del D.Lgs. n. 167/2011 e che prevede
l’entrata in vigore definitiva della nuova disciplina del Testo Unico;
2. Il diritto - riconosciuto dalla legge di stabilità 2012 alle aziende con un numero
di dipendenti inferiore o uguale alle 9 unità - di usufruire di sgravi contributivi
al 100% per tre anni, nei confronti di tutti i contratti di apprendistato stipulati
dal 1/1/2012. E' verosimile che molte aziende attenderanno proprio l’inizio del
nuovo anno per inoltrare la domanda di contributo, usufruendo - in tal modo degli sgravi contributi di cui si è appena fatta menzione.
RISULTATO 4 - Favorire il ricambio generazionale e stimolare la nascita di nuova imprenditoria nel settore dei
mestieri a vocazione artigianale
Azione 4.1 - Individuazione, Primariamente, sono state messe a punto diverse iniziative il cui sviluppo è stato
sviluppo e gestione di un ritenuto propedeutico all'impostazione dei contenuti dell'Avviso per le Botteghe di
sistema sperimentale di Mestiere. In particolare, sono state effettuate le seguenti attività di analisi:
botteghe - scuole di - Rilevazione, a livello regionale, della normativa che disciplina l'attivazione ed il
mestiere - per giovani da funzionamento delle c.d. Botteghe Scuola. Allo stesso tempo, si è inteso verificare quali
formare on the job (tramite esperienze di Bottega Scuola siano state concretamente avviate nell'ultimo decennio, i
tirocini) verso i mestieri a soggetti gestori, i profili professionali interessati dagli interventi, i modelli organizzativi
vocazione artigianale
utilizzati. Questa attività di analisi è confluita all'interno di un report, sul quale sono
stati avviati confronti con i referenti territoriali di Italia Lavoro per effettuare
integrazioni e/o modifiche in relazione a quanto dagli stessi verificato e livello locale;
- Rilevazione dei profili professionali, operanti nell'ambito dei comparti produttivi della
tradizione italiana, maggiormente richiesti dal mercato del lavoro per la costruzione
della proposta di Botteghe Scuola. Il lavoro è stato condotto partendo dai dati del
Sistema Informativo Excelsior 2011 e dalle elaborazioni effettuate dall'Ufficio studi di
Confartigianato sugli stessi dati. Questa attività ha previsto anche momenti di
confronto con lo Staff Statistiche e Studi sul Mercato del Lavoro. L'individuazione dei
profili rilevati nell'ambito delle suddette indagini ha permesso di ricondurre i profili
professionali, classificati secondo il CP2011 Istat, ai codici Ateco delle aziende
interessate ad acquisire quegli stessi profili e, per conseguenza, questa attività si è
tradotta nell'individuazione di 12 proposte di Bottega Scuola da sottoporre
all'attenzione delle Regioni.
È stata predisposta, dunque, una prima bozza di Avviso pubblico per la selezione delle
botteghe procedendo, nello specifico, alla definizione dei requisiti di valutazione dei
progetti di Bottega e alla conseguente predisposizione dei criteri di selezione da
prevedere in Avviso ai fini della valutazione delle domande. La bozza di Avviso pubblico
è conforme e coerente con un documento metodologico predisposto sempre dal
175
Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
Azione 4.2 - Sviluppo e
gestione di un sistema
sperimentale di contributi
finalizzato alla creazione di
nuova imprenditoria da
parte di giovani con
attitudine imprenditoriale
progetto e relativo all'applicazione delle opzioni di semplificazioni di costo ex Reg. CE
396/2009. Il documento, approvato dalla Commissione Europea, è stato approvato con
decreto ministeriale a fine dicembre. Si è provveduto, inoltre, a elaborare un prima
bozza di Vademecum relativa alla gestione della domanda da parte delle aziende su
piattaforma informatica.
Sull'Avviso è stato avviato un confronto con le Regioni nell'ambito di un tavolo
concentratosi sulla forma e sui contenuti dell'Avviso, che ha permesso di evidenziare le
criticità riscontrabili in fase operativa.
Sono stati attivati, inoltre, confronti continui tra la sede centrale di Italia Lavoro e i
referenti territoriali, per raccogliere le sollecitazioni provenienti dai territori rispetto
alle proposte di Bottega e riguardo alle novità, anche legislative, attive nei diversi
contesti regionali in tema di Scuole di Mestiere e di questioni contemplate nella Bozza
di Avviso.
Predisposta, infine, una prima implementazione della piattaforma informativa deputata
alla fase di back office relativa alla gestione delle Botteghe che verranno attivate.
Considerato l’obiettivo dell’azione di condurre una sperimentazione nazionale di
concessione di contributi finalizzati alla creazione di nuova imprenditoria da parte di
giovani con attitudine imprenditoriale, in questa prima fase di avvio del progetto si è
proceduto a individuare il dispositivo più idoneo allo scopo. Forti dell’esperienza
maturata grazie a precedenti esperienze, la scelta è caduta sull’utilizzo dello strumento
dell’Avviso pubblico a sportello con valutazione delle domande, declinandolo secondo
le necessità del progetto.
Pertanto, sono state portate a termine le attività necessarie alla stesura di una prima
bozza di Avviso pubblico. La bozza di Avviso pubblico è conforme e coerente con un
documento metodologico predisposto sempre dal progetto e relativo all'applicazione
delle opzioni di semplificazioni di costo ex Reg. CE 396/2009. Il documento, approvato
dalla Commissione Europea, è stato approvato con decreto ministeriale a fine
dicembre. In particolare, sono state apportate le ulteriori modifiche e variazioni emerse
a seguito dei confronti diretti avuti con i referenti e operatori territoriali in merito
all'Avviso sull'apprendistato e valide anche per la creazione di nuova impresa.
Avviata, inoltre, la progettazione delle specifiche informatiche da implementare sulla
piattaforma web che sarà utilizzata per la presentazione e gestione delle domande di
contributo in riferimento all’avviso per la creazione di impresa. A tal fine, è stata
avviata anche una prima stesura delle FAQ che saranno pubblicate sul sito di
programma.
Dal mese di dicembre è stata anche avviata un'analisi di contesto del quadro normativo
nazionale e regionale circa azioni di incentivazione della creazione di impresa avviate da
amministrazioni regionali o altri enti pubblici del territorio nazionale negli ambiti di
interesse del progetto AMVA. Tale mappatura sarà utile per un continuo
aggiornamento dell’Avviso e per fornire, anche grazie alla collaborazione con gli
operatori territoriali, informazioni alle neo imprese che presenteranno richiesta di
contributo sulla possibilità di accedere ad ulteriori incentivi per lo sviluppo del proprio
progetto di impresa.
Fonte: Italia Lavoro
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Rapporto annuale di valutazione 2011 PON AS obiettivo CRO
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