Tecniche di valutazione e
programmazione urbanistica
Introduzione al corso
Trasformazione urbana e strumenti di
attuazione del piano urbanistico
Riqualificazione e qualità urbana
A partire dalla fine degli anni 80 le città hanno smesso di
crescere con il ritmo del dopoguerra. Si è passati a riempire i
vuoti rimasti, a densificare le periferie e soprattutto a
sostituire edifici e aree produttive abbandonate, le rovine
della città industriale: interi settori urbani in cui la
progressiva perdita di funzioni genera altri vuoti urbanizzati.
Il primo obiettivo della riqualificazione è riutilizzare questi
vuoti urbani, convertendoli a nuove funzioni connesse alla
residenza, ricostruendo la città su se stessa anziché invadere
nuovo territorio.
Il secondo è quello di promuovere un miglioramento
complessivo della qualità urbana della città consolidata.
Centro e periferia
La separazione tra centro storico e periferia si è accentuata
nell'ultimo mezzo secolo con la politica dello zooning che ha
generato nelle periferie quartieri monofunzionali, e anonimi
centri direzionali lasciando al centro le funzioni più attrattive.
La politica di conservazione dei centri storici, pur tutelandone
il patrimonio, non ha impedito la trasformazione dei tessuti
urbani del centro, che si sono anch'essi specializzati in alcune
funzioni ricche (finanza, cultura, intrattenimento) perdendo
quelle residenziali e quelle tradizionali come l'artigianato e il
piccolo commercio. Oggi per salvaguardare i centri storici
senza trasformarli in museo si attuano politiche di
trasformazione concertata, tra centro e periferia, tra pubblico
e privato, che si concretizzano in "progetti urbani".
I progetti urbani
Si intende con questo termine individuare la dimensione urbana
negli interventi di trasformazione che ripropongono l’obiettivo della
centralità come requisito di qualità urbana per tutto il territorio
edificato: interventi strategici e non semplicemente incrementali,
ovvero di razionalizzazione dell'esistente. Interventi che si situano in
continuità tra il piano urbanistico e il progetto di architettura su una
dimensione di comparto o "ambito" che è significativa per poter
ottenere effetti duraturi di trasformazione e di riassetto di parti di
città dotate di una propria fisionomia.
Sono stati definiti come progetti urbani quegli interventi che
traducono (integrandoli) orientamenti di sviluppo economico, sociale
e politico in assetto spaziale e progetto sociale.
Caratteristico di questi progetti è la ricerca di una complessità di
funzioni urbane integrate, contrapposta alla univocità degli interventi
di recupero edilizio, che non hanno di per sé la capacità di innescare
trasformazioni se non sono integrati in programmi complessi di
riqualificazione.
Superando il giudizio a priori su ciò che è da trasformare e ciò che è
da conservare, il progetto urbano persegue la trasformazione nella
continuità con la città storica.
La città pubblica
Gli interventi di riqualificazione urbana sono l'occasione per
ridisegnare gli spazi pubblici, arricchire la dotazione dei servizi e
migliorare le infrastrutture.
Anche le infrastrutture urbane (strade, attraversamenti,
sottopassaggi, stazioni, parcheggi intermodali) da ostacoli, barriere,
fratture possono diventare segni della modernità che recuperano
tracciati e luoghi, creando nuove polarità urbane. Gli interventi di
recupero delle aree dismesse possono essere l'occasione per dare
continuità alla città pubblica in nuove centralità che si configurano
come i luoghi pubblici della città postindustriale, luoghi della vita
civile in cui i cittadini possano ritrovare elementi simbolici di
appartenenza in cui riconoscere la propria comunità.Questo effetto,
riconoscibile in molti "progetti urbani" come quelli di Barcellona,
Berlino, Lione ed altre città europee è il prodotto di interventi di
riqualificazione sostenuti e promossi sia dal pubblico che dal
privato, in un disegno concertato che sviluppa le potenzialità
esistenti garantendo un percorso attuativo tempestivo e coordinato.
Il risultato di questa cooperazione è molteplice: produce una reale
integrazione delle funzioni, e consente la contemporanea attuazione
di interventi pubblici e privati, in un bilanciamento economico e
sociale tra remunerazione degli investimenti privati e contropartite
di interesse pubblico.
Negoziazione e concertazione
I luoghi urbani degradati e le aree dismesse coprono ormai
dimensioni talmente vaste da non consentire una loro immissione nel
mercato delle aree senza una strategia preordinata che ne consenta
l'assorbimento.
Ciò comporta l'assunzione di una regia complessiva che deve essere
presa in carico dalla pubblica amministrazione attraverso una
pianificazione strategica degli interventi di trasformazione.
In questa azione di coordinamento vi debbono essere due momenti
separati: l'uno nel quale si definiscono gli obiettivi, in termini di
risultati da ottenere sul piano della città "pubblica" e si individuano
le aree (ambiti di trasformazione) secondo una gerarchia di priorità e
di fattibilità concreta; l'altro in cui, sulla base di precise regole
perequative degli indici di edificabilità, si entra in un processo di
negoziazione con i proprietari di tali aree, prima che le potenzialità
edificatorie siano definite in forma di "diritti".
E' sulla base del "disegno concertato" che si definiscono le funzioni
e le destinazioni d'uso possibili per le aree da riqualificare,
chiedendo in contropartita ai proprietari sia quote di aree su cui
realizzare le infrastrutture e i servizi della città pubblica, sia un
impegno diretto, in termini finanziari, per la sostenibilità della parte
pubblica degli interventi. Su queste basi si raggiunge un "accordo di
programma".
Accordi di programma
Tra Comuni, Provincie, regioni e altri soggetti pubblici come
le Ferrovie, il Demanio, le Aziende e gli Enti statali, hanno lo
scopo di assicurare il coordinamento delle azioni e
determinare i tempi, le modalità, le risorse per l'attuazione di
opere e di programmi di intervento che richiedono l'azione
integrata di più istituzioni interessate.
Possono essere finalizzati anche all'attuazione di opere e di
programmi di intervento che richiedono l'azione integrata di
istituzioni pubbliche e di operatori privati interessati.
L'attuazione di un accordo di programma può prevedere la
convocazione di una "conferenza dei servizi" per acquisire
contestualmente pareri e autorizzazioni de diversi enti
preposti e comporta la assunzione da parte dei contraenti di
un impegno reciproco alla realizzazione integrale del
programma.
Partecipazione dei cittadini
I programmi di riqualificazione urbana sono uno dei temi su
cui si intrecciano esperienze di progettazione partecipata:
infatti ogni progetto di trasformazione della città esistente per
essere efficace deve trovare una condivisione da parte dei
cittadini. La prima forma elementare di partecipazione
consiste nel garantire agli interessati l’accesso alle
informazioni, perciò è molto importante che il processo di
formazione e approvazione dei programmi sia trasparente.
Ma perché la partecipazione si attui in forma attiva
traducendosi in concorso dei cittadini alla formazione delle
decisioni sulle questioni che li riguardano più da vicino,
occorre costruire le occasioni e le sedi per l’esercizio di
questa attività in modo strettamente correlato alla dimensione
dei problemi e alla loro articolazione sul territorio. Ogni
trasformazione è traumatica e, anche se frutto di una scelta
condivisa, comporta sacrifici e a volte produce conflitti:
pertanto ogni intervento di riqualificazione dovrà essere
accompagnato, nel corso della sua realizzazione, da una serie
di azioni partecipate dagli abitanti per la mitigazione degli
inevitabili disagi.
La valutazione
La pratica valutativa deve necessariamente articolarsi in fasi diverse, fra
loro complementari, relative a momenti diversi dell’evoluzione
progettuale e attuativa degli interventi. Esse possono così riassumersi:
La valutazione EX-ANTE ha un significato di aiuto alla decisione,cioè
consente al decisore di migliorare la sua condotta , individuare e se
necessario trasformare le ipotesi di intervento .
La valutazione IN-ITINERE ha per obiettivo lo studio del processo di
implementazione degli interventi, attraverso il riscontro degli stadi
attuativi delle opere, in rapporto ai tempi, risorse e livelli qualitativi
previsti. Le analisi in tempo reale rendono possibile la eventuale
rimodulazione dei contenuti di progetto.
La valutazione EX-POST è finalizzata a valutare il risultato a regime
delle operazioni di trasformazione urbana e territoriale mediante la
misura della efficienza/efficacia delle azioni attuate .
Impatti
(effetti a lungo termine)
Risultati
(effetti diretti e
immediati)
Realizzazioni
(beni e servizi
prodotti dal
programma)
Risorse
Operazioni del
programma
Obiettivi
globali
Obiettivi
specifici
Obiettivi
operativi
Obiettivi del
programma
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I Piani dei Servizi
La valutazione (ex ante, in itinere, ex post) si avvale degli indicatori di
risultato che servono sia a dimensionare gli obiettivi che a valutare gli
impatti della trasformazione, con riferimento ai diversi sistemi
(insediativo, ambientale, della mobilità, dei servizi, ecc.) in funzione di
una possibile misurazione dei parametri specifici di qualità di ciascun
ambito .
Il Piano dei Servizi è uno strumento di valutazione della qualità degli
ambiti consolidati della città che consente alla amministrazione di
analizzare lo stato dei servizi pubblici e delle aspettative dei cittadini.
E’ uno strumento di bilancio delle situazioni urbane, come il Documento
Programmatico per la Qualità Urbana (L.R. 19/98), che contiene gli
obiettivi di riallineamento funzionale e qualitativo che costituiscono le
priorità di interesse pubblico a cui subordinare le procedure attuative:
.
Dotazione funzionale (piano dei servizi)
·
Impianto urbanistico (forma della città)
·
Ecosistema urbano (sostenibilità ambientale)
Conclusione: per un decalogo della qualità urbana
Per un corretto bilancio tra domanda e offerta di nuova qualità nei servizi della città
pubblica, occorre l’intermediazione di progetti urbani che interpretino e diano forma
urbana alle trasformazioni ipotizzate, anche con il concorso dei privati: non basta una
previsione quantitativa in termini di dotazioni territoriali ma servono modelli integrati di
intervento alla scala appropriata agli ambiti di trasformazione.
2) Per una obiettiva valutazione dei singoli progetti urbani proposti - anche in confronto
concorrenziale – è necessario tornare alla scala del piano strutturale per una verifica
delle coerenze con l’impianto generale, soprattutto in relazione al sistema delle funzioni
strategiche e delle infrastrutture essenziali per il funzionamento complessivo della città.
3) Il sistema dei trasporti pubblici e il piano della mobilità rappresentano in questo
quadro valutativo il criterio esigenziale prioritario, perché è la mobilità e l’accessibilità
che possono garantire la vitalità dei singoli ambiti urbani e caratterizzarli in una rete
policentrica di cui il trasporto pubblico è il sistema connettivo.
4) La qualità urbana deve diffondersi dal centro alla periferia attraverso un progetto
integrato degli spazi pubblici, la cui immagine coordinata costituisce un importante
elemento identitario che può indurre un positivo processo di identificazione e di
partecipazione da parte dei cittadini; essi possono così contribuire alla cura degli spazi
di cui sono al tempo stesso fruitori e custodi.
1)
1.
5) Perché lo spazio pubblico acquisisca e conservi nel tempo una vivacità sufficiente a
produrre la massa critica di presenze necessarie a rendere vitale un luogo occorre analizzare
preventivamente le attività che vi si possono insediare coinvolgendo nel progetto gli operatori
commerciali, i gestori degli esercizi pubblici, le associazioni ricreative e in generale le
rappresentanze dei cittadini interessati a definire una mappa delle funzioni e dei relativi orari di
attività distribuite nelle strade e nelle piazze che attraversano l’ambito urbano.
2. 6) Solo un approccio integrato alle trasformazioni urbane, tale da coinvolgere tutti gli
aspetti del sociale, può generare una sostanziale permanenza del tessuto urbano originario e
conferire coesione sociale ai contesti riqualificati. Per allontanare il rischio di insicurezza dei
cittadini e del degrado come effetto della diffusione di comportamenti antisociali, va
attentamente controllato il rapporto tra spazio pubblico e spazio privato, per promuovere il
controllo spontaneo dei luoghi pubblici da parte dei residenti.
3. 7) La qualità urbana è fortemente influenzata da un corretto rapporto con l’ambiente e il
territorio. Ogni progetto urbano deve porsi obiettivi di sostenibilità e perseguire il riequilibrio
dei fattori ambientali . Anche la progettazione degli spazi verdi e delle fasce boscate può
contribuire alla sostenibilità ambientale, ma occorre superare il concetto risarcitorio degli
standard, in quanto non ci consegna un progetto complessivo del verde ma solo una sequela di
spazi la cui sommatoria rispetta i livelli quantitativi: servono anche le aiuole, ma non bastano a
garantire la qualità.
1. 8) La qualità del paesaggio è la risultante della convergenza di fattori diversi in cui le
preesistenze storiche, i beni ambientali e il patrimonio architettonico sono valorizzati per essere
fruiti e percepiti dai cittadini come parti di un tutto in cui l’ambiente si fonde con il costruito in
un progetto di contemporaneità.
2. 9) Il fattore della densità, della compattezza non garantisce di per sé la qualità urbana, ma
al di sotto di un certo rapporto abitanti/mq non si crea l’effetto urbano perché non si raggiunge
la massa critica necessaria alla vivacità di un contesto costruito. Il progetto urbano deve
individuare soluzioni di volta in volta appropriate, partendo dal disegno dello spazio pubblico
come tessuto connettivo che deve reggere l’impatto dei nuovi insediamenti modellando i
percorsi, i traffici, gli spazi di aggregazione, i punti nodali.
3. 10)
La densità urbana deve essere temperata da una giusta mixitè sociale e da una
pluralità di funzioni urbane. Il progetto complessivo della forma urbana trae origine dal tracciato
ordinatore del suo tessuto connettivo e diventa progetto strategico se, liberato dalle logiche
della zonizzazione, utilizza lo strumento perequativo per conferire equità non solo ai diritti
edificatori ma anche ai diritti della collettività.