Politiche Pubbliche: Come Rispondere alla Sfida della Lotta alla Desertificazione Land Care In Desertification Affected Areas From Science Towards Application Politiche Pubbliche: Come Rispondere alla Sfida della Lotta alla Desertificazione Helen Briassoulis La sfida della lotta alla desertificazione L’esistenza di una Convenzione delle Nazioni Unite espressamente dedicata alla lotta alla desertificazione (UNCCD) è sia un chiaro riconoscimento della gravità del fenomeno, sia un richiamo all’importanza di un’azione comune da parte della comunità internazionale per contrastarne gli effetti. La Desertificazione è un problema globale di natura cumulativa. Le azioni che si producono a livello locale finiscono con avere effetti alla scala superiore. In condizioni biofisiche avverse queste azioni determinano il degrado del suolo e producono impatti negativi sul clima. Nelle aree colpite da questo fenomeno, la produttività ecologica ed economica e la complessità del suolo si deteriorano, attivando dinamiche negative; da qui la necessità di azioni che invertano tali tendenze e ristabiliscano la vitalità socio‐
economica ed ambientale delle aree interessate. La Desertificazione è un problema insidioso e complesso che coinvolge risorse umane e naturali. I suoi molteplici fattori predisponenti, tra cui le stesse politiche pubbliche, originano a diversi livelli spaziali ed agiscono in specifiche combinazioni spazio‐temporali seguendo percorsi complessi. Pertanto affrontarli è piuttosto complicato. Le conseguenze delle attività dannose responsabili della desertificazione si avvertono dopo diversi anni (o decadi); è principalmente questa la causa della scarsa consapevolezza del fenomeno e della sua Serie di Opuscoli: A
Numero: 5
rilevanza. La necessità di attuare delle azioni di contrasto è chiara solo dopo che si è verificata una “crisi” in un determinato territorio. I vantaggi derivanti dall’implementazione di una qualsiasi azione di policy richiedono lunghi periodi di realizzazione e si rivelano difficilmente distinguibili dagli impatti positivi o negativi di altre iniziative. Ecco perché la questione relativa al come combattere efficacemente la desertificazione lascia frequentemente perplessi i decisori e gli attori politici, a tutti i livelli. I fattori socio‐economici della desertificazione Nelle regioni aride, semiaride ed asciutte sub‐umide dell’Europa mediterranea e di altri continenti, il degrado del suolo e la desertificazione si sono determinati nell’ambito di complesse interazioni tra forze e processi biofisici ed umani. Coloro i quali utilizzano la risorsa suolo scelgono tra le diverse possibili attività e pratiche gestionali, con lo scopo ultimo di soddisfare le proprie necessità. In questo processo, il cambiamento di uso del suolo induce modifiche nel land cover ossia nel tipo di copertura del suolo. Attività e pratiche insostenibili, associate a particolari usi del suolo, possono causare modifiche negative nella copertura dei suoli, quali degradazione e desertificazione. Gli effetti che si producono possono a loro volta determinare l’adozione di pratiche ancora più insostenibili o, meno di frequente, indurre a pratiche di gestione conservativa e ad azioni di policy mirate a contrastare gli effetti negativi prodottisi. Le più importanti determinanti socio‐economiche della desertificazione includono: •
•
•
del territorio, accesso limitato alle infrastrutture, alle innovazioni e ai centri economici ed industriali, e pratiche agricole insostenibili •
Flussi migratori verso le aree urbane, declino della •
popolazione rurale, scarso utilizzo/abbandono delle terre degradate Politiche pubbliche e desertificazione Crescita della popolazione urbana, flussi migratori internazionali,aumento della richiesta alimentare e di spazio urbano, pressioni sul terreno Le politiche pubbliche sono da considerarsi come istituzioni strumentali nel contesto del degrado del suolo e della desertificazione. Le politiche sono definite come modalità di azione che un attore o un gruppo di attori segue nel dirimere un problema. Le politiche pubbliche sono un insieme di regole che definiscono i diritti e i doveri che i soggetti a cui sono destinate devono rispettare nell’utilizzo delle risorse economiche, finanziarie, naturali umane e di altro genere al fine di raggiungere obiettivi sociali comuni ‐ ossia benessere economico, tutela ambientale, giustizia sociale o, più in generale, sviluppo sostenibile. Le politiche pubbliche definiscono le opportunità o pongono limiti al comportamento umano, influenzando le scelte disponibile e sulle risorse locali e extra‐locali •
cambiamenti dei valori sociali, della famiglia e della struttura sociale, degli stili di vita e di consumo, dei modi di produzione, e il progresso tecnologico •
commercializzazione, meccanizzazione del settore agricolo e concorrenza globale, monoculture non sempre adeguate alle condizioni locali •
Attività economiche intensive (per esempio il turismo) •
Istituzioni, istituzioni che riguardano l’ambiente e le risorse e cambiamento istituzionale •
apparato inadeguato, coordinato •
legislativo ed frammentato amministrativo e scarsamente Assenza di una gestione razionale integrata delle risorse •
aggiornata legislazione per la pianificazione territoriale Isolamento geografico, elevata frammentazione Mancanza di una legislazione ambientale appropriata, lo status istituzionale precario di diverse risorse critiche per la desertificazione, scarsa o nulla applicazione della legislazione esistente, e mancanza di una appropriata e Proprietà della terra e tipo di conduzione e assetto legislativo che disciplina la proprietà della terra Strutture inefficienti dei diritti di proprietà individuali e collettive in merito all’utilizzo delle risorse. Le politiche pubbliche si collegano al degrado del suolo e alla desertificazione attraverso diverse vie. Qualsiasi politica, o più comunemente una combinazione di politiche, che influenzano i fattori determinanti biofisici ed antropici, le cause predisponesti, l’uso del suolo e il suo cambiamento è destinata ad influenzare, direttamente o indirettamente, le decisioni connesse al suolo e alle risorse idriche (tra le altre). Queste decisioni determinano modificazioni nell’uso del suolo e nella sua copertura, e una di queste coincide con la desertificazione. I problemi di degradazione del suolo possono stimolare la formulazione di politiche che prescrivano disincentivi economici, restrizioni o incentivi a favore di specifici usi del suolo, attività e pratiche (per es. metodi di coltivazione, uso dell’acqua, forestazione). Se i land users aderiscono a queste misure, le attività che sovra‐sfruttano le risorse risultano minimizzate e/o le attività e le pratiche di tutela del suolo perseguite, contribuendo alla lotta alla desertificazione. Anche l’assenza di politiche è una forma di policy making, con effetti solitamente negativi sulle risorse idriche e del suolo e sulla desertificazione. Essendo diverse le forze che determinano la desertificazione ne deriva che sono diverse anche le politiche pubbliche rilevanti per combattere la desertificazione. Queste politiche non hanno come obiettivo la desertificazione per se ma le risorse coinvolte ed i processi biofisici ed antropici sottesi. Esse originano a vari livelli dal nazionale fino al locale. A seconda del sistema politico ed amministrativo alcune politiche possono non essere attive ad alcuni livelli. Il booklet considera solo le politiche europee e nazionali rilevanti per la desertificazione. Le più importanti sono riportate nella tabella 1 e analizzate successivamente. I PAN per combattere la desertificazione costituiscono una guida di riferimento utile alla corretta gestione del territorio nelle aree sensibili degli stati membri ricadenti nell’Annex IV. Si suppone che l'assenza di efficaci politiche di programmazione del territorio e l’esistenza di interessi conflittuali nei processi di sviluppo del territorio possano ostacolare seriamente l'integrazione delle proposte dei PAN nei piani rurali, regionali e locali. Policy Making nella Lotta alla Desertificazione – Le Linee Guida Il policy making nella Lotta alla Desertificazione non è un processo semplice poiché la desertificazione, in quanto fenomeno intrinsecamente dinamico sotto il profilo spaziale, dispone di un’arena politica ampia e dai confini mutevoli. La Tabella 2 presenta e descrive brevemente i principi del policy design distinguendo tra quelli globali e quelli operativi. La lotta alla desertificazione non può essere realizzata per mezzo di una politica unitaria; due sono i possibili approcci da perseguire: (a) di tipo incrementale/settoriale, oppure (b) comprensivo/ integrato. L’approccio incrementale/settoriale L’approccio incrementale/settoriale tenta di introdurre la questione della desertificazione all’interno delle politiche già esistenti attraverso una loro modificazione. Va in primo luogo sottolineato che alcune aree politiche non sono ancora coperte da una specifica legislazione comunitaria (in alcuni casi esistono solo delle Strategie). Alcune di queste sono di fondamentale importanza per la lotta alla desertificazione a scala di Europa mediterranea e sono le politiche per il suolo, le foreste, le politiche sociali, per il turismo e per la pianificazione territoriale. Anche se le politiche esistenti possono riguardare indirettamente tali questioni, provvedere a colmare tale vuoto legislativo potrebbe significare molto nella lotta alla desertificazione. Per contribuire a modificare le politiche europee esistenti, è possibile contare su una varietà di strumenti finalizzati a rendere più efficace la lotta alla desertificazione (Tabella 3). La priorità dovrebbe spettare alla PAC e alle politiche regionali e di trasporto caratterizzate da impatti ambientali L'integrazione delle politiche può essere semplice oppure complessa. A livello europeo e nazionale, la definizione di un Quadro di Sostegno per le Politiche di lotta alla Desertificazione (QSPD) consentirà di migliorare il policy making favorendo la elaborazione di politiche sinergiche maggiormente negativi. Al livello nazionale e sub‐nazionale, priorità dovrebbe essere assegnata al funzionamento dei sistemi di programmazione e pianificazione al fine di coordinare tutti gli interventi relativi allo sviluppo territoriale. Un altro cambiamento istituzionale fondamentale è quello che va nella direzione di stabilire un sistema di diritti sulle risorse chiaro, privo di ambiguità, trasparente, coordinato ed esteso a tutte le risorse, in quanto questo costituisce la condizione sine qua non per una corretta gestione delle risorse stesse. Le relative decisioni devono includere: co‐management, gestione pubblico‐privata (PPPs), accordi volontari, patti di sviluppo, trasferimenti e non conflittuali. Inoltre, permetterà di soddisfare l’esigenza, rimarcata dall’UNCCD, della realizzazione di un ambiente favorevole all'implementazione della Convenzione. Il contesto socio‐culturale e politico predominante determinerà la scelta, l'idoneità, la fattibilità e l'efficacia delle sue varianti. La definizione del QSPD dovrebbe includere i seguenti elementi: 1.
Organizzazione guida e struttura amministrativa 2.
Base legale e forma istituzionale 3.
Livello di scala di riferimento e sistema di classificazione della scala stessa 4.
Scala temporale di riferimento 5.
Set di politiche considerate e integrazioni di diritti di sviluppo, diritti di proprietà trasferibili, emission trading. L’approccio comprensivo/integrato L’approccio comprensivo/integrato tende a fare sintesi, integrare verticalmente ed orizzontalmente nonché coordinare le politiche più importanti per promuovere la gestione sostenibile del suolo nelle aree affette da desertificazione e non. Una combinazione appropriata è un “valore aggiunto” per le politiche esistenti, produce sinergie, evita lo spreco di sforzi e facilita l’implementazione dei PAN. alternative delle politiche Il Network Politiche Desertificazione (NPD); tutti gli attori convenzionali ed informali, provenienti da tutti i livelli spaziali/organizzativi, coinvolti nella formulazione e nell’attuazione di politiche ed i loro rapporti convenzionali ed informali Definire approcci e principi Processi di decision making e meccanismi di implementazione Base informativa e sistema di monitoraggio Scenari di cambiamento socio‐economico e di cambiamento ambientale 6.
7.
8.
9.
10.