Elementi per la valutazione di
convenienza della forma di gestione
dei servizi alla persona
A cura di Elena Gamberini
Direttore Unione dei Comuni Bassa Reggiana
22 febbraio 2013
Un possibile filo conduttore
La “convenienza” della forma di gestione dei servizi alla persona come
PROGETTO ISTITUZIONALE ED ORGANIZZATIVO
Dalla VOLONTARIETA’ (tradita?) dei modelli gestori alternativi al
PROGETTO DI GESTIONE PRATICABILE
I modelli gestori dei servizi alla persona come
MEZZO ed al contempo come FINE
2
Di cosa parleremo?
Di un perimetro di riferimento
DEFINIZIONI E NORMATIVE
Di due livelli di pensiero e di azione:
GESTIONE E MODELLI DI FUNZIONI E SERVIZI SOCIALI
PROGRAMMAZIONE DI POLITICHE DI WELFARE
Di alcuni strumenti organizzativi che possono favorire il
PROCESSO DI ANALISI DI CONVENIENZA NELL’AREA WELFARE
3
Di cosa parleremo?
Di un perimetro di riferimento
DEFINIZIONI E NORMATIVE
4
Convenienza:
Un po’ di ordine semantico
La Convenienza nel Dizionario [con-ve-nièn-za] s.f.
1.
2.
3.
Rispondenza a determinate situazioni o condizioni. Appropriato alle circostanze
Rispondenza alle norme di convivenza civile, di buona educazione, di decoro
Tornaconto, vantaggio
La Convenienza in Economia
Tutte le decisioni aziendali, prima di essere prese, devono verificare i principi di razionalità
economica. Più precisamente:
a)
una decisione va sempre presa quando accresce il profitto dell'impresa;
b) tra più alternative decisionali ugualmente possibili dovrà preferirsi quella che, in
relazione alla natura delle conseguenze economiche indotte: minimizza i costi; oppure
massimizza i ricavi; oppure massimizza la differenza tra ricavi e costi, cioè il margine
totale di contribuzione. (….)
La Convenienza …
… si ha quando una


scelta è:
efficace (data una quantità di risorse, massimizza l’output)
efficiente (dato l’output, minimizza l’impiego di risorse)”
LA CONVENIENZA NEI SERVIZI ALLA PERSONA
La Convenienza …
… si ha quando una


scelta è:
efficace (data una quantità di risorse, massimizza l’output)
efficiente (dato l’output, minimizza l’impiego di risorse)”
 L’output nei servizi alla persona è composito e la sua
misurazione è complessa perché riguarda diversi aspetti della
persona e del suo sistema di relazioni, non tutti suscettibili di
univoca quantificazione/rilevazione. Tali misurazioni
richiedono competenze distintive.
 Possiamo affermare che la convenienza – nei servizi alla
persona, OGGI - è più facilmente apprezzabile in termini di
efficienza piuttosto che di efficacia? ”
Di cosa parleremo?
Di due livelli di pensiero e di azione:
GESTIONE E MODELLI DI FUNZIONI E SERVIZI
PROGRAMMAZIONE DI POLITICHE DI WELFARE
(DI “AREA VASTA” AI SENSI L.R. 21/2012)
La “convenienza” della forma di gestione dei servizi alla persona come
PROGETTO ISTITUZIONALE ED ORGANIZZATIVO
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Le (possibili) dimensioni rilevanti
per i servizi (sociali)
Sistema di governance delle gestioni dei servizi alla persona
Indirizzo
programmatico degli
organi di governo
Assetto Istituzionale
Ricostruzione del sistema
di definizione delle
policies del territorio
Gestione ed
erogazione dei servizi
Assetto Organizzativo
Ricostruzione del sistema
di definizione, gestione e
controllo dei servizi
associati
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Di cosa parleremo?
Di alcuni strumenti che possono favorire il
PROCESSO DI ANALISI DI CONVENIENZA
DELLE FORME DI GESTIONE
I modelli gestori dei servizi alla persona come
MEZZO ed al contempo come FINE
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CONVENIENZA: I CRUCCI DELL’APPROCCIO
POLITOLOGICO
PRIMO SET DI “CRUCCI”
 CHI VALUTA?
 COSA VALUTA?
 COME VALUTA?
 QUANDO VALUTA?
SECONDO SET DI “CRUCCI”
 CONVENIENZA INTRA-MODELLO?
 CONVENIENZA INTER-MODELLI?
forme diverse di gestione)
(tra
Convenienza:
Un po’ di ordine temporale
Ex ante
Identificazione
del problema
Contenuti
del Piano




Strumenti


Attori
coinvolti


In fase di realizzazione
Formulazione
del Piano
Decisione
Cosa si vuole ottenere? Quale
scenario?
Quale è il ‘problema’ da risolvere?
Quali ostacoli alla definizione?
Quali priorità selezionate?



Quali strumenti di supporto per la fase
di analisi ? (es. SWOT, indagini,
tavoli,…)
Quali azioni di promozione ed
indirizzo?

Quali attori esterni all’ente sono
coinvolti nella fase di definizione?
Quali attori/competenze interne
all’ente sono coinvolti nella fase
iniziale di definizione?






Ex post
Messa in
opera
Valutazione
dei risultati
Proseguimento
o fine del Piano
Quale percorso di implementazione?
Quali priorità perseguite?
Quali inter-dipendenze con altri
progetti?
Quale sostenibilità economicofinanziaria del modello gestorio?



Cosa ha ottenuto il modello gestorio?
In quale misura ha risolto il
‘problema’?
Quale evoluzione possibile?
Quali strutture/staff organizzative a
supporto?
Quali strumenti di monitoraggio e
verifica rispetto tempi/modalità azioni?
Quali strumenti e azioni di supporto e
incentivazione ?


Quali strumenti di valutazione?
Quali azioni di sviluppo?
Quali attori sono coinvolti nella fase di
messa in opera?
Quali gruppi attivano un effettivo
network di concertazione?
Chi stabilisce gli indicatori di
monitoraggio? Chi li raccoglie?

Quali attori (interni ed esterni) sono
stati coinvolti nella fase di valutazione
ex-post?
Quale concertazione per definire
l’evoluzione (proseguimento versus
fine)?

FORME ALTERNATIVE – INSTABILI? - DEI SERVIZI ALLA PERSONA:
PERCHE’ ?
 Obbligo normativo?




Sussistenza ai servizi?
Cultura della cooperazione?
Slalom tra i vincoli?
Visione politica?






Per
Per
Per
Per
Per
Per
risparmiare?
fare più servizi ed interventi?
aumentare i punti di prossimità ai cittadini?
fare meglio?
decidere in modo più efficace?
innovare?
FASE EX ANTE
Linee guida da seguire – Spunti per area welfare
A- Redazione di una strategia di analisi
(Documento di indirizzo - Studio di Fattibilità, ecc)
B- Ri-disegno dei servizi; e della struttura, dei processi
organizzativi e dei meccanismi di integrazione
C- Progetti di innovazione tecnologica
D- Scelta di politiche di gestione e sviluppo delle risorse
umane
E- Progetti di comunicazione interna ed esterna
FASE EX ANTE
FOCUS SUGLI STUDI DI FATTIBILITA’
 ANALISI della situazione attuale (gestione singola/associata, gestione
interna-esternalizzata-mista, dotazione dedicata, eccellenze, criticità,
strumenti gestionali, costi, spese, copertura finanziaria, rette, ecc)
 ANALISI DEI MODELLI ALTERNATIVI DI GESTIONE (dal punto di
vista giuridico, fiscale, finanziario, amministrativo, ecc – si veda slide n. 16)
 PROGETTAZIONE di alternative di gestione
 PROSPETTO ECONOMICO TRIENNALE della nuova gestione
 SCHEMA DEGLI ATTI, anche para-sociali (Statuti-convenzioni-contratti
di servizio, ecc)
 INDICATORI di monitoraggio e valutazione
 Esempio Azienda Speciale Unione Bassa Reggiana
Quale campo di fattibilità per la “Convenienza”?
Limiti e vincoli
FINANZIARI
Sistema delle
diverse FORME DI
GESTIONE dei
servizi pubblici
locali
Trend
evolutivo del
contesto
LEGISLATIVO
Gli SCENARI
di sviluppo
degli
amministrator
i
Il campo di fattibilità
Le alternative di sviluppo (esempio)
A
B
Gestione diretta
C
Azienda Speciale
Azienda Servizi alla Persona
INSTABILITA’ DEL CAMPO DI FATTIBILITA’
15
FASE EX ANTE
A PRESCINDERE DALLA FORMA…
L’amministrazione potrà scegliere una forma di gestione piuttosto
che un’altra sulla base di una serie di obiettivi che intende
perseguire. Ciascuna forma di gestione infatti, si presta meglio a
perseguire alcuni obiettivi piuttosto che altri.
Si può IPOTIZZARE pertanto un modello che analizzi le varie modalità
gestorie sulla base di 6 FATTORI CHIAVE, corrispondenti ad altrettante
classi di obiettivi:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Autonomia gestionale
Efficienza-controllo
Reversibilità delle scelte
Attrattività finanziaria
Attrattività di know-how
Gestione del consenso
FASE EX ANTE
ESEMPIO FATTIBILITA’ AZIENDA SPECIALE
UNIONE BASSA REGGIANA
SCELTE POLITICHE
Volontà di mantenere il sistema dei servizi educativi pubblico come
valore irrinunciabile;
Mantenimento della qualità dei servizi come elemento di crescita e
integrazione della comunità civile.
Efficienza nell’erogazione dei servizi come condizione per la sostenibilità
all’intervento pubblico
Partecipazione dei cittadini alla definizione dei servizi come contributo
essenziale per la loro qualità.
Richiesta di forte integrazione territoriale;
Rafforzamento del livello sovracomunale/Unione
Valorizzazione del patrimonio di competenze professionali maturato nei
nidi e nelle scuole dell'infanzia comunali
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EX ANTE: IL VENTAGLIO DELLE POSSIBILITA’
Personali
tà
giuridica
Carattere
associativo
CCNL
applicato ai
dipendenti
Procedure
per appalti
Privata
profit
si
Si
privatistico
Privata
non profit
si
Si
privatistico
Società mista
pubblico/privato
Privata
profit
si
Si
Convenzione
Pubblica
no
Si
Istituzione
Pubblica
no
Azienda
speciale
Pubblica
Consorzio
Pubblica
STRUMENTO
GIURIDICO
Società
(Spa o Srl)
Fondazioni e
associazioni
Natura del
soggetto
Regime
giuridico dei
dipendenti
Modalità di
reclutaMento
personale
Possibilità di
assunzioni
Affidamento
diretto servizi
materia
controversa
privato
controverso
si
controverso
materia
controversa
privato
Controverso
si
controverso
privatistico
materia
controversa
privato
Controverso
si
no
EELL
codice dei
contratti
pubblici
pubblico
Pubbliche
problematica
si
No
EELL
codice dei
contratti
pubblici
pubblico
Pubbliche
problematica
si
si
No (*tale
carattere è
insito
nell'Unione)
Privatistico
codice dei
contratti
pubblici
privato
Principi di
cui all’art.
35 del
165/01
si
si
si
Si
Privatistico
codice dei
contratti
pubblici
privato
Principi di
cui all’art.
35 del
165/01
si
si
QUESTO ERA
IL 2010…
18
FASE IN ITINERE
IL MONITORAGGIO DELLA CONVENIENZA - COSA MONITORARE?
Sistema di governance delle gestioni dei servizi alla persona
Indirizzo programmatico
degli organi di governo
Assetto Istituzionale
Gestione ed erogazione
dei servizi
Ricostruzione del sistema di
definizione delle policies del
territorio
Assetto Organizzativo
Ricostruzione del sistema di
definizione, gestione e controllo dei
servizi associati
Il Dossier di monitoraggio Istituzionale e Tecnico
FASE IN ITINERE
IL MONITORAGGIO DELLA CONVENIENZA - COSA MONITORARE?
Dimensioni di MONITORAGGIO
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Efficacia
Efficienza
Economicità
Qualità
dei
servizi
e
soddisfazione percepita degli
utenti
Capacità di programmazione
(sovracomunale)
Innovazione
Immagine del territorio
Per ogni servizio/modello si
possono MONITORARE
ALMENO queste dimensioni
sulla base di indicatori
opportunamente costruiti
Schede di monitoraggio con indicatori
FASE IN ITINERE
IL MONITORAGGIO DELLA CONVENIENZA
CHI SVOLGE IL MONITORAGGIO?
LE RETI – PERMANENTI - DI LAVORO
Tavoli politici
Tavoli tecnici
FASE IN ITINERE
A PRESCINDERE DALLA FORMA…
 Qualificare i processi di comunicazione tra i livelli di governo
 Qualificare il sistema di pianificazione, indirizzo e controllo
 Investimento sulla funzione economico-finanziaria
 Garantire il presidio politico e tecnico sui risultati in termini di
efficienza, efficacia, economicità e qualità del servizio
 Strutturare sistemi di reporting economico periodici
 Chiarire le dipendenze gerarchiche, funzionali e le
responsabilità dei servizi
 Investire in formazione sulle funzioni di controllo-monitoraggiovalutazione
I Fattori Critici di Successo per la CONVENIENZA
Possibili FCS per la riuscita di un MODELLO GESTORIO
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
La visione di scenari territoriali di area vasta (ai sensi l.r. 21/2012)
Il forte commitment politico, sia nella fase di costituzione sia nel
prosieguo delle scelte gestionali
Il coinvolgimento stabile dei dirigenti/funzionari che a vario titolo
collaborano ai servizi
Il confronto ed il supporto con i funzionari regionali
Il confronto permanente con altre realtà, sia a livello regionale che
(inter)-nazionale
La redazione di studi di fattibilità delle gestioni alternative che tengano in
considerazione, per ogni servizio analizzato, non solo la dimensione
organizzativa e gestionale, ma anche la dimensione finanziaria e di
sostenibilità del servizio, nonché di qualità incrementale del servizio
La redazione di rendiconti di attività e di valutazione delle gestioni su
base di indicatori
La dotazione strumentale ed organica sufficiente e necessaria alla
realizzazione delle funzioni associate
Controllo dei fornitori dei servizi alla persona
10. ALMENO UN QUINQUENNIO
STABILE DEL CAMPO DI AZIONE !
FASE EX-POST
LA VALUTAZIONE DELLA CONVENIENZA
IL CICLO LOGICO DEL MONITORAGGIO E DELLA VALUTAZIONE *
utilità, sostenibilità
VALUTAZIONE
PROBLEMI
COLLETTIVI =
CONDIZIONI
INDESIDERATE
Obiettivi
Variabili
intervenienti
Impatti
(impact)
Risultati
(outcome)
Input
Attuazione
Prodotti
(output)
efficienza, qualità
Rilevanza
Efficacia interna
MONITORAGGIO
*
24
Convenienza dei servizi alla persona:
per salutarvi
I modelli gestori dei servizi alla persona come
MEZZO ed al contempo come FINE
<<Il fine giustifica i mezzi. Ma chi giustificherà il fine?>>
Albert Camus
Gli amministratori locali, con il supporto dei loro tecnici,
giustificheranno il fine nelle loro comunità.
25
Grazie per l’attenzione
Elena Gamberini
Direttore Unione Bassa Reggiana
[email protected]
www.bassareggiana.it
www.piuvicinipiusicuri.it