Corso di Organizzazione politica
Europea
Anno accademico2012-13
Lez. XV
Modelli esplicativi del processo di
integrazione Europea : le “grand
theories”
Approcci teorici
Teoria generale
Teoria a medio raggio
Relazioni Internazionali
Politica comparata e analisi delle politiche
pubbliche
Il processo di integrazione europea e la natura
della polity europea
Il processo politico europeo
Funzionalista
Funzionali
smo di
Mitrany
Neofunzion
alismo
Realista
intergovernativista
Realismo
classico
Intergover
nativismo
liberale
Istituzionalista
Feder
alism
o
coope
rativo
Istituz
ionali
smo
storic
o
Multi-level
governance
Policy
network
Multi level
governance
Policy
network
TEORIE FUNZIONALISTE
• Condividono la premessa che la ragione principale
dell’integrazione regionale sta nella sua EFFICIENZA
FUNZIONALE
•
• Per il funzionalismo (Mitrany) la scelta di un modello di
organizzazione politica
dipende dall’accrescimento di
benessere che esso produce
•
•
• Per i neofunzionalisti le pressioni funzionali sono
necessarie ma non sufficienti ed identificano dei
processi intervenienti
Il funzionalismo di Mitrany
• Mitrany, vicino al fabianesimo e pacifista radicale, comincia
a elaborare un nuovo approccio alle relazioni internazionale
negli anni Trenta e Quaranta, nell’ottica di individuare le
condizioni di una pace duratura.
• . . Il suo punto di partenza sono “i bisogni umani” piuttosto
che lo stato, come è invece nella teoria realista. Sostiene
che
il quadro dello stato nazionale territoriale sia
inadeguato e che organizzazioni transnazionali sarebbero
più efficienti : proprio per la loro oggettiva maggiore
capacità di rispondere ai “bisogni umani” ad esse sono
destinate a trasferirsi le lealtà dei cittadini, con una
riduzione delle probabilità di guerra.
• La nozione chiave del funzionalismo di Mitrany è che la forma deriva
dalle funzioni .I lineamenti istituzionali di queste organizzazioni
debbono essere dettati dalle funzioni che debbono svolgere : la visione
di Mitrany tende a privilegiare istituzioni funzionalmente differenziate e
sovrapponentesi, dotate di grande flessibilità per adattarsi alla natura
mutevole dei bisogni umani , e rigetta qualsiasi riproposizione sotto
nuove forme dello stato nazionale (anche federale).
• . Per questa ragione vedrà con maggior favore la CECA e l'Euratom
nelle quali scorge una chiara logica funzionale piuttosto che la CEE che
gli pare troppo vicina al modello dello stato, anche se federale.
• Mitrany anzi ingaggiò una polemica con i federalisti e con i modelli di
integrazione continentale di cui contestava la tendenza a tracciare
confini territoriali ponendo limiti alla membership (“la fallacia
regionale”) e la dipendenza dal modello dello stato.
IMPORTANZA DI MITRANY
• -
è l’ispiratore della teoria neofunzionalista che sarà importante
per la costruzione delle Comunità (anche se Mitrany rifiuta radicalmente
l’idea che l’integrazione per settori funzionali possa essere la via per
l’unione politica).
•
l funzionalismo di Mitrany precorre alcuni dei filoni della teoria delle
relazioni internazionali contemporanee : la tesi che la crescente
interdipendenza delle società contemporanee richieda di essere
governata da istituzioni transnazionali;
•
la visione di un insieme di organismi funzionalmente differenziati e tra
loro sovrapponentisi anticipa alcune interpretazioni recenti della polity
europea .
Critiche al funzionalismo di
Mitrany
• -la nozione di “bisogni umani” siano
oggettivamente determinabili (i bisogni sono
soggettivi)
•
•
• -l’idea , tipicamente funzionalista, che le persone e i
governi tendano a comportarsi razionalmente e a
scegliere gli assetti più efficienti.
•
• -si tratta di una teoria con forti elementi prescrittivi
NEO-FUNZIONALISMO
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E’ la teoria dominante sull’integrazione europea negli anni Sessanta e presenta forti
affinità con la strategia di integrazione per settori funzionali di Jean Monnet.
Quello che i neo-funzionalisti si propongono di spiegare è il PROCESSO DI
INTEGRAZIONE EUROPEA in sé, non l’esito di questo processo (la natura della
polity europea).
Esponenti principali della corrente neofunzionalista sono Ernst Haas (The Uniting of
Europe, 1958; Beyond the Nation State, 1964) e Lindberg (The Political Dynamics of
European Economic Integration, 1963)
•
•
Sebbene il “tempi d’oro” del neofunzionalismo finiscano con gli anni Settanta
questo paradigma ha mostrato una notevole vitalità e a questo filone, aggiornato,
possono essere ricondotto il lavoro di importanti autori contemporanei come
Schmitter, Sandholtz e Stone Sweet.
GLI ATTORI RILEVANTI NEL PROCESSO DI
INTEGRAZIONE SECONDO I NEOFUNZIONALISTI
• Il punto di partenza delle prime teorie neo-funzionaliste
sono degli attori che perseguono i propri interessi e le
conseguenze (anche non attese) delle loro azioni,
piuttosto che la logica tecnocratica del primo
funzionalismo.
• Gli approcci neofunzioanlisti si distinguono nettamente
dagli approcci di matrice realista quanto agli attori
considerati rilevanti nel processo di integrazione europea
. Mentre nell’approccio realista i soli attori veramente
rilevanti sono i governi nazionali, nell’approccio
neofunzionalista un ruolo cruciale viene attribuito anche
alle istituzioni sovranazionali (soprattutto la Commissione
) e i gruppi di interesse.
• Quanto alle istituzioni sovranazionali , ad esse viene
assegnato un ruolo fondamentale quali agenti di integrazione,
nel facilitare il trasferimento di lealtà verso il livello europeo e
nel facilitare la mediazione tra gli interessi degli stati. La loro
logica di azione è quella di accrescere il proprio potere.
•
• Il ruolo attribuito ai gruppi di interesse e alla tendenza di
questi a spostare le loro aspettative e le loro attività dal livello
nazionale a quello europeo è una delle caratteristiche centrali
del neofunzionalismo “classico” di Haas e Lindberg e dei più
recenti contributi che si ispirano a questo paradigma
(Schmitter). L’importanza assegnata alla politica dei gruppi di
interesse rivela la chiara affiliazione del neofunzionalismo
dalla teoria pluralista in scienza politica.
SPILL OVER FUNZIONALE e
SPILL OVER POLITICO
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• Il concetto principale della teoria neo-funzionalista è
quello di spill-over che è usato per individuare il
meccanismo che guiderebbe il processo di
integrazione. I neofunzionalisti individuano due tipi
di spill-over, lo spill-over politico e quello funzionale
In alcuni lavori di Haas si trova anche la nozione di
spill over geografico.
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SPILL OVER FUNZIONALE
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E’ il meccanismo che spiega per i neofunzionalisti come l’integrazione in un
settore economico crei pressioni per un’ulteriore integrazione in quel settore e in
altri e per maggiori risorse di autorità a livello europeo.
Lindberg lo descrive così : “una situazione in cui una determinata azione, in vista
di uno specifico obiettivo, crea una situazione in cui l’obiettivo originario può
essere raggiunto solo attraverso altre azioni , che a loro volta creano nuove
condizioni e il bisogno di altre azioni e così via”.
Per es.un obiettivo limitato come l’armonizzazione delle politiche nel settore del
carbone e dell’acciaio, renderebbe necessario svolgere in cooperazione altre
attività, inizialmente non previste, come quelle relative alle politiche dei trasporti.
Negli stessi anni gli economisti sostenevano che la realizzazione di un’area di
libero scambio avrebbe funzionato meglio attraverso un coordinamento della
politica dei tassi di cambio e in un’ultima analisi questa avrebbe portato a
integrare le politiche monetarie, mettendo in rilievo un meccanismo analogo allo
“spill over” dei neofunzionalisti.
• Il meccanismo di spill over rende in un certo senso “autopropulsivo” il processo di integrazione , genera pressioni ad
estendere l’integrazione da un settore all’altro a causa dei
legami esistenti tra i diversi settori.
• L’interdipendenza funzionale costituisce il motore
dell’integrazione, ma non basta a spiegarla : essa deve essere
tradotta in espressioni di interesse, strategie di influenza,
modi di presa di decisone da parte degli attori politici.
•
SPILL OVER POLITICO
•
Consiste nella convergenza delle aspettative e degli interessi delle élites nazionali
come risposta alle attività delle istituzioni sovranazionali. Questo può a sua volta
tradursi in un trasferimento di lealtà verso il nuovo livello di governo europeo, o per lo
meno una trasformazione delle attività politica delle élites nazionali, per es.una
crescita del lobbying europeo.
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Il processo di trasferimento delle lealtà da parte delle élites e di gruppi nazionali
rappresenta un aspetto essenziale per i neofunzionalisti della costruzione di una
nuova comunità.
•
La formazione di gruppi di interesse transnazionale (COPA. UNICE) negli anni
immediatamente successivi la formazione delle Comunità è vista dai neo-funzionalisti
come una conferma del progressivo trasferimento dell’attività dei gruppi nazionali
verso il “nuovo centro” europeo.
SPILL OVER GEOGRAFICO
• E’ l’effetto per cui la cooperazione tra un gruppo di stati ha
effetto anche su quelli che non ne fanno parte, se non altro
perché altera i flussi commerciali
• Le prime iniziative dei governi inglesi per avere almeno una
“associazione qualificata” con la Comunità, pur restandone
fuori, è definita da Haas nel 1958 come prova di un effetto di
“Spill over geografico”. E’ il meno citato degli effetti di spill
over identificati dai primi neofunzionalisti, ma è rilevante per
spiegare l’attrazione esercitata dalla CE/UE sui paesi terzi.
LE CRITICHE ALL’APPROCCIO
NEOFUNZIONALISTA
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L’approccio neofunzionalista è stato largamente predominante negli anni
Sessanta : gli sviluppi del processo di integrazione europea a partire dalla
formazione della prima comunità del carbone e dell’acciaio, la forza con cui la
Commissione Hallstein si propose in quegli anni come “imprenditore politico “ di
nuova integrazione, la nascita di attività di lobbying a livello europeo, la capacità
di attrazione su potenziali nuovi membri, sembrano confermare le predizioni
della teoria neofunzionalista.
La capacità di De Gaulle di mettere in crisi ed arrestare lo sviluppo lineare delle
Comunità (crisi delle sedie vuote e compromesso di Lussemburgo) tuttavia
mette in discussione le predizioni del paradigma neofunzionalista e sembra dare
ragione a coloro che sostengono che gli stati nazionali non sono disposti a
cedere sovranità.
Le critiche rivolte all’approccio neofunzionalista sono tanto di natura teorica che
di natura empirica.
Le critiche all'approccio
neofunzionalista
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La principale critica di natura teorica riguarda la natura deterministica di questa
teoria: il meccanismo di spill over, specie lo spill over funzionale, designerebbe
una specie di “automatismo”
Inoltre il neofunzionalismo sarebbe una teoria ad hoc, modellata sul solo caso
che spiega, quello dell’integrazione europea.
La principale critica di natura empirica riguarda la scarsa capacità predittiva.
Dalla metà degli anni Sessanta gli sviluppi avrebbero contraddetto le aspettative
della teoria.
In particolare la politicizzazione della questione dell’integrazione europea non
l’ha favorita, se mai l’ha ostacolata
REALISMO E INTERGOVERNATIVISMO
• Condividono alcuni presupposti teorici :
• -gli stati nazionali sono gli attori centrali del
processo
• -sono attori unitari
• -agiscono secondo una logica di razionalità
strumentale (mezzi-fini)
• -massimizzano i propri interessi definiti in termini di
sicurezza e potenza (prevalentemente interessi di
natura geopolitica)
• La tesi fondamentale degli
intergovernativisti è che l’integrazione
europea è guidata dagli interessi e dalle
azioni degli stati nazionali europei. Lo
scopo principale degli stati nazionali è
proteggere i loro interessi, in particolare
quelli di natura geopolitica, la sicurezza
nazionale e la sovranità.
• Il processo decisionale a livello europeo è
concepito dagli intergovernativisti come
un “gioco a somma 0” dove le perdite di
un attore in un settore non possono essere
compensate da guadagni in un altro
settore .
Hoffmann
• Hoffmann(1964) spiega il ritorno del
nazionalismo con De Gaulle e l’impatto sul
processo di integrazione europea con la logica
del sistema internazionale e la sua tendenza a
produrre la persistenza della diversità e della
separazione piuttosto che l’integrazione
sovranazionale.
• Gli stati nazionali non sono affatto “obsoleti” e
tendono a preservare la propria sovranità.
High and low politics
• Hoffmann traccia una chiara distinzione tra le aree di
• LOW POLITICS (politiche economiche) che non toccano i nodi centrali della
sovranità e in cui l’integrazione sovranazionale è possibile
• HIGH POLITICS (politiche connesse fortemente con la sovranità e l’identità)
sulle quali gli stati difendono la propria autonomia
• Hoffmann rifiuta la tesi neofunzionalista di un possibile spill over dalla
integrazione nei settori di low politics nei settori di high politics.
• La logica della High politics è radicalmente differente secondo Hoffmann da
quella della low politics
INTERGOVERNATIVISMO LIBERALE DI
MORAVSICK
• Cosa si propone di spiegare ?
• le grandi negoziazioni, quelle che portano alle scelte
costituenti, i Trattati o l’Unione Economica e Monetaria
Andrew Moravsick (The Choice for
Europe, 1993)
• Reagisce alla critica volta all’approccio realista di dare per
scontate una volta per tutte, di non problemetizzare le
preferenze degli stati (non spiegarne l’origine)
• costruisce una teoria a 2 livelli
• -una teoria liberale (pluralistica) della formazione delle
preferenze degli stati
• -una teoria intergovernativa della negoziazione strategica tra
gli stati
PRIMO STADIO-LA FORMAZIONE DELLA
PREFERENZE DEGLI STATI
• Livello della politica interna-(lato della domanda)-spiega la
formazione delle preferenze che gli stati, della “domanda di
integrazione” che questi portano nelle negoziazioni
internazionali . Le preferenze degli stati sono definite nella
politica interna, dalle interazioni tra stato e società. Qui la
teoria adottata è una teoria di matrice pluralista (liberale) della
politica interna: gli attori della politica interna hanno degli
interessi , in particolare di natura economica, e competono
perché i governi se ne facciano promotori nelle negoziazioni
europee. L’esito di questa competizione pluralista determina
le preferenze (domanda) degli stati, che a differenza che nella
teoria realista, nono sono date una volta per tutte, e sono
prevalentemente di natura economica e non geopolitica.
•
SECONDO STADIO-LE NEGOZIAZIONI EUROPEE
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• Livello delle negoziazioni europee-(lato dell’offerta)
una volta definiti gli interessi o le preferenze degli
stati questi guidano le negoziazioni strategiche degli
stati. Gli stati sono, come nell’approccio realista,
considerati a questo livello attori unitari, che
agiscono secondo una logica di razionalità
strumentale (mezzi-fini). Alle istituzioni sovranazionali
è assegnato un ruolo di scarsa importanza
SECONDO STADIO-LE NEGOZIAZIONI EUROPEE
• Questa negoziazione ha tre caratteristiche:
• non è coercitiva (la regola è l’unanimità) ;
• è caratterizzata da alta informazione sia sulle regole
che sulle preferenze degli altri attori;
• è caratterizzata da bassi costi di transazione (molto
tempo, molte le possibilità di scambi e compensazioni
laterali:es.CIG).
• I governi hanno quindi un’elevata autonomia di
negoziare in seno al Consiglio
• Di conseguenza, al contrario di quanto sostiene
la teoria realista, tali negoziazioni possono dare
luogo anche a “giochi a somma positiva” (winwin vantaggi per tutti, o quasi tutti)
• Le decisioni europee (the choice for Europe)
riflettono queste negoziazioni strategiche tra gli
stati.
CRITICHE ALL’INTERGOVERNATIVISMO
LIBERALE DI MORAVSICK
• -la sottovalutazione del ruolo delle istituzioni
sovranazionali che possono utilizzare le
differenze di preferenza tra gli stati e la propria
maggiore conoscenza per rafforzare il proprio
potere e realizzare le proprie preferenze.
•
Critiche all’intergovernativismo
di Moravsick
• -il fatto che l’intergovernativismo liberale di
Moravsick è adeguato a spiegare le grandi
negoziazioni europee ma non le decisioni di
entro i singoli settori di policy.
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