CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO
PER L’UMBRIA
INDAGINE SULLA GESTIONE
DEGLI INTERVENTI DI RICOSTRUZIONE DOPO
IL TERREMOTO DEL SETTEMBRE 1997
INDICE
Cap. I
Natura, obiettivi e metodo della presente indagine.………
Cap. II
Il territorio colpito – Il quadro normativo delle provvidenze
a livello nazionale e regionale …………………………………..…
pag.
7
pag. 9
Cap.III
Lo stato di attuazione degli interventi a quattro anni dal sisma.....
Cap.IV
I risultati dell’attività istruttoria……………………….…………….
pag. 25
Cap. V
Le deduzioni della Giunta Regionale..………………..………..…
pag. 32
Cap.VI
Valutazioni conclusive…..…………………….….…….………………..
pag. 36
4
pag. 14
Sezione Regionale di Controllo
per l’Umbria
Perugia
La Sezione Regionale di controllo per l’Umbria, composta dai seguenti magistrati:
Dr. Emanuele Arcano
Dr. Vincenzo Guizzi
Dr. Enzo Mosino
Dott.ssa Maria Luisa Romano
Presidente
Consigliere
Consigliere-relatore
Referendario
nell’adunanza dell’ 8 gennaio 2002
Visto
Vista
Vista
Visto
l’art. 100 della Costituzione;
la Legge 14 gennaio 1994, n.20;
la Legge 20 dicembre 1996, n.639;
il Regolamento approvato dalle Sezioni Riunite con deliberazione n. 14/2000
adottata nell’adunanza del 16 giugno 2000;
Visto, in particolare, l’art.2 del predetto Regolamento concernente l’istituzione e le
competenze delle Sezioni regionali di controllo;
Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite n. 38, adottata nell’adunanza del 18
ottobre 2001, con la quale è stato approvato il “Programma di controllo sulla
gestione” ai sensi dell’art. 5, comma 1 del Regolamento per l’organizzazione
delle funzioni di controllo della Corte dei conti;
Vista la propria deliberazione adottata in data 29 giugno 2001, con la quale è stata
disposta una indagine sugli interventi di ricostruzione attuati nella Regione
Umbria a seguito della crisi sismica iniziata nel settembre 1997, affidandone
l’istruttoria al Consigliere Enzo Mosino;
Esaminata la relazione redatta dal predetto Consigliere sui risultati dell’attività
istruttoria svolta in merito all’indagine sopra indicata;
Viste le note in data 12 dicembre 2001 e 4 gennaio 2002, a firma dell’Assessore
alla Ricostruzione Vincenzo Riommi, con la quale la Giunta Regionale
dell’Umbria ha fornito le proprie deduzioni in ordine ai rilievi formulati a
seguito dell’attività istruttoria e riferiti con nota del 23 ottobre 2001;
Vista l’Ordinanza presidenziale di convocazione della Sezione di controllo per
l’odierna adunanza;
Delibera
l’approvazione dell’unito referto che costituisce parte integrante della presente
deliberazione e
Ordina
la trasmissione del suddetto referto al Presidente del Consiglio Regionale
dell’Umbria e al Presidente della Giunta, ai sensi dell’art. 3, commi 4, 5 e 6 della
Legge 14 gennaio 1994 n. 20.
Il Relatore
F.to Enzo Mosino
Il Presidente
F.to Emanuele Arcano
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Depositato in Segreteria il giorno 8 gennaio 2002
Il Direttore della Segreteria
F.to Melita Di Iorio
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CAPITOLO
I
Natura, obiettivi e metodo della presente indagine
La Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per l’Umbria, nella
seduta del 29 giugno 2001, ha deliberato di svolgere una indagine sulla gestione
degli interventi attuati per fronteggiare le conseguenze distruttive della crisi sismica
iniziata nel settembre 1997, affidandone l’istruttoria al Consigliere dott. Enzo
Mosino.
L’indagine viene svolta nell’esercizio delle funzioni di controllo intestate alla
Corte dei conti dall’art. 3, commi 4, 5 e 6, della legge 14 gennaio 1994, n. 20.
Essa ha, perciò, ad oggetto il complesso dell’attività gestionale svolta dalle
amministrazioni regionali e locali, secondo i rispettivi ambiti di competenza ed è
finalizzata a verificare il livello di raggiungimento degli obiettivi preventivati,
desumibili dal contesto della normativa vigente e dagli atti generali di
pianificazione.
Diversamente da quanto avviene nell’ambito del controllo di legittimità che
assume ad esclusivo parametro la norma giuridica e si compendia in un giudizio di
conformità o difformità dell’atto rispetto alla fattispecie astratta tipizzata dalla
norma, il controllo sulla gestione ripercorre ex post il concreto svolgersi dei fatti
gestionali, consentendo di individuarne il grado di efficacia, efficienza ed
economicità, nonché di evidenziare le cause che abbiano negativamente influito sul
raggiungimento del risultato. Ciò al fine precipuo di suggerire agli organi
amministrativi l’adozione di misure di autocorrezione, idonee a ricondurre la
gestione stessa entro l’alveo della legalità sostanziale.
Per quanto sopra, questo tipo di controllo non assolve ad una funzione
sanzionatoria, ma ha carattere eminentemente collaborativo, cosa che influisce
sulle modalità di svolgimento dello stesso, caratterizzate da un costante confronto
con le Amministrazioni coinvolte in una prospettiva di dialogo ed interazione che
pone il controllore in grado di acquisire piena conoscenza della realtà gestionale
esaminata.
Sulla base di tali principi generali, questa Sezione ha ritenuto di assegnare
all’indagine il conseguimento dei seguenti obiettivi:
1. fare il punto della situazione nel territorio colpito dal sisma con particolare
riferimento agli interventi sin oggi attuati ed in corso di svolgimento, nel
quadro delle disposizioni normative statali, regionali e comunitarie: risorse
finanziarie, erogazioni disposte, risultati conseguiti;
2. individuare i problemi iniziali ed attuali affrontati dagli organi preposti:
carenze, ritardi e loro cause, situazioni critiche;
3. formulare proposte e suggerimenti al fine dell’adozione, da parte degli enti
responsabili, dei provvedimenti necessari al completamento delle opere di
ricostruzione.
Il Consigliere Istruttore ha ritenuto di affrontare il compito affidatogli sulla
base delle seguenti principali fonti:
acquisizione dei testi integrali di tutte le disposizioni normative statali e
regionali, dei provvedimenti ministeriali a contenuto normativo, delle
ordinanze del Commissario di Governo, dei principali provvedimenti della
Giunta Regionale e del Consiglio Regionale, nonché delle relazioni e rapporti
elaborati dalla Amministrazione regionale per dar conto delle iniziative
adottate e dei risultati conseguiti;
audizione dei responsabili dell’Amministrazione Regionale, dei Sindaci e dei
responsabili di altre Amministrazioni pubbliche coinvolte nell’attività di
ricostruzione.
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Durante la fase istruttoria, il Consigliere incaricato ha riscontrato la massima
disponibilità e collaborazione da parte della struttura regionale che ha fornito
tempestivamente tutta la documentazione richiesta.
Nelle giornate del 10, 11, 17 e 18 settembre 2001 si sono svolte, presso la
sede della Sezione, le audizioni del rappresentante della Regione e dei Sindaci dei
seguenti Comuni maggiormente danneggiati:
Assisi
Bastia
Bevagna
Campello
Cannara
Cerreto
Foligno
Gualdo Tadino
Gubbio
Massa Martana
Montefalco
Nocera Umbra
Perugia
Sellano
Spello
Spoleto
Trevi
Valfabbrica
Valtopina
Nel corso delle audizioni tutti i partecipanti hanno prodotto una relazione
scritta, hanno corrisposto alle domande formulate dal Consigliere istruttore e, per
singoli aspetti e approfondimenti, si sono riservati di produrre memorie scritte e
chiarimenti.
Per quanto riguarda in particolare l’Amministrazione regionale, l’Assessore
competente si è riservato di produrre una sintesi degli interventi svolti più
aggiornata e contenente dati aggiuntivi su singole questioni e, specificatamente, sul
rientro della popolazione evacuata e sulla situazione dei nuclei familiari
provvisoriamente e precariamente alloggiati. Tali dati sono stati forniti con nota n.
26611/II in data 4.10.2001, acquisita in atti.
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CAPITOLO II
Il territorio colpito – Il quadro normativo delle provvidenze a livello
nazionale e regionale
La sequenza sismica del settembre-ottobre 1997 ha colpito una fascia della
catena appenninica a cavallo tra Umbria e Marche, già sede in passato di terremoti
distruttivi. L’intensità della scossa più forte (5,8 Richter - IX Mercalli) è considerata
in linea con quella dei terremoti storici che hanno interessato in passato l’Umbria
orientale.
La crisi sismica di settembre era stata preceduta, nel maggio 1997, da
un’altra di minore entità che aveva interessato l’area dei Monti Martani, con un
evento principale corrispondente ad un VII grado della scala Mercalli.
L’inizio della sequenza di Colfiorito risale peraltro al 23-27 agosto, con una
serie di eventi di piccola intensità. Il 26 settembre si verificano i primi due eventi
principali della sequenza, uno tra Colfiorito e Cesi durante la notte (con intensità
VIII-IX Mercalli) e il secondo tra Colfiorito e Annifo nella mattinata (intensità IX
Mercalli).
Il terremoto di Sellano-Preci del 14 ottobre (intensità VII-VIII Mercalli) è il
terzo evento più importante della sequenza, la cui evoluzione prosegue con un
terremoto che ha colpito principalmente Gualdo Tadino il giorno 26 marzo 1998,
caratterizzato da un’elevata profondità (circa km 45) e una magnitudo locale
Richter pari a 5,4 (VII Mercalli). Questa scossa è stata seguita da altre due
rispettivamente nei giorni 3 (intensità VI-VII Mercalli) e 5 aprile (intensità VI-VII
Mercalli) localizzate nella stessa zona ma con profondità intorno ai km 10 e, quindi,
molto più avvertite in superficie.
I Comuni umbri che hanno maggiormente risentito degli eventi sismici
iniziati il 26 settembre 1997 sono stati quelli il cui territorio è compreso,
parzialmente o totalmente, nella fascia appenninica o preappenninica. Tali comuni
classificati di Fascia "A", sono: Assisi, Bastia Umbra, Bevagna, Campello Sul
Clitunno, Cannara, Cerreto Di Spoleto, Costacciaro, Foligno, Fossato Di Vico, Gualdo
Tadino, Gubbio (Fraz. Di Padule, Branca, Spada, S. Marco, Torre Calzolari,
Colpalombo, Carbonesca), Montefalco, Nocera Umbra, Perugia (Fraz. Di Pianello,
Castel D'arno, Ripa), Preci, Scheggia e Pascelupo, Sellano, Sigillo, Spello, Spoleto
(Fraz. Di Poreta, S. Giacomo, Bazzano, Fabbreria, Silvignano, Eggi, Beroide, S.M. In
Campis, S. Paolo, Protte, Campo Salese, Azzano, Camporoppolo), Trevi,
Valfabbrica, Vallo Di Nera, Valtopina.
Altre parti del territorio regionale sono state in ogni modo interessate
dall'attività tellurica con conseguenti danni di varia entità che hanno fatto sì che
l'intera Regione fosse dichiarata danneggiata.
Il 16 dicembre 2000 un ulteriore evento sismico ha colpito la Provincia di
Terni, interessando principalmente il territorio dei Comuni di Narni, Stroncone e
Terni.
Leggi e provvedimenti nazionali
Allo scopo di far fronte alla grave situazione conseguente all’evento tellurico
Governo e Parlamento hanno promosso e realizzato una serie di iniziative e
rispettive misure di natura amministrativa e di carattere legislativo destinate a
valutare e l’entità dei danni e i necessari provvedimenti di ripristino per favorire la
ripresa delle popolazioni colpite e dei territori regionali coinvolti.
Il primo atto governativo, intervenuto all’indomani degli eventi sismici iniziati
il 26 settembre 1997, si concretizza nell’emanazione, da parte del Presidente del
Consiglio dei Ministri, di un decreto dichiarante lo stato di emergenza nazionale per
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l’intero territorio delle regioni Marche ed Umbria.
A tale iniziale provvedimento ha fatto seguito una serie articolata di
ordinanze del Ministro dell’Interno delegato per la Protezione civile, con le quali
sono state impartite disposizioni miranti ad assicurare l’attuazione di tutti gli
interventi urgenti necessari a fronteggiare la crisi sismica, a partire dall’ordinanza
n. 2668 del 28 settembre 1997 – che, nominando i Presidenti delle Regioni Marche
ed Umbria quali Commissari delegati per la Protezione Civile, attribuisce alle regioni
stesse il compito di effettuare il censimento dei danni – attraverso l’ordinanza n.
2694 del 13 ottobre 1997 con cui il Ministro dell’interno dichiara danneggiata
l’Umbria – fino all’ordinanza n. 2823 del 5 agosto 1998.
Sempre attraverso lo strumento dell’ordinanza ministeriale si è provveduto
in primis ad inserire i comuni maggiormente danneggiati nella Fascia A sulla base
della combinazione di tre indicatori: intensità macrocosmica, indice di agibilità
calcolato sugli edifici sgomberati rispetto agli esistenti e indice di disagio
determinato in relazione al numero dei nuclei familiari alloggiati precariamente e
sistemati autonomamente rispetto ai nuclei familiari residenti.
Il pacchetto delle ordinanze dianzi citate riconduce gli interventi da adottare a
quattro tipologie di misure in ciascuna delle quali rientrano una serie di
provvedimenti ed un insieme di attività che possono essere così sintetizzate:
1. misure per la gestione dell’emergenza che ricomprendono, oltre la nomina dei
Presidenti delle Regioni quali Commissari delegati per la protezione civile, le
attività di primo soccorso con la fornitura di beni mobili per il ricovero delle
popolazioni colpite, l’individuazione dei comuni e dei territori disastrati, i
rilevamenti dei danni e gli interventi di ripristino della viabilità interrotta nonché
delle opere pubbliche e di interesse pubblico danneggiate con particolare
riguardo alle strutture comunali, scolastiche, sanitarie, edifici di culto e beni
culturali e appartenenti al patrimonio storico-artistico; da sottolineare infine
l’attivazione di specifiche deroghe legislative per consentire gli interventi urgenti
e d’emergenza e, correlatamente, la concessione ai Sindaci dei Comuni
terremotati di permessi aggiuntivi;
2. misure per l’avvio della ripresa delle normali condizioni di vita delle popolazioni
colpite dal sisma che si sostanziano nella concessione di una serie di contributi
diversificati: a fondo perduto, per interventi di riparazione dei danni a favore dei
proprietari degli immobili distrutti o dichiarati inagibili al fine di consentire il
rientro nelle abitazioni; mensili, a favore di nuclei familiari e per comunità che,
essendo in grado di provvedere alla propria autonoma sistemazione, rinunciano
all’assegnazione di moduli abitativi prefabbricati; finanziari in conto capitale, a
titolari di imprese produttive, agricole ed extragricole in grado di riprendere in
tempi brevi la propria attività;
3. misure di sospensione di versamenti, fiscali e contributivi e altre misure a favore
dei soggetti residenti nei comuni disastrati e gravemente danneggiati come la
sospensione, fino al 31 marzo 1998, dei pagamenti dei contributi previdenziali,
assistenziali, per il servizio sanitario nazionale e la sospensione dei termini
relativi a versamenti di natura fiscale e tributaria nonché la concessione della
cassa integrazione a favore di categorie di lavoratori dipendenti normalmente
esclusi dall’applicazione di tale istituto;
4. infine misure finanziarie riassumibili in due tipi di provvedimenti: a) attribuzioni,
a più riprese, ai Commissari delegati di risorse finanziarie di provenienza statale
in misura pari a lire 77 miliardi nonché autorizzazione all’apertura di propri conti
correnti postali o bancari cui far affluire i contributi economici e le liberalità di
provenienza pubblica e privata; b) analoghe autorizzazioni alla Regione a
contrarre appositi mutui - per l’Umbria di importo pari a 165 miliardi - al cui
ammortamento concorre per il 75 per cento il Dipartimento della Protezione
civile e per il 25 per cento la Regione coinvolta.
Sommariamente esposto il contenuto degli atti di natura amministrativa
emanati dal Governo nella prima fase, immediatamente successiva al
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movimento tellurico le cui problematiche non costituiscono oggetto della
presente disamina e superata dunque la fase dell’emergenza durante la quale
sono stati realizzati dalla Prefettura e dal Commissario Delegato per la
protezione civile tutti gli interventi necessari a consentire accettabili condizioni
di vita ai nuclei familiari maggiormente colpiti e la ripresa delle attività
produttive e sociali, la Regione ha avviato l’intero processo di ricostruzione.
In ordine ad esso appare pertanto significativo l’esame dell’atto
fondamentale che sancisce il passaggio dalla fase di emergenza a quella della
ricostruzione costituito dal decreto legge 30 gennaio 1998 n. 6 convertito nella
legge 30 marzo 1998 n. 61 che ha fissato gli interventi da realizzare e i principi
e i criteri generali per la loro attuazione, demandando alla Regione il compito di
sancire le norme di dettaglio.
La predetta regolamentazione infatti disciplina i seguenti aspetti
fondamentali:
a) interventi sui centri storici e sui centri e nuclei urbani e rurali per mezzo di
programmi di recupero (art. 2 comma 3, lettera c) – art. 3);
b) interventi a favore dei privati per beni mobili ed immobili e a favore delle
attività produttive (artt. 4 e 5);
c) interventi di edilizia residenziale pubblica, sui beni culturali e sui beni immobili
statali (artt. 7, 8, 9).
Nello stabilire i principi fondamentali ed i criteri generali, la legge in parola
ha attribuito alle regioni Marche e Umbria il compito di regolare in dettaglio le fasi
della ricostruzione anche attraverso l’utilizzazione di uno strumento innovativo
come l’intesa istituzionale di programma tra Governo e Regione riguardante, in
particolare, la connessione tra interventi straordinari strettamente finalizzati alla
ricostruzione ed interventi ordinari con specifica attenzione a quelli concernenti lo
sviluppo delle infrastrutture, le relative risorse, i tempi e i soggetti responsabili.
Nell’ambito del compito predetto alle Regioni è anche riconosciuta dalla
norma statale 61/98 il potere di determinare le linee strategiche, le priorità, le
disposizioni tecniche, amministrative e finanziarie da seguire per la realizzazione
delle singole tipologie previste.
La legge 61/98 è stata modificata e integrata dalla legge 266/99 e dalla
legge 365/2000.
Leggi e provvedimenti regionali
Sul versante dell’impegno regionale post-terremoto, l’impianto legislativo al
quale la Regione ha dato vita, in attuazione della legge statale 61/98, prende le
mosse da una realtà che evidenzia la necessità di realizzare, nel più breve tempo
possibile, tre obiettivi primari: il rapido rientro delle popolazioni nelle abitazioni, la
ripresa delle attività produttive, il recupero della funzionalità delle strutture
pubbliche e del patrimonio culturale.
Il contesto normativo, al quale peraltro risulta improntato il complesso delle
attività finalizzate ad accelerare il processo di ricostruzione, appare
necessariamente diversificato e molto accurato nella disciplina dei dettagli
procedurali dovendo assicurare una ricostruzione celere, di qualità e trasparente.
Il primo intervento dispositivo dunque si configura con l’emanazione della
L.R. 6 marzo 1998 n. 8 che detta la disciplina per il ripristino degli edifici distrutti o
gravemente danneggiati dal sisma del 12 maggio 1997 e del Regolamento regionale
20 maggio 1998 n. 15 indirizzato alla determinazione delle linee guida e dei criteri
per la predisposizione dei programmi di recupero di cui all’articolo 3 del decreto
legge 30 gennaio 1998 n. 6, convertito con modificazioni nella legge 30 marzo 1998
n. 61.
L’attività con la quale la Regione, nell’ambito delle competenze attribuitele,
ha provveduto a regolare nel dettaglio l’intero processo di ricostruzione si sostanzia
nelle tre leggi di seguito indicate:
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• L.R. 12 agosto 1998 n. 29 “Norme per agevolare la ripresa produttiva delle
aziende”, con la quale il legislatore regionale ha fissato criteri e modalità per
agevolare la ripresa produttiva delle aziende che operano nei settori agricoli con
particolare riguardo alle attività zootecniche, agrituristiche ed agroindustriali
unitamente ad un’azione specifica anche nei confronti delle attività turistiche,
artigianali, commerciali e industriali.
• L.R. 12 agosto 1998 n. 30 “Norme per la ricostruzione delle aree colpite dalla
crisi sismica”. Le disposizioni normative introdotte con la predetta legge mirano
come esplicitamente dichiarato negli artt. 1 e 2, a regolamentare la
programmazione e l’attuazione degli interventi necessari per la ricostruzione e il
ripristino degli immobili distrutti o danneggiati dalle crisi sismiche del 12 maggio
e del 26 settembre 1997, definiti nell’ambito di un Programma finanziario
predisposto sulla base delle risorse disponibili e approvato dal Consiglio
regionale. Nell’intento di favorire il rapido impiego delle risorse e lo svolgimento
delle attività amministrative ordinarie e straordinarie il presente dettato
riconosce alla Giunta la titolarità del potere di coordinamento istituzionale e
tecnico tra gli enti locali impegnati nella ricostruzione disponendo altresì che il
predetto organo riferisca semestralmente al consiglio regionale sull’andamento
della attività nel suo complesso. A tal fine la legge in argomento ha disciplinato
la realizzazione degli interventi urgenti mediante predisposizione e
l’approvazione da parte della Giunta regionale del Programma dei dissesti
idrogeologici i cui fenomeni si siano manifestati o accentuati a seguito delle crisi
sismiche e del Programma delle infrastrutture concernente interventi su edifici ed
infrastrutture pubbliche per i quali stabilisce i tempi di esecuzione nonché i
rispettivi criteri tecnici di progettazione. Detti programmi hanno validità triennale
e sono attuati, sulla base dei fondi disponibili, con piani di norma annuali
contenenti l’indicazione dei soggetti attuatori degli interventi, i finanziamenti
assegnati e le modalità di concessione e di erogazione delle provvidenze in
relazione all’avanzamento dei lavori.
La presente legge prescrive altresì le modalità d’intervento su edifici di edilizia
privata sulla base di progetti unitari per singole costruzioni o complessi di
costruzioni rientranti nei Programmi Integrati di Recupero (PIR), riconoscendo
priorità a quelli totalmente o parzialmente inagibili, in forza di domande per la
concessione dei contributi concernenti la ricostruzione o la riparazione degli
edifici, redatte in conformità ai canoni approvati dalla giunta regionale e
presentate ai comuni cui spetta l’individuazione degli aventi diritto, tra i quali la
giunta ripartisce i fondi disponibili in base al fabbisogno da essi stessi segnalato.
Ai comuni è affidato inoltre anche il compito di provvedere all’assegnazione, a
titolo definitivo e temporaneo secondo i requisiti, degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica realizzati con il programma straordinario di cui all’art. 7 del
decreto legge n. 6/98 convertito nella legge n. 61/98.
Le disposizioni contenute nella L. 30 regolano altresì le procedure di appalto, gli
incarichi di progettazione e direzione dei lavori da parte di soggetti pubblici e
privati nonché il sistema dei controlli, in ordine al quale si sancisce che l’attività
di vigilanza sul rispetto dei criteri tecnici fissati dal G.R. ai sensi dell’art. 2
comma 3 lett. a) del D.L 61/98, rientra in quella sulle costruzioni in zone
sismiche di cui alla legge n. 64/74 delegata alla Provincia ai sensi della L. 25/82.
• L.R. 12 agosto 1998 n. 32 “Interventi per i beni culturali”, che dispone le
modalità di attuazione degli interventi sui beni culturali ricomprendendo in tale
tipologia beni pubblici, privati e ad uso pubblico ivi compresi gli archivi, le
biblioteche, i musei e le chiese.
I predetti interventi legislativi riconoscono alla Regione il compito di
programmare e coordinare l’intera attività di ricostruzione demandando agli Enti
Locali le singole concrete fasi attuative.
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Sisma del 16 dicembre 2000
Le ordinanze ministeriali emesse a seguito dell’evento sismico hanno
disposto l’applicazione dei benefici e delle procedure già previste per il sisma del
1997, per favorire l’immediato rientro nelle abitazioni della popolazione
sgomberata, per salvaguardare l’incolumità pubblica ed avviare la fase della
ricostruzione post-sismica.
Le ordinanze emanate dal Presidente della Giunta regionale, nominato
Commissario delegato per la Protezione Civile, hanno dettato le procedure e le
modalità per la presentazione delle domande e delle progettazioni nonché per il
rilascio delle concessioni e per l’erogazione dei contributi.
Nelle stesse ordinanze il territorio interessato dall’evento sismico è stato
suddiviso in due ambiti territoriali collegati al tipo di danneggiamento e alla
presenza di edifici sgomberati.
Sulla base delle disposizioni impartite con le ordinanze commissariali, per
quanto riguarda l’edilizia privata, sono stati fissati i termini per la presentazione
delle domande di accesso ai contributi per tutti gli edifici ricompresi nell’ambito
territoriale maggiormente danneggiato e per gli altri edifici in cui sono presenti
unità immobiliari sgomberate adibite, al momento del sisma, ad abitazioni principali
o ad attività economiche in esercizio.
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CAPITOLO III
Lo stato di attuazione degli interventi a quattro anni dal sisma
Sullo stato degli interventi attuati ed in corso di esecuzione a quattro anni
dal sisma è stato riferito dalla Giunta regionale con una sintesi prodotta nel corso
dell’audizione del 10 settembre 2001, ampliata ed aggiornata con una relazione
inviata il 4 ottobre successivo.
I dati più significativi contenuti nella predetta relazione vengono di seguito
riportati, per offrire un quadro generale della situazione alla data del 15 settembre
2001.
Quadro generale delle risorse e della spesa
Le risorse messe a disposizione nella fase dell’emergenza e per la
ricostruzione provengono da una pluralità di fonti differenti di finanziamento che
sono state destinate, immediatamente dopo gli eventi sismici, agli interventi più
urgenti e, durante la fase attuativa dell’intero processo di ricostruzione, alle finalità
e priorità fissate dalla normativa statale, regionale e comunitaria.
Le risorse impiegate per l’emergenza
Le risorse dell’emergenza provenienti da erogazioni statali, donazioni,
liberalità ed altro, pari a £ 241,7 Mld (€ 124.827.632), hanno consentito al
Commissario delegato per la Protezione civile di realizzare tutti gli interventi di
prima necessità (urbanizzazione aree per villaggi temporanei, contributi per
l’autonoma sistemazione e la ripresa delle attività produttive, interventi per la
riduzione del dissesto idrogeologico, avvio della ricostruzione delle abitazioni
danneggiate, delle opere pubbliche urgenti ed aiuti vari per il ritorno, da parte della
popolazione, alle normali condizioni di vita).
Le risorse impiegate per la ricostruzione
Per la ricostruzione nella sua globalità sono state messe a disposizione, a
più riprese e relativamente al periodo 1997-2001, una pluralità di risorse che
hanno consentito alla Regione di finanziare gli interventi prioritari previsti
nonché, ad altri enti, di attuare interventi destinati a specifiche finalità.
I mutui regionali
Le risorse messe a disposizione della Regione Umbria derivano dai mutui
che le Regioni Marche e Umbria sono state autorizzate a contrarre con i
finanziamenti previsti dall’art. 15 della legge n. 61/98, dall’art. 50, lett. d), della
legge n. 448/98 (Finanziaria 1999), dall’art. 54, comma 1, tab. 3, della legge n.
488/99 (Finanziaria 2000).
L’importo dei mutui, relativo al periodo 1998/2001 ammonta, per la
Regione Umbria, a complessive £ 4.726 Mld (€ 2.440.775.305).
Le risorse comunitarie
E’ stato possibile utilizzare poi anche parte delle risorse comunitarie del
Docup 1994/1999 ob. 5b per £ 998,77 Mld (€ 515.821.657) (Misure 3.5, 4.3 e
5.7) per finanziare interventi di ricostruzione.
Le risorse destinate a specifiche finalità
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Sono inoltre da aggiungere quelle destinate a specifici interventi quali un
Programma straordinario di edilizia residenziale pubblica per £ 265,5 Mld (€
137.119.307) (art. 7, legge 61/98 per £ 233 Mld (€ 120.334.458) e legge
457/78, art 3, lett. q) per £ 32,5 Mld (€ 16.784.849), ed un Programma di
interventi sui beni culturali per £ 111,68 Mld (€ 57.677.906) attuato dalla
Soprintendenza per i beni ambientali, architettonici, artistici e statali dell’Umbria.
Complessivamente, quindi, le risorse impiegate nel periodo 1997-2001
ammontano a £ 6.343,65 Mld (€ 3.276.221.808).
Le risorse disponibili nel 2002-2003
Oltre a quelle sinora utilizzate, nel biennio 2002/2003 sarà possibile
impiegare ulteriori risorse per £ 1.857 Mld (€ 959.060.462) derivanti dalle
autorizzazioni di spesa previste dall’art. 144, comma 1, tab. 1 della legge n.
388/2000 (finanziaria 2001) ed altre. La loro destinazione ai settori e tipologie di
intervento è stata effettuata con deliberazione del Consiglio Regionale n. 123 del
23 luglio 2001.
L’integrazione delle risorse a seguito del sisma del 16 dicembre 2000
Il 16 dicembre del 2000 un ulteriore evento sismico ha colpito la Provincia di
Terni interessando principalmente il territorio dei comuni di Narni, Stroncone e
Terni. Per il ripristino degli edifici pubblici e privati sono stati assegnati al
Commissario delegato, con Ordinanze ministeriali 3101/2000 e 3124/2001,
finanziamenti per complessive £ 57 Mld (€ 29.438.043,25).
Il finanziamento dei settori di intervento
L’impiego delle risorse e loro destinazione ai vari settori di intervento sono
stati effettuati con il Programma finanziario 1998 ed il Programma finanziario 19992001 tenendo conto delle priorità fissate, della loro specificità ed i diversi tempi di
utilizzo.
Impiego delle risorse 1997-2001 – Importi in miliardi di lire
Mutui regionali
Risorse
comunitarie
Risorse
commissariali
Edifici isolati
1.446,00
273,44
16,00
P.I.R.
2.273,00
321,86
100,00
223,4
101,13
29,70
SETTORE
Opere pubbliche
Dissesti
Beni culturali
Attività Produttive
Altri interventi
TOTALE
82,00
65,82
130,00
82,56
31,00
21,97
TOTALE
1.735,44
2.594,86
424,53
177,52
212,56
54,62
107,59
664,00
9,72
40,25
713,97
4.726,00
998,77
241,70
5.966,47
E.R.P.
Ministero BBCC
TOTALE GENERALE
Altre risorse
4.726,00
998,77
241,70
Impiego delle risorse 1997-2001 – Importi in Euro
15
265,50
111,68
265,50
111,68
377,18
6.343,65
Mutui regionali
Risorse
comunitarie
Risorse
commissariali
746.796.676
141.219.974
8.263.310
1.173.906.532
166.226.818
Opere pubbliche
51.645.690
115.376.471
52.229.286
219.251.447
Dissesti
42.349.466
33.993.193
15.338.770
91.681.429
Beni culturali
67.139.397
42.638.682
SETTORE
Edifici isolati
P.I.R.
Attività Produttive
Altri interventi
TOTALE
Altre risorse
896.279.960
1.340.133.350
109.778.079
16.010.164
11.346.558
28.208.876
55.565.598
342.927.381
5.019.961
20.787.390
368.734.732
2.440.775.305
515.821.657
124.827.633
3.081.424.595
E.R.P.
Ministero BBCC
TOTALE ENERALE
TOTALE
2.440.775.305
515.821.657
124.827.633
137.119.307
57.677.906
137.119.307
57.677.906
194.797.213
3.276.221.808
Gli impegni
L’andamento degli impegni riflette i tempi della messa a disposizione delle
risorse, dell’approvazione dei Programmi finanziari (1998 e 1999-2001) e delle
diverse modalità e tempi fissati per il processo tecnico-amministrativo e finanziario
delle singole tipologie di intervento.
Sul totale dei finanziamenti autorizzati per complessive £ 6.343,65 Mld (€
3.276.221.808), sono state impegnate risorse per £ 6.325,10 Mld (€
3.266.641.531) pari al 99,71%.
Complessivamente, al 15 settembre 2001, tra risorse commissariali, statali,
comunitarie, della sovrintendenza dei beni culturali e dello IERP, sono state
effettuate erogazioni ai soggetti attuatori per £ 2.239,5 Mld (€ 1.156.605.225), pari
al 35,41% delle risorse impegnate, il cui andamento è illustrato nel seguente
grafico.
Andamento erogazioni
Euro
881.318.205
1.706,47
660548.374
1.279
1.184
00
1
09
.2
15
.
31
.
05
.2
00
1
00
1
31
.
03
.2
00
0
30
.
31
.
12
.2
09
.2
00
0
30
.
06
.2
00
0
03
.2
31
.
00
0
Miliardi di lire
99
9
12
.1
2.033
1.877
1.039
884
31
.
611.484.969
536.598.718
456.547.899
1.156.605.225
2.239
1.049.956.876
969.389.600
Sintesi degli impegni e della spesa
La sintesi delle risorse finanziarie stanziate, impegnate ed erogate viene
rappresentata nella seguente tabella.
16
Stanziamenti, impegni, pagamenti al 15.09.2001 - Importi in miliardi di lire
Settore
Finanziamenti
Impegni
% Impegno
Erogazioni
% Spesa
Edifici isolati
1.735,44
1.735,44
100
913,22
52,62
Programmi Integrati di recupero
2.594,86
2.594,86
100
288,53
11,12
Opere pubbliche
424,53
419,7
98,86
193,10
46,01
Dissesti idrogeologici
177,52
177,52
100
64,07
36,10
Beni culturali
212,56
212,56
100
122,19
57,48
Attività Produttive
107,59
104,87
97,47
82,23
78,41
Altri interventi
713,97
712,08
99,73
340,11
47,77
TOTALE
5.966,47
5.957,03
99,84
2.003,45
33,63
TOTALE GENERALE
265,50
111,68
6.343,65
261,83
106,24
6.325,10
98,62
95,13
99,71
160,08
75,97
2.239,50
61,14
71,51
35,41
E.R.P.
Mutuo BBCC
Stanziamenti, impegni, pagamenti al 15.09.2001 - Importi in Euro
Settore
Edifici isolati
Programmi Integrati di recupero
Opere pubbliche
Dissesti idrogeologici
Beni culturali
Attività Produttive
Altri interventi
TOTALE
E.R.P.
Mutuo BBCC
Finanziamenti
Impegni
% Impegno
Erogazioni
% Spesa
896.279.961
896.279.961
100
471.638.769
52,62
100
149.013.309
11,12
1.340.133.349 1.340.133.349
219.251.447
216.756.961
98,86
99.727.827
46,01
91.681.429
91.681.429
100
33.089.394
36,10
109.778.078
109.778.078
100
63.105.868
57,48
55.565.598
54.160.835
97,47
42.468.251
78,41
368.734.732
367.758.629
99,73
175.652.156
47,77
99,84
1.034.695.574
33,63
98,62
95,13
82.674.420.
39.235.231
61,14
71,51
99,71
1.156.605.225
35,41
3.081.424.595 3.076.549.242
137.119.307
57.677.906
TOTALE GENERALE
135.223.910
54.868.380
3.276.221.808 3.266.641.532
17
Stato di attuazione degli interventi
Per offrire un quadro generale sullo stato di attuazione degli interventi di
ricostruzione alla data del 15 settembre 2001 si riportano nelle pagine seguenti i
dati salienti forniti dalla Regione nella citata relazione del 4 ottobre.
La ricostruzione dell’edilizia privata
La ricostruzione degli immobili ad uso privato è realizzata sulla base di
progetti unitari per singoli edifici o complessi di edifici che ricomprendono unità
immobiliari prevalentemente destinate alla residenza.
La normativa tecnica ed amministrativa emanata prevede, in relazione alla
gravità del danno subito dagli edifici, due principali processi di attuazione: la
ricostruzione leggera e la ricostruzione pesante.
La ricostruzione pesante, che riguarda prevalentemente edifici gravemente
danneggiati, è ulteriormente articolata in interventi da realizzare su edifici isolati ed
interventi da realizzare su complessi di edifici all’interno di Programmi Integrati di
Recupero (P.I.R.).
Ricostruzione leggera
La ricostruzione leggera, le cui regole tecnico-amministrative sono state
fissate dal Commissario Delegato per la protezione Civile nella fase dell’emergenza,
prevede la riparazione degli edifici lievemente danneggiati in cui è presente almeno
una abitazione principale occupata dichiarata inagibile con ordinanza sindacale di
sgombero.
I 4.369 progetti presentati riguardano interventi ubicati, in diversa misura,
in 62 Comuni. Il 61,5% degli interventi è localizzato nei Comuni di Foligno, Gualdo
Tadino, Assisi, Nocera Umbra e Spello. Il Comune di Foligno è quello maggiormente
interessato.
La situazione degli interventi è illustrata in tabella:
Ricostruzione leggera – Situazione interventi per Comune
ASSISI
Progetti
Presentati
(n.edifici)
385
385
385
369
BASTIA
55
52
52
52
BEVAGNA
59
59
56
53
CAMPELLO SUL CLITUNNO
43
43
43
41
CANNARA
53
53
53
53
CERRETO DI SPOLETO
22
22
22
22
1.363
1.360
1.352
1.161
502
502
502
475
82
82
81
79
Comune
FOLIGNO
GUALDO TADINO
GUBBIO
MASSA MARTANA
MONTEFALCO
18
Concessioni
contributive
Lavori
Iniziati
Lavori
Ultimati
69
69
67
65
106
106
105
102
NOCERA UMBRA
221
221
220
214
PERUGIA
113
111
111
88
27
27
27
24
PRECI
SELLANO
45
45
45
44
214
214
214
211
SPOLETO
207
207
204
182
TREVI
186
186
186
157
42
42
42
42
SPELLO
VALFABBRICA
VALTOPINA
85
85
85
84
490
489
479
417
4.369
4.360
4.331
3.935
Altri Comuni
Totali
Ricostruzione pesante
Gli interventi della ricostruzione pesante, riparazione/ricostruzione di singoli
edifici in prevalenza gravemente danneggiati ed ubicati al di fuori dei programmi
integrati di recupero, sono stati ammessi sulla base delle priorità fissate che
tengono conto della destinazione d’uso e dell’agibilità degli edifici.
Risultano presentati 3.616 progetti di cui 3.151 relativi alle priorità ammesse
a finanziamento, mentre 465 presentati anticipatamente dai proprietari ed in attesa
del finanziamento relativo alla priorità di appartenenza.
I progetti presentati sono distribuiti in 53 Comuni in maniera abbastanza
omogenea.
Il 54% degli interventi (oltre 1.900) è localizzato nei Comuni di Nocera
Umbra, Assisi, Gualdo Tadino, Foligno e Sellano. Il Comune maggiormente
interessato è Nocera Umbra.
La situazione degli interventi ammessi a finanziamento è illustrata in tabella:
Ricostruzione pesante – Situazione interventi finanziati
Comune
Progetti
Presentati
(n.edifici)
Concessioni
contributive
290
Lavori
Iniziati
Lavori
Ultimati
263
62
16
ASSISI
376
BASTIA
44
38
35
BEVAGNA
23
16
14
5
CAMPELLO SUL CLITUNNO
48
38
36
12
CANNARA
31
27
23
2
CERRETO DI SPOLETO
FOLIGNO
GUALDO TADINO
64
52
51
22
295
278
239
38
378
312
272
91
115
116
109
43
MASSA MARTANA
44
40
34
13
MONTEFALCO
94
90
75
12
GUBBIO
565
421
380
52
PERUGIA
51
31
25
11
PRECI
45
45
41
19
144
115
113
49
52
37
34
9
129
82
69
9
TREVI
60
37
31
2
VALFABBRICA
68
59
59
34
NOCERA UMBRA
SELLANO
SPELLO
SPOLETO
19
97
89
428
395
3.151
2.608
VALTOPINA
Altri Comuni
Totali
84
39
342
90
2.329
630
Ricostruzione integrata – programmi integrati di recupero
Il Programma Integrato di Recupero (P.I.R.) disciplina e consente la
realizzazione, in maniera unitaria e coordinata, degli interventi nei centri storici, nei
centri e nuclei urbani e rurali gravemente danneggiati mediante la ricostruzione ed
il recupero di comparti edilizi e delle opere di urbanizzazione secondaria, il
ripristino e la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria (Infrastrutture a
rete).
Sono stati predisposti ed approvati 184 Programmi integrati di recupero ove
sono ricomprese 5.425 U.M.I. che interessano il territorio di 19 Comuni.
Gli interventi, per ciascuna U.M.I. sono progettati unitamente dai consorzi
obbligatori nei quali si costituiscono i proprietari degli immobili.
I consorzi sono responsabili dell’attività amministrativa, finanziaria e della
realizzazione degli interventi, dell’affidamento degli incarichi di progettazione e
direzione dei lavori e della stipula dei contratti con le imprese appaltatrici.
I Comuni maggiormente interessati dal processo di ricostruzione integrata
sono Foligno con 63 P.I.R. (35%), Nocera Umbra con 41 P.I.R. (22%) e Gualdo
Tadino con 21 P.I.R. (11%).
Congiuntamente ai finanziamenti riguardanti le U.M.I., la Regione ha
finanziato gli interventi delle infrastrutture a rete all’interno dei P.I.R. per garantire
tutti i servizi necessari al rientro della popolazione nelle abitazioni riparate
(fognature, reti elettriche, idriche, telefoniche, metano, etc.).
La situazione degli interventi nei Programmi Integrati di Recupero è la
seguente:
Ricostruzione Integrata – Situazione per Comune
Comune
Interventi
attivati (n.
consorzi)
Progetti
Presentati
Concessioni
contributive
Lavori
Iniziati
Lavori
Ultimati
ASSISI
43
42
40
36
CAMPELLO SUL CLITUNNO
12
12
12
12
CASTEL RITALDI
2
2
2
2
CERRETO DI SPOLETO
3
3
3
2
529
462
237
164
2
FOLIGNO
FOSSATO DI VICO
GUALDO TADINO
GUBBIO
2
2
2
2
1
126
126
74
62
3
1
1
1
17
17
17
17
266
219
35
16
16
16
11
11
SCHEGGIA E PASCELUPO
2
2
SCHEGGINO
3
MASSA MARTANA
NOCERA UMBRA
PRECI
SELLANO
73
64
55
46
SPELLO
18
16
16
17
3
2
2
2
25
25
24
SPOLETO
VALLO DI NERA
VALTOPINA
2
1
3
25
20
1
TOTALI
1.144
1.011
532
413
10
Opere pubbliche
La Regione, in attuazione del Programma triennale, ha approvato
(novembre 1998) il Piano Annuale per le Infrastrutture 1998 ed ha finanziato 98
interventi e, successivamente, con le ulteriori risorse disponibili, ha approvato
(marzo 2000) il “Piano delle Infrastrutture 1999 – 2001” con il quale sono stati
finanziati 103 interventi.
Per il Piano 1998 tutti gli interventi sono iniziati (100%) mentre ne sono
ultimati 44 (45%); per il Piano 1999 – 2001 sono iniziati 9 interventi, in quanto è
ancora in corso la fase di progettazione e appalto lavori. Tutti gli interventi
dovranno comunque iniziare entro dicembre 2001.
Le infrastrutture rurali
Il Piano 1998 delle infrastrutture rurali, rimodulato su richiesta dei comuni
interessati, ha finanziato 668 interventi.
In particolare, 374 interventi riguardano la viabilità rurale (opere di
consolidamento, di bonifica, ripristino di sottofondi ecc.), 227 interventi sono
relativi agli acquedotti rurali (ripristino e ricostruzione di serbatoi, rifacimento opere
di presa e captazione, ecc.) e 67 interventi riguardano le fognature (sistemazione,
adeguamento e ripristino di collettori fognari, fosse settiche e manufatti di linea).
Sono state, inoltre, attivate progettazioni per infrastrutture rurali danneggiate dal
sisma nel Comune di Gubbio per un totale di 22 interventi di cui 4 per acquedotti e
18 per viabilità.
Infrastrutture rurali – Tipologia
Interventi
Tipologia
Numero
Iniziati
Acquedotti
227
223
45
Fognature
67
67
34
374
374
53
668
664
132
Viabilità
TOTALE
Ultimati
Dissesti idrogeologici
Il Piano generale degli interventi sui dissesti idrogeologici è stato predisposto
tenendo conto degli eventi che costituiscono pericolo per centri abitati, per
infrastrutture viarie, per infrastrutture di proprietà pubblica e di pubblico interesse e
per beni storici ambientali e per altri beni, nuclei e case sparse.
Con le risorse messe a disposizione con i programmi finanziari 1998 e 19992001 sono stati approvati il Piano 1998 che ha finanziato 58 interventi, ed il Piano
2000 che ha finanziato ulteriori 42 interventi.
Complessivamente, quindi, con i due Piani attuativi, sono stati attivati 100
interventi.
Beni culturali
Gli interventi sui beni culturali sono attuati mediante la predisposizione di
Programmi triennali e di Piani attuativi annuali.
21
Con le risorse disponibili sono stati approvati Il Piano Giubileo-Terremoto che
comprende 22 interventi, Il Piano 1998 che prevede 98 interventi ed Il Piano 19992001 che prevede la realizzazione di ulteriori 153 interventi.
Quindi, con i tre Piani attuativi citati sono stati attivati complessivamente
273 interventi, dei quali 221 risultano iniziati e 49 ultimati.
Attività produttive
La ricostruzione delle strutture aziendali è ricompresa nell’edilizia privata. Il
settore Attività produttive è relativo alla concessione di aiuti riguardanti:
• contributi in conto capitale, fissati nella misura del 30% del valore del danno
subito, al netto della franchigia di legge, da attrezzature, macchinari, infrastrutture
aziendali specifiche e scorte;
• contributi in conto interessi su mutui e prestiti, determinati nel loro importo in
misura tale da porre a carico dell’impresa beneficiaria un onere pari al 2%.
Oltre a tali contributi è stato concesso il risarcimento del “danno indiretto”
finalizzato alla ripresa economica delle imprese che hanno subito una riduzione
significativa del fatturato nel periodo successivo agli eventi sismici.
Il riepilogo di tali aiuti è illustrato nella tabella seguente:
Tipologia del contributo
Ricostituzione di scorte,
impianti, macchinari.
Danno indiretto
Totale
numero
aziende
Importo in
Miliardi di lire
Importi in
Euro
43
1,06
547.444
1.234
21,20
10.948.886
1.277
22,26
11.496.331
Altri interventi
In questo settore, al quale sono stati destinati £ 664 Mld, sono ricompresi gli
interventi destinati a specifiche tipologie di sostegno che non si configurano come
interventi di ricostruzione o riparazione ma che sono comunque previsti da leggi ed
ordinanze ministeriali. Per tali interventi sono state erogate risorse per complessive
£ 340,11 Mld che, in particolare riguardano: Danni Beni Mobili, Supporto tecnico
amministrativo, Misure a favore dei comuni, Sgravi contributivi previdenziali,
Indennità requisizione aree, Manutenzione aree e moduli abitativi, Autonoma
sistemazione, Misure a favore del Consorzio per la Bonificazione Umbra, Centro
regionale di Protezione Civile, Fondo di garanzia, Assistenza tecnica amministrativa
ai nuclei in moduli, Cofinanziamento nazionale delle Misure 4.3, Demolizioni e
messa in sicurezza, Sistemazione alberghiera provvisoria di nuclei familiari e
anziani, Progetto fuori dai container entro il 2000.
L’avanzamento globale della ricostruzione
Lo stato di attuazione degli interventi finanziati è illustrato nella seguente
tabella:
22
Interventi
Settori
finanziati
ultimati
%
In corso
%
Da iniziare
%
4.369
3.935
90
396
9
38
1
3.151
630
20
1.699
54
822
26
1.011
10
1
403
40
598
59
8.531
4.575
54
2.498
29
1.458
17
Infrastrutture a rete
169
0
0
147
87
22
13
Infrastrutture rurali
668
132
20
532
79
4
1
Opere Pubbliche
201
45
22
62
31
94
47
Dissesti idrogeologici
100
8
8
47
47
45
45
18
Ricostruzione leggera
Ricostruzione pesante
Ricostruzione integrata
Totale edilizia privata
273
49
172
63
52
19
Totale patrimonio pubblico
1.411
234
17
960
68
217
15
TOTALE
9.942
4.809
48
3.458
35
1.675
17
Beni culturali
Programma Straordinario di Edilizia Residenziale Pubblica
Per la realizzazione di tale programma, volto a contribuire ad attenuare il
disagio abitativo nelle zone terremotate con il rientro di una parte della popolazione
evacuata, sono state destinate risorse per complessive £ 265,5 Mld (€
137.119.307).
Per la realizzazione di tale piano straordinario la Regione si è avvalsa
dell’opera degli I.E.R.P. di Perugia e Terni, nonché di alcuni Comuni che
presentavano maggiori necessità d’intervento.
Il programma, si articola in diverse tipologie di intervento per meglio far
fronte sia alla sistemazione dei nuclei familiari evacuati che al generalizzato
fabbisogno abitativo conseguente all’evento sismico. Alcune tipologie prevedono la
rapida realizzazione di alloggi da assegnare ai nuclei familiari in situazione di grave
disagio (interventi di nuova costruzione), altre, invece, prevedono il recupero sia
degli edifici residenziali pubblici danneggiati che il recupero del tessuto urbano delle
località colpite (Programmi di Recupero Urbano).
Inoltre il Piano prevede la realizzazione di alloggi destinati a categorie
speciali (anziani, studenti, portatori di handicap).
Nel suo complesso il programma ha previsto, comunque, la realizzazione di 131
interventi per un totale di 1.821 alloggi.
Il Piano prevedeva la realizzazione di 1.821 alloggi: al 15 settembre 2001
risultavano iniziati i lavori per 1.737 alloggi e ultimati per 1.368, pari al 78,76%.
Gli alloggi alternativi ai container
Per i nuclei familiari residenti nei container, coinvolti nella ricostruzione
integrata che comporta tempi più lunghi, è stato attuato specifico progetto che ha
consentito nei Comuni di Foligno, Nocera Umbra, Gualdo Tadino, Sellano, Assisi,
Valtopina, Cannara e Massa Martana, l’acquisizione e la realizzazione, di abitazioni
alternative successivamente assegnate in sostituzione dei container.
23
Dei 1.362 alloggi realizzati, 379 sono di nuova costruzione, 194 si sono resi
disponibili grazie ad interventi di recupero, 23 sono stati acquistati/locati; i restanti
766 sono alloggi prefabbricati in legno e cemento armato.
Autonoma sistemazione
L’importo complessivo delle erogazioni effettuate dalla Regione ai Comuni
dei contributi da liquidare ai beneficiari ammonta a complessive £ 85.090.680.440
(€ 43.945.668) di cui £ 81.166.256.680 (€ 41.918.873) per contributi ai nuclei
evacuati al momento del sisma e in attesa di rientro nelle abitazioni riparate e £
3.924.695.760 (€ 2.026.936) per contributi ai nuclei che per l’esecuzione dei lavori
hanno temporaneamente abbandonato la propria abitazione. La spesa mensile
complessiva ammonta a circa £ 1.150.000.000 (€ 593.925).
24
CAPITOLO IV
I risultati dell’attività istruttoria
Sulla base della documentazione acquisita, delle relazioni prodotte dalle
Amministrazioni regionali e comunali, nonché degli elementi di conoscenza riferiti
nel corso delle audizioni, è stato possibile comporre un quadro generale della
situazione relativa all’attuazione delle provvidenze disposte a livello nazionale,
regionale e locale per riparare i danni prodotti dalla crisi sismica, per promuovere la
ripresa della vita economica e sociale nelle zone terremotate e per assicurare il
rientro della popolazione nei luoghi di origine.
Dopo le inevitabili difficoltà iniziali determinate dalla vastità delle zone
colpite, dalla necessità di rimodellare il quadro normativo originario per adeguarlo
alle molteplici esigenze e realtà locali, si può constatare che, a quattro anni dal
sisma, il piano generale della ricostruzione è in pieno svolgimento con apprezzabili
risultati in vari settori, mentre in altri che saranno di seguito indicati sconta ancora i
ritardi iniziali, tra l’altro aggravati da difficoltà sopravvenute in fase di attuazione
degli interventi.
La perdurante sistemazione precaria di un elevato numero di terremotati a
quattro anni dal sisma costituisce un dato di fatto preoccupante che ha orientato
l’attività istruttoria ad approfondire gli accertamenti in questo specifico settore, per
individuare le difficoltà tuttora esistenti, le cause dei ritardi nell’esecuzione dei
programmi e per indicare le possibili soluzioni alle carenze riscontrate.
La strategia di fondo adottata per offrire una sistemazione provvisoria ai
senzatetto e per consentire il loro rientro nei luoghi di origine si è articolata nelle
seguenti scelte:
1. dislocazione in tutto il territorio colpito, in campi attrezzati e in località sparse,
di moduli abitativi mobili (M.A.M.) in quantità tali di offrire ai senza tetto un
rifugio di emergenza;
2. attuazione di un Piano di alloggi alternativi ai M.A.M.;
3. erogazione di contributi per la autonoma sistemazione dei nuclei familiari
evacuati;
4. attivazione di un piano di ricostruzione dell’edilizia privata attraverso tre tipi di
intervento:
a) ricostruzione leggera
b) ricostruzione pesante
c) ricostruzione integrata;
5. attivazione di un piano straordinario di edilizia pubblica, per la costruzione di
nuovi alloggi e la riparazione di quelli di proprietà pubblica.
Sullo stato di attuazione dei singoli programmi alla data del 15.9.2001,
descritto nelle pagine precedenti, sono state formulate le seguenti valutazioni.
M.A.M. e alloggi alternativi
La dislocazione su tutto il territorio colpito dal sisma di 4.200 moduli abitativi
mobili (comunemente denominati containers) è stata una scelta iniziale giustificata
dalla necessità di offrire un riparo di emergenza ai senzatetto. Col passare del
tempo si sono evidenziati gli aspetti negativi della lunga permanenza in strutture
anguste che non possono offrire confortevoli condizioni di fronte ai rigori
dell’inverno e alle alte temperature dell’estate.
25
Per ovviare a tale situazione di disagio, la Regione ha programmato ed
attuato un piano straordinario per la realizzazione di abitazioni alternative ai
containers (nuove costruzioni, recupero, locazione e installazione di prefabbricati
pesanti in legno e cemento armato).
I risultati del piano, pur attenuando la pesante situazione che si andava
delineando, non sono stati risolutivi dei problemi connessi alla precaria
sistemazione della popolazione evacuata nell’intera area colpita.
Autonoma Sistemazione
La concessione di contributi per l’autonoma sistemazione si è rivelato uno
strumento determinante nella fase dell’emergenza, ma a quattro anni dal sisma
comporta un onere finanziario di circa £. 1.500.000.000 (€ 593.925) mensili, che
progressivamente dovrà essere ridotto in relazione all’andamento dei lavori di
ricostruzione e di riattazione degli edifici distrutti o danneggiati.
Ricostruzione Leggera
Tale forma di intervento ricostruttivo si è dimostrata sin dall’inizio efficace ed
ha potuto essere sollecitamente avviata su tutta l’area colpita, comprendente 62
Comuni. Quasi tutti i lavori sono stati avviati: su 4.360 concessioni contributive
disposte in 3.935 cantieri si sono conclusi i lavori, pari al 90% del totale degli
interventi.
Le valutazioni positive al riguardo espresse dall’Amministrazione regionale e
dai Sindaci si possono condividere.
Ricostruzione Pesante e Integrata
Non altrettanto soddisfacenti appaiono i risultati ottenuti con queste due
forme di intervento ricostruttivo dell’edilizia privata.
Per la ricostruzione pesante sono stati presentati 3.616 progetti, ne sono
stati finanziati 2.608, per il 54% localizzati nei comuni di Nocera Umbra, Assisi,
Gualdo Tadino, Foligno e Sellano.
Pur risultando iniziati i lavori in 2.329 cantieri, risultano ultimati in 630, pari
al 27% dei lavori iniziati.
Il completamento dei lavori risulta del tutto inadeguato alle esigenze nei
comuni di Assisi (62 su 290) Foligno (38 su 278), Gualdo Tadino (91 su 312) e
Nocera Umbra dove si evidenzia una situazione critica: su 421 concessioni
contributive soltanto in 52 cantieri risultano ultimati i lavori.
Del tutto insoddisfacente appare, inoltre, lo stato di attuazione del piano
della ricostruzione integrata nei comuni che hanno subito i maggiori danni.
Nei 18 comuni nei quali sono stati attivati interventi di ricostruzione
integrata, risultano presentati 1.011 progetti, ne sono stati finanziati 532, sono
iniziati i lavori per 413 e ultimati soltanto 10. La situazione presenta aspetti critici
nei comuni di Nocera Umbra, Foligno, Gualdo Tadino e Sellano.
Piano straordinario di edilizia residenziale pubblica
Il Piano ha conseguito risultati positivi, contribuendo ad attenuare il disagio
abitativo nel vasto territorio colpito dal sisma.
26
Il rientro della popolazione
Le famiglie che hanno dovuto abbandonare l’abitazione a causa degli eventi
sismici sono state 9.285, comprendenti 22.604 persone.
N. 5.727 nuclei hanno trovato soluzioni abitative autonome, usufruendo del
contributo mensile, mentre gli altri 3.558 sono stati alloggiati nei Moduli Abitativi
Mobili (M.A.M.) installati nelle apposite aree attrezzate.
Parallelamente all’ultimazione dei lavori di riparazione e di ricostruzione è
iniziato il graduale rientro della popolazione nelle abitazioni di origine.
La situazione al 15 settembre 2001 era la seguente:
Nuclei familiari
in M.A.M.
1.051
Persone
2.583
in autonoma sistemazione
2.589
6.345
in alloggi alternativi
1.201
2.873
rientrati nelle abitazioni
4.444
10.803
Al 15 settembre risultavano, quindi, alloggiati in M.A.M. 1.051 nuclei
familiari, per complessive 2.583 persone.
A tale numero complessivo di terremotati che attendono di rientrare in
condizioni di precarietà da lungo tempo (si profila il 5° inverno in container),
occorre aggiungere la popolazione che ha trovato autonoma sistemazione, pari a
2.589 nuclei, per 6.345 persone. Anche per queste famiglie occorre provvedere al
rientro in tempi brevi, perché è necessario ridurre al minimo la spesa occorrente
alla loro assistenza.
E’ una situazione questa che non consente di considerare chiusa la fase
dell’emergenza e per la quale occorre attuare urgenti interventi.
Difficoltà e problemi iniziali e attuali
Le cause che hanno determinato il mancato completamento dei programmi
volti ad assicurare il rientro delle popolazioni terremotate - indicate dalla stessa
Regione e denunciate dai rappresentanti dei Comuni nel corso delle audizioni vengono qui di seguito elencate:
Cause oggettive
caratteristiche geografiche dell’area colpita, prevalentemente appenninica
comprendente nuclei e frazioni rurali e montane;
rispetto dei vincoli per la tutela del patrimonio paesaggistico che comportano
l’obbligo di autorizzazioni aggiuntive e la realizzazione di interventi che devono
conservare le originarie peculiarità;
il clima e la natura dei luoghi che ostacolano la fase esecutiva; operare, infatti,
in zone appenniniche comporta vari disagi (accesso ai luoghi, distanze dei
fornitori, sistemazione alloggiative delle maestranze, etc.);
permanente e generalizzata carenza di manodopera, soprattutto di quella
specializzata negli interventi di recupero.
27
Cause connesse all’iter amministrativo volto ad ottenere la fruizione delle
provvidenze disposte
1. Complessità della normativa – Per l’emergenza e la ricostruzione sono stati
emanati oltre 100 provvedimenti tra Leggi nazionali, Leggi Regionali, Decreti e
Ordinanze ministeriali, Ordinanze commissariali, Deliberazioni del Consiglio e
della Giunta Regionale. La mancanza di testi unici coordinati ha determinato
incertezze nell’applicazione delle varie norme, in parte chiarite e sciolte dalle
direttive impartite dai competenti organi regionali.
2. Inadeguatezza dell’apporto dei tecnici privati – La scelta di affidare all’iniziativa
dei privati le procedure per la concessione dei contributi ha comportato gravi
ritardi nell’esecuzione delle opere.
Anzitutto l’avvio dei lavori è stato fortemente rallentato dal ritardo dei tecnici
incaricati dai privati per la integrazione delle richieste di finanziamento, spesso
presentate al solo fine del rispetto dei termini fissati ma nella sostanza in larga
misura incomplete. Pur riconoscendo che parte di tali ritardi possono essere
stati causati dalla innegabile complessità degli adempimenti richiesti dalla
normativa regionale, come evidenziato al punto 1), completamente rinnovati
rispetto alle forme sperimentate dal corpo professionale in occasione di
precedenti terremoti, si è manifestata, secondo quanto riferiscono taluni
Sindaci, una duplice carenza:
- resistenza da parte dei professionisti privati nell’acquisire nuovi metodi,
associata ad una rigidità nell’apprendimento delle tecniche necessarie
all’applicazione al caso concreto della normativa regionale;
- impossibilità di smaltire in tempi ragionevoli il lavoro iniziato, derivante
dall’elevato numero di incarichi acquisiti mediamente dai singoli tecnici e
studi professionali. Un altro aspetto al riguardo è stato evidenziato: anche
quando il tecnico incaricato ha allestito gruppi più ampi e interdisciplinari
(geometra, architetto, ingegnere, geologo, esperto in sicurezza, etc.) è
spesso mancato un effettivo, reale coordinamento tra i diversi soggetti,
tanto che le pratiche presentate si sono rivelate spesso come una
sommatoria di elaborati distinti, a volte tra loro contradditori e che,
comunque, evidenziano uno scarso livello di integrazione formale e
sostanziale tra le parti.
Sono state rilevate, inoltre, anche carenze nell’azione di assistenza nei
confronti degli stessi proprietari committenti, i quali sono stati spesso
costretti a cercare nel Comune un’azione di supporto.
3. Maggiori costi effettivi dell’intervento rispetto al contributo richiesto: la somma
eccedente il contributo è a totale carico del proprietario dell’immobile
danneggiato, il quale non sempre può e/o vuole apportare tale spesa, spesso
rilevante.
4. Elevata litigiosità tra i consorziati, che impedisce il raggiungimento dell’accordo
sulle scelte che devono essere condivise. Tale fenomeno viene segnalato dalla
generalità degli amministratori sentiti, molti dei quali invocano modifiche
sostanziali al regime vigente.
5. Situazioni di pregresso abuso edilizio dell’immobile danneggiato, non
condonato, che impedisce il rilascio della concessione edilizia e, quindi, di quella
contributiva.
6. Concomitanza, nella maggior parte dei centri storici, dell’esecuzione delle opere
pubbliche per infrastrutture e servizi a rete. Simmetriche difficoltà, anche di
maggiore entità dato il regime pubblico di attuazione degli interventi, sono
state evidenziate nella realizzazione delle medesime infrastrutture. La
comprensibile e condivisibile esigenza di velocizzare l’attuazione degli interventi
e di spendere nei termini prefissati le risorse messe a disposizione dallo Stato e
dalla Comunità Europea hanno comportato la compresenza, in ambiti fisici
ristretti, e di grande frazionamento edilizio, di varie imprese che
28
inevitabilmente si intralciano tra di loro, tenuto anche conto delle esigenze di
sicurezza richieste dal d.lgs. 494/96. Da qualche Sindaco viene fatto osservare
che meglio sarebbe stato realizzare le opere tramite appalti comprendenti
edifici privati e opere infrastrutturali, per interi centri abitati o parti di essi.
7. Rapporti con la Soprintendenza ai Monumenti per la ricostruzione nei centri e
nuclei antichi. Un Sindaco ha esposto le difficoltà incontrate nei seguenti
termini:
-
-
-
-
Il Comune ha rilasciato concessioni edilizie e autorizzazioni all’esecuzione dei
lavori ai sensi della D.G.R. 5180/98 e l.r. 30/98, nel rispetto degli strumenti
urbanistici vigenti prescrivendo modalità esecutive che avrebbero ammesso,
almeno in taluni casi, la demolizione del fabbricato e la sua “fedele”
ricostruzione (pur se con tecnologie strutturali moderne), con la
ricollocazione in opera degli elementi stilistici e decorativi esistenti (portali,
cornici, lapidi, etc.).
La Soprintendenza, successivamente al rilascio delle concessioni
contributive, e in qualche caso a lavori iniziati ha imposto un vincolo, ai sensi
dell’art. 2 del d.lgs. 490/99, o ha notificato ai proprietari una “dichiarazione
di sussistenza” di elementi di cui all’art. 3 del medesimo d.lgs.. Nell’apporre
o nel riconoscere tali vincoli ha anche esplicitamente prescritto che, al fine di
garantire la effettiva conservazione degli elementi oggetto di tutela, fossero
conservate, pressoché integralmente, le murature esistenti.
Tali prescrizioni comportano, quasi sempre, una sostanziale revisione del
progetto, con immaginabili ritardi e blocchi anche dei cantieri in corso.
La Regione ha emanato nel giugno 2001 nuove disposizioni per tener conto
di tale inusuale condizione, ma la soluzione delle problematiche emerse
comporterà, nella migliore delle ipotesi, un rallentamento di almeno 6 mesi
dei tempi previsti.
La condizione di cui sopra riguarda circa la metà dei centri ricompresi nei
Programmi Integrati di Recupero (P.I.R.).
8. Tempi lunghi nel rilascio del “Documento Unico di Regolarità contributiva D.U.R.C.”. Tale difficoltà viene segnalata da tutti i Comuni.
9. Esecuzione degli interventi per conto degli inadempienti (sia da parte dei
Consorzi che da parte dei Comuni) ai sensi dell’art. 8 l.r. n. 30/98, nel caso di
soggetti proprietari di porzioni di edifici che risultano sconosciuti.
10. Tempi lunghi nell’approvazione delle varianti ai progetti o delle perizie
suppletive. Per l’approvazione di tali modifiche resesi necessarie nel corso dei
lavori - viene segnalato - occorrerebbero 40/50 giorni. Tale periodo dovrebbe
essere considerato utile al fine della concessione della sospensione dei termini.
11. Obbligo delle imprese all’iscrizione nell’elenco della Regione e S.O.A.. Tale
obbligo - viene segnalato - essendo entrato in vigore a ricostruzione avviata,
creerebbe non poche difficoltà per le imprese con conseguenti ritardi nella
esecuzione delle opere.
12. Interventi di ricostruzione o ripristino degli edifici rurali danneggiati dal sisma e
finanziati nell’ambito del DOCUP - ob. 5b.
La Regione dell’Umbria con atto 5180 del 1998 ha deciso di finanziare gli
interventi relativi alle strutture rurali utilizzando le risorse finanziare del DOCUP,
stabilendo successivamente i termini per il rilascio delle concessioni contributive da
parte dei Comuni a favore dei privati entro il 31/12/1999. Il mancato rilascio delle
concessioni contributive entro il termine di cui sopra avrebbe comportato la
decadenza del contributo.
I soggetti interessati hanno badato a richiedere la concessione contributiva,
probabilmente ignari del fatto che il finanziamento comunitario è incompatibile con
il cambio di destinazione d’uso degli immobili. Infatti, la Comunità Europea vincola
29
per dieci anni il mantenimento della destinazione d’uso degli immobili ricostruiti o
ripristinati con il contributo di cui alla misura 3.5.
La Regione dell’Umbria con D.G.R. n. 244 ha riaperto successivamente i
termini (30.4.2000) per il rilascio delle concessioni contributive, finanziando gli
interventi sui fabbricati rurali con i fondi Nazionali.
In questo caso la normativa non prevede alcun vincolo per gli imprenditori
agricoli destinatari del contributo per la ristrutturazione o ripristino degli immobili
rurali.
Successivamente con D.G.R. n. 547 del 24.5.2000 la Regione ha provveduto
ad integrare i parametri tecnici ed economici, prevedendo ulteriori contributi ad
integrazione di quelli esistenti; conseguentemente si è verificato che gli interventi
finanziati con le risorse DOCUP – ob. 5b sono stati integrati seppur in percentuale
minima con i fondi nazionali.
A titolo di esempio viene segnalato che un immobile ristrutturato con i
contributi comunitari è vincolato al 90%, mentre sarebbe libero da ogni vincolo di
destinazione d’uso per il restante 10% in quanto finanziato con fondi nazionali.
Appare evidente che la mancata rimozione del blocco decennale della
destinazione d’uso dell’immobile produce effetti iniqui e dannosi per l’economia
locale.
In particolare:
- penalizza la stragrande maggioranza dei soggetti che hanno rispettato la
scadenza del 31.12.1999 prevista in origine dalla Giunta Regionale;
- favorisce coloro che hanno ottenuto la concessione contributiva grazie alla
riapertura dei termini, creando una forte disparità di trattamento tra i cittadini
beneficiari dei diversi finanziamenti utilizzati per la stessa ed identica tipologia
degli edifici;
- limita lo sviluppo dei centri rurali e dei singoli imprenditori agricoli precludendo
il potenziamento delle attività agrituristiche, alberghiere, extralberghiere ed
abitative, previste dalla normativa urbanistica;
- evidenzia un conflitto normativo con gli strumenti di programmazione
economica Regionale che prevedono finanziamenti per la realizzazione e
l’ampliamento delle attività produttive agricole.
Tale problema viene segnalato dalla stessa Regione.
* * *
Le sopraelencate cause principali delle difficoltà incontrate nell’opera di
ricostruzione assumono particolare rilievo nelle zone che hanno subito i più gravi
danni, con negative ripercussioni sui programmi volti ad assicurare il rientro della
popolazione.
In tali zone le strutture comunali - nonostante il forte impegno delle civiche
Amministrazioni - non si sono rivelate capaci di fronteggiare adeguatamente
esigenze di gran lunga superiori alla propria capacità operativa, anche tenuto conto
del difficile rapporto con i privati, ai quali è stata affidata gran parte delle iniziative
e degli adempimenti per attivare le procedure contributive. Su tale fondamentale
carenza occorre appuntare la massima attenzione al fine di individuare risolutive
forme di intervento.
* * *
I risultati dell’attività istruttoria sono stati riferiti - in data 23 ottobre 2001 al Presidente della Giunta della Regione Umbria, con invito a fornire le proprie
osservazioni e deduzioni in ordine ai rilievi formulati.
E’ stata, inoltre, segnalata l’opportunità di adottare tempestivamente i
provvedimenti ritenuti necessari per ovviare agli inconvenienti rilevati, proponendo i
seguenti interventi:
30
-
attuazione di un piano straordinario che, utilizzando eventualmente il patrimonio
edilizio privato disponibile sul territorio, possa consentire la conclusione della
fase di emergenza;
- attivazione, in forme più incisive, dei poteri sostitutivi;
- più efficace sostegno ai Comuni delle zone maggiormente colpite che, per
insufficienza delle proprie strutture, non sono in grado di fronteggiare
adeguatamente le esigenze; una “task force” costituita da tecnici e funzionari di
provata esperienza potrebbe essere costituita per l'indispensabile attività di
consulenza e di supporto.
E’ stata, infine, segnalata la situazione dei Comuni di Nocera Umbra, Foligno
e Gualdo Tadino, che presenta aspetti critici di preoccupante gravità.
31
CAPITOLO
V
Le deduzioni della Giunta Regionale
Con nota n. 3465/II in data 12 dicembre 2001, a firma dell’Assessore
Vincenzo Riommi, la Giunta Regionale ha fornito le proprie deduzioni alle
osservazioni ed ai rilievi formulati al termine degli accertamenti istruttori, che
vengono di seguito integralmente riportate:
Oggetto: Sisma 1997. Osservazioni in merito alle valutazioni finali dell'indagine
sulla gestione degli interventi di ricostruzione.
La relazione conclusiva della prima fase di istruttoria relativa all'indagine di
cui in oggetto, affidata al Consigliere dott. Enzo Mosino, ha dato luogo a una serie
di valutazioni finali, che, in buona sostanza, confermano le criticità già evidenziate
da questa stessa Amministrazione regionale nella relazione sullo stato di attuazione
della ricostruzione post-sisma 1997, elaborata nello scorso mese di settembre e
trasmessa a codesta Corte dei Conti con nostra nota n° 26611 /II del 4 ottobre
200l.
Posto che tutte le attività di ricostruzione sono volte a ristabilire, nel più
breve tempo possibile le normali condizioni di vita nei territori colpiti dal sisma,
permangono, però, purtroppo, obiettive difficoltà, che ostacolano o impediscono il
conseguimento di tale obiettivo. Tra le cause connesse all'iter amministrativo,
volendo rispettare l'ordine progressivo indicato nella relazione sopra richiamata, si
ritiene che siano state efficacemente eliminate o almeno ridotte, le cause ostative
individuate ai punti che di seguito si riportano:
1. Complessità della normativa: nel merito, la notevole estensione degli eventi
sismici e soprattutto la rilevanza dell'entità dei benefici pubblici hanno imposto, sin
dall'inizio, percorsi amministrativi non del tutto semplificabili: laddove si è potuto, si
è tentato di conciliare al massimo l'esigenza di snellezza del procedimento
amministrativo con l'interesse alla massima trasparenza e rigore nell'accertamento
del diritto al contributo; formalmente, si è tra l'altro provveduto alla predisposizione
di testi normativi coordinati, per agevolare, per quanto possibile, la lettura di
disposizioni inevitabilmente molto articolate;
2. Inadeguatezza dell'apporto dei tecnici privati: seppure nella prima fase della
ricostruzione (presentazione e integrazione degli elaborati progettuali) il problema
era molto evidente e sentito, oggi pare meno assillante, non solo per effetto delle
misure sanzionatorie previste dalla normativa regionale, ma anche per la naturale
evoluzione del processo di ricostruzione. Nei Programmi Integrati il problema in
qualche caso permane e a tal fine sono in corso di adozione misure a garanzia della
efficace attuazione dell'art. 13 bis della l.r. n. 30/1998, come modificata ed
integrata dalla l.r. n. 10/2001;
3. Maggiori costi effettivi: è evidente che dall'impianto di tutta la legislazione
post-sisma 1997 si evince che il contributo pubblico non ha natura risarcitoria, ma
di solidarietà: ne consegue che l'eventuale eccedenza di somme tra il contributo
percepito e il costo effettivo di ricostruzione, eccedenza che teoricamente non
dovrebbe sussistere per la accertata congruità dei parametri di costo, non può
essere molto ridotta. Nell'emananda ordinanza ministeriale esiste, tuttavia, una
norma che consente di ridurre tali somme eccedenti, fino ad azzerarle, qualora
sussistano casi particolari e peculiari che giustificano tale eccezione al sistema;
4. 5. Elevata litigiosità e pregressi abusi edilizi: in alcune situazioni tali cause sono
effettivamente di ostacolo al regolare e rapido svolgimento del processo di
ricostruzione. Quanto alla prima causa, trattandosi di rapporti e relazioni tra privati,
a parte l'esercizio dei poteri sostitutivi, non sembra possano adottarsi altri
32
strumenti e misure che efficacemente e legittimamente possano giustificare
l'intervento pubblico in un campo così tipicamente civilistico. In merito a eventuali
pregresse situazioni di abuso edilizio non sanate, le Regioni Marche e Umbria non
hanno ritenuto di dover proporre al livello statale disposizioni ad hoc, integrative
dell'attuale disciplina sul condono edilizio;
6. Concomitanza nell'esecuzione di varie opere pubbliche: l'ammissione di tali
interventi ai finanziamenti della Comunità economica europea comporta,
evidentemente, la necessità di rispettare i termini perentori da questa imposti
inderogabilmente per il completamento degli interventi. Per fornire una soluzione al
problema derivante, dunque, dalla inevitabile concomitanza di alcuni interventi, la
Regione con atto ha imposto la nomina del soggetto responsabile del processo di
ricostruzione nell'ambito di ciascun P.I.R., al quale compete, tra l'altro, il compito di
organizzare il cantiere nel modo più opportuno e funzionale.
7. Rapporti con la Soprintendenza: nella emananda ordinanza ministeriale
dovrebbe essere inserita una disposizione che consente di garantire un ristoro per i
maggiori costi ai quali sono esposti i proprietari, nonché per il mancato guadagno
subito dalle imprese a causa dei vincoli imposti dalla Soprintendenza a
procedimento iniziato. La sospensione dei lavori, e dunque il ritardo nel loro
completamento, sono pertanto effetti inevitabili, strettamente connessi al legittimo
esercizio della fruizione di cui è titolare la Soprintendenza;
8. 11. Tempi di rilascio del D.U.R.C. e obbligo di qualificazione delle imprese: la
necessità di garantire che solo le imprese affidabili professionalmente e
formalmente potessero assumere incarichi per la esecuzione dei lavori conseguenti
agli eventi sismici, ha reso indispensabile ricorrere a misure, come il D.U.R.C. e la
qualificazione, che possono comportare, obiettivamente, un aggravio e un
rallentamento delle procedure. D'altra parte, l'interesse a operare con soggetti "in
regola" sotto tutti gli aspetti è sicuramente prevalente su ogni altro interesse,
soprattutto laddove si consideri che i maggiori ritardi nel rilascio di tali attestazioni
si verificano quando sussistono problemi o irregolarità a carico dell'impresa
richiedente;
9. Esecuzione degli interventi per conto degli inadempienti: con nota n' 15175 del 5
novembre 2001 questa Amministrazione regionale ha chiarito che qualora in sede di
esercizio dei poteri sostitutivi non sia individuabile il nominativo del proprietario, il
Comune procedente adempie mediante pubblicazione nell'albo pretorio e nel BUR
dell'avviso dell'avvio del procedimento di sostituzione. Trascorsi i tempi assegnati
comunica, ai sensi dell'art. 827 del C.C. gli estremi "dell'immobile vacante"
all'Agenzia del Demanio, filiale di Perugia, via Canali 12 e procede quindi alla
sostituzione;
10. Tempi lunghi nell'approvazione delle varianti: la Giunta regionale con atto n.
1028 del 29 agosto 2001 ha già disposto, per le varianti che abbiano determinate
caratteristiche, la non necessità della loro approvazione, semplificando così
notevolmente le relative procedure amministrative.
12. Ricostruzione degli edifici rurali: il vincolo di destinazione, imposto dalla U.E.
per gli interventi finanziati con fondi comunitari, è stato da questa confermato,
nonostante specifica richiesta di modificazione presentata dalle Regioni Marche e
Umbria. La disparità di trattamento che ne consegue non è, dunque, eliminabile
dalla normativa statale e regionale e costituisce, purtroppo, un effetto legato alla
fruizione degli stessi fondi comunitari.
In merito alla proposta contenuta nelle “valutazioni finali” dell'indagine, si
osserva che alla predisposizione di un piano straordinario si provvederà non appena
saranno vigenti le norme contenute nella emananda ordinanza, con le quali
dovrebbe essere consentito alle amministrazioni pubbliche (Regioni e Comuni) di
procedere con la massima urgenza all'acquisto di ulteriori casette di legno e alla
stipula di contratti di locazione per garantire ai nuclei familiari ancora presenti nei
campi container un alloggio certamente più confortevole e appropriato. L'esercizio
più incisivo dei poteri sostitutivi dipende in larga parte dalle peculiari situazioni che
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spesso i Comuni si trovano a dover affrontare: la Regione ha comunque da tempo
garantito il necessario supporto giuridico-amministrativo (vedi, ad esempio, le
deliberazioni di Giunta regionale n. 10 e n. 421 del 2001 con le quali sono stati
costituiti due gruppi di lavoro con competenze specifiche e di natura fiscale per
offrire la consulenza ai soggetti interessati su questioni particolarmente complesse)
e, da ultimo con una specifica struttura costituita presso la Presidenza della Giunta
regionale, si è garantita la continuità dell'assistenza giuridica e amministrativa nelle
emergenze non solo a vantaggio delle strutture regionali, ma anche per gli enti
competenti.
In ultimo, per quanto concerne il contributo per l'autonoma sistemazione, è
imminente l'approvazione di un atto regionale con il quale è dettata una diversa
disciplina per la concessione e/o il mantenimento del contributo qui in esame, che
avrà effetto con decorrenza dal l° gennaio 2002.
Dall'esame delle problematiche evidenziate e in considerazione delle
soluzioni adottate e/o in corso di adozione può dunque realisticamente affermarsi
che il processo di ricostruzione, per quanto complesso e articolato, è ormai
definitivamente avviato verso l'obiettivo iniziale di una ricostruzione sicura, di
qualità e, soprattutto, rispettosa dei vari e diversi interessi pubblici e privati
coinvolti.
* * *
Con successiva nota in data 4 gennaio 2002, la Giunta Regionale, a richiesta
del Consigliere istruttore, ha fornito aggiornamenti in merito ai provvedimenti
preannunciati con la nota del 12 dicembre 2001: il Parlamento ed il Ministro
dell’Interno delegato per la Protezione civile hanno accolto alcune proposte
avanzate dalle Regioni Umbria e Marche, volte a eliminare o ridurre alcune criticità
manifestatesi durante il processo di ricostruzione.
In particolare:
- il comma 27 dell’art. 52 della legge finanziaria 2002 dispone “le regioni
Marche ed Umbria stabiliscono criteri e modalità per la concessione di
contributi straordinari a fondo perduto per finanziare il maggiore costo di
riparazione o ricostruzione di immobili privati danneggiati rispetto al
contributo concesso…. tenuto conto del reddito dei proprietari o delle
particolari complessità dell’intervento”. La norma consente di ridurre le
somme eccedenti il contributo fino ad azzerarle, risolvendo così quei casi
particolari che hanno spesso determinato il blocco dei lavori. (punto 3, nota
34675/01)
- l’art. 2 della ordinanza n. 3168/01 prevede un ristoro per i maggiori costi ai
quali sono esposti i proprietari degli edifici vincolati dalla Soprintendenza a
procedimento iniziato, nonché un indennizzo per l’impresa che, a seguito della
apposizione del vincolo a cantiere avviato, abbia subito una sospensione dei
lavori. Ciò eviterà ulteriori ritardi rispetto a quelli ormai già registrati. (punto
7, nota 34675/01)
- l’art. 3 dell’ordinanza n. 3168/01 offre infine alla Regione ed ai Comuni
interessati i supporti normativi (possibilità di acquisire strutture prefabbricate
in legno mediante trattativa privata, di stipulare contratti di locazione per gli
immobili di cui all’art. 11 dell’Ordinanza n. 3076/2000 o per qualsiasi altro
immobile ad uso abitativo) necessari per predisporre l’auspicato piano
straordinario per la conclusione della fase dell’emergenza, garantendo ai
nuclei familiari ancora presenti nei campi containers un alloggio più
confortevole. (Considerazioni conclusive nota 34675/01).
A ciò deve aggiungersi l’ordinanza n. 116 del 27 dicembre 2001 con la quale
il Commissario delegato ha dettato nuove disposizioni per la concessione del
contributo per l’autonoma sistemazione che, oltre a regolamentare più
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puntualmente la materia, avrà come risultato una apprezzabile riduzione delle
relative spese.
“Sulla base delle soluzioni normative adottate, rispondenti alle aspettative
delle istituzioni e degli operatori impegnati nel difficile e complesso processo della
ricostruzione – conclude la nota – la Regione provvederà al più presto ad adottare i
necessari provvedimenti attuativi”.
Con la stessa nota sono stati forniti – a richiesta del Consigliere istruttore –
dati aggiornati al 28.12.2001, relativi allo stato di attuazione della ricostruzione
dell’edilizia privata, che sono stati riassunti nelle tabelle riportate nelle pagine
seguenti:
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CAPITOLO
VI
Valutazioni conclusive
Con l’inoltro della relazione sui risultati dell’attività istruttoria e con le
deduzioni fornite dall’Amministrazione regionale in ordine alle osservazioni ed ai
rilievi in essa contenuti, può considerarsi conclusa la prima fase dell’indagine
disposta dalla Sezione regionale di controllo dell’Umbria, in ordine alla gestione
degli interventi di ricostruzione sin qui svolti a seguito della crisi sismica iniziata nel
settembre del 1997.
Esaminati gli atti acquisiti e udita la relazione del Consigliere istruttore, il
Collegio rileva preliminarmente che l’indagine è stata svolta in conformità ai criteriguida ribaditi dalle Sezioni riunite della Corte dei conti in sede di controllo ed agli
indirizzi di coordinamento approvati dalla conferenza dei Presidenti delle Sezioni
regionali di controllo. Il controllo successivo deve rivestire carattere “collaborativo”,
secondo la fondamentale sentenza n. 29/95 della Corte Costituzionale, in quanto
finalizzato, da un lato, a supportare il controllo politico dell’organo rappresentativo
e, dall’altro, a suggerire all’organo di governo l’introduzione di correttivi volti a
garantire, in futuro, la regolarità e l’economicità della gestione.
Essenziale a tal fine si è rivelata l’adozione dei metodi del confronto e del
contraddittorio. Tali metodi hanno conseguito nella presente indagine positivi
risultati, con la piena collaborazione dell’Amministrazione regionale che ha prodotto
tempestivamente tutta la documentazione richiesta ed ha fornito puntuale riscontro
ai rilievi formulati sulla base delle risultanze istruttorie.
Nella impossibilità di approfondire in un breve arco di tempo l’esame in tutti i
settori di intervento, in considerazione della rilevanza delle risorse stanziate a livello
nazionale, regionale e comunitario, della complessità delle procedure e della
molteplicità degli operatori pubblici, si è opportunamente ritenuto di articolare
l’indagine nelle seguenti fasi:
I. esame generale dello stato di attuazione degli interventi di ricostruzione, alla
data del 15 settembre 2001, e approfondimento su taluni settori che
presentano situazioni critiche: obiettive difficoltà, carenze, ritardi (oggetto del
presente referto);
II. monitoraggio sull’andamento dei lavori che saranno eseguiti nel corso del 1°
semestre del 2002;
III. conclusione dell’indagine a cinque anni dagli eventi sismici che hanno colpito il
territorio della Regione.
* * *
Lo stato di attuazione degli interventi di ricostruzione alla data del 15
settembre 2001 è stato riassunto nella prima parte del presente referto, sulla base
degli elementi acquisiti anche nel corso delle audizioni. Tale documentazione
costituirà un preciso punto di riferimento per valutare i risultati che saranno
successivamente conseguiti.
Le difficoltà iniziali, determinate dalla vastità del territorio colpito e dalla
gravità dei danni arrecati dalla crisi sismica alle strutture abitative e produttive,
sono state in parte superate con l’adozione di provvedimenti di grande rilievo,
rimodellati ed adeguati nel tempo in attuazione del quadro normativo a livello
nazionale, regionale e comunitario.
Il quasi totale impegno delle risorse stanziate e la sensibile accelerazione
della spesa registrata nell’ultimo anno indicano che l’opera di ricostruzione è in
pieno svolgimento nei vari settori di intervento, con apprezzabili risultati nel
complesso.
Un favorevole apprezzamento va rivolto all’attività dello “Osservatorio sulla
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ricostruzione” (istituito dall’art. 18 della l.r. 30/98) che costantemente fornisce una
dettagliata informazione dell’opinione pubblica, diffusa anche attraverso INTERNET.
Non altrettanto positive valutazioni possono essere formulate in merito
all’attuazione di taluni programmi volti a garantire il completo rientro della
popolazione nei luoghi di origine e offrire a tutti gli sfollati più confortevoli
condizioni alloggiative. Nel territorio dei Comuni di Nocera Umbra, Foligno e Gualdo
Tadino si concentra il 70% della popolazione tuttora sistemata nei c.d. containers.
I ritardi nell’attuazione dei programmi - nel settore dell’edilizia privata relativi alla “ricostruzione pesante” ed alla “ricostruzione integrata” rilevati nella
fase istruttoria tuttora perdurano, come risulta dai dati aggiornati al 28 dicembre
2001. Lo stato di avanzamento dei lavori - specie per quanto riguarda la
“ricostruzione integrata” - non presenta significative progressioni nei comuni
maggiormente colpiti.
Particolarmente critica permane la situazione nel Comune di Nocera Umbra.
L’Amministrazione regionale ha ampiamente riferito sugli interventi svolti per
fronteggiare le segnalate criticità e per rimuoverne le cause, nonché sui
provvedimenti programmati in attuazione di recenti disposizioni normative e
ordinanze ministeriali approvate su proposta delle Regioni dell’Umbria e delle
Marche.
Nell’attesa che gli sforzi in atto producano gli auspicati effetti positivi, la
definitiva chiusura della fase dell’emergenza costituisce l’obiettivo da conseguire
con assoluta priorità, assicurando alla popolazione tuttora precariamente alloggiata
le condizioni essenziali per la piena ripresa della vita sociale nell’intera area colpita
dal sisma.
Le suesposte considerazioni, unitamente alle risultanze dell’istruttoria
relativa alla prima fase della presente indagine, vengono sottoposte all’esame del
Consiglio regionale dell’Umbria, nel pieno rispetto dell’autonomia che al massimo
Consesso elettivo della Regione viene riconosciuta e garantita dalla Costituzione,
con riserva di comunicare i risultati degli ulteriori accertamenti che saranno svolti
nei tempi programmati sugli altri settori di intervento, con particolare riguardo
all’impiego delle risorse comunitarie, al restauro dei beni culturali e agli aiuti in
favore delle attività produttive.
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