POLITICHE DI COESIONE
Una politica europea per la coesione
economica e sociale
Prof. Guglielmo Wolleb
Sommario
I.
II.
III.
IV.
Le disparità regionali: i fatti
Le disparità regionali: le teorie
Una politica comunitaria per la coesione
Il valore aggiunto della politica di
coesione europea
I. Le disparità regionali: il PIL
PIL pro-capite (SPA), 2004
Fonte: CE, Quarto rapporto sulla coesione, 2007
I. Le disparità regionali: il PIL
PIL pro-capite (SPA), 2005
Fonte: CE, Quarto rapporto sulla coesione, 2007
I. Le disparità regionali: l’occupazione
Tasso di occupazione, 2005
Fonte: CE, Quarto rapporto sulla coesione, 2007
I. Le disparità regionali: la produttività
PIL per persona occupata
(euro), 2004
Fonte: CE, Quarto rapporto sulla coesione, 2007
I. Le disparità regionali: la disoccupazione
Tasso di disoccupazione, 2005
Fonte: CE, Quarto rapporto sulla coesione, 2007
I. Le disparità regionali: l’evoluzione
Aumento del PIL pro-capite (SPA), 1995-2005
Fonte: CE, Quarto rapporto sulla coesione, 2007
I. Le disparità regionali: l’evoluzione
Crescita del PIL pro-capite,
1995-2004
Fonte: CE, Quarto rapporto sulla coesione, 2007
I. Le disparità regionali: l’evoluzione
Crescita dell’occupazione,
1995-2004
Fonte: CE, Quarto rapporto sulla coesione, 2007
I. Le disparità regionali: l’evoluzione
Crescita della produttività,
1995-2004
Fonte: CE, Quarto rapporto sulla coesione, 2007
I. Le disparità regionali: l’evoluzione
I. Le disparità regionali: convergenza
II. Le disparità regionali: le teorie
Alcune domande in cerca di risposte:
Perché esistono (e persistono) disparità regionali?
Lo sviluppo economico tende verso la convergenza?
L’integrazione europea favorisce le regioni arretrate?
Perché una politica di coesione economica e sociale?
Perché una politica a livello comunitario?
II Cause delle disparità regionali
Esistono molteplici cause possibili per spiegare le disparità regionali che si
possono combinare in molteplici modi e possono essere il risultato di lunghi
processi storici
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Diversa dotazione di capitale fisico
Diversa dotazione di capitale umano
Diversa capacità d’innovazione
Diversa dotazione di risorse naturali
Diversa efficienza delle istituzioni
Diverso ruolo delle elite al potere
Diversa efficacia delle politiche economiche
Caratteristiche della struttura sociale
Sistemi di valori
Inserimento nel contesto dell’economia globale
Fenomeni di path dependency
II. Convergenza? I fondamenti teorici
(i modelli neoclassici, ricardiani..)
Esistono dei meccanismi che operano nella direzione della
convergenza tra i territori:
1. Rendimenti decrescenti del capitale
2. Vantaggi dei late comers: i territori in ritardo di sviluppo possono
assorbire la conoscenza tecnologica sviluppata altrove a costi più bassi
rispetto alla produzione di conoscenza originale
3. Cambiamenti strutturali legati al passaggio da settori a bassa produttività
a settori a più alto valore aggiunto
4. Apertura del commercio: la liberalizzazione degli scambi permette alle
regioni di specializzarsi a seconda dei rispettivi vantaggi comparati. La
concorrenza porta verso un livellamento dei prezzi dei fattori (e quindi dei
redditi)
5. Mobilità dei fattori su larga scala: i fattori produttivi si spostano verso i
territori dove ricevono un ritorno maggiore (contribuendo alla sua erosione)
II. Convergenza? I fondamenti teorici
(teoria della crescita endogena, NEG, …)
Esistono altresì meccanismi che operano nella direzione opposta alla
convergenza tra i territori:
1. Rendimenti crescenti di alcuni fattori produttivi (capitale umano, spesa
pubblica)
2. Economie di agglomerazione: vantaggi derivanti dal posizionarsi dove la
scala di attività e la domanda sono elevate (Krugman)
3. Economie di localizzazione: vantaggi derivanti dal posizionarsi in territori
con molte imprese operanti nella stessa industria, con capitale umano
specializzato, elevato capitale sociale, istituzioni locali funzionanti (distretti
industriali)
4. Condizioni di contesto: condizioni che nelle regioni periferiche creano un
deficit di competitività per le imprese (infrastrutture, servizi, fattori
ambientali)
5. Commercio intra-industria e posizioni di mercato dominante fanno si che
le regioni più prospere si avvantaggino maggiormente del libero commercio
6. Migrazioni selettive del lavoro: impoverimento del capitale umano delle aree
deboli
II Vantaggi dell’integrazione: i
fondamenti teorici
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Una maggiore specializzazione settoriale che porta ad una
migliore allocazione dei fattori produttivi in linea con I
vantaggi comparati di ciascun paese o regione;
Una maggiore concorrenzialità dei mercati che porta
guadagni di efficienza e riduzioni di costi e prezzi;
La realizzazione di economie di scala statiche e dinamiche
che derivano dalla maggiore scala della produzione che
porta ad una riduzione dei costi unitari e dei prezzi;
Un aumento del potere contrattuale verso il resto del
mondo e migliori ragioni di scambio;
Più veloce progresso tecnico derivante da flussi
internazionali di conoscenza
II. I vantaggi dell’integrazione ai fini della
coesione: i fondamenti teorici
PRO
CONTRO
Il mercato unico favorisce il
riposizionamento settoriale ed
intrasettoriale secondo i vantaggi
comparati con vantaggi diffusi a tutti i
partecipanti allo scambio
Il mercato unico favorisce le economie
di scala e la concentrazione nelle aree
forti dove i costi d’assemblaggio degli
input sono inferiori, il capitale umano
più ricco e i mercati più prosperi
Il mercato interno fa affluire
investimenti esteri nelle regioni
deboli, superare il saving gap,
aumentare competenze
Il mercato interno fa affluire gli
investimenti nelle aree più prospere
dove la domanda è più alta e dove ci
sono economie esterne.
Il mercato unico stimola la
concorrenza ed elimina le rendite e le
distorsioni legate al protezionismo
L’aumento della concorrenza ha effetti
asimmetrici tra territori e settori
III. Una politica di coesione comunitaria
Ragioni addotte per una politica di coesione comunitaria
1. Equità: l’equità è uno dei valori alla base del modello
europeo. Tutti hanno interesse a perseguirla.
2. Efficienza: l’aumento del benessere delle aree arretrate si
trasmette alle aree avanzate, genera più entrate e tasse a
livello comunitario, abbassa l’inflazione e attenua i
problemi di congestione
3. Politiche: le politiche di coesione rendono politicamente
più forte l’Unione europea perché diffondono i benefici
dell’integrazione a tutte le aree, anche a quelle marginali
III. Una politica di coesione comunitaria
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Vincoli di bilancio: gli Stati nazionali da soli non sono in grado di affrontare i
ritardi regionali (specie per i paesi della coesione) anche a causa delle rigide
politiche di bilancio imposte per l’Unione monetaria
Coordinamento: coordina le politiche regionali dei diversi stati membri e
delle loro regioni, coordina le politiche regionali con le altre politiche
comunitarie, riduce i rischi di una competitività al ribasso tra le regioni,
consente il superamento di artificiali barriere amministrative
Effetto integrazione: la politica regionale serve per bilanciare gli impatti
negativi dell’integrazione dei mercati a livello europeo sulle aree deboli
Effetto propulsivo sull’approfondimento dell’integrazione: la politica
regionale favorisce l’inserimento di aree arretrate nel sistema di scambi
(migliorando ad es. il sistema dei trasporti, favorendo la localizzazione di
nuovi investimenti, migliorando la loro competitività)
Effetto di apprendimento: l’utilizzo di tecniche di benchmarking e peer
review consente il confronto delle politiche e l’imitazione delle pratiche
migliori
III. Una politica di coesione
comunitaria: ragioni contro
1.
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3.
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5.
6.
La crescita: la politica regionale può frenare la crescita
se impedisce la ristrutturazione delle economie
arretrate e ostacola l’agglomerazione (Rapporto Sapir)
La cattura: le elite locali catturano i trasferimenti e non
li utilizzano per l’interesse collettivo
La dipendenza: i trasferimenti creano una cultura della
dipendenza
La dispersione: la politica regionale comunitaria tende
a disperdere le risorse sul territorio
Il coordinamento: la politica regionale, per essere
efficace, deve coordinarsi con altre politiche gestite a
livello nazionale
La sussidiarietà: il rispetto del principio di sussidiarietà
affiderebbe agli Stati nazionali le politiche regionali
IV. Il valore aggiunto: una definizione
Il valore aggiunto comunitario alle politiche di coesione
risulta dalla partecipazione della Commissione europea al
processo di programmazione e gestione dei fondi strutturali
e del fondo di coesione. Un valore addizionale rispetto a
quello prodotto dalle autorità nazionali e regionali e dal
settore privato
IV. Il valore aggiunto: una definizione
Si compone di quattro elementi:

Il perseguimento degli obiettivi comunitari di coesione e
l’implementazione delle priorità comunitarie e dei
mainstreaming

La mobilitazione di risorse ingenti addizionali rispetto
all’impegno nazionale, con spiccato carattere
redistributivo e rivolte a garantire il massimo effetto leva

Il metodo di implementazione basato sui principi
comunitari

La cooperazione e la costruzione di network, anche
internazionali
IV. Il valore aggiunto: la coesione
Impatto macroeconomico: nei paesi della coesione e nelle
grandi aree obiettivo 1 i fondi strutturali hanno avuto un chiaro
impatto positivo favorendo la convergenza. Al di fuori di queste
aree l’impatto effettivo resta alquanto incerto
Impatto microeconomico: i fondi strutturali hanno migliorato la
competitività delle aree arretrate attraverso investimenti nelle
infrastrutture, nel capitale umano, nella ricerca e sviluppo, a
favore del sistema produttivo, e delle piccole imprese in
particolare, e favorendo l’avvio di nuove attività economiche.
Hanno agito come catalizzatori di processi di rigenerazione e
hanno contribuito a migliorare la qualità dello sviluppo.
IV. Il valore aggiunto: la coesione
Impatto sull’integrazione: i fondi strutturali hanno permesso
alle aree arretrate di partecipare più compiutamente agli
scambi commerciali interni all’Europa e influenzando la
localizzazione dell’attività economica.
Impatto su attori e strategie: i fondi hanno garantito o
aumentato gli investimenti nazionali nella politica
regionale di sviluppo e hanno stimolato un ampio numero
di attori a partecipare a programmi di sviluppo, in
particolare al livello locale. Hanno influenzato le strategie,
le priorità di intervento nazionali e gli obiettivi
IV. Il valore aggiunto politico
Visibilità dell’Unione Europea: i fondi strutturali
rappresentano il principale strumento che rende l’Europa
visibile ai cittadini, alle imprese, alle Autorità locali
Supporto alla costruzione europea: grazie all’apporto dei
fondi strutturali è cresciuto il favore per l’approfondimento
dell’integrazione economica e politica
Europeizzazione delle regioni: Attraverso la politica di
coesione i governi regionali e locali si sono avvicinati al
livello comunitario, interessandosi maggiormente agli affari
europei e internazionalizzando il loro raggio di azione
IV. Il valore aggiunto sulle politiche
Programmare per spendere: l’approccio comunitario alla
programmazione ha promosso la ricerca di una dimensione
strategica nel disegno delle politiche regionali, la loro
integrazione settoriale e territoriale
Stabilità nel tempo: la programmazione pluriennale ha garantito
stabilità delle risorse e ha permesso la realizzazione di interventi
complessi altrimenti impossibili
Osmosi: i metodi della programmazione comunitaria e i
mainstreaming orizzontali sono stati progressivamente trasferiti
alle politiche nazionali, rafforzando una base comune europea
Spazio all’innovazione: le politiche europee hanno indotto,
esplicitamente o implicitamente, l’innovazione amministrativa e il
rafforzamento della capacity building, soprattutto al livello locale
IV. Il valore aggiunto sulle procedure
Il principio del partenariato: la costruzione del partenariato per
la programmazione e l’attuazione degli interventi finanziati
con i fondi strutturali è associato a numerosi benefici:
1. Coerenza verticale fra i diversi livelli istituzionali
2. Spostamento del baricentro delle politiche verso il locale
3. Consapevolezza, condivisione e maggiore trasparenza del disegno
strategico
4. La fiducia fra istituzioni ha incoraggiato cooperazione e lavoro
collaborativo
5. Miglioramento del processo decisionale
Accountability: i fondi strutturali hanno diffuso una pratica
estesa di monitoraggio e valutazione degli interventi, e
un’enfasi sull’audit e sul controllo della spesa
Burocrazia, Rigidità, Costi
IV. Il valore aggiunto: l’apprendimento
Lo sviluppo delle capacità di apprendimento istituzionale è uno
dei compiti fondamentali dei fondi strutturali. La stabilità nel
tempo dei principi e della struttura fondamentale ha permesso
la sedimentazione nelle routine delle Amministrazioni
coinvolte.
Tre livelli dell’apprendimento:
1.
Livello di programma: le regole e le procedure europee hanno forzato le
Amministrazioni a investire in capacity building. La programmazione dei
fondi deve obbligatoriamente prevedere risorse dedicate a tale scopo
2.
Reti nazionali
3.
Reti internazionali: diffusione delle buone pratiche e programmi di
cooperazione fra regioni di diversi Stati membri
4.
Reti con i nuovi Stati membri: sostegno ai nuovi stati membri, ma con
vantaggi reciproci